CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES Conjuez Ponente: Alfonso Palacios Torres Bogotá, D. C., cinco (5) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala de Conjueces a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 31 de julio de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.
ANTECEDENTES El medio de control (fls. 36 a 54). La señora Bertha Cecilia Contreras Lozano, mediante apoderado, ejerció ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, para el estudio de las siguientes pretensiones.
Pretensiones La declaratoria de nulidad del oficio DESAJ12-JR-3446 de 25 de mayo de 2012 y la Resolución 4305 de 02 de octubre de ese mismo año, a través de los cuales la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, negó el derecho de petición presentado el 17 de marzo de esa anualidad y resolvió desfavorablemente un recurso de apelación, respectivamente.
De conformidad con lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, la demandante solicitó que se ordene a la entidad demandada (i) reconocer y pagar, desde el 01 de abril hasta el 04 de diciembre de 2001, los salarios y prestaciones sociales con base al 80% de los ingresos laborales anuales que por todo concepto perciben los magistrados de las Altas Cortes, en atención a la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2008;
(ii) liquidar sus prestaciones teniendo en cuenta lo devengado por un magistrado de Alta Corte, esto es, sueldo básico, gastos de representación, primas de navidad y especial de servicios, auxilio de cesantías, con base en la totalidad de los ingresos totales anuales recibidos por los Congresistas de la República; (iii) reliquidar la remuneración básica y demás ingresos laborales devengados, como magistrada del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, con inclusión de la bonificación por compensación prevista en los Decretos 610 y 1239 de 1998, que sumada a la prima especial de servicios equivale al 80% de lo que por todo concepto perciben los magistrados de las Altas Cortes, toda vez que no fue suscrito contrato de transacción alguno;
(iv) pagar el sueldo básico y prestaciones sociales, en la forma indicada en precedencia, de manera permanente, es decir, del 1º de abril al 31 de diciembre de 2001, incluyendo la bonificación por compensación; (v) aplicar el Decreto 1102 de 2012 para efectuar los pagos; (vi) ajustar los valores reclamados de conformidad con el índice de precios al consumidor y de acuerdo con el artículo 187 del CPACA;
(vii) sufragar el pago de intereses corrientes y moratorios a que haya lugar, como lo establece el artículo 192 ibidem; y (viii) condenar en costas tal como lo dicta el artículo 188 ib. Fundamentos fácticos. Narra la accionante que laboró al servicio de la Rama Judicial como magistrada del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Penal, desde el 1º de abril hasta el 4 de diciembre de 2001.
Que, el Gobierno Nacional mediante el Decreto 610 de 1998, adicionado por el Decreto 1239 de ese año, creó una bonificación por compensación para los magistrados de Tribunal, pagadera mensualmente en un porcentaje del 80% de los ingresos de un magistrado de Alta Corte. No obstante, dichos decretos fueron derogados por el 4040 de 2004, el cual produjo un trato diferenciado, por lo que fue declarado nulo más adelante por el Consejo de Estado, quedando finalmente vigentes los inicialmente referenciados.
Agrega que, durante su vinculación con la entidad demandada, esto es, entre el 1º de abril y el 4 de diciembre de 2001, no se le canceló el 70% de lo que por todo concepto percibe un magistrado de Alta Corte, mientras que a funcionarios que desempeñaban el mismo cargo, devengaron ingresos laborales mensuales superiores al 80%. Aduce que, al no liquidársele sus prestaciones y salarios como lo establece la ley, el 17 de marzo de 2012 presentó derecho de petición ante la Administración Judicial con el que pidió el reconocimiento y pago de las diferencias salariales adeudadas con aplicación del Decreto 610 de 1998, es decir, se le liquidara con el 80% de lo que por todo concepto devenga anualmente un magistrado de Alta Corte, sin embargo, le fue negado mediante oficio DESAJ 12-JR-3446 de 25 de mayo de 2012, por lo que interpuso recurso de apelación, resuelto desfavorablemente con Resolución 4305 de 02 de octubre de esa misma anualidad.
Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Señala que los actos administrativos acusados violentan las siguientes disposiciones legales: los artículos 2º, 4º, 6º, 13, 25, 53 y 230 de la Constitución Política de Colombia; 27 del Código Civil; 2º, 14 y 15 de la Ley 4ª de 1992; 4º de la Ley 169 de 1896; 5º de la Ley 153 de 1887; 115 de la Ley 1395 de 2010; y los Decretos 10 de 1993, 610 y 1239 de 1998.
Que la negativa de la demandada de no cancelarle el 80% que corresponden a los ingresos totales anuales que por todo concepto reciben los magistrados de las Altas Cortes, contraviene directamente los postulados constitucionales y los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia, dado que el trato diferenciado que ha recibido en comparación con otros servidores en igualdad laboral, no encuentra justificación objetivamente razonable, que se pueda adecuar de manera alguna a la Constitución. Contestación de la demanda (fls. 87 a 93).
La entidad accionada, por conducto de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. Frente a los hechos afirma que algunos son ciertos y otros no. Como argumentos principales de su defensa, asevera que viene liquidando las bonificaciones decretadas por el Gobierno, de conformidad con los lineamientos expuestos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, e igualmente con sujeción a las normas vigentes en el ordenamiento jurídico colombiano, además, que no tiene facultades para interpretar las leyes e inaplicarlas, por lo que siendo una autoridad administrativa está sometida al imperio de lo que determine el Gobierno Nacional, dicho esto, que la demandante no le asiste razón o derecho para que se le pague de manera retroactiva el 80% de lo que por todo concepto devenga un magistrado de Alta Corte.
Como medios exceptivos propone que se decrete probada, las excepciones de prescripción trienal, cobro de lo no debido e innominada. Sentencia de primera instancia (fls. 127 a 138). El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, en providencia de 31 de julio de 2019, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, al considerar que la demandante ganó el derecho al reconocimiento y pago de las diferencias salariales que se le adeudan por concepto de bonificación por compensación, al encontrase demostrado su relación laboral para el período de 1º de abril a 04 de diciembre de 2001, por lo que al tratarse de derechos laborales, estos están amparados por la intangibilidad que les reconoce el artículo 53 de la Constitución Política, las Leyes 4ª de 1992 y 270 de 1996.
Por consiguiente, ordenó el pago de la bonificación por compensación de que trata el Decreto 610 de 1998, en el equivalente del 80% de lo que por todo concepto devenga un magistrado de Alta Corte, la cancelación de las diferencias entre lo efectivamente recibido y lo dejado de percibir por concepto de bonificación, teniendo en cuenta para la liquidación de sus prestaciones sociales el equivalente del 10%, con los respectivos ajustes y debidamente indexados.
Precisa que la prima especial de que trata el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, debe ser computada dentro de la totalidad de los ingresos reconocidos, pero bajo el entendido que esta no constituye un ítem adicional, sino que hace parte de ese 80%. Sin condena en costas a la entidad demandada. Recurso de apelación (fls. 260 a 263). Inconforme con la anterior providencia, la parte demandada mediante apoderado, formuló recurso de apelación con el que enfatiza no compartir lo adoptado por el a quo, por tanto, solicita sea revocado el fallo y se nieguen las pretensiones del escrito introductorio.
Respecto de su inconformidad, reitera lo citado en la contestación al advertir que ha liquidado la bonificación por compensación con fundamento en las normas dispuestas para ello, afirmando que, dentro de la estructura funcional del Estado de Derecho, es ajena a la expedición de leyes y decretos, solo le compete su cumplimiento en forma estricta, razón de más, para declarar que a la accionante no le corresponde el pago de manera retroactiva del 80% reclamado, puesto que los efectos de las sentencias de nulidad son hacía futuro, al considerarse que la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004 fue mediante un proceso de simple nulidad.
Que, en el evento que no sea de bien recibido los argumentos presentados, se hace necesario indicar que a partir del 27 de enero de 2012, se reconoce la bonificación por compensación por nómina en un 80% a todos los beneficiarios, en virtud de lo establecido en el Decreto 1102 de 2012, por ello debe fijarse el 26 de enero de 2012 como fecha límite de un posible reconocimiento.
TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante auto de 29 de septiembre de 2020 y admitido por esta Corporación a través de proveído de 28 de septiembre de 2022, en cumplimiento del artículo 247 del CPACA. Durante la oportunidad establecida en el numeral 5 ibidem, se corrió traslado para alegar de conclusión con auto de 11 de abril de 2023, oportunidad aprovechada por las partes. 2.1 Parte demandante.
Como argumentos finales, solicita se confirme la sentencia apelada, toda vez que tiene derecho a que se le reconozca y pague la equivalencia del 80% de los ingresos recibidos por los magistrados de las Altas Cortes dada su vinculación como magistrada del Tribunal Superior del Distrito de Bogotá. Asimismo, refiere que no debe tenerse en cuenta la prescripción trienal, puesto que en sendas jurisprudencias se dejó anotado que esta se predica desde la exigibilidad del derecho, y este asunto se da con la ejecutoria de la sentencia de 29 de abril de 2014 que anuló el Decreto 4040 de 2004. 2.2 Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
Reitera lo expuesto en el recurso de apelación, igualmente, hace un recuento jurisprudencial para concluir que debe aplicarse la extensión de jurisprudencia de los casos estudiados por el Consejo de Estado respecto de la bonificación por compensación y así negar las súplicas formuladas por la actora en este asunto. El Ministerio Público guardó silencio.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1 Competencia. El Consejo de Estado, en calidad de superior funcional, es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos, conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA. 3.2 Nota preliminar. Los Magistrados de la sección segunda del Consejo de Estado expresaron su impedimento para conocer de este proceso, el cual fue aceptado.
Luego, agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer en segunda instancia de este proceso. La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad. 3.3. Problema jurídico. Conforme con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, en el presente asunto se debe determinar si la demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de la bonificación por compensación consignada en el Decreto 610 de 1998, en el porcentaje del 80% de lo que por todo concepto devenga un magistrado de Alta Corte, con el pago de las diferencias salariales existentes, entre el 1º de abril y el 4 de diciembre de 2001. 3.4 La argumentación de la Sala.
La Sala de Conjueces reiterará la jurisprudencia que al respecto se ha sentado, siendo así, se seguirá este orden expositivo: (i) en primer lugar, se presentará la jurisprudencia unificada vigente; (ii) en segundo lugar, se estudiará el marco normativo; y, (iii) en tercer lugar, se abordará el caso concreto. 3.4.1 La jurisprudencia vigente.
En este caso se acogen las reglas de unificación expuestas en la sentencia de 02 de septiembre de 2019, proferida por la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que se ordenó lo siguiente en el numeral primero de la parte resolutiva: 6. La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías.
Ese 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esta regla tiene una excepción que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas (sic) documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
En este caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004. Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiarios de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 –jueces, magistrados y otros funcionarios–, en la medida en que en ningún caso se podrán superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.
Así mismo, se advierte a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente y tendrán aplicación en las decisiones judiciales que se profieran a partir de la fecha. El marco normativo de la bonificación por compensación En primer lugar, es necesario estudiar la evolución que ha tenido la normatividad nacional sobre la bonificación por compensación. Para ello, se presenta una gráfica que permite una evidenciar su evolución normativa y jurisprudencial: En segundo lugar, en cuanto a la prescripción de la bonificación por compensación, en cada caso concreto habrá que establecer en qué momento se interrumpió la prescripción, por haberse presentado un derecho de petición por parte del servidor público, y qué régimen regía en ese momento, y a partir de ahí contar tres años hacia atrás. En tercer lugar, el Decreto 610 de 1998, del día 26 de marzo de 1998, Por el cual se establece una bonificación por compensación de los Magistrados de Tribunal y otros funcionarios, dispone en su artículo primero: ARTÍCULO 1º.
Créase, para los funcionarios enunciados en el artículo 2º del presente decreto, una Bonificación por Compensación, con carácter permanente, que sumada a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborales actuales iguale al sesenta por ciento (60%) de los ingresos laborales que por todo concepto perciben los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura.
La Bonificación por Compensación sólo constituirá factor salarial para efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, en los mismos términos de la prima especial de servicios de los Magistrados de las Altas Cortes. Destáquese cómo, según el inciso primero de esta norma, la bonificación por compensación es “sumada a la prima especial de servicios”, de manera que es compatible con ésta.
