CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá, D. C., dieciséis (16) de junio de dos mil veintiséis (2026) Radicado: 11001-03-15-000-2026-00659-01 Accionante: HAROLD IVÁN MENA TORRES Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CHOCÓ Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: Acción de tutela contra actuaciones judiciales relacionadas con el cumplimiento de fallos de tutela.
Improcedente por carecer de legitimación en la causa por activa. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Antecedentes 1. Harold Iván Mena Torres promovió acción de tutela contra el Juzgado Segundo (2º) Administrativo de Quibdó, autoridad judicial encargada de verificar el cumplimiento del fallo de tutela dentro del radicado 27001-33-33-002-2017-00045- 00/01, proferido por esa autoridad judicial y por el Tribunal Administrativo de Chocó. Involucró también al Juzgado Tercero (3º) Administrativo de Quibdó, despacho que también ha conocido de peticiones de cumplimiento de la sentencia de amparo proferida en el mismo trámite constitucional.
A continuación, se precisan los antecedentes conforme al escrito de amparo y las piezas procesales. Hechos 2. El tutelante solicita el cumplimiento de la sentencia de 11 de julio de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Chocó dentro del radicado 27001-33-33- 002-2017-000151-00/01. Esa acción de tutela fue presentada por Teófilo Ledezma Mosquera y otros1 contra el departamento de Chocó, y buscó la protección del 1 Henry Mena Blandón, Calixta Pino Mosquera, Antonio Delaney Aguilar, Cristobalina Córdoba, Digna Del Carmen Marmolejo, Gumercinda Ríos, Heraclio Porras Mosquera, Nicolas Andrade Parra, Heyzer Iveth Perea Coneo, José A Murillo Palacios, Juan Daniel Mena, Luis Carlos Parra Pino, Luis Danilo Perea, Luis Ernesto Machado Tapias, Luis Palacios Jordán, Luisa Del Carmen García, María Patricia Perea, María Reyes Romaña, María Yirlean Becerra, Marina Mena Mena, Marlenis López Ramos, Martha E. Palacios, Melida Gamboa, Merlin Rodríguez Cordoba, Milton Moreno Parra, Nancy Del Carmen Salcedo, Neyda De La Cruz Porras, Nigela Torres López, Norma Mayo Ibarguen, Obdulio Castillo Mosquera, Pablo Quesada Martínez, Paulina Montaño De Parra, Purificación Arias Andrade, Rosa Nelly Maturana, Severiana Martínez, Sila Iris Ramírez, Teresa de Jesús Lozano, Titat Isabel Mena, Vilma Nery Quejada, Xiomara Valdez Palacios, Yaneth Lucero Valencia, Yerlin Ulises Carrasco Hurtado, Yerlin Vicente Mayo Hurtado, Zulia Camacho Cordoba, Isaac Renteria Martínez, Etanislao Palacios Palacios, Libia Mena Quejada, Antonio Judith Ramos, Cantalicio Renteria Mosquera, Elizabeth Peña Mosquera, Gladys Palacios De Porras, Gustavo Nilo Peña, Ana Aparicia Padilla, Dalia Potes Hurtado, Dolly America Сopеtte, Gloria Mosquera Waldo, Donaldo Parra Ortiz, Ana Luisa Palaciqş, Rito Emilio Hurtado, Samuel Maturana, Gisela María Arias, Inocencio Evelio Arboleda, Wolbert A. Murillo, Cruz Del Carmen Padilla, Cruz Aurelio Pino, Jairo Antonio Mosquera, Radicación número: 11001-03-15-000-2026-00659-01 Accionante: Harold Iván Mena Torres Accionado: Tribunal Administrativo de Chocó y otro Referencia: Segunda instancia de acción de tutela derecho de petición, el cual consideraron vulnerado por la falta de respuesta de una solicitud de 26 de noviembre de 2011.
En providencia de primera instancia, en fallo de 4 de abril de 2017, el Juzgado Segundo (2º) Administrativo de Quibdó amparó el derecho de petición de los tutelantes. En segunda instancia, en proveído de 9 de mayo de 2017, el Tribunal Administrativo de Chocó confirmó el amparo y adicionó entre la parte actora y beneficiada por la sentencia de tutela a María Eugenia Sanabria González, Noris Bather Pandales Murillo, Migdonio Rivas, Elia Dominga Palacios, Nieve Aragón Bermúdez y María Angela Dávila Correa. 3.
