CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Salvamento de voto del Magistrado CÉSAR PALOMINO CORTÉS Radicado: 11001-03-15-000-2023-00038-00 Demandante: Ximena Echavarría Cardona Demandado: Consejo Nacional Electoral – CNE – Resolución 5527 de 2022 – Por la cual se reconoce personería jurídica a la agrupación política “En Marcha” Salvamento de voto al auto de 19 de marzo de 2024 Magistrado Ponente: Dr. Luis Alberto Álvarez Parra (E) Con mi acostumbrado respeto por la posición mayoritaria de la Sala, expreso a continuación las razones por las cuales salvo mi voto en el asunto de la referencia. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo negó la solicitud elevada por la representante del Ministerio Público para que se avocara el conocimiento de este asunto, porque se consideró que no se evidenciaba en este la trascendencia social, la importancia jurídica o la necesidad de unificar jurisprudencia, siendo un tema que podía desarrollar la Sección Quinta de la Corporación, juez natural y órgano de cierre de las discusiones electorales.
Para el Ministerio Público este asunto tiene importancia en relación con la personería jurídica de los movimientos y partidos políticos, conforme con el artículo 108 de la Constitución Política y su entendimiento fijado por la Corte Constitucional, en la sentencia SU-257 de 2021, por lo que se requiere que se adopten unas subreglas claras que brinden seguridad jurídica a los administrados y así evitar posturas divergentes y confusas sobre los criterios que se deben tomar para la concesión de las personerías jurídicas de los Partidos.
El Ministerio Público señala que se requiere sentar jurisprudencia, pues a partir de la sentencia SU-257 de 2021, se diseñó un mecanismo de naturaleza abierta que evoca un complejo análisis subjetivo, y que impone que no se aplique de manera formal y cerrada el artículo 108 constitucional, sino que deba Exp No. 11001-03-15-000-2023-00038-00 Actor: Ximena Echavarría Cardona 2 interpretarse de acuerdo con el modelo democrático construido a partir de los principios, valores y derechos que informan el Estado Social y Democrático de Derecho.
No obstante, para la mayoría de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo no se debió avocar su conocimiento porque, entre otras consideraciones, (i) no se acreditó la importancia jurídica, pues se trata de una posición que tiene el Ministerio Publico respecto de la sentencia SU-257 del 2021 y no señala una razón para que no sea la Sección Quinta la que determiné cual es el alcance de la decisión de la Corte y como se aplican las reglas que ella fijó; y (ii) no se advirtió que existiera vacío jurisprudencial que requiriera un pronunciamiento de la Sala Plena.
Más bien corresponde a la Sección Quinta del Consejo de Estado, especializada en la materia electoral y como órgano de cierre jurisdiccional de ésta, determinar la aplicabilidad del marco normativo y jurisprudencial, con el que cuenta, a efectos de juzgar la legalidad de los actos demandados, según ya lo ha hecho en otras oportunidades, como cuando decidió la legalidad de la personería jurídica del movimiento “Fuerza Ciudadana” el 7 de marzo de 2024.
Además, porque en las decisiones de la Sección Quinta, son abundantes los pronunciamientos sobre las normas que fundamentan los reparos de ilegalidad, especialmente, el contenido del artículo 108 Constitucional. Así como también ha desarrollado una numerosa jurisprudencia sobre el aval, el acto de inscripción de candidatos y su relación con la militancia política, aspectos que fundamentan el cargo de falsa motivación de la demanda.
Pues bien, contrario a lo decidido por la mayoría, a mi juicio, es la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado la llamada a decidir el presente asunto, al menos por tres razones que expongo a continuación. 1. Ciertamente, la Sala Plena de la Corporación debe definir, en primer lugar, si el acto administrativo expedido por el Consejo Nacional Electoral, que reconoce o revoca la personería jurídica de un partido o movimiento político es de contenido electoral, pues el concepto de “acto de contenido electoral” ha sido desarrollado jurisprudencialmente por la Sección Quinta de la Corporación, que Exp No. 11001-03-15-000-2023-00038-00 Actor: Ximena Echavarría Cardona 3 da por sentado que este tipo de decisiones por ser de tal naturaleza es de su competencia, interpretando el Reglamento de la Corporación. Sin embargo, considero que bien valdría la pena que la Sala Plena ahondara en este concepto y analizara desde una perspectiva jurídica, dentro del plano electoral, qué significado tiene esta decisión administrativa, máxime porque la personería jurídica no es un acto constitutivo de los partidos políticos, cuya existencia depende de ciertos índices mínimos de apoyo popular.
En este contexto, un partido o movimiento político que no tiene, o ha perdido, la personería jurídica puede continuar con su actividad política o electoral, con representatividad de ideologías y posiciones políticas, solo con algunas limitaciones establecidas constitucional y legalmente para este tipo de agrupaciones sin personería jurídica, pero con la posibilidad de poder participar en posteriores elecciones y adquirir o renovar su personería. Esta realidad impone reflexionar sobre cuál es esencialmente el contenido de estas decisiones administrativas. 2.
Por otra parte, es importante señalar que el artículo 108 de la Constitución Política no ha tenido un desarrollo legal, lo cual priva para su entendimiento del aporte congresional, máxima expresión democrática y de la voluntad soberana de la sociedad. En efecto, en el proceso de la definición de las condiciones para que un grupo o partido político se forme institucionalmente y adquiera su personería jurídica no participa una de las tres ramas del poder público, como es la regulación legislativa; esta falta de desarrollo legal, de por sí, representa un aspecto importante para su interpretación y aplicación. Sumado a lo anterior, se advierte un hecho no menos importante y es la interpretación sistemática que hace la Corte Constitucional en la sentencia SU- 257 de 2021, al establecer una regla de entendimiento del artículo 108 de la Carta con la pretensión de tener una visión amplia sobre el pluralismo y el Estado Democrático, que difiere de la literalidad e inflexibilidad o rigidez de la norma, y que obligaría a aplicarla de acuerdo con el modelo democrático construido a partir de los principios y derechos que informan el Estado Social de Derecho, que se remuevan los obstáculos o las barreras de las normas que Exp No. 11001-03-15-000-2023-00038-00 Actor: Ximena Echavarría Cardona 4 regulan el sistema de partidos y garanticen la participación política.
Así estableció como regla de unificación la siguiente: “[…] 4. Regla de unificación 404. Al momento de valorar el reconocimiento, pérdida o cancelación de la personería jurídica de un partido o movimiento, el artículo 108 de la Constitución no puede interpretarse ni aplicarse exegéticamente ni de manera aislada, sino que tiene que interpretarse y aplicarse de acuerdo con el modelo democrático construido a partir de los principios y derechos que informan el Estado Social y Democrático de Derecho y que constituyen la constitución democrática.
En otros términos, el artículo 108 y con él la regla del umbral debe interpretarse y aplicarse en forma tal que no afecte otros valores o principios que la misma Constitución protege y garantiza. Además, para el caso objeto de análisis y de los demás a los cuales se les pueda aplicar esta regla como consecuencia de los efectos inter comunis, dicha interpretación tiene que partir de revisar el modelo constitucional anterior y las normas que lo desarrollaron, en particular la Ley 58 de 1985, que eran las normas vigentes cuando el Nuevo Liberalismo tramitó tanto la obtención como la cancelación de su personería jurídica. […]”.
Entonces, de acuerdo con lo anterior, el Consejo Nacional Electoral, autoridad administrativa encargada de decidir sobre la personería jurídica de los partidos, cuenta con un margen amplio para la redefinición de los requisitos y condiciones para otorgar esta prerrogativa a los movimientos y partidos políticos, y en ese contexto de amplitud, el juez de legalidad, antes que controlador del acto administrativo, se puede convertir en regulador del hecho mismo, entrando en conflicto con las competencias atribuidas