Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., dieciséis (16) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-05785-00 Demandante: José Rodrigo Rodríguez Cano Demandados: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro Temas: Tutela contra providencia judicial.
Nulidad y restablecimiento del derecho. Contrato realidad. Relación laboral encubierta. Defecto fáctico. Decisión: Niega solicitud de amparo. La Sala decide la acción de tutela formulada por José Rodrigo Rodríguez Cano contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Juzgado 4 Administrativo de Buga. I.
ANTECEDENTES Solicitud de amparo 1. El 16 de septiembre de 2025, la parte actora, a través de apoderado, presentó acción de tutela con el propósito de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, trabajo y mínimo vital, los cuales estimó que fueron transgredidos por el Juzgado 4 Administrativo de Buga y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 2.
A título de amparo, solicitó que se dejaran sin efectos las Sentencias de 14 de marzo de 2025 del Juzgado 4 Administrativo de Buga y 10 de julio de 2025 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y, en consecuencia, que se profiera una decisión de reemplazo en la que se declarara la existencia de la relación laboral y se condenara al pago de salarios, prestaciones sociales y cotizaciones a pensión. 3.
Como fundamentos fácticos de la solicitud de amparo, manifestó que, el 2 de agosto de 2018, radicó ante los juzgados laborales de circuito de Tuluá un proceso ordinario laboral contra el Instituto Municipal para la Recreación y el Deporte de Tuluá (IMDER Tuluá), con el propósito de que se declarara la existencia de un contrato realidad (relación laboral encubierta). 4.
El 15 de diciembre de 2022, el Juzgado 1 Laboral de Circuito de Tuluá declaró la falta de jurisdicción y competencia y, en consecuencia, remitió la demanda para el reparto correspondiente entre los jueces administrativos de Buga. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05785-00 Demandante: José Rodrigo Rodríguez Cano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 5.
El 2 de marzo de 2023, el Juzgado 4 Administrativo de Buga inadmitió la demanda1, por cuanto el escrito no cumplía con los requisitos señalados en la Ley 1437 de 2011, modificada por la Ley 2080 de 2021, y le otorgó a la parte demandante el término de 10 días para subsanar los yerros advertidos, conforme al artículo 170 del CPACA. 6.
El 17 de marzo de 2023, la parte actora subsanó y reformó la demanda bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. En esa oportunidad, solicitó la nulidad del Acto Administrativo S-15 de 20 de marzo de 2018, expedido por IMDER Tuluá, así como del acto presunto o ficto derivado del silencio administrativo negativo configurado por parte del municipio de Tuluá, tras no haberle dado respuesta a la solicitud de reconocimiento de derechos laborales elevada el 27 de febrero de 2018. 7.
El 14 de marzo de 2025, el Juzgado 4 Administrativo de Buga negó las pretensiones de la demanda. Consideró que, si bien el hoy accionante se había vinculado a través de cooperativas de trabajo asociado, no logró demostrar la configuración de los 3 elementos propios de una relación laboral. En consecuencia, no podía entenderse que se hubiera utilizado la modalidad de cooperativa para encubrir un verdadero vínculo de trabajo, pues no se acreditó que las funciones asignadas tuvieran carácter permanente, que careciera de autonomía e independencia para realizarlas, ni que estuviera sometido a instrucciones que evidenciaran subordinación. 8.
El 1 de abril de 2025, la parte actora interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, pues consideró que la autoridad judicial había tomado la decisión sin analizar los alegatos de conclusión ni las pruebas que demostraban los elementos de la relación laboral, en especial, el de subordinación. Adujo que no se habían practicado pruebas que acreditaran el carácter permanente de las actividades desempeñadas y que se omitió valorar las labores de celaduría, portería, servicios generales y salvamento acuático, las cuales estaban prohibidas bajo la modalidad de prestación de servicios. 9.
El 10 de julio de 2025, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca confirmó la Sentencia de 14 de marzo de 2025, ya que concluyó que las pruebas recaudadas no permitían acreditar la existencia de una relación laboral encubierta entre el señor Rodríguez Cano e IMDER Tuluá. Señaló que no se configuró el elemento esencial de la subordinación, en la medida en que las condiciones de la prestación del servicio reflejaban una coordinación operativa, pero no un sometimiento jerárquico que permitiera declarar un contrato realidad.