Expresado en otras palabras, no son incompatibles la bonificación por compensación y la prima especial de servicios. Sin embargo, de conformidad con el inciso segundo, la bonificación por compensación de los magistrados opera “en los mismos términos de la prima especial de servicios”, o sea que será considerada como “factor salarial para efectos de determinar las pensiones”, lo que significa que la bonificación por compensación tiene el mismo efecto que la prima especial; y si tiene el mismo efecto y es más cuantiosa, la subsume.
Ahora bien, de conformidad con la jurisprudencia de unificación citada, sumadas la bonificación por compensación y la prima especial de servicios, en ningún caso pueden superar el techo del 80% de la suma que por todo concepto reciba un magistrado de Alta Corte (recuérdese que un magistrado de Alta Corte tiene derecho al mismo régimen salarial y prestacional de un parlamentario, incluido el auxilio de cesantía).
En cuarto lugar, tiene también establecido la jurisprudencia que la bonificación por compensación debe ser excluida como factor para liquidar las prestaciones sociales, de conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 1° del Decreto 610 de 1998. Caso concreto. Del material probatorio traído al plenario, se destaca: Certificación laboral 26 de diciembre de 2012 (fl. 31), en el que se señala que la señora Bertha Cecilia Contreras Lozano prestó sus servicios a la Rama Judicial, así: Juez en el Juzgado 8 Penal del Circuito de Bogotá, entre el 16 de octubre de 1990 y el 1° de abril de 2001.
Magistrada del Tribunal Superior de Bogotá, Sala Penal, desde el 2 de abril hasta el 4 de diciembre de 2001. Certificación de factores salariales de 21 de diciembre de 2012 expedida por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá (fls. 36 y 37), que indica lo devengado por la accionante entre diciembre de 2000 hasta diciembre de 2001, de los que se resaltan: Sueldo básico.
Prima especial. Bonificación por compensación y por servicios prestados. Primas de navidad y vacaciones. Gastos de representación. Pago de diferencias salariales. Pago de retroactivos. Derecho de petición de “2012 ABR 11” (fls. 4 a 11), con el que la demandante pidió a la Dirección Ejecutiva la reliquidación de sus prestaciones sociales con inclusión de la bonificación por compensación, desde el 1° de abril de hasta el 4 de diciembre de 2001, de acuerdo con lo preceptuado en el Decreto 610 de 1998 y en atención a la declaratoria de nulidad del Decreto 4040 de 2004.
Oficio DESAJ12-JR-3446 de 25 de mayo de 2012 (fls. 12 a 15), a través del cual la entidad demandada, dio respuesta al derecho de petición de “17 de marzo del año 2012”, bajo el entendido de que no existen argumentos válidos para despachar favorablemente la reclamación. Recurso de apelación de 21 de junio de 2012 con el que pidió se revocará la decisión del oficio anterior (fls. 17 a 22).
Resolución 8922 de 27 de junio de 2012, que concede un recurso de apelación (fl. 16). Resolución 4305 de 2 de octubre de 2012 por medio de la cual el Director Ejecutivo de Administración Judicial resolvió negativamente el recurso de apelación en el sentido de confirmar la decisión adoptada en el oficio DESAJ12-JR-3446, toda vez que no existen elementos de juicio que permitan variar la decisión (fls. 23 a 29).
Conciliación extrajudicial de 7 de mayo de 2013 entre la demandante y la Nación – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, la cual fue declarada fallida (f. 2). Como bien puede advertirse, el caso que se controvierte en el presente proceso tiene los mismos supuestos jurídicos y fácticos que originaron la sentencia de unificación, proferida por la Sala de Conjueces el pasado 02 de septiembre de 2019.
En atención a lo visto y conforme con lo descrito en los fundamentos facticos de la demanda, las pruebas allegadas al plenario y el marco jurisprudencial aplicable, entra esta Sala a realizar el estudio del caso concreto para así determinar la decisión ajustada a derecho, por lo que inicialmente se hace necesario pronunciarse sobre la aplicación o no de la prescripción trienal. 3.6 DE LA APLICACIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN TRIENAL En lo que tiene que ver con la prescripción trienal —como se dejó anotado en precedencia—, esta Sala comparte la posición asumida por la Sala Plena de Conjueces en la sentencia de Unificación del pasado 2 de septiembre de 2019, sentencia de unificación que, por supuesto, rectificó la posición de la Sección Segunda expuesta en las sentencias de la Subsección A de 04 de marzo de 2010, radicación No. 25000-23-25-000-2005-06222 y Sección Segunda, sentencia de 04 de agosto de 2010 Rad.
No. 25000-23-25000-2005-05159. Así las cosas, si bien la prescripción fue interrumpida por el derecho de petición ejercido el “17 de marzo de 2012”, es decir, que contados tres años hacia atrás se tiene como fecha el 17 de marzo de 2009. Así las cosas, se resalta que para el 2009 continuaba vigente el Decreto 4040 de 2004, durante el cual no corría la prescripción, como se anotó en la jurisprudencia citada.
La Sala se permite recordar que el Decreto 4040 es de 3 de diciembre de 2004, el cual fue anulado por sentencia ejecutoriada el 28 de enero de 2012, de suerte que durante ese período de 7 años, 1 mes y 25 días, no corrió la prescripción. En otras palabras, la demandante se beneficiaría de una extensión de su derecho a solicitar la bonificación por compensación, por el principio de favorabilidad de los derechos del trabajador, de que trata el artículo 53 de la Constitución Política de Colombia.
No obstante, lo mismo no sucede con los períodos del 1° de abril al 4 de diciembre de 2001 que se reclaman, tal como se procede a definirse. En sentencia de Unificación Jurisprudencial proferida el 18 de mayo de 2016 por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, se estableció, lo siguiente con respecto a la prescripción trienal: “Retomando las normas citadas en el párrafo anterior en relación con la prescripción de los derechos laborales, se debe partir del presupuesto de que el derecho sobre el cual se solicita el reconocimiento administrativo y/o judicial debe encontrarse en su momento de exigibilidad, para que a partir de allí, se empiece a contabilizar el término de su prescripción. Es decir, el prerrequisito de la aplicación de la prescripción del derecho, es que éste se encuentre en el estado jurídico de la exigibilidad.
El asunto que se debate en torno a la aplicación de la prescripción trienal, es que ante la coexistencia de dos regímenes salariales diferentes, no es posible hablar de exigibilidad del derecho a reclamar, debido a que para los beneficiarios de los derechos existía la disyuntiva del Decreto 610 de 1998, que reconoce la Bonificación por Compensación Judicial y el régimen salarial del Decreto 4040 de 2004, que reconocía la Bonificación por Gestión Judicial.
Es decir, no se podía establecer con exactitud cuál de los regímenes era el aplicable, ante lo cual resultaba imposible referirse a la exigibilidad del derecho. En este sentido solo puede hablarse de exigibilidad de la Bonificación por Compensación, a partir de la fecha de ejecutoria del fallo que declaró la nulidad del Decreto 4040, es decir el 28 de enero de 2012.
En aras de precisar y reiterar lo antes mencionado, nos remitimos a la providencia de fecha 10 de octubre de 2013, emitida por esta misma sección del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo (Expediente No. 2008-00224) C.P. Dr. Gabriel De Vega Pinzón, en la que se censura a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, para que reconozca y page al Magistrado Luis Avelino Cortes Forero, las diferencias de lo cancelado por prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad, bonificación de servicios y el 80% de lo que hubieren recibido por tales conceptos Magistrados de Altas Cortes y en la que se desestima la prescripción trienal ante la falta de exigibilidad del derecho frente a la concurrencia de dos prescripciones legales de alguna forma diferentes entre sí, esto es el Decreto 610 de 1998 y el Decreto 4040 de 2004.
“se debe resaltar que dicho termino de prescripción se cuenta desde que el derecho se hace exigible. De esta manera, no se puede hablar de prescripción de los derechos laborales sin la previa exigibilidad de los mismos. Es preciso señalar entonces que, en el presente caso, la exigibilidad del derecho se encontraba en discusión, precisamente, en razón a la vigencia del Decreto 4040 de 2004” (…).
Ahora bien; Sobre el tema de la prescripción, la Sala de Conjueces ha resuelto en casos análogos, que el término de prescripción se cuenta desde que el derecho se hace exigible, que para el caso específico se reputa sólo hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004, es decir, a partir del 28 de enero de 2012 (…)”.
(subrayado y énfasis de este despacho). Al anterior recorrido se le debe sumar el hecho según el cual el Gobierno Nacional, con el Decreto 2668 del 31 de diciembre de 1998, derogó a los Decretos 610 y 1239 de ese mismo año. Este acto administrativo fue igualmente objeto de demanda ante la Sección Segunda del Consejo de Estado que, por sentencia de Sala de Conjueces dictada el 25 de septiembre de 2001, declaró su nulidad.
Esta providencia quedó debidamente ejecutoriada el 5 de octubre de 2001. En consecuencia, la declaratoria de nulidad del Decreto 2668 de 1998, retrotrajo la situación normativa al estado anterior, es decir, que los Decretos 610 y 1239 de 1998, retornaron a la vida jurídica y, por lo tanto, es a partir de allí —desde la ejecutoria de la mencionada sentencia de nulidad— que los beneficiarios de la bonificación por compensación estaban facultados para solicitar su reconocimiento y hasta 3 años después, es decir, hasta el 05 de octubre de 2004, so pena, de aplicar la prescripción trienal de que trata el Decreto 3135 de 1968, reglamentado por el Decreto 1848 de 1969.
La Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, frente al panorama descrito, en el cual se advierte la existencia de dos sentencias de nulidad frente a actos administrativos relacionados con la validez jurídica de la bonificación por compensación, mediante sentencia de 23 de mayo de 2018, realizó las siguientes precisiones sobre la prescripción trienal: “Sobre este punto, esta Sala de Conjueces precisa que si bien a través de estas sentencias se declaró que con la ejecutoria de la sentencia que declaró de nulidad del Decreto 4040 de 2004, se hizo exigible el derecho al reconocimiento y pago de la diferencia en el porcentaje que contempla el Decreto 610 de 1998 y el 4040 de 2004, y que por tal razón no se aplicaría la prescripción, lo cierto es que entre el período comprendido entre la ejecutoria de la sentencia que anuló el Decreto 2668 de 1998 y la fecha de expedición del Decreto 4040 de 2004, si procede decretarla, pues en este lapso no hubo dualidad de normas y por lo tanto, los beneficiarios de que trata el artículo 2º del Decreto 610 de 1998 tenían la oportunidad de demandar el reconocimiento y pago del 80% de lo que devengaban los magistrados de las altas cortes; salvo que se encontraran en una de las dos situaciones descritas en el numeral 2º del Decreto 4040 de 2004, que son:i) haber iniciado acciones judiciales relacionadas con la bonificación por compensación y haber desistido a sus pretensiones y ii) haber efectuado reclamaciones y suscribir contratos de transacción. (…) Por lo anterior, la Sala estima razonables los argumentos que sustentan el recurso de apelación presentado por la parte demandada cuando se refiere respecto a la prescripción alegada que el momento de exigibilidad en el presente caso, de conformidad con la sentencia de unificación Jurisprudencial, se reputa sólo hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad de la bonificación por gestión judicial; momento para el cual el demandante ya había interpuesto la correspondiente acción de nulidad y restablecimiento del derecho que dio origen a la actuación que ocupa la atención de la Sala de Conjueces.” (subrayado de este despacho) Posteriormente, este aspecto se confirma, a manera de regla, en lo decidido por esta Corporación en Sala de Conjueces en Sentencia de Unificación Jurisprudencial de 02 de septiembre de 2019, en donde se determinó, que: “7.
Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001[sic] y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esta regla tiene una excepción, que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con prueba documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la Ley.
En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001[sic] y anterior al 3 de diciembre de 2004. Esta, excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva.” La precisión radica en que si bien es cierto que a través de la ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004, se hizo exigible el derecho al reconocimiento y pago de la diferencia en el porcentaje que contempla el Decreto 610 de 1998, y que por tal razón no se aplicaría la prescripción; también lo es que, entre el período comprendido entre la ejecutoria de la sentencia que anuló el Decreto 2668 de 1998, y la fecha de expedición del Decreto 4040 de 2004, sí procede decretarla, pues en este lapso no hubo ambigüedad o dualidad de normas, esto es, del 05 de octubre de 2001 al 02 de diciembre de 2004.
En ese orden de ideas, de acuerdo con los elementos de juicio aportados al proceso, se tiene que la señora Bertha Cecilia Contreras Lozano, laboró al servicio público como juez en el Juzgado 8 Penal del Circuito de Bogotá, entre el 16 de octubre de 1990 y el 1° de abril de 2001 y como magistrada del Tribunal Superior de Bogotá, Sala Penal, desde el 02 de abril hasta el 4 de diciembre de 2001, así las cosas, las pretensiones de la demanda van encaminadas solamente al reconocimiento y pago de la bonificación por compensación, desde el 02 de abril hasta el 4 de diciembre de 2001, en el porcentaje del 80% teniendo en cuenta los ingresos totales anuales devengados por los magistrados de las Altas Cortes, en virtud del Decreto 610 de 1998.
En relación con lo anterior, se tiene que la accionante presentó reclamación administrativa el 17 de marzo de 2012 para el reconocimiento del derecho de los períodos laborados como magistrada del Tribunal Superior de Bogotá, esto es, desde el 02 de abril hasta el 04 de diciembre de 2001 como ya se expuso, por lo que en aplicación de las reglas de unificación señaladas en precedencia, es procedente declarar probada la prescripción trienal para dichos períodos, toda vez que tenía oportunidad de solicitar la liquidación de sus prestaciones con inclusión de la bonificación por compensación establecida en el Decreto 610 de 1998, entre el 5 de octubre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004, so pena de la prescripción de sus derechos, que, como se reseñó se trata del tiempo en que quedó ejecutoriada la sentencia que decretó la nulidad del Decreto 2668 de 1998 y se expidió el Decreto 4040 de 2004.
Además, se observa que no hubo suscripción de acuerdos de transacción ni pleitos judiciales, relativos a la bonificación por compensación que ameriten una excepción a la regla, en tal virtud, se procederá a revocar la sentencia de primera instancia que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda, y, en su lugar se negarán las pretensiones.
Por otro lado, es menester precisar que la prescripción no opera en relación con la obligación de la demandada de realizar, en favor de la demandante, las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, por tratarse de un derecho cierto, irrenunciable e imprescriptible que se reconoce en cabeza del servidor público que presta sus servicios laborales al Estado, utilizando como ingreso base de cotización el 80% por concepto de bonificación por compensación, teniendo como liquidación los ingresos totales anuales devengados por los magistrados de las Altas Cortes.
Esta Sala se abstendrá de condenar en costas y agencias en derecho, toda vez que no se comportan prácticas de temeridad o mala fe por parte del demandante. Decisión En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: ESTESE a lo dispuesto en la Sentencia de Unificación Jurisprudencial de 02 de septiembre de 2019, radicado No. 41001233300020160004102 (N.I. 2204-2018), proferida por la Sección Segunda, Sala de Conjueces de esta Corporación, de conformidad con lo expuesto en esta providencia.
SEGUNDO. DECLARAR probada la excepción de prescripción trienal para los períodos del 01 de abril al 4 de diciembre de 2001 reclamados por la señora Bertha Cecilia Contreras Lozano, con excepción de la obligación de la demandada de efectuar las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, utilizando como ingreso base de cotización el 80% por concepto de bonificación por compensación de que trata el Decreto 610 de 1998, teniendo como liquidación los ingresos totales anuales devengados por los magistrados de las Altas Cortes, por las razones expuestas ut supra.
TERCERO. RECOVAR el fallo de primera instancia de 31 de julio de 2019 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, dentro del proceso promovido por la señora Bertha Cecilia Contreras Lozano contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, y, en su lugar, negar las pretensiones, teniendo en cuenta lo indicado en la parte considerativa de este fallo.
TERCERO. Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Cópiese, notifíquese y cúmplase, Firmado electrónicamente ALFONSO PALACIOS TORRES Conjuez ponente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.