w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., veinte (20) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76 001 23 33 000 2018 00907 01 (5941-2022) Demandante: Eyda Lucelly Mosquera Mosquera Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Tema: Pensión gracia. Requisito de tiempo de servicio.
Naturaleza del vínculo docente. Prescripción trienal de mesadas pensionales. Decisión: Revoca sentencia de primera instancia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 21 de enero de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las súplicas de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Pretensiones de la demanda La señora Eyda Lucelly Mosquera Mosquera, por intermedio de apoderado judicial, solicitó declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 056148 de 11 de diciembre de 2013, RDP 036166 de 19 septiembre de 2017 y RDP 043949 de 23 de noviembre de ese mismo año, por medio de las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. Como restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la demandada a: • Reconocer y pagar a la actora una pensión gracia de jubilación. • Liquidar la mesada pensional con todos los aumentos de ley, y con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el año inmediatamente anterior a consolidación del status pensional. • Reconocer y pagar todas las mesadas pensionales causadas desde el día Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76 001 23 33 000 2018 00907 01 (5941-2022) Demandante: Eyda Lucelly Mosquera Mosquera w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 en que adquirió el status de pensionada hasta la fecha efectiva del pago, en forma indexada, con los ajustes de valor y los intereses moratorios de acuerdo a lo preceptuado en los artículos 187, 189 y 195 de la Ley 1437 de 2011 y 141 de la Ley 100 de 1993. • Pagar las costas y agencias en derecho causadas. 1.2 Hechos que fundamentan la demanda Se relata en la demanda que la señora Eyda Lucelly Mosquera Mosquera laboró como docente oficial durante los siguientes períodos: - Desde el 15 de abril de 1975 hasta el 8 de agosto de 1980, como maestra de educación básica primaria, por nombramiento efectuado en propiedad por el Departamento del Chocó. - Desde el 15 de diciembre de 1980 hasta el 31 de agosto de 1984, al servicio del Departamento del Valle del Cauca, como docente del Centro de Adultos San Luís del municipio de Santiago de Cali. - Desde el 24 de agosto de 1992 hasta el 31 de diciembre de 2011, como docente de educación básica primaria, nombrada en propiedad por el Departamento del Valle del Cauca.
Asimismo, se afirmó que, sumadas todas esas vinculaciones, la demandante, a la fecha de su retiro del magisterio -31 de diciembre de 2011- completó un total 27 años, 9 meses y 27 días de servicios. Por ende, concluyó que el derecho a la pensión gracia se consolidó el día 12 de junio de 2007 -cuando satisfizo los veinte años de servicio-, teniendo presente que la edad requerida fue cumplida en oportunidad anterior -26 de marzo de 1999-.
Se indicó también que a través de las resoluciones 21205 y 08729 de fechas 4 de mayo y 3 de octubre de 2006 y 56815 de 18 de noviembre de 2008, la entidad enjuiciada denegó la anhelada prestación social al concluir que los servicios prestados entre el 9 de septiembre de 1992 y el 30 de marzo de 2005 correspondían a vinculaciones del orden nacional.
En línea con ello, adujo que después de obtener el certificado que da cuenta que no prestó sus servicios al Ministerio de Educación Nacional -oficio 2013ER126413 de 20 de septiembre de 2013-, requirió en dos oportunidades el reconocimiento de esa pensión, obteniendo nuevas respuestas negativas a sus aspiraciones a través de las resoluciones RDP 056148 de 11 de diciembre de 20131, RDP 0361662 y RDP 0439493 de 19 de septiembre y 23 de noviembre de 1 Emitida en respuesta a la petición del 15 de octubre de 2013. 2 Emitida con ocasión a la petición del 1 de junio de 2017. 3 A través de la cual se resolvió el recurso de apelación presentado en contra de la resolución RDP 036166.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76 001 23 33 000 2018 00907 01 (5941-2022) Demandante: Eyda Lucelly Mosquera Mosquera w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 2017 respectivamente. Finalmente, aseguró que las decisiones demandadas desconocen la normatividad que regula la pensión gracia y la jurisprudencia de esta corporación, que ha concluido que cuando el vínculo al magisterio oficial deviene de nombramiento efectuado por autoridad territorial, dichos tiempos deben ser tenidos en cuenta para el reconocimiento de esa prestación. 1.3 Fundamentos de derecho y concepto de la violación Se señalan como vulneradas las siguientes disposiciones: Preámbulo y los artículos 1, 2, 6, 13, 25, 29, 46, 48, 53, 90, 121, 125, 128 y 209 de la Constitución Política; artículo 137 de la Ley 1437 de 2011; artículos 1, 2, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; artículo 6 de la Ley 116 de 1928; artículo 3 de la Ley 37 de 1933; artículos 1 y 3 del Decreto 2285 de 1955; la Ley 43 de 1975 y su decreto reglamentario 223 de 1977; el artículo 17 de la Ley 6 de 1945; el inciso segundo del artículo 1 de la Ley 33 de 1985 y el literal A del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989.
Para el vocero judicial, los actos enjuiciados vulneraron los derechos a la igualdad, seguridad social, mínimo vital y favorabilidad laboral de su mandante, por cuanto: i) Restringieron el acceso a la pensión gracia a pesar de que la actora demostró que satisface los requisitos para ello, pasando por alto que en situaciones similares se ha reconocido a otros servidores públicos ese emolumento. ii) Le impiden tener una estabilidad económica y satisfacer las necesidades básicas que su edad demanda y; iii) Limitan sus condiciones de subsistencia, al sustentar la negativa en contenidos normativos aislados.
Finalmente, alegó que no debe existir discriminación alguna con los docentes del magisterio frente al reconocimiento y pago de la pensión gracia, por cuanto todos cumplen las mismas funciones laborales, devengan por concepto de salarios el mismo valor y al final el empleador es el mismo, el Estado Colombiano. 1.4 Contestación de la demanda Dentro de la oportunidad de ley, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, presentó escrito4 con el que se opuso a las pretensiones de la demanda.
Como argumentos de defensa señaló que la demandante no acreditó los requisitos exigidos por la ley para ser beneficiaria de la pensión gracia, principalmente el 4 Folios 116 a 124 del cuaderno principal. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76 001 23 33 000 2018 00907 01 (5941-2022) Demandante: Eyda Lucelly Mosquera Mosquera w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 haber estado vinculada como docente departamental, distrital, municipal o nacionalizado por veinte años, por lo que considera que los actos administrativos demandados se dictaron acorde a derecho. 1.5 Sentencia de primera instancia Mediante sentencia adiada 21 de enero de 20225, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó las pretensiones de la demanda.
Con tales fines, y después de reseñar el marco normativo y jurisprudencial que regula la pensión gracia -requisitos de acceso, límite temporal a su reconocimiento, los elementos para determinar la naturaleza de la plaza y el cargo docente-, concluyó que la parte actora no cumplió con el tiempo de servicio requerido para acceder a la prestación reclamada, en tanto las pruebas incorporadas a la actuación -certificados emitidos por la alcaldía municipal de Santiago de Cali- evidenciaron que en el periodo comprendido entre los años 1995 y 2011 la actora fungió como docente nacional. 1.6 Recurso de apelación Inconforme con esa decisión, el apoderado de la parte demandante presentó recurso de apelación6, arguyendo, en esencia, que: • Existió una incorrecta valoración probatoria por parte del a quo, pues se limitó a valorar la certificación emitida por la alcaldía municipal de Santiago de Cali, omitiendo que los actos administrativos de nombramiento, al ser emitidos por autoridades locales, sin intervención del Ministerio de Educación Nacional, atribuyen a los servicios docentes prestados por la accionante desde el 15 de diciembre de 1980 el carácter de territorial – nacionalizado. • Se desconoció el material probatorio incorporado al proceso, dado que no se valoró la certificación 2013ER163381 de 29 de diciembre de 2013, expedida por el Ministerio de Educación Nacional y que da cuenta que la actora no prestó servicios docentes a esa entidad.
Lo anterior, según adujo, evidenciaba que la accionante no detentaba la calidad de docente nacional. • No se atendió la sentencia de unificación de 21 de junio de 2018 -expediente 3805-2014-, en tanto se pasó por alto que la condición de docente territorial - nacionalizado no varía por el hecho de que los recursos que garantizan el pago de sus salarios provengan del antiguo situado fiscal y se hayan incorporado a los extintos Fondos Educativos Regionales. 5 Folios 145 a 152 del cuaderno principal. 6 Visible a índice 60 de la plataforma SAMAI, {Gestión en otras Corporaciones}, {Tribunales y Juzgados}.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76 001 23 33 000 2018 00907 01 (5941-2022) Demandante: Eyda Lucelly Mosquera Mosquera w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 Finalmente, el apelante reiteró que su mandante satisface todos los requisitos para acceder a la pensión gracia, especialmente porque acreditó que se vinculó al magisterio oficial en un cargo docente territorial y/o nacionalizado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. 1.7 Trámite correspondiente a la segunda instancia 1.7.1 La admisión del recurso Mediante auto de fecha 22 de junio de 20237, se admitió el recurso de apelación. En esta oportunidad procesal las partes no solicitaron la práctica de pruebas.
Como tampoco el Ministerio Público rindió concepto. Finalmente, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando la corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes, II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia De conformidad con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo8, esta Sala de Subsección del Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación presentado.
De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso9, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante. No obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado toda la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones. En el caso concreto es necesario pronunciarse respecto de los argumentos expuestos por el apoderado del demandante, en su condición de apelante único. 2.2 Problema jurídico Corresponde a esta Sala de Subsección determinar si la señora Eyda Lucelly Mosquera Mosquera, tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia por haber cumplido los requisitos para ello, en especial lo relativo a la vinculación con anterioridad al 1° de enero de 1981, y los 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado; o si, por el contrario, no acredita las 7 Folio 156 del cuaderno principal 8 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 9 «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley […]». Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76 001 23 33 000 2018 00907 01 (5941-2022) Demandante: Eyda Lucelly Mosquera Mosquera w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 exigencias para dicho reconocimiento. 2.3 Normas y jurisprudencia aplicable al asunto La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1º de la Ley 114 de 1913, en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años.
En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913, exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional y; iii) cumplir 50 años de edad.
Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con anterioridad al 1 de enero de 1981. Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928, extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.
De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1.º, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: «Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional.
Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» [Negrillas fuera de texto].
El numeral 2º del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76 001 23 33 000 2018 00907 01 (5941-2022) Demandante: Eyda Lucelly Mosquera Mosquera w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 «Artículo 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» De las diferentes normas enunciadas, esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997, señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].»10 Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201811, previó las siguientes pautas jurisprudenciales: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76 001 23 33 000 2018 00907 01 (5941-2022) Demandante: Eyda Lucelly Mosquera Mosquera w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» Por último, en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022, la Sección Segunda de esta corporación introdujo adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2º, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76 001 23 33 000 2018 00907 01 (5941-2022) Demandante: Eyda Lucelly Mosquera Mosquera w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».12 Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial.
Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 1 de enero de 1981, y cumplir con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.4 Actuación administrativa Del expediente administrativo que milita en la foliatura, se extrae que la parte actora radicó el día 15 de octubre de 2013 solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia ante la demandada, obteniendo respuesta negativa a lo pedido a través de la resolución RDP 056148 de 11 de diciembre de 2013.
Posteriormente, presentó nueva solicitud en ese sentido, la cual fue negada por resolución RDP 036166 de septiembre 19 de 2017, y confirmada en apelación mediante resolución RDP 043949 de noviembre 23 de ese mismo año. 2.5 Caso concreto Con el fin de desatar el recurso de alzada, la Sala verificará si la señora Eyda Lucelly Mosquera Mosquera cumple con las exigencias contenidas en la ley y la jurisprudencia de esta corporación que precisan las bases para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente lo relacionado con el requisito del tiempo de servicio como docente nacionalizado o territorial, como a continuación se procede. 2.5.1 Del cumplimiento de los requisitos Edad.
Revisado el expediente, está probado que la demandante nació el día 26 de marzo de 194913, razón por la cual, el 26 de marzo de 1999, cumplió 50 años de edad. 12 Consejo de Estado, Sección Segunda. Radicado: 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 13 Ver registro civil de nacimiento visible en índice 60 del expediente administrativo que reposa en el CD del folio 81.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76 001 23 33 000 2018 00907 01 (5941-2022) Demandante: Eyda Lucelly Mosquera Mosquera w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 Buena conducta. En cuanto al desempeño del ejercicio docente, no se observan reproches que pongan en duda su actuar en el desarrollo de la actividad educativa, por lo que también se entiende cumplido dicho requisito.
Tiempo de servicio. De conformidad con el material probatorio incorporado en el expediente, está acreditado que la demandante laboró como docente nacionalizada en los siguientes períodos: - Departamento del Chocó14: entre el día 14 de abril de 1975 y el 8 de agosto de 1980, para un total de cinco (5) años, tres (3) meses y veinticuatro (24) días.
Lo anterior, según la información que reposa en la certificación de fecha 24 de enero de 2007, visible a folio 38 del expediente. - Departamento del Valle del Cauca15: • Entre el día 7 de enero de 1981 y el 31 de agosto de 1984, para un total de tres (3) años, siete (7) meses y veinticuatro (24) días, tal como se avizora en el acta de posesión que milita a folio 39 y en la certificación emitida por el subsecretario de desarrollo pedagógico de la secretaría de educación de esa entidad territorial, que obra a folio 40 del expediente. • Entre el 9 de septiembre de 1992 y el 21 de junio de 1995,16 para un total dos (2) años, nueve (9) meses y doce (12) días, tal como consta en el acto administrativo de nombramiento visible a folio 42, el acta de posesión que reposa a folio 43 y en el certificado laboral visible a folios 49-52. • Entre el 17 de julio de 1995 y el 31 de diciembre de 2011,17 para un total de dieciséis (16) años, cinco (5) meses y catorce (14) días, según consta en el acto administrativo de nombramiento visible a folio 45 y la certificación laboral que milita a folios 49-52.
De las pruebas reseñadas, la Subsección concluye que en los periodos comprendidos entre el 14 de abril de 1975 y el 8 de agosto de 1980 y entre el 7 de enero de 1981 y el 31 de agosto de 1984, la actora detentó el carácter docente nacionalizada, de conformidad con lo establecido en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989. Por lo que sigue, este primer período resulta computable para determinar el 14 Servicios prestados en la Escuela Rural Mixta de Boca de Murindo; en la Escuela Rural Mixta de Opogodó y en la Escuela Policarpa Salabarrieta de Andagoya. 15 Servicios prestados en el Centro “General Alfredo Vásquez Cobo” del municipio de Santiago de Cali. 16 Servicios prestados en el Centro Docente #2 Antonia Santos del municipio de Yumbo, distrito educativo #1ª Cali. 17 Servicios prestados en el Instituto Técnico Comercial “José María Vivas Balcázar” de Cali, distrito educativo #1B.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76 001 23 33 000 2018 00907 01 (5941-2022) Demandante: Eyda Lucelly Mosquera Mosquera w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 derecho a la pensión gracia reclamada, el cual corresponde a ocho (8) años, once (11) meses y dieciocho (18) días.
Sin embargo, no sería suficiente para conceder la prestación, por lo que deberá revisarse la vinculación restante, esto es, los servicios prestados entre el 9 de septiembre de 1992 y el 31 de diciembre de 2011. En efecto, mediante Decreto 1231 de agosto 24 de 1992, se designó a la demandante en el cargo de seccional del Centro Docente N° 2 “Antonia Santos” del Municipio de Yumbo, distrito educativo #1A Cali.
Esa decisión fue suscrita por el gobernador del Departamento del Valle del Cauca, la secretaria de educación y el delegado del Ministerio de Educación Nacional. Dicho proveído es el siguiente: Que la señora Mosquera Mosquera tomó posesión del empleo en cita el 9 de septiembre de 1992.
Dicha vinculación estuvo vigente hasta el día 21 de junio de 1995, tal como se avizora en el certificado laboral visto a folio 49-52. Del contenido de ese texto, se infiere que la intervención del delegado del Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76 001 23 33 000 2018 00907 01 (5941-2022) Demandante: Eyda Lucelly Mosquera Mosquera w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 Ministerio de Educación devino procedente para garantizar la disponibilidad de los recursos para sufragar los salarios de la educadora con cargo al entonces situado fiscal, pero esta circunstancia no permite concluir que su vinculación fue en calidad de docente nacional.
Sobre este particular, esta corporación ha venido insistiendo que la condición de docente nacional no se adquiere por el hecho de que en el acto administrativo de nombramiento intervenga un delegado de esa cartera ministerial y/o porque sus salarios hayan sido pagados con recursos del situado fiscal, ni mucho menos porque las autoridades territoriales obraran como presidentes de las Juntas Administradoras de los FER18.
Lo anterior, conforme lo preceptuado en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, que establece que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975». En ese orden de ideas, se concluye que durante el periodo comprendido entre el 9 de septiembre de 1992 y el veintiuno 21 de junio de 1995, la actora ostentó la calidad de docente nacionalizada, en razón a que su nombramiento se ciñó a lo previsto en el artículo 10 de la Ley 43 de 197519.
Aunado lo anterior, esta Sala ha precisado que «El carácter nacionalizado de la designación […] encuentra respaldo en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».
En similar sentido, la Corte Constitucional, mediante sentencia C – 085 de 2002, indicó que los «docentes nacionalizados» son «los vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, por las entidades territoriales». Por lo indicado hasta aquí, debe señalarse que este último periodo también resulta computable para determinar el derecho a la pensión gracia exigida, tiempo que corresponde a dos (2) años, nueve (9) meses y doce (12) días; sin embargo, este lapso tampoco es suficiente para conceder la anhelada prestación. Pues bien, siguiendo con el análisis de la naturaleza del vínculo de la actora al magisterio oficial, corresponde verificar el periodo comprendido entre el 17 de julio de 1995 y el 31 de diciembre de 2011. 18 Ver las siguientes sentencias del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A: i) del 23 de marzo de 2023, radicado 63001-23-33-000-2015-00045-01 (3422-2015); y ii) del 6 de julio de 2023, radicado 54001 23 33 000 2017 00661 01 (0605– 2019). 19 En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán, con cargo a la Nación, ¡crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria; ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76 001 23 33 000 2018 00907 01 (5941-2022) Demandante: Eyda Lucelly Mosquera Mosquera w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 Al respecto, se observa en el expediente que por Decreto 1074 de junio 29 de 199520, el gobernador del Departamento del Valle del Cauca nombró a la demandante en el cargo de profesora de tiempo completo en el Instituto Técnico Comercial “José María Vivas Balcázar” de Cali, distrito educativo #1B.
El acto administrativo es el siguiente: Aunque esa designación contó con la aprobación de la Dirección General de Planeación del Sector Educativo del Ministerio de Educación Nacional, dicho aval estuvo destinado a lograr “…la conversión de las horas-cátedras a 1.559 plazas de tiempo completo con cargo a la Nación, adicionándose a la planta de cargos de los Colegios Nacionalizados por Acuerdo #05 del 13 de septiembre de 1.993, de la Junta Administradora del Fondo Educativo Regional del Valle del Cauca.
Se extrae de lo anterior, que la demandante también fue vinculada por una autoridad del orden territorial y contó con el aval de las autoridades pertinentes, en el marco del proceso de nacionalización educativa de la Ley 43 de 1975. Por consiguiente, debe entenderse que esa vinculación también es de naturaleza 20 Ver folio 45. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76 001 23 33 000 2018 00907 01 (5941-2022) Demandante: Eyda Lucelly Mosquera Mosquera w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 nacionalizada, toda vez que su designación la efectuó exclusivamente una autoridad del orden departamental, acatando lo establecido en la reseñada norma.
Así las cosas, el periodo comprendido entre el 17 de julio de 1995 y el 31 de diciembre de 2011, también resulta computable para determinar el derecho a la pensión gracia, el cual corresponde a dieciséis (16) años, cinco (5) meses y catorce (14) días. Ahora bien, no pasa por alto la Sala que en el expediente reposa certificación expedida por el secretario de educación del municipio de Santiago de Cali, en la que da cuenta que durante los periodos comprendidos entre el 9 de septiembre de 1992 y el 21 de junio de 1995 y entre 17 de julio de 1995 y el 31 de diciembre de 2011, la actora detentó vinculación como docente nacional.
No obstante, de los actos administrativos de nombramiento que atrás quedaron referenciados se concluye lo contrario, esto es, que tal vinculación es de carácter nacionalizada. Con tales fines merece repetirse que esas nominaciones fueron realizadas por el gobernador del Departamento del Valle del Cauca y no por el Ministerio de Educación Nacional, como tampoco se hizo referencia a una autorización y/o delegación de esa cartera para hacer la designación, ni mucho menos se señaló que la plaza a ocupar fuera de esa naturaleza.
Inclusive, la demandante fue asignada a un establecimiento educativo de orden territorial. En consecuencia, no existe prueba alguna que demuestre que la señora Eyda Lucelly Mosquera Mosquera tuvo una vinculación como docente nacional. Además, se reitera, la Ley 91 de 1989 únicamente encasilló como docentes nacionales a aquellos cuya designación proviniere del Gobierno Nacional.
A su turno, el artículo 15 ibidem limitó el derecho a la pensión gracia para todos los educadores nacionalizados y/o territoriales que acrediten algún tipo vínculo continuo o discontinuo al magisterio oficial hasta el 31 de diciembre de 1980. Por consiguiente, desvirtuada la certificación expedida por el secretario de educación del municipio de Santiago de Cali, y demostrado que la demandante satisfizo todos los requerimientos exigidos para acceder a la prestación en cita, procederá la Sala a revocar la sentencia apelada y, en su lugar, se declarará la nulidad de los actos administrativos acusados.
A título de restablecimiento se ordenará el reconocimiento y pago de la pensión gracia pretendida, en cuantía del 75% del promedio de los factores devengados por la demandante en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 18 de octubre de 2002 y el 17 de octubre de 200321, con inclusión de la asignación básica y las doceavas partes de las primas de 21 En esta fecha la accionante cumplió los 20 años de servicios y, previamente, el 26 de marzo de 1999 cumplió con los 50 años de edad.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76 001 23 33 000 2018 00907 01 (5941-2022) Demandante: Eyda Lucelly Mosquera Mosquera w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 vacaciones y navidad. La referida liquidación es acorde con los artículos 4 de la Ley 4 de 1966, 5 del Decreto 1743 de 1966 y los lineamientos jurisprudenciales trazados por esta corporación frente al monto de la prestación, esto es, que «la pensión gracia debe liquidarse con base en los emolumentos devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional»22. 2.5.2 De la prescripción Se aclara que la pensión gracia, al ser una prestación de carácter periódica, detenta naturaleza imprescriptible.
Sin embargo, frente a las mesadas pensionales opera el fenómeno de la prescripción trienal. Al respecto, el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 y el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, trataron la interrupción de la prescripción de la siguiente manera: «1. Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 2.
El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual.» Ahora bien, el artículo 94 del Código General del Proceso, dispone la interrupción de la prescripción, así: «La presentación de la demanda interrumpe el término para la prescripción e impide que se produzca la caducidad siempre que el auto admisorio de aquella o el mandamiento ejecutivo se notifique al demandado dentro del término de un (1) año contado a partir del día siguiente a la notificación de tales providencias al demandante.
Pasado este término, los mencionados efectos solo se producirán con la notificación al demandado.» Sobre el particular, se destaca: 1. La interrupción de la prescripción de las mesadas pensionales es por solo una vez y por un lapso igual -3 años-. 2. El fenómeno de la prescripción no puede entenderse suspendido por la espera de un pronunciamiento de la entidad administrativa. 3.
La reclamación sobre el derecho o prestación debe incoarse dentro de los tres años siguientes a que el derecho se hizo exigible, so pena de verse afectado por el fenómeno prescriptivo. 22 Al respecto pueden consultarse las siguientes sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado: i) del 25 de enero de 2007, radicado: 25000-23-25-000-2002-08879-01 (2748-05); ii) del 22 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2014-03987-02 (1663-17); iii) del 14 de agosto de 2020, radicado: 15001- 23-33- 000-2014-00462-01 (1644-19).
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76 001 23 33 000 2018 00907 01 (5941-2022) Demandante: Eyda Lucelly Mosquera Mosquera w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 4. Dicho reclamo del derecho tiene la virtualidad de interrumpir por una sola vez en un lapso igual contado desde la presentación de la reclamación administrativa.
Pues bien, en el expediente se observa que la demandante presentó dos reclamaciones a saber: i) el 15 de octubre de 2013 y; ii) el 1 de junio de 2017. Por lo que sigue, se concluye que todas las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 1 de junio de 2014 se encuentran prescritas. En consecuencia, también se declarará probada de oficio esta excepción. Por lo que sigue, y despejado lo atinente a ese fenómeno, se dirá que la suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará al valor presente de acuerdo con el artículo 187 del CPACA y la fórmula adoptada por el Consejo de Estado, según la cual: R = Rh Índice Final Índice Inicial En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por la demandante por concepto de mesadas pensionales, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la ejecutoria de la sentencia, por el índice vigente a la fecha en que la demandante obtuvo el estatus pensional.
Por tratarse de prestaciones de tracto sucesivo, la indexación deberá hacerse mes por mes. 2.6 Conclusión Atendiendo a lo descrito previamente, la Sala considera que la docente Eyda Lucelly Mosquera Mosquera cumplió con todos los requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia. En otras palabras, no existen reproches sobre la buena conducta en el desempeño de la labor; cumplió 50 años de edad el 26 de marzo de 1999; prestó sus servicios docentes al magisterio oficial por más de 20 años, acreditando su vinculación como docente territorial y/o nacionalizado antes del 1 de enero de 1981.
En este orden de ideas, se concluye que la decisión del a quo no se ajustó a las directrices interpretativas jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio que regía la situación particular de la demandante, razón por la cual será revocada la sentencia apelada, para en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda. 2.7 Condena en costas En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a imponer condena en costas.
Lo dicho, en razón a que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había o no lugar a aplicar esa sanción, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76 001 23 33 000 2018 00907 01 (5941-2022) Demandante: Eyda Lucelly Mosquera Mosquera w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica.
En estos términos, y al extender esa interpretación al caso bajo análisis y luego de revisar los argumentos de las partes, no se advierte esa situación. Por el contrario, se avizora la sustentación de las razones en defensa jurídica de sus intereses, por lo que, se repite, no se condenará en costas a la parte vencida, máximo cuando lo aquí resuelto tiene que ver directamente con lo dispuesto en las reglas jurisprudenciales trazadas en las sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. REVOCAR la sentencia del 21 de enero de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las súplicas de la demanda en el proceso promovido por la señora Eyda Lucelly Mosquera Mosquera contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.
SEGUNDO. DECLARAR probada de oficio la excepción de “prescripción parcial de las mesadas pensionales”, de conformidad con lo explicado en la parte motiva.
TERCERO. DECLARAR la nulidad de las siguientes decisiones las resoluciones RDP 056148 de 11 de diciembre de 2013, RDP 036166 de 19 de septiembre de 2017 y RDP 043949 de 23 de noviembre de ese mismo año, por medio de las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia a la señora Eyda Lucelly Mosquera Mosquera.
CUARTO. Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho, ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP a reconocer y pagar a la señora Eyda Lucelly Mosquera Mosquera, identificada con cédula de ciudadanía 26.391.070, la pensión gracia en cuantía del 75% del promedio de los factores devengados en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 18 de octubre de 2002 y el 17 de octubre de 2003, pero con efectos fiscales a partir del 1 de junio de 2014, por la prescripción trienal de mesadas pensionales arriba reseñada.
QUINTO. La demandada actualizará las sumas adeudadas de conformidad con lo establecido en el inciso final del artículo 187 del CPACA, teniendo en cuenta Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76 001 23 33 000 2018 00907 01 (5941-2022) Demandante: Eyda Lucelly Mosquera Mosquera w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática indicada en las consideraciones de esta sentencia.
SEXTO. La accionada deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo señalado en el artículo 192 del CPACA.
SEPTIMO. Sin condena en costas conforme a lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
OCTAVO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUÍS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado (Ausente por permiso) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los consejeros de Estado, en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el artículo 186 del CPACA.