Asimismo, indicó que el cumplimiento de horarios, la entrega de informes o la recepción de instrucciones ocasionales, por sí solos, no configuraban subordinación, ya que tales condiciones podían obedecer a la lógica de coordinación propia de los contratos de prestación de servicios. 1 Radicado: 76111-33-33-002-2022-00596-00. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05785-00 Demandante: José Rodrigo Rodríguez Cano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 10.
Como fundamentos de la vulneración, la parte actora sostuvo que las autoridades judiciales no habían valorado la relación contractual allegada al proceso, ni tampoco el último contrato aportado con la demanda, en el cual se acreditaba que había existido una contratación directa con IMDER Tuluá y que no obraba prueba de despido justificado por parte de esta última.
En ese sentido, afirmó que, además de la indemnización moratoria, también debía reconocérsele la indemnización por despido sin justa causa. 11. Asimismo, indicó que en las sentencias se había concluido que no existía una relación laboral, bajo el entendido de que lo probado correspondía a una coordinación operativa con terceros. Sin embargo, alegó que en el caso concreto no se configuraba intermediación alguna, por cuanto la contratación se había realizado directamente con IMDER Tuluá. De igual manera, manifestó que varias de las solicitudes expuestas en el recurso de apelación no fueron atendidas de manera concreta por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 12.
Finalmente, adujo que se habían desestimado los testimonios y se exigieron pruebas escritas de llamados de atención o sometimiento a reglamentos, las cuales resultaban físicamente imposibles de que se aportaran, máxime cuando la entidad buscaba ocultar la existencia de una verdadera relación laboral, evitando dejar constancia documental que pudiera comprometerla.
Intervenciones2 13. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela, por cuanto el accionante pretendía utilizar dicho mecanismo constitucional como medio para controvertir decisiones judiciales adoptadas dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual ya había sido resuelto de fondo. 14.
Afirmó que la acción de tutela no podía entenderse como un recurso adicional para cuestionar decisiones proferidas por el juez natural, en la medida en que su finalidad estaba circunscrita exclusivamente a la protección de derechos fundamentales en aquellos casos que revistieran verdadera relevancia constitucional. 15. Finalmente, sostuvo que, tras un análisis detallado de los hechos y de las pruebas, se había confirmado la sentencia de primera instancia, toda vez que no se acreditaron los elementos constitutivos de una relación laboral, en particular el de subordinación, requisito esencial para la configuración del contrato realidad.
Esta situación garantizó en todo momento el respeto de los principios de legalidad, debido proceso, imparcialidad y seguridad jurídica. 16. El Instituto Municipal del Deporte y la Recreación de Tuluá (IMDER – Tuluá) solicitó se negaran las pretensiones de la acción constitucional, ya que 2 Mediante Auto de 18 de septiembre de 2025, se admitió la acción de tutela de la referencia contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Juzgado 4 Administrativo de Buga, y se vinculó al municipio de Tuluá y el Instituto Municipal para la Recreación y el Reporte de Tuluá (IMDER Tuluá).
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05785-00 Demandante: José Rodrigo Rodríguez Cano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 consideró que la inconformidad del accionante frente a la valoración probatoria no constituía una vulneración de derechos fundamentales, toda vez que la acción de tutela no estaba llamada a sustituir el criterio judicial de fondo ni la apreciación de las pruebas por parte del juez natural. 17.
Señaló que las pretensiones del hoy accionante carecían de fundamento, en la medida en que la controversia planteada correspondía al ámbito propio de la jurisdicción ordinaria y de la jurisdicción contencioso-administrativa, las cuales ya habían resuelto de fondo las circunstancias de hecho y de derecho. 18. El municipio de Tuluá consideró que la acción de tutela pretendía que se habilitara una tercera instancia con el fin de que se reviviera un debate sobre el cual ya existía cosa juzgada.
Señaló que no podía perderse de vista que, dentro del proceso, le habían sido respetados íntegramente sus derechos fundamentales, en tanto contó con representación de abogado, dispuso de oportunidades para presentar pruebas, interpuso recursos contra las decisiones que no compartía y, en general, gozó de todas las garantías procesales. 19.
Finalmente, afirmó que en el escrito de tutela era exigible una carga argumentativa mayor, en el sentido de que el accionante debía exponer con claridad las razones por las cuales la providencia vulneraba los derechos fundamentales invocados, máxime cuando se alegaba que tal decisión era arbitraria e irrazonable. 20. El Juzgado 4 Administrativo de Buga señaló que no se advertía que las autoridades judiciales, dentro del asunto de su conocimiento, hubieran adoptado una decisión arbitraria o caprichosa.
Afirmó que no se había incurrido en un defecto fáctico por indebida valoración u omisión probatoria, toda vez que la decisión se adoptó conforme a las normas aplicables y con base en las pruebas obrantes en el proceso. 21. Agregó que el hecho de que la providencia resultara desfavorable al accionante no implicaba que se le hubieran vulnerado el debido proceso o algún derecho fundamental, sino que lo que este pretendía era plantear una visión o interpretación distinta a la acogida judicialmente en primera y segunda instancia. En consecuencia, consideró que no podía predicarse en el trámite de tutela la conculcación de los derechos fundamentales invocados por el hoy accionante.
II. CONSIDERACIONES Competencia 22. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia, y el Acuerdo No. 80 de 2019, Reglamento Interno del Consejo de Estado, esta Sala es competente para conocer del proceso de la referencia. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05785-00 Demandante: José Rodrigo Rodríguez Cano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Cuestión previa 23.
La Sala advierte que, una vez revisado el escrito de tutela, el accionante no manifestó defecto concreto frente a las Sentencias de 14 de marzo de 2025, proferida por el Juzgado 4 Administrativo de Buga y 10 de julio de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Sin embargo, a partir de los hechos narrados, se concluye que su inconformidad se relaciona con una indebida valoración probatoria o con la omisión en el análisis de ciertos medios de prueba.
Por ello, en caso de que se verifique el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, esta Sala entrará a analizar el fondo de la controversia bajo la óptica del presunto defecto fáctico. 24. En ese orden de ideas, se observa que el reparo de la parte actora está dirigido contra las decisiones de primera y segunda instancia adoptadas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
No obstante, el estudio de fondo se realizará respecto de la Sentencia de 10 de julio de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por ser esta la providencia que definió en última instancia dicho proceso. Problema jurídico 25. Corresponde a la Sala determinar si, una vez verificados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca incurrió en defecto fáctico y, consecuencialmente, vulneró los derechos fundamentales de la parte actora al proferir la Sentencia de 10 de julio de 2025, mediante la cual confirmó la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda.
Procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial 26. La presente acción de tutela cumplió con todos los requisitos generales de procedencia, toda vez que (1) la controversia goza de relevancia constitucional, comoquiera que el debate gira en torno a la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, trabajo y mínimo vital, no se trata de una discusión de raigambre eminentemente legal;
(2) se encuentra satisfecha la legitimación en la causa por activa y por pasiva, debido a que, por un lado, la parte actora tenía la calidad de demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y, por el otro, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca profirió la decisión que se cuestiona; (3) se encuentra acreditada la exigencia de subsidiariedad, comoquiera que se agotaron todos los mecanismos judiciales que tenía para procurar la defensa de sus derechos;
(4) la acción de tutela se presentó el 16 de septiembre de 2025, es decir, dentro de los 6 meses siguientes a la notificación de la Sentencia de 10 de julio de 2025; (5) no se cuestionó una irregularidad procesal, sino el hecho de tomar una decisión judicial sin una debida valoración de los hechos y pruebas aportadas en el proceso; (6) se identificaron razonablemente los hechos y argumentos con fundamento en los cuales se alega Radicado: 11001-03-15-000-2025-05785-00 Demandante: José Rodrigo Rodríguez Cano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 la vulneración de derechos fundamentales; y (7) la tutela no se interpone contra una providencia de igual naturaleza. 27.
Comoquiera que la acción de tutela es procedente, se estudiará el fondo de la controversia. Análisis de vulneración alegada: estudio de defectos 28. La Sala negará la solicitud de amparo, por las razones que se exponen a continuación: 29. En criterio del accionante, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca incurrió en una indebida valoración probatoria, pues a pesar de haberse allegado los contratos que demostraban, según afirmó, una vinculación directa con el IMDER Tuluá y la ausencia de prueba de un despido justificado, concluyó que no existía una relación laboral.
A su juicio, la decisión desconoció que la contratación fue celebrada directamente con la entidad sin intermediarios y que las pruebas aportadas acreditaban la prestación personal del servicio bajo subordinación. Manifestó que varias de las solicitudes planteadas en el recurso de apelación no fueron atendidas de manera concreta y reprochó que el tribunal desestimara los testimonios practicados, mientras exigía pruebas documentales, como llamados de atención o reglamentos internos, que resultaban imposibles de aportar, máxime cuando la entidad habría buscado ocultar la verdadera naturaleza laboral del vínculo evitando dejar constancias escritas que pudieran comprometerla. 30.
Frente a tales reparos, la Sala observa que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca sostuvo que aunque el actor y los testigos insistieron en que existió subordinación, sus argumentos no desvirtuaban la decisión de primera instancia, la cual había efectuado un análisis razonado y conforme a la jurisprudencia sobre la materia. Precisó que no se acreditó el elemento esencial de subordinación, dado que, si bien el señor Rodríguez Cano afirmó haber recibido instrucciones del director del IMDER, cumplir turnos, portar uniforme, diligenciar bitácoras y entregar reportes, lo cierto era que tales manifestaciones carecían de respaldo documental o de otras pruebas que demostraran un control jerárquico real, efectivo y permanente por parte de la entidad. 31.
En igual sentido, la autoridad judicial tuvo en cuenta el testimonio de Darío Peñaranda García, con el cual confirmó aspectos relativos a las funciones y turnos, y precisó que eran las cooperativas quienes asumían los pagos, exigían informes, suministraban uniformes y tenían la responsabilidad contractual, de modo que las eventuales y presuntas directrices impartidas por el IMDER se enmarcaban en una simple coordinación operativa propia de los contratos de prestación de servicios, mas no en subordinación jurídica.
Con ello, el tribunal afirmó que las declaraciones del actor y del testigo, aunque referían la existencia de instrucciones y cumplimiento de horarios, no tenían la precisión ni la solidez necesarias para demostrar una subordinación real y continua, ni permitían concluir que el demandante estuviera Radicado: 11001-03-15-000-2025-05785-00 Demandante: José Rodrigo Rodríguez Cano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 sometido a reglamentos internos, controles de asistencia u órdenes escritas que evidenciaran una relación laboral con la administración. 32.
En efecto, el tribunal analizó los contratos suscritos por el actor, las declaraciones de los testigos, los informes aportados por las cooperativas, y los documentos provenientes del IMDER Tuluá, con el propósito de determinar si existían elementos suficientes para acreditar la subordinación. De dicho estudio concluyó que la relación mantenida por el demandante con la entidad correspondía a una coordinación funcional derivada de los contratos de prestación de servicios, y no a una relación laboral, toda vez que no se evidenció un poder disciplinario, ni órdenes permanentes de la entidad, ni sujeción a reglamentos internos o sanciones. 33.
A ello se suma que las certificaciones laborales expedidas por Makro Integral, CORCIS y SEICOL, aunque dan cuenta de que el actor prestó servicios en distintos periodos, se limitan a describir funciones de mantenimiento y aseo, sin que de su contenido se infiera control o dirección directa por parte del IMDER. Igualmente, obran en el expediente contratos individuales de trabajo celebrados entre el demandante y dichas cooperativas, junto con los respectivos comprobantes de pago y planillas de aportes al sistema de seguridad social, lo que refuerza la conclusión de que existió una relación jurídica formal con entidades privadas.
Esta circunstancia resulta especialmente relevante, pues evidencia la existencia de un esquema de intermediación y no una simulación orientada a encubrir una relación laboral directa con la entidad pública. 34. En consecuencia, no se configura el defecto alegado por la parte accionante, toda vez que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca sustentó su decisión en hechos debidamente acreditados en el expediente y explicó de manera coherente las razones por las cuales otorgó mayor credibilidad y fuerza probatoria a determinados elementos frente a otros.
De esta manera, no es posible afirmar que la autoridad judicial haya incurrido en arbitrariedad o desconocido el acervo probatorio, sino que ejerció su labor valorativa conforme a la sana crítica y dentro de los márgenes de su autonomía judicial. Conclusión 35. La Sala negará la acción de tutela interpuesta, al no encontrarse acreditado que la providencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca incurriera en algún defecto ni que hubiera vulnerado los derechos fundamentales de la parte actora.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
SEGUNDO. NEGAR la acción de tutela presentada por José Rodrigo Rodríguez Cano, por las razones expuestas en esta providencia. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05785-00 Demandante: José Rodrigo Rodríguez Cano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 TERCERO. En caso de no ser impugnada la anterior decisión, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.