Demandantes: José Edwin Pulgarín Asprilla y otro Demandado: Consejo Nacional Electoral Radicado: 11001-03-28-000-2025-00042-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-28-000-2025-00042-00 Demandantes: JOSÉ EDWIN PULGARÍN ASPRILLA Y JAMES FERNÁNDEZ CARDOZO Demandado: CONSEJO NACIONAL ELECTORAL Temas: Causales de nulidad del artículo 137 del CPACA – violación de norma superior y exceso de la potestad de regulación del CNE.
Informe de ingresos y gastos de campaña (artículo 25 de la Ley 1475 de 2011). SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA Procede la Sala a dictar sentencia de única instancia dentro de la demanda presentada contra el artículo 6 de la Resolución 4737 de 2023, proferida por el Consejo Nacional Electoral1. 1.
ANTECEDENTES 1.1 La demanda Los señores José Edwin Pulgarín Asprilla y James Fernández Cardozo, en nombre propio, instauraron demanda en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, contra el artículo 6º de la Resolución 4737 de 2023 proferida por el Consejo Nacional Electoral.
Puntualmente, elevaron las siguientes pretensiones: Primero: Que el honorable Consejo de Estado, Sección Quinta, declare la nulidad del artículo 6° de la Resolución 4737 de 2023, expedida por el Consejo Nacional Electoral (CNE), por vulnerar los principios constitucionales de jerarquía normativa, legalidad, debido proceso y buena fe, y por exceder la potestad reglamentaria otorgada al CNE.
Segundo: En caso de ser declarada la nulidad, se produzcan los efectos jurídicos correspondientes, incluyendo la inaplicación inmediata del artículo anulado y el ajuste de las obligaciones impuestas a los candidatos a las disposiciones legales superiores, en particular las contenidas en la Ley 1475 de 2011. Tercero: Ordenar que no se impongan sanciones ni se adopten medidas administrativas en contra de los candidatos que no hayan cumplido con las disposiciones del artículo 6° de la Resolución 4737 de 2023, desde su vigencia, ya que este acto administrativo carece de validez jurídica por su contradicción con la normativa superior.
Cuarto: Aplicar el principio pro actione en esta acción pública para efectos de asegurar la invalidez del acto administrativo acusado por la violación directa de normas legales y constitucionales. 1 Mediante la cual se reguló la responsabilidad a los candidatos de elección popular de presentar informes individuales de ingresos y gastos de campaña política.
Demandantes: José Edwin Pulgarín Asprilla y otro Demandado: Consejo Nacional Electoral Radicado: 11001-03-28-000-2025-00042-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 1.2. Hechos Señalaron que el Consejo Nacional Electoral (CNE), en ejercicio de sus facultades legales y reglamentarias, expidió la Resolución 4737 del 5 de julio de 2023, con el propósito de adoptar el procedimiento para la presentación de informes de ingresos y gastos de campañas electorales, establecer el uso obligatorio del software aplicativo «cuentas claras», y dictar otras disposiciones relacionadas con la financiación de los candidatos que aspiran a un cargo o corporación de elección popular.
Mencionaron que la resolución se enmarca en las atribuciones del CNE, establecidas en el artículo 265 de la Constitución Política de Colombia, y en la Ley 1475 de 2011, las cuales otorgan a dicha autoridad la potestad de reglamentar aspectos técnicos y administrativos relacionados con los certámenes electorales. Destacaron que, en su artículo 6°, la Resolución 4737 de 2023 establece que los candidatos a cargos o corporaciones de elección popular tienen la obligación de presentar informes individuales de ingresos y gastos de sus campañas ante el respectivo partido, movimiento o grupo significativo de ciudadanos, dentro del plazo establecido en el artículo 25 de la Ley 1475 de 2011.
Precisaron que este requisito constituye un cambio significativo respecto a la regulación previa y a lo establecido en la Ley 1475 de 2011, ya que, según el artículo 25 de dicha ley, la obligación de presentar informes individuales recae exclusivamente en los gerentes de campaña, sin asignar tal responsabilidad directamente a los candidatos.
Aseguraron que, al imponer esta obligación adicional se excede la potestad reglamentaria del Consejo Nacional Electoral y vulnera principios constitucionales fundamentales. 1.3. Normas violadas y concepto de la violación La parte demandante considera que con el acto demandado se desconocieron los artículos 4, 29, 83 y 121 de la Constitución Política y 25 de la Ley 1475 de 2011.
Argumentaron que la resolución demandada, en el artículo 6, desconoció el principio de jerarquía normativa. Para los accionantes, el artículo 25 de la Ley 1475 de 2011 prevé el deber de presentar informes de ingresos y gastos de las campañas electorales, el cual recae únicamente en los gerentes de campaña y no en los candidatos. Asimismo, es una obligación de los partidos y movimientos políticos informar al Consejo Nacional Electoral dentro de los dos (2) meses siguientes a la elección, los consolidados financieros que se efectúan con base en los informes parciales de los gerentes, en los términos la Resolución 4737 de 2023.
Sustentaron que, conforme a la disposición legal en comento, los candidatos individualmente considerados no tienen ningún deber de presentar informes de ingresos y gastos ante el CNE. Por el contrario, aquella obligación recae únicamente en los gerentes de campaña y los partidos políticos; de modo que, afirmaron que el acto acusado también desconoce el principio de legalidad, el debido proceso y la buena fe.
Agregaron que, conforme lo ha dispuesto el Consejo de Estado2, la potestad reglamentaria debe limitarse a desarrollar y ejecutar la ley sin modificarla, eliminarla o ampliarla. Enfatizaron que el parágrafo del artículo 25 de la Ley 1475 de 2011 es diáfano al señalar que los informes que les corresponde presentar a los partidos y movimientos políticos ante 2 Para el efecto citó la sentencia del 6 de julio de 2020, Rad: 11001-03-26-000-2013- 00114-00 Demandantes: José Edwin Pulgarín Asprilla y otro Demandado: Consejo Nacional Electoral Radicado: 11001-03-28-000-2025-00042-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 el Consejo Nacional Electoral se elaborarán con base en aquellos que les presenten los gerentes o candidatos, de conformidad con la reglamentación a que se refiere dicha disposición. Comentaron que la Corte Constitucional ha sido enfática en señalar que los actos administrativos no pueden crear obligaciones que no estén expresamente contempladas en la ley.
Puntualmente, citaron la sentencia C-238 de 2006 en la que se previó que el Consejo Nacional Electoral puede expedir disposiciones reglamentarias indispensables para el cabal ejercicio de la función electoral, siempre que tal facultad se entienda circunscrita a la regulación de «aspectos técnicos y de mero detalle». Insistieron en que la obligación impuesta por el artículo 6° de la Resolución 4737 de 2023 no está circunscrita a la regulación de aspectos técnicos y de mero detalle, sino que constituye un exceso en la facultad reglamentaria del CNE, pues invade funciones propias del legislador al establecer una carga a los candidatos de presentar informes ante la autoridad electoral, que no se encuentra definida ni prevista en la Ley 1475 de 2011.
Señalaron que, además, con fundamento en ese deber adicional de los candidatos, que desborda la potestad reglamentaria del Consejo Nacional Electoral, se deriva un régimen sancionatorio para aquellos que no cumplan con la obligación de presentar informes individuales de ingresos y gastos ante la entidad; lo cual, a su juicio, desconoce el derecho al debido proceso, pues no existe una exigencia legal que así lo disponga.
Manifestaron que los aspirantes a un cargo de elección popular se atienen a lo que dispone la ley, por lo que la resolución demandada, al establecer obligaciones adicionales, desconoce el principio de confianza legítima de los administrados. 2. Tramite procesal relevante 2.1. Admisión de la demanda Por auto del 7 de abril de 20253, el despacho admitió la demanda y, el mismo día4, se corrió traslado de la medida cautelar solicitada por la parte actora.
La Sección Quinta, mediante providencia del 8 de mayo de 20255, no accedió a la suspensión provisional de los efectos del artículo 6 de la Resolución 4737 de 2023, proferida por el Consejo Nacional Electoral, en consideración a que, para ese momento procesal, no se advertía el desconocimiento de las normas superiores invocadas. 2.2.
Contestación de la demanda 2.2.1 Consejo Nacional Electoral Durante el término de traslado de la demanda, la autoridad que expidió el acto demandado guardó silencio6. 3 Sistema de Gestión Judicial - SAMAI. Historial de actuaciones. Anotación 5. 4 Sistema de Gestión Judicial - SAMAI. Historial de actuaciones. Anotación 6. 5 Sistema de Gestión Judicial - SAMAI.
Historial de actuaciones. Anotación 22. 6 El CNE fue notificado el 8 de abril de 2025, según consta en el Sistema de Gestión Judicial – SAMAI, índice 12. Demandantes: José Edwin Pulgarín Asprilla y otro Demandado: Consejo Nacional Electoral Radicado: 11001-03-28-000-2025-00042-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 3.
Auto que acoge trámite de sentencia anticipada Mediante auto del 25 de junio de 20257 se resolvió dar aplicación a esta figura, conforme a lo establecido en el literal c) del numeral 1 del artículo 182A del CPACA, norma adicionada por el precepto 42 de la Ley 2080 de 2021. Consecuente con esta decisión, se incorporaron las pruebas documentales aportadas con la demanda y su contestación; de igual modo, se fijó el litigio en los términos que más adelante se expondrán y se corrió traslado para alegar a las partes y al Ministerio Público para que rindiera concepto. 4.
Alegatos de conclusión En esta oportunidad se recibieron las intervenciones que se reseñan a continuación: 4.1. Consejo Nacional Electoral8 Mediante apoderado, intervino en los siguientes términos: Sostuvo que el artículo 265 de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo 01 de 2009, confiere al Consejo Nacional Electoral la función de «regular, inspeccionar, vigilar y controlar toda la actividad electoral de los partidos y movimientos políticos, de los grupos significativos de ciudadanos, de sus representantes legales, directivos y candidatos».
Esta disposición le otorga a la corporación competencia normativa para reglamentar procedimientos propios de la actividad electoral, incluyendo la rendición de cuentas. Comentó que el artículo 25 de la Ley 1475 de 2011 establece que el Consejo Nacional Electoral «reglamentará el procedimiento para la presentación de informes de ingresos y gastos de las campañas», con la precisión de que el reglamento debe establecer las obligaciones y responsabilidades individuales de partidos, movimientos, candidatos y gerentes.
Así, señaló que esta autorización expresa habilita al CNE para determinar la forma en que deben presentarse los informes y a cargo de quiénes. Argumentó que la resolución demandada, y en particular su artículo 6, no excede la potestad reglamentaria, sino que la desarrolla directamente. El CNE no creó una obligación nueva ni impuso una carga inconstitucional, sino que reglamentó un deber que ya estaba previsto por el legislador en cabeza de los candidatos.
Destacó que, en efecto, el artículo 25 de la Ley 1475 de 2011 establece con claridad que los «gerentes de campaña y candidatos deberán presentar ante el respectivo partido, movimiento político o grupo significativo de ciudadanos los informes individuales de ingresos y gastos de sus campañas dentro del mes siguiente a la fecha de la votación».
De igual forma, el parágrafo 1º del mismo artículo dispone que los informes consolidados que rindan los partidos ante el CNE se elaboran «con base en los informes parciales que les presenten los gerentes y/o candidatos». Sustentó que esa disposición legal consagra de forma expresa una obligación individual en cabeza de los candidatos, cuya operativización corresponde al CNE.
Por lo tanto, el artículo 6 de la Resolución 4737 de 2023 no innova ni impone una carga no prevista por la ley, sino que define el mecanismo a través del cual se cumple dicha obligación: la presentación del 7 Sistema de Gestión Judicial - SAMAI. Historial de actuaciones. Anotación 32. 8 Sistema de Gestión Judicial - SAMAI. Historial de actuaciones.
Anotación 38. Demandantes: José Edwin Pulgarín Asprilla y otro Demandado: Consejo Nacional Electoral Radicado: 11001-03-28-000-2025-00042-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 informe a través del aplicativo «Cuentas Claras» y en medio físico ante el partido o movimiento.
Explicó que el deber de presentar los informes de ingresos y gastos de campaña constituye un mecanismo esencial para garantizar el ejercicio de las funciones del CNE de inspección, vigilancia y control, en lo que respecta a los límites de la financiación privada y gastos (topes) o financiación prohibida. Además, que los recursos públicos asignados como anticipos de la campaña a los candidatos, gerentes y las organizaciones políticas que postularon e inscribieron candidatos cumplan hasta la terminación de la campaña con las normas respectivas; por lo tanto, el acto acusado desarrolla el mandato constitucional establecido en el artículo 109, y las reglas previstas en los 22, 23, 24, 25 y 27 de la Ley 1475 de 2011.
Mencionó que en caso de desconocimiento de esas disposiciones por parte de los candidatos, gerentes, campañas y las organizaciones políticas que postularon candidatos a cargos y listas de corporaciones públicas de elección popular, el CNE activa la competencia de investigar y sancionar a los infractores, de conformidad con las facultades establecidas en el artículo 39 de la Ley 130 de 1994, en concordancia con el «CAPÍTULO III Régimen sancionatorio» de la Ley 1475 de 2011.
Agregó que, de no ser así, resultaría inane la función de inspección, vigilancia y control asignada por el constituyente y legislador al CNE, que permite con la herramienta tecnológica hacer seguimiento y control a la financiación desde la inscripción de la candidatura y durante y después de la campaña, que se materializa con la presentación de los informes de ingresos y gastos.
Expuso que el artículo 109 de la Constitución exige a todos los actores políticos, incluidos los candidatos, rendir cuentas sobre el volumen, origen y destino de los recursos de financiación. Esta obligación encuentra desarrollo normativo en la Ley 1475 de 2011 y respaldo jurisprudencial en la Sentencia C-490 de 2011, en la que la Corte Constitucional afirmó que la rendición de cuentas es un mecanismo esencial para garantizar la transparencia y el control ciudadano sobre la actividad electoral.
Precisó que el CNE, desde el año 2013, expidió la Resolución 3097, que estableció el uso obligatorio del aplicativo «Cuentas Claras» como mecanismo oficial para la rendición de informes. El artículo 6 de la Resolución 4737 de 2023, objeto de la presente demanda, es coherente con ese marco normativo y con la práctica institucional consolidada desde hace más de una década.
Enfatizó que no existe prueba en el expediente que acredite que los candidatos hayan sido sorprendidos por la medida, o que se haya generado una expectativa legítima contraria a la exigencia de presentar informes individuales. Por el contrario, dicha obligación ha estado vigente desde la expedición de la Ley 1475 de 2011 y fue reglamentada en 2013 mediante la Resolución 3097.
Mencionó que, en consecuencia, la afirmación según la cual se vulnera la confianza legítima y la buena fe carece de respaldo fáctico y normativo. No hay una modificación intempestiva ni una carga desproporcionada, la reglamentación acusada, por el contrario, garantiza que cada actor rinda cuentas de su propia gestión electoral. Concluyó que no están probados siquiera sumarialmente los cargos invocados de la presunta violación de las normas 4, 29, 83 y 121 de la Constitución Política y el artículo 25 de la Ley 1475 de 2011, de ahí que la censura planteada en la demanda es infundada, tal y como lo expuso la defensa del CNE cuando intervino descorriendo la medida cautelar Demandantes: José Edwin Pulgarín Asprilla y otro Demandado: Consejo Nacional Electoral Radicado: 11001-03-28-000-2025-00042-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 deprecada por la parte demandante y que acertadamente negó la Sección Quinta en providencia del 8 de mayo de 2025. 4.2.
Parte actora9 Reiteraron los argumentos formulados en la demanda e insistieron en que la ley establece la responsabilidad en la administración de los recursos y el deber de presentación de informes individuales a los gerentes de campaña, quienes deben rendir cuentas al partido o movimiento político; sin embargo, en ningún momento establece una carga autónoma y directa para los candidatos.
Si bien la normativa legal menciona a los candidatos en relación con la presentación de informes, esto debe entenderse en el contexto de «la responsabilidad solidaria y de colaboración, pero no como una obligación principal y directa atribuida a los candidatos en forma individual». Indicaron que, aunque la norma señala a los candidatos, lo hace únicamente en el contexto de la relación interna con los partidos y movimientos políticos, sin trasladarles la carga formal de responder ante la autoridad electoral ni de ser sujetos de un régimen sancionatorio por omisión. Señalaron que el Consejo Nacional Electoral, al expedir el artículo 6° de la Resolución 4737 de 2023, excedió el marco de la potestad reglamentaria, pues no se limitó a desarrollar o precisar aspectos técnicos o de detalle, sino que creó una obligación nueva y autónoma a los candidatos, no contemplada en la ley, con el consecuente riesgo de que los aspirantes a un cargo de elección popular sean objeto de procesos administrativos o sancionatorios por la supuesta inobservancia de un deber inexistente en el texto legal.
Resaltaron que la imposición de esta obligación adicional genera, además, una grave inseguridad jurídica, ante la incertidumbre sobre el alcance de las responsabilidades de los candidatos y abre la puerta a sanciones administrativas no previstas en la ley, en contravía de la doctrina constitucional, según la cual, no puede haber sanción sin ley previa y cierta. 5.Concepto del Ministerio Público La procuradora séptima delegada ante el Consejo de Estado rindió concepto en los siguientes términos: Sostuvo que, en criterio de los demandantes, la obligación de presentar los informes de ingresos y gastos de campaña no recae en los candidatos sino en los partidos, movimientos políticos y gerentes de campaña; sin embargo, del análisis de la norma que se alega como desconocida y el acto demandado, es posible establecer que el CNE solamente replicó lo señalado por el legislador, con algunos cambios de redacción, pero con el mismo contenido material.
Manifestó que el argumento de la parte actora carece de prosperidad, pues de la simple lectura de la norma, es claro que los candidatos también tienen la responsabilidad de presentar el informe individual de ingresos y gastos de sus campañas, con destino a la organización política que les otorgó el aval, tal y como lo señaló la resolución demandada.
Expuso que una de las funciones otorgadas al CNE por la Ley 1475 de 2011, en sintonía con lo señalado en el artículo 265 de la Carta, es precisamente la facultad reglamentaria, plasmada en el artículo 6° de la Resolución 4737 de 2023, en el que se estableció el procedimiento para la presentación de los informes de ingresos y gastos por parte de los 9 Sistema de Gestión Judicial - SAMAI.
Historial de actuaciones. Anotación 40. Demandantes: José Edwin Pulgarín Asprilla y otro Demandado: Consejo Nacional Electoral Radicado: 11001-03-28-000-2025-00042-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 candidatos y gerentes de campaña con destino a la organización que los avaló, sin que se evidencie que la autoridad administrativa haya creado obligaciones nuevas no contempladas en la Ley 1475 de 2011.
Precisó que el artículo 6° de la Resolución 4737 de 2023 no contiene la obligación del uso del aplicativo «Cuentas claras», pues solo replica la obligación de presentar el informe en comento, establecida en el artículo 25 de la Ley 1475 de 2011. Revisada la Resolución 4737 de 2023, es posible evidenciar que el uso del aplicativo está reglamentado en el artículo 7, disposición que no fue cuestionada en el escrito inicial, lo que hace imposible el estudio de su legalidad. 2.
CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sección es competente para decidir en única instancia el proceso de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 14910 del CPACA, y en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, modificado por el artículo 1º del Acuerdo 434 de 2024. 2.
Acto acusado Corresponde al artículo 6 de la Resolución 4737 de 2023, proferida por el Consejo Nacional Electoral11. 3. Problema jurídico Corresponde a la Sala desatar la controversia judicial, de conformidad con la fijación del litigio, el cual quedó expuesto en los siguientes términos: (…) el litigio se contrae a determinar si debe anularse el artículo 6 de la Resolución 4737 de 2023 proferida por el Consejo Nacional Electoral, mediante el cual se establece la responsabilidad en la presentación de informes de ingresos y gastos de campaña, tanto a los gerentes de aquellas como a los candidatos que aspiran a un cargo de elección popular.
En consecuencia, deberá determinarse si, como lo sostienen los demandantes, el Consejo Nacional Electoral excedió su potestad reglamentaria, los principios de «jerarquía normativa, legalidad, buena fe y confianza legítima» por cuanto impuso a los candidatos individualmente considerados un deber de presentar informes de ingresos y gastos de campaña política, ante dicha autoridad, a pesar de que aquella obligación recae únicamente en los gerentes de campaña y los partidos políticos, de conformidad con el artículo 25 de la Ley 1475 de 2011.
Igualmente, deberá establecerse si, como lo señala la parte actora, con fundamento en ese deber adicional de los candidatos, que presuntamente desborda la potestad reglamentaria del Consejo Nacional Electoral, se deriva un régimen sancionatorio para aquellos que no cumplan con la obligación de presentar informes individuales de ingresos y gastos ante la entidad; lo cual, a su juicio, desconoce el derecho al debido proceso, pues no existe un deber legal que así lo disponga. 10 Artículo 149.
Competencia del Consejo de Estado en única Instancia. <Artículo modificado por el artículo 24 de la Ley 2080 de 2021. Consultar régimen de vigencia y transición normativa en el artículo 86. El nuevo texto es el siguiente:> El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus secciones, subsecciones o salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que el reglamento disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: 1.
De la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional, o por las personas o entidades de derecho privado que cumplan funciones administrativas en el mismo orden, salvo que se trate de actos de certificación o registro, respecto de los cuales la competencia está radicada en los tribunales administrativos. 11 Mediante la cual se reguló la responsabilidad a los candidatos de elección popular de presentar informes individuales de ingresos y gastos de campaña política.
Demandantes: José Edwin Pulgarín Asprilla y otro Demandado: Consejo Nacional Electoral Radicado: 11001-03-28-000-2025-00042-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Previo a resolver los problemas planteados, la Sala precisará: i) el marco jurídico sobre la causal de infracción de norma superior, ii) la potestad de regular asuntos por parte del Consejo Nacional Electoral y, finalmente, abordará iii) el caso concreto. 3.1.
Infracción de norma superior La jurisprudencia de la Sección Quinta12 ha indicado que la ilegalidad de un acto administrativo por violación de la norma en que debía fundarse -«también conocida genéricamente como “violación de norma superior”»13-, requiere un contraste objetivo de la actuación correspondiente, en relación con normas de mayor jerarquía. Además, se ha establecido que para configurar esta causal es necesario demostrar lo siguiente: i) la pertinencia de la norma para regular el asunto; ii) que dicha norma fue inaplicada; iii) que fue aplicada de forma indebida o iv) que fue interpretada de manera errónea14. 3.2.
Del ejercicio de regulación del Consejo Nacional Electoral La facultad de reglamentar asuntos legamente previstos es una atribución que confiere directamente el legislador al ejecutivo, por su especialidad. Estos reglamentos desarrollan ciertos aspectos legales que por lo general requieren de concreción y desarrollo para su aplicación; sin embargo, aquellos están subordinados a la ley que autorizó su regulación. De manera que dicha potestad es una herramienta de la administración para aterrizar y concretar puntalmente la aplicación de los mandatos legales, a través de actos administrativos de carácter general, que son complementarios a la actividad legislativa.
Ahora bien, esta Sala15 ha precisado que en el ordenamiento jurídico colombiano existen ámbitos específicos de regulación asignados a órganos de creación constitucional, al margen de la potestad reglamentaria que recae en cabeza del presidente de la República. Esa facultad, en el caso del Consejo Nacional Electoral, encuentra su fundamento en el artículo 265 de la Constitución Política, que establece que a dicho órgano le compete regular, inspeccionar, vigilar y controlar toda la actividad electoral de los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, garantizando el cumplimiento de los principios y deberes que los gobiernan.
La potestad para regular es la atribución que la Constitución confiere, entre otros, a los órganos autónomos para que, al igual que el presidente, expidan actos de carácter general, impersonal y abstracto que generen efectos jurídicos, con sujeción a la ley y la Constitución16. En efecto, así lo ha detallado la Sección Quinta: Esa potestad es una atribución que, como la reglamentaria, es otorgada por la Constitución o la ley, no ya al Presidente de la República tal y como se establece en el numeral 11 del artículo 189, sino a otros órganos; cuyo sustento normativo se evidencia, entre otros, en los artículos 265, 268, 354 y 371 constitucionales, así como en el artículo 5 de la Ley 99 de 1993, artículo 86 de la Ley 222 de 1995, artículos 14 y 26 de la Ley 130 de 1994 y el artículo 79 de la Ley 142 de 1994.
Se determina que esta potestad reguladora, en cualquiera de sus 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 17 de octubre del 2024, Rad: 11001-03-28-000-2023-00085-00, MP. Gloria María Gómez Montoya. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 15 de mayo de 2025, Rad: 68001-23-33-000-2023-00868-02, MP.
Luis Alberto Álvarez Parra. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 9 de septiembre de 2021, Rad: 23001-23-33-000-2020-00004-02, MP. Luis Alberto Álvarez Parra. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 29 de junio de 2025, Rad: 11001-03-28-000-2024-00228-00 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 18 de octubre de 2012, Rad: 11001-03-28-000-2010-00014-00, MP.
Alberto Yepes Barreiro. Demandantes: José Edwin Pulgarín Asprilla y otro Demandado: Consejo Nacional Electoral Radicado: 11001-03-28-000-2025-00042-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 acepciones legales o constitucionales, no puede de ninguna manera equipararse a la potestad legislativa, pues de esa manera se estaría generando un vaciamiento de las funciones propias de la Rama Legislativa.
Esa facultad en lo que concierne al CNE se circunscribe a “desarrollar aspectos administrativos, subordinados y de mero detalle sobre la organización electoral.” En otras palabras, la función de regular al igual que la reglamentaria, no es una función que dé atribuciones de creación normativa de manera paralela o sustituta de la ley. La diferencia entre estas dos potestades se limita exclusivamente al sujeto que la ejerce en orden a las disposiciones constitucionales y en razón de las específicas funciones a ellos conferidas.
Así, la potestad reglamentaria en principio es exclusiva del Presidente de la República y la regulatoria es ejercida por distintos órganos, todo ello en el marco del sistema difuso de producción normativa que rige en nuestro país. Como se lee, el ejercicio de la potestad reglamentaria es exclusiva del presidente de la República, mientras que la regulatoria corresponde a distintos órganos del Estado, como sucede en este caso con el Consejo Nacional Electoral.
Asimismo, la Corte Constitucional17 ha manifestado sobre la potestad regulación en cabeza del CNE, lo siguiente: Ahora bien, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha interpretado el artículo 265 como fuente de potestades de regulación en cabeza del Consejo Nacional Electoral, advirtiendo que dicha potestad se limita a la expedición de normas de naturaleza operativa y administrativa, destinadas a regular los temas propios de su competencia. Así, por ejemplo, la Corte Constitucional consideró que el Consejo Nacional Electoral ejerce esta potestad al "reglamentar en cada caso todo lo demás relacionado con las consultas internas de los partidos", tal como se lo confiere el artículo 10 de la Ley 130 de 1994.
La Corte advirtió, sin embargo, que dicha potestad de reglamentación se limitaba a asuntos técnicos y de detalle18. 4. Caso concreto Como viene de explicarse en los antecedentes de esta providencia, la parte actora solicita que se anule el artículo 6 de la Resolución 4737 de 2023, proferida por el Consejo Nacional Electoral. Las razones que fundamentan la demanda se refieren esencialmente a la infracción de norma superior, en tanto que el sustento de los reparos formulados se concentra en el desconocimiento de los principios de jerarquía normativa, legalidad, confianza legítima, buena fe y del derecho al debido proceso de quienes aspiran a un cargo de elección popular, consagrados en la Constitución Política.
Para los demandantes, el artículo 6 del acto administrativo acusado introdujo modificaciones a la norma que autorizó su regulación, es decir, el artículo 25 de la Ley 1475 de 2011. Según indicaron, la disposición demandada estableció que los candidatos a cargos de elección popular tienen la obligación de presentar informes individuales de ingresos y gastos de sus campañas ante el respectivo partido, movimiento o grupo significativo de ciudadanos, dentro del plazo establecido en la norma citada.
Precisaron que este requisito constituye un cambio significativo frente a la regulación previa y a lo establecido en la Ley 1475 de 2011, ya que, según el artículo 25 de dicha ley, la obligación de presentar informes individuales recae exclusivamente en los gerentes de campaña, sin asignar tal responsabilidad directamente a los candidatos ante el Consejo Nacional Electoral. 17 Corte Constitucional, sentencia C-1081 del 24 de octubre de 2005, expediente PE-023, MP.
Marco Gerardo Monroy Cabra. 18 «Sentencia C-089 de 1994 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz». Demandantes: José Edwin Pulgarín Asprilla y otro Demandado: Consejo Nacional Electoral Radicado: 11001-03-28-000-2025-00042-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Asimismo, que es una obligación de los partidos y movimientos políticos informar al CNE, dentro de los dos (2) meses siguientes a la elección, los consolidados financieros que se efectúan con base en los informes parciales de los gerentes, en los términos de la Resolución 4737 de 2023.
Por lo tanto, consideraron que, conforme a la disposición legal en comento, los candidatos individualmente considerados no tienen ningún deber de presentar informes ante la autoridad electoral. Agregaron que esa responsabilidad que exige el Consejo Nacional Electoral a los aspirantes a un cargo de elección popular desconoce los principios de legalidad, confianza legítima y buena fe, además de su derecho fundamental al debido proceso, en tanto que el incumplimiento en la presentación de esa información puede acarrear investigaciones sancionatorias para los candidatos.
Planteadas así las censuras, se impone para la Sala precisar el alcance del artículo 6 de la Resolución 4737 de 2023, cuya literalidad es la siguiente: Artículo 6°. Responsabilidad de la presentación de informes de ingresos y gastos. Los gerentes de campaña y los candidatos presentarán ante el respectivo partido, movimiento o grupo significativo de ciudadanos el informe individual de ingresos y gastos de campaña, dentro del plazo establecido en el artículo 25 de la Ley 1475 de 2011.
Los partidos, movimientos políticos, grupos significativos de ciudadanos presentarán ante el Fondo Nacional de Financiación de Partidos y Campañas Electorales los informes consolidados de ingresos y gastos de las campañas en las que hubieren participado, en el plazo establecido en el artículo 25 de la Ley 1475 de 2011. Parágrafo. Las candidaturas que se postulen mediante coalición, deberán indicar expresamente en el acuerdo de coalición la organización política responsable de la presentación del informe consolidado de ingresos y gastos de campaña ante el Consejo Nacional Electoral, sin perjuicio, de las consecuencias sancionatorias para los demás que la integren y no acaten en debida forma los postulados del artículo 25 de la Ley 1475 de 2011.
(Se resalta). Del artículo transcrito se lee claramente que, tanto los gerentes de campaña, como los candidatos a un cargo de elección popular, tienen la obligación de presentar ante la respectiva colectividad el informe individual de ingresos y gastos de campaña. Asimismo, la disposición prevé que los partidos, movimientos políticos o grupos significativos de ciudadanos presentarán ante la autoridad electoral los informes consolidados de ingresos y gastos de las campañas en las que hubieren participado.
Ahora bien, el artículo 25 de la Ley 1475 de 2011, cuyo alcance, según los demandantes, fue ampliado por el CNE bajo el amparo de un indebido ejercicio de su potestad de regulación, consagra lo siguiente:
ARTÍCULO
25. ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS Y PRESENTACIÓN DE INFORMES. Los recursos de las campañas electorales cuyo monto máximo de gastos sea superior a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales originados en fuentes de financiación privada serán administrados por los gerentes de campaña designados por los candidatos a los cargos uninominales y a las corporaciones públicas cuando se trate de listas con voto preferente.
En los casos de listas cerradas el gerente será designado de común acuerdo por los candidatos o, en su defecto, por el partido, movimiento o comité promotor del grupo significativo de ciudadanos. Los recursos en dinero se recibirán y administrarán a través de una cuenta única que el gerente de campaña abrirá en una entidad financiera legalmente autorizada, quien podrá igualmente, bajo su responsabilidad, abrir las subcuentas que considere necesarias para la Demandantes: José Edwin Pulgarín Asprilla y otro Demandado: Consejo Nacional Electoral Radicado: 11001-03-28-000-2025-00042-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 descentralización de la campaña. Estas cuentas estarán exentas del impuesto a las transacciones bancarias.
La Superintendencia Financiera establecerá un régimen especial de control y vigilancia que garantice la transparencia en el manejo de dichas cuentas. El partido o movimiento político con personería jurídica podrá adoptar reglas especiales para la financiación y administración de las campañas, la designación de los gerentes de campaña, y demás aspectos que consideren necesarios para garantizar la transparencia, la moralidad y la igualdad.
Dicha reglamentación deberá ser registrada ante el Consejo Nacional Electoral para efectos de la vigilancia y control que le corresponde. El Consejo Nacional Electoral reglamentará el procedimiento para la presentación de informes de ingresos y gastos de las campañas, en el que establecerá las obligaciones y responsabilidades individuales de los partidos, movimientos, candidatos o gerentes, el cual permitirá reconocer la financiación estatal total o parcialmente de acuerdo con los informes presentados.
El procedimiento establecido deberá permitir determinar la responsabilidad que corresponde a cada uno de los obligados a presentar los informes, en caso de incumplimiento de sus obligaciones individuales. Los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos presentarán ante el Consejo Nacional Electoral los informes consolidados de ingresos y gastos de las campañas electorales en las que hubiere participado dentro de los dos meses siguientes a la fecha de la votación. Los gerentes de campaña y candidatos deberán presentar ante el respectivo partido, movimiento político o grupo significativo de ciudadanos los informes individuales de ingresos y gastos de sus campañas dentro del mes siguiente a la fecha de la votación.
PARÁGRAFO 1 o. Los informes que corresponde presentar a los partidos y movimientos políticos ante el Consejo Nacional Electoral se elaborarán con base en los informes parciales que les presenten los gerentes y/o candidatos, de conformidad con la reglamentación a que se refiere el artículo anterior. Dichos informes incluirán el manejo dado a los anticipos y los demás gastos realizados con cargo a los recursos propios.
PARÁGRAFO 2 o. Los partidos políticos, movimientos o grupos significativos de ciudadanos, designarán un grupo de auditores, garantizando el cubrimiento de las diferentes jurisdicciones, que se encargarán de certificar, durante la campaña, que las normas dispuestas en el presente artículo se cumplan (Negrillas adicionales). De la norma es claro que el legislador le otorgó al Consejo Nacional Electoral la potestad de regular el procedimiento para la presentación de informes de ingresos y gastos de las campañas; ello, con el propósito de que el CNE estableciera las obligaciones y responsabilidades individuales de los partidos, movimientos, candidatos o gerentes.
Asimismo, previó que las colectividades políticas debían presentar ante la autoridad electoral los informes consolidados de ingresos y gastos de campañas en las que participaran. Seguidamente, dispuso que los candidatos debían presentar ante cada partido, movimiento político o grupo significativo de ciudadanos los informes individuales de ingresos y gastos de campañas.
En tales condiciones, no se advierte la contradicción entre el acto demandado y la norma legal que invoca la parte actora. Tampoco se evidencia que, en ejercicio de su potestad de regular la materia, el CNE haya excedido su facultad, como lo sustentan los accionantes, para introducir nuevos deberes a los candidatos de un cargo de elección popular.
Por el contrario, es posible concluir de la lectura de la regulación y la norma que le sirve de sustento, que existen dos tipos de informes: individual y consolidado. El primero les corresponde a los gerentes de campaña y candidatos, los cuales deben presentarlo ante el respectivo partido o movimiento, dentro del mes siguiente a las elecciones.
El segundo, es aquel que tiene que allegar la colectividad política ante el Consejo Nacional Electoral, con Demandantes: José Edwin Pulgarín Asprilla y otro Demandado: Consejo Nacional Electoral Radicado: 11001-03-28-000-2025-00042-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 fundamento en aquellos que le sean presentados por cada uno de los aspirantes y gerentes, dentro de los dos meses siguientes a las elecciones.
En tales condiciones, tanto el acto demandado, como la Ley 1475 de 2011, establecieron como una obligación de los aspirantes a un cargo o corporación de elección popular presentar informes individuales de ingresos y gastos de campaña ante los partidos, movimientos o grupos significativos de ciudadanos, según corresponda. Por su parte, el informe consolidado es aquel que la colectividad deberá allegar ante la organización electoral; en ello coincide el artículo 6 de la Resolución 4737 de 2023 con la norma invocada como desconocida.
De modo que, tal y como se advirtió por la Sala al resolver la medida cautelar, no se evidencia el desconocimiento de las normas en que debía fundarse el acto. Tampoco la violación de los principios de jerarquía normativa, legalidad, confianza legítima, buena fe y del derecho al debido proceso. Se insiste, fue el propio legislador el que autorizó al CNE a regular el procedimiento para la presentación de los citados informes a cargo de los partidos políticos y de los candidatos que aspiren a una dignidad de elección popular.
No puede dejarse de lado que la obligación de hacer uso del aplicativo de Cuentas Claras dispuesto por el Consejo Nacional Electoral, para efectos de presentar el informe individual de ingresos y gatos por parte de los candidatos ante el partido político, como lo precisó la agente del Ministerio Público, es un asunto que se reguló por otra disposición que no fue objeto de demanda por los actores, de manera que la Sala se abstendrá de hacer cualquier análisis sobre el particular; además, porque tampoco fue objeto del concepto de violación, aun cuando tangencialmente se hace referencia en los alegatos de conclusión. De otro lado, la parte demandante considera que de este supuesto deber adicional de los candidatos, que según ellos desborda la potestad regulatoria del Consejo Nacional Electoral, se deriva un régimen sancionatorio para aquellos que no cumplan con la obligación de presentar informes individuales de ingresos y gastos ante la entidad; lo cual, a su juicio, desconoce el derecho al debido proceso, pues no existe un deber legal que así lo disponga.
Al respecto, debe aclararse que del artículo 6 de la Resolución 4737 de 2023 acusado no se desprende un régimen sancionatorio, en los términos señalados por los accionantes, pues únicamente se limitó a precisar las obligaciones de cada uno de los actores de la campaña política (gerentes, candidatos y colectividades) en la presentación de informes de ingresos y gastos.
De cualquier forma, las consecuencias derivadas del incumplimiento del deber en cuestión por parte de los candidatos ante la colectividad política, es un asunto que, bajo la inspección, vigilancia y control del CNE de la actividad electoral, en este caso, de las campañas políticas de quienes aspiran a un cargo de elección popular, no le compete analizar a la Sala en este asunto, en tanto que ello implicaría analizar otras potestades y disposiciones que no fueron objeto de demanda.
Es decir, el cargo, de manera genérica, se refirió a la imposibilidad de imponer un deber adicional a los candidatos en la presentación de los informes de ingresos y gastos y, como consecuencia de ello, aplicar una sanción; sin embargo, como ya se analizó, el CNE ejerció válidamente su facultad regulatoria en asuntos electorales, dentro de los parámetros establecidos por la Constitución y el artículo 25 de la Ley 1475 de 2011.
De modo que, cualquier consecuencia derivada del incumplimiento de ese deber, obedece a un asunto en el que no debe inmiscuirse la Sala en este proceso, toda vez que la potestad sancionatoria a la que se refieren los actores desborda la regulación que llevó a cabo la autoridad demandada en el acto acusado que, por demás, es una competencia exclusiva y privativa del legislador definir, tanto la competencia para sancionar, como los eventos en que procede.
Demandantes: José Edwin Pulgarín Asprilla y otro Demandado: Consejo Nacional Electoral Radicado: 11001-03-28-000-2025-00042-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, dirigidas en contra del artículo 6 de la Resolución 4737 de 2023, expedida por el Consejo Nacional Electoral.
SEGUNDO: ARCHIVAR el expediente, una vez ejecutoriada esta providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx