CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., veintitrés (23) septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 11001-03-15-000-2024-02784-01 Accionante: LUCILA BARRAZA AMADOR Autoridad: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO-SECCION B Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.
La Sala decide la impugnación interpuesta por la accionante Lucila Barraza Amador contra el fallo proferido el 3 de julio de 2024 por el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección B, que negó el amparo.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 4 de junio de 2024, Lucila Barraza Amador, en nombre propio, formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad, a la seguridad jurídica y a los principios de confianza legítima y prevalencia del derecho sustancial que alegó vulnerados por el Tribunal Administrativo del Atlántico y el Juez Primero Administrativo de Barranquilla al proferir las providencias del 22 de abril de 2024 y 16 de agosto de 2024, respectivamente, en el marco del proceso ejecutivo1 que interpuso contra el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF. 1 Proceso rad. n°. 08001-33-33-001-2016-00039-03 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-02784-01 Solicitante: Lucila Barraza Amador Segunda Instancia Declara improcedente la tutela En virtud del amparo, solicita que se dejen sin efectos los autos que negaron el mandamiento de pago y se ordene al Tribunal Administrativo del Atlántico que profiera una nueva decisión «realizando la debida interpretación y/o aplicación de los artículos 164 numeral 1 literal c de la Ley 1437 de 2011 y artículos 41 del decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, de conformidad con los argumentos precedentes y orientaciones de la jurisprudencia aquí invocada y los que determine el Consejo de Estado.» 2.
Hechos relevantes Lucila Barraza Amador en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó demanda contra el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar- ICBF con el fin de obtener el reconocimiento y pago de la prima técnica por evaluación de desempeño de conformidad con los Decretos 1661 de 1991, 2164 de 1991 y el régimen de transición consagrado en el artículo 4 del Decreto 1724 de 1997.
El asunto lo conoció en primera instancia el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Barranquilla que, mediante sentencia de 28 de abril de 2017 negó las pretensiones de la demanda. El Tribunal Administrativo del Atlántico Sección B, en sentencia del 30 de noviembre de 2018 revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, accedió a las pretensiones de la demanda.
Estimó que, como la solicitante acreditó la calificación igual o superiore al 90% del total de los puntos de calificaciones de servicio por la evaluación realizada, en periodos laborados entre el 27 de julio de 1995 y el 31 de enero de 2012, se le debía reconocer dicho emolumento. Asimismo se decretó de oficio la excepción de prescripción del pago de las prestaciones causadas ( prima técnica) con anterioridad al 26 de agosto de 2012.
La solicitante presentó demanda ejecutiva para que se librara mandamiento de pago de las sumas que le fueron reconocidas por el Tribunal Administrativo del Atlántico en sentencia del 30 de noviembre de 2018. 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-02784-01 Solicitante: Lucila Barraza Amador Segunda Instancia Declara improcedente la tutela El Juzgado Primero Administrativo de Barranquilla, por auto de 20 de junio de 2023, dispuso librar mandamiento ejecutivo en contra del ICBF y ordenó pagar las sumas señaladas conforme con los parámetros consignados en la sentencia de 30 de noviembre de 2018.
Dicha decisión fue objeto de reposición por parte del ICBF. En consecuencia, la referida autoridad, por auto del 16 de agosto de 2023 resolvió reponer el auto de 20 de junio de 2023 y, en su lugar, negar la solicitud de mandamiento ejecutivo, al considerar que las obligaciones surgidas a título de restablecimiento del derecho fueron cobijadas por el fenómeno de la prescripción, por lo que no eran exigibles.
Inconforme con la decisión, la demandante interpuso recurso de apelación. Sostuvo que como el a quo declaró de oficio la prescripción del pago de las prestaciones sociales (prima técnica) causada con anterioridad al 26 de agosto de 2012, a su juicio, las prestaciones causadas a partir del 26 de agosto de 2012 en adelante no se encuentran prescritas y por tanto deben pagarse.
Sostiene que es deber del juez revisar la totalidad de las providencias que conforman el título ejecutivo y es su obligación interpretar el título para librar el mandamiento conforme la sentencia de condena del 20 de junio de 2023 que libró mandamiento de pago a favor de Lucila Barraza Amador. El Tribunal Administrativo del Atlántico, a través de providencia de 22 de abril de 2024, confirmó la providencia de primera instancia. Consideró que conforme al contenido de la demanda y lo expuesto en la sentencia de 30 de noviembre de 2018 que sirve de título ejecutivo de recaudo, el periodo de estudio es el comprendido entre el 27 de julio de 1995 y el 31 de enero de 2012.
La accionante elevó la reclamación administrativa y el pago de la prima técnica por evaluación de desempeño el 24 de agosto de 2015 y presentó la demanda el 3 de febrero de 2016. En consecuencia, determinó que las mesadas causadas con anterioridad al 24 de agosto de 2012 estaban prescritas, por lo que no había lugar a ningún pago por concepto de prima técnica por evaluación de desempeño. 3.
Fundamentos de la solicitud 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-02784-01 Solicitante: Lucila Barraza Amador Segunda Instancia Declara improcedente la tutela La accionante adujo que las autoridades accionadas le vulneraron los derechos fundamentales invocados al proferir los autos que le negaron el mandamiento de pago, pues incurrieron en el defecto sustantivo y violación directa a la Constitución. Estima que efectuaron una interpretación equivocada de los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, pues concluyeron que la obligación no era exigible porque había operado la prescripción de las mesadas causadas antes del 26 de agosto de 2012.
Sin embargo, no tuvieron en cuenta que el literal c, numeral 1 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 establece la posibilidad de presentar la demanda en cualquier tiempo para reclamar el pago de prestaciones periódicas, como es el caso de la prima técnica que reclama la solicitante, siempre y cuando el vínculo laboral se encuentre vigente.
Por ello, sostiene la solicitante que, al tratarse de una prestación social de carácter laboral y periódica, en la que existía un vínculo laboral vigente, las mesadas causadas con posterioridad al 26 de agosto de 2012 no están prescritas y deben ser pagadas por el ICBF, en la medida que solamente se declaró la prescripción de las prestaciones causadas con anterioridad al 26 de agosto de 2012.
Lo anterior conforme a la sentencia de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, del 1 de febrero de 2018, radicado 250002325000201201393 01, en la cual se estableció que la prima técnica no prescribe mientras el vínculo laboral está vigente. Así las cosas, sostiene que se le está desconociendo el derecho que adquirió, en la medida en que el Tribunal Administrativo del Atlántico le reconoció el pago de la prima técnica por evaluación de desempeño, pues interpuso demanda en calidad de servidora mientras tenía su vínculo laboral vigente.
Por último, sostuvo que las autoridades judiciales incurrieron en una violación directa de la Constitución pues, al proferir las providencias reprochadas, se desconocieron los principios y garantías consagradas en la Constitución, al desconer el derecho que la autoridad le reconoció previamente a la accionante. 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-02784-01 Solicitante: Lucila Barraza Amador Segunda Instancia Declara improcedente la tutela 4.
Trámite de primera instancia El 6 de julio de 2024 la Sección Segunda Subsección B del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y se ordenó su notificación a las autoridades accionadas así como al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar-ICBF como tercero interesado en el resultado de esta acción. En el escrito de contestación, el Tribunal Administrativo del Atlántico al oponerse al amparo, adujo que la solicitud de tutela es improcedente ya que las providencias reprochadas se dictaron conforme al material probatorio que se allegó al proceso, del cual se advirtió que el derecho al pago de la prima técnica había prescrito, por lo que no se podía librar el respectivo mandamiento de pago.
El Juez Primero Administrativo de Barranquilla manifestó que las providencias no incurrieron en los defectos alegados. Sostuvo que el accionante no solicitó aclaración de la sentencia que se profirió en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, esto con el fin de precisar el alcance de la prescripción respecto de los periodos que reclamó. Por ello, considera que la tutela se pretende usar como una instancia adicional al proceso ordinario, con el fin que se estudie de nuevo la excepción de la prescripción. Señaló que en la sentencia del 30 de noviembre de 2018, el tribunal declaró probada de oficio la prescripción de las prestaciones causadas con anterioridad al 26 de agosto de 2012, lo cual incluye las prestaciones que reclamó la accionante, hasta el 31 de enero de 2012.
Mediante sentencia de 3 de julio de 2024, la Sección Segunda Subsección B del Consejo de Estado negó la acción de tutela al considerar que la decisión acusada no incurrió en defecto sustantivo ni en violación directa a la Constitución, debido a que fue proferida de conformidad con las pruebas allegadas al proceso y conforme las normas que regulan la materia, lo que permitió evidenciar la ausencia de requisitos sustanciales necesarios para ordenar el pago de la obligación que se pretendían exigir.
La parte accionante impugnó la decisión. Reiteró los argumentos expuestos en la tutela. El 30 de julio de 2024, se concedió la impugnación. 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-02784-01 Solicitante: Lucila Barraza Amador Segunda Instancia Declara improcedente la tutela El 15 de agosto de 2024, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar-ICBF radicó escrito en el cual solicitó que se confirme la sentencia de tutela de primera instancia que negó el amparo.
Adujo que la solicitud de tutela no cumple con los requisitos específicos de procedencia de la tutela contra providencia judicial, debido a que los autos reprochados se profirieron conforme las normas aplicables al caso. CONSIDERACIONES 5. Cuestión previa Aunque la parte accionante interpuso la solicitud contra el Tribunal Administrativo del Atlántico y el Juez Primero Administrativo de Barranquilla, esta Sala solo analizará el auto del 16 de agosto de 2024, proferido por el Tribunal accionado, en tanto fue la providencia que puso fin al proceso ordinario. 6.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si debe confirmar la sentencia del 3 de julio de 2024 de la Sección Segunda Subsección B del Consejo de Estado que negó la acción de tutela. 7. Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ.
La Sala es competente para decidir la impugnación contra el fallo de primera instancia con arreglo a lo dispuesto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo N°. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-02784-01 Solicitante: Lucila Barraza Amador Segunda Instancia Declara improcedente la tutela cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional.
Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”. Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional.
Además de lo anterior, la Corte indicó que: (…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal.
Caso concreto La providencia reprochada confirmó la decisión de primera instancia que negó la solicitud de mandamiento ejecutivo en favor de Lucila Barraza Amador. Estimó que conforme a la sentencia del 30 de noviembre de 2018 que sirve de título ejecutivo, la solicitante presentó la reclamación administrativa para el reconocimiento y pago de la prima técnica del periodo comprendido entre el 27 de julio de 1995 y el 31 de enero de 2012.
Como la accionante elevó la reclamación administrativa el 24 de agosto de 2015 y presentó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho el 3 de febrero de 2016, consideró que ya había acaecido el fenómeno de la prescripción respecto de las mesadas causadas con anterioridad al 24 de agosto de 2012. 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-02784-01 Solicitante: Lucila Barraza Amador Segunda Instancia Declara improcedente la tutela Así las cosas, la autoridad judicial indicó que como el periodo reclamado es anterior al 24 de agosto de 2012, quedó clara la configuración del fenómeno de la prescripción extintiva del derecho, por lo que no había lugar al pago de la prima técnica por evaluación de desempeño. El tribunal sostuvo que si bien en la sentencia del 30 de noviembre de 2018 se reconoció a la señora Barraza Amador el derecho al reconocimiento de la prima técnica pues cumplió con los requisitos exigidos por la ley, respecto del fenómeno de la prescripción extintiva señaló que «se dejó claro el acaecimiento de dicho fenómeno jurídico, del cual se deriva la ausencia de derecho por no haberse solicitado dentro de la oportunidad legalmente establecida, y por esa razón no existe en la parte resolutiva disposición alguna relativa al pago de la prestación, pues no hay lugar a ella.» La Sala advierte que los argumentos presentados por el solicitante no acreditan una vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino que se encaminan a volver sobre la controversia decidida por el juez de conocimiento y esgrimen divergencias de carácter netamente legal, respecto a la negativa de la solicitud de librar mandamiento de pago en favor de la actora por las prestaciones causadas con posterioridad al 24 de agosto de 2012, pues tal como lo manifestó la autoridad accionada, estas no hicieron parte de la reclamación administrativa, ya que la sentencia que sirvió de título ejecutivo solamente reconoció las prestaciones causadas hasta el 31 de enero de 2012.
Además de ello, revisados los fundamentos jurídicos que motivaron la decisión, la Sala estima que provienen de una interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente, así como del marco legal y jurisprudencial aplicable al asunto. Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez del amparo revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto.
La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales. 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-02784-01 Solicitante: Lucila Barraza Amador Segunda Instancia Declara improcedente la tutela En virtud de lo anterior, si bien la sentencia impugnada estimó satisfechos los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela y negó la solicitud de amparo, la Sala considera que la tutela es improcedente, pues no satisface el requisito de relevancia constitucional.
Aunque ambas decisiones desestiman las pretensiones de la solicitud, son incompatibles en fundamento, ya que la falta de alguno de los requisitos generales de procedibilidad conlleva a la improcedencia del amparo e impide al operador judicial estudiar el asunto de fondo. Así las cosas, la Sala habrá de modificar la sentencia del 3 de julio de 2024, proferida por el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección B que negó el amparo y, en su lugar, se declarará improcedente la solicitud de tutela.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: MODIFICAR la sentencia proferida el 3 de julio de 2024 por la Sección Segunda-Subsección B del Consejo de Estado y, en su lugar, DECLARAR improcedente la acción de tutela interpuesta por Lucila Barraza contra el Tribunal Administrativo del Atlántico, en los términos expuestos en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