Por este fallo, la parte actora inició incidente de desacato. En auto de 12 de junio de 2017, el Juzgado Segundo (2º) Administrativo de Quibdó se abstuvo de imponer sanción. Contra esta providencia, se ejerció acción de tutela (radicado 27001-33- 33-002-2017-00151-00). En fallo de 11 de julio de 2017, el mismo Tribunal Administrativo de Chocó amparó los derechos fundamentales y dejó sin efecto el auto de 12 de junio de 2017.
En cumplimiento de esa providencia, el juzgado mencionado profirió providencia en la que requirió al gobernador para que garantizara el cumplimiento de la sentencia de 9 de mayo de 2017 y la del 4 de abril de 2017. En auto de 3 de agosto de 2017, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó sancionó al gobernador del Chocó. La decisión fue revocada por el Tribunal Administrativo de Chocó en providencia de 11 de agosto de 2017. 4.
Después de ello se han iniciado múltiples incidentes de desacato, resultado de los cuales se han proferido autos de 17 de octubre de 2017; 17 de enero y 14 de agosto de 2018; 9 de febrero de 2023; 16 de mayo, 6 y 12 de diciembre de 2024; y 26 de marzo, 2 de abril, 7 de mayo,13 de mayo, 29 de julio, 11 de agosto y 14 de agosto de 2025, en los que se resolvió «ESTARSE A LO RESUELTO por el Tribunal Administrativo del Chocó en el Auto No. 154 del 11 de agosto de 2017. 5.
La jueza Segunda Administrativa de Quibdó presentó impedimento para conocer posteriores peticiones de imposición de sanción de desacato, pues el apoderado de la parte demandante presentó quejas disciplinarias en su contra. El Juzgado Tercero Administrativo de la misma ciudad aceptó el impedimento. 6. El Juzgado Tercero (3º) Administrativo de Quibdó, en auto de 29 de agosto de 2025, requirió al gobernador departamental para que informara sobre el cumplimiento del fallo de amparo.
En auto de 10 de septiembre de 2025 negó imponer sanción de desacató. El 22 de septiembre declaró improcedente la impugnación contra la decisión de abstenerse de imponer la sanción. 7. Con base en los anteriores hechos, se presentó acción de tutela y se solicitó el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, supuestamente vulnerados por el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Quibdó por el “retardo en remitir y hacer efectiva la sentencia 124 de fecha de 17 (sic) de julio de 2017 suscrita por el tribunal contencioso administrativo de Chocó, además por negar la medida”.
Jesús Amado Cordoba, Lucy Mireya Lozano, Fatima Rafaela Mosquera, Enith María Cuesta Córdoba y Aydee Del Carmen Arias Radicación número: 11001-03-15-000-2026-00659-01 Accionante: Harold Iván Mena Torres Accionado: Tribunal Administrativo de Chocó y otro Referencia: Segunda instancia de acción de tutela Trámite del amparo 8. En sede de primera instancia, la petición de amparo correspondió a la subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Autoridad que, a través de auto del 4 de febrero de 2026, admitió la acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Chocó, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó y el Juzgado Tercero Administrativo de la misma ciudad. Además, vinculó al Departamento del Chocó y a los que integraron el trámite de tutela identificado con el radicado No. 2017-00045-01.
Entre otras decisiones. 9. El Juzgado Segundo (2º) Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó solicitó negar el amparo, pues en auto de 11 de agosto de 2017, el Tribunal administrativo de Chocó, en grado jurisdiccional de consulta, revocó la sanción impuesta al gobernador del departamento y dio por cumplida la sentencia. Las decisiones posteriores se han proferido, estándose a lo resuelto por el tribunal.
Indicó que las peticiones del amparo son temerarias y contrarias al devenir procesal. 10. El Juzgado Tercero (3º) Administrativo de Quibdó remitió copia digital del expediente, pero no se pronunció sobre los hechos o pretensiones. 11. El Departamento del Chocó solicitó que se declarara el hecho superado como quiera que ya se cumplió la sentencia de amparo de 2017.
Indicó que las actuaciones del tutelante evidencian reiteración de peticiones injustificadas sobre los hechos ya resueltos. 12. Finalmente, el Ministerio de Educación solicitó que se declarara improcedente la petición de amparo ante la ausencia de vulneraciones a los derechos fundamentales del tutelante. Sentencia de primera instancia 13.
En fallo de 2 de marzo de 2026, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró improcedente el amparo por no satisfacer el requisito de legitimación en la causa por activa, pues el demandante (Harold Iván Mena Torres), es apoderado de la parte tutelante en lugar del titular de los derechos presuntamente afectados.
La providencia explicó que, cuando se trata de procesos de tutela en los que se cuestionan providencias judiciales, los titulares de los derechos fundamentales en disputa son las partes, no sus apoderados judiciales. Agregó que, en el caso concreto, el abogado Harold Iván Mena Torres actúa en nombre propio y no en representación de sus poderdantes; además, de que no acredita algún motivo que explique por qué estos últimos no está en condiciones de actuar de forma directa en defensa de sus derechos fundamentales.
Recurso de impugnación2 14. En dos memoriales separados y acompañados de diversas piezas procesales de otros trámites de tutela, disciplinarios y penales, el tutelante impugnó la sentencia de primera instancia e indicó que “, pero frente los tibios argumentados para 2 Indice samai 39, 41, 42 y 43. Radicación número: 11001-03-15-000-2026-00659-01 Accionante: Harold Iván Mena Torres Accionado: Tribunal Administrativo de Chocó y otro Referencia: Segunda instancia de acción de tutela sustentar su ‘falta de interés de mi parte’ no me parecen acertados ni ajustado a la realidad probatoria procesal ni a la Constitución Política, la jurisprudencia ni a la ley, como lo estoy aportando”3. 15.
Agregó “es tanto como concluir, que interés de mi parte profesional de descubrir quienes fueron los responsables de la apropiación de los recursos dinerarios provenientes de sus ahorros en el Fondo Nacional de Ahorro, - ver certificación – por espacio de 16 años, luchando en estos estrados judiciales y principalmente contra el fenómeno que nunca se podrá erradicar de la sociedad colombiana a todo nivel como LO ES LA CORRUPCIÓN”. 16.
Solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia. CONSIDERACIONES Competencia 17. La Subsección A de la Sección Tercera de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado es competente para proferir sentencia de segunda instancia dentro del proceso de tutela de la referencia, en virtud de lo indicado en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019.
Determinación del problema jurídico 18. La Sala deberá establecer si la acción de tutela es procedente, teniendo en cuenta que se trata de una acción de tutela contra actuaciones y omisiones judiciales, en las que, se cuestiona el supuesto incumplimiento de una sentencia de amparo proferida en junio del año 2017. Además, debe tenerse en cuenta que, quien ejerce el medio de amparo contra las autoridades judiciales no es uno de los tutelantes dentro del proceso que se reclama su cumplimiento, sino su apoderado judicial, sin poder especial, en la causa sub- lite.
Con el fin de resolver el problema jurídico planteado se reiterará el precedente sobre procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, profundizando en el requisito de legitimación en la causa por activa. Causales genéricas y específicas de tutela contra providencia. 19. Conforme el precedente constitucional fijado en la C-590 de 20054, reiterado de manera consistente por la Corte Constitucional, la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales es excepcional y exige que el actor satisfaga una importante carga argumentativa dirigida a mostrar que concurren siete causales genéricas de procedencia, y al menos una específica. 20.
De manera frecuente la Corte ha indicado que en el análisis de las causales generales de procedencia en contra de providencias judiciales, el juez de tutela 3 Folio 7 índice samai 42. 4 Corte Constitucional C-590 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño). Radicación número: 11001-03-15-000-2026-00659-01 Accionante: Harold Iván Mena Torres Accionado: Tribunal Administrativo de Chocó y otro Referencia: Segunda instancia de acción de tutela debe verificar5: (i) que se acredite la legitimación en la causa (artículos 5, 10 y 13, Decreto-Ley 2591 de 1991);
(ii) que la providencia cuestionada no sea una sentencia de tutela6, ni una decisión proferida con ocasión del control abstracto de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional7 o el Consejo de Estado8, ni una sentencia interpretativa (SENIT) proferida por la Sección de Apelación del Tribunal para la Paz de la Jurisdicción Especial para la Paz – JEP9;
(iii) que se cumpla con el requisito de inmediatez, es decir, que la tutela se promueva en un plazo razonable; (iv) que se identifiquen de forma clara, detallada y comprensible los hechos que amenazan o afectan los derechos fundamentales en cuestión y que, si existió la posibilidad, ellos hayan sido alegados en el trámite procesal; (v) que se cumpla con el requisito de subsidiariedad, esto es, que el interesado acredite que agotó todos los medios de defensa judicial a su alcance, salvo que pretenda evitar la consumación de un perjuicio irremediable10 o los medios de defensa judicial existentes no sean idóneos o eficaces para evitarlo;
(vi) que la cuestión planteada sea de evidente relevancia constitucional, lo que exige que el caso trate sobre un asunto de rango constitucional y no meramente legal o económico; (vii) que cuando se trate de una irregularidad procesal, que esta tenga un efecto decisivo en la decisión judicial cuestionada, es decir que si tal error no hubiere ocurrido el alcance de la decisión hubiese sido sustancialmente distinto. 21.
La jurisprudencia constitucional ha insistido en que, el examen que realiza el juez constitucional a una providencia judicial no examina la corrección jurídica o el criterio de una autoridad o funcionario judicial, sino que se centra en determinar si la decisión adolece de una característica que afecte su validez. En consecuencia, se trata de verificar si el fallo contiene yerros incompatibles con las garantías constitucionales11. 22.
Respecto del requisito de legitimación en la causa por activa, el decreto 2591 de 1991, en su artículo 10, precisa que la acción de tutela puede ser ejercida por el titular del derecho, su representante legal, o el agente oficioso. En el caso que se ejerza a través de apoderado, este debe acudir en ejercicio de poder especial12. En el mismo sentido, la jurisprudencia constitucional ha sido insistente y clara en señalar que cuando se cuestionan actuaciones u omisiones generales, quien ejerce la acción debe ser el titular del derecho, y si este lo hace a través de apoderado, debe hacerlo mediante mandato especial, específicamente para la censura que se propone. 5 Se sigue literalmente la manera en la que fueron fijadas las reglas de procedibilidad formal en la SU-215 de 2022. 6 La única excepción a esta regla tiene que ver con la doctrina de la cosa juzgada fraudulenta y el principio del fraude todo lo corrompe.
Al respecto ver, entre otras, las Sentencias: T-218 de 2012 y T-373 de 2014. 7 Corte Constitucional, Sentencia SU-478 de 2024. 8 Al respecto, ver, entre otras, Corte Constitucional, Sentencias SU-391 de 2023, SU-215 de 2022, SU-573 de 2017, SU-585 de 2017. 9 Corte Constitucional, Sentencia SU-388 de 2023. 10 Ver, entre otras, la Sentencia SU-659 de 2015. 11 Cfr. SU-215 de 2022 M.P. Natalia Ángel Cabo.
“La Corte ha sido enfática en señalar, que la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”. 12 Corte Constitucional, Sentencia T-495 de 2024.
Radicación número: 11001-03-15-000-2026-00659-01 Accionante: Harold Iván Mena Torres Accionado: Tribunal Administrativo de Chocó y otro Referencia: Segunda instancia de acción de tutela Análisis del caso concreto 23. En el caso concreto, a pesar de que el apoderado estima que le concurre interés por haber acompañado durante 16 años a los tutelantes dentro de los trámites 2017- 00045-00/01 y 2017-00151-00, lo cierto es que, en la acción de tutela de la referencia, el actor concurre sin poder especial para actuar, motivo por el cual carece de legitimación en la causa por activa para cuestionar acciones u omisiones de las autoridades judiciales accionadas.
Si bien la impugnante estima que las razones son insuficientes para declarar improcedente el amparo, lo cierto es que su interés personal o profesional no tiene el alcance de satisfacer el atributo de legitimación en la causa, pues para este, conforme el decreto 2591 de 1991 y el artículo 86 superior, se requiere ser titular del derecho fundamental amenazado o conculcado.
En el caso concreto, por más interés profesional del tutelante, lo cierto es que no es el titular del derecho invocado, el cual está en cabeza de los actores dentro de los procesos de tutela del año 2017. 24. Por lo anterior, la Sala confirmará la sentencia impugnada. La certificación de actuación profesional y las providencias aportadas con la impugnación no acreditan poder especial para promover esta tutela ni demuestran que el actor sea titular de los derechos fundamentales invocados, al punto que no satisface el requisito de legitimación en la causa por activa.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 2 de marzo de 2026, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda de la Corporación, por las razones indicadas en esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta decisión a las partes y demás interesados por el medio más expedito.
TERCERO: REMITIR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ZORANNY CASTILLO OTÁLORA FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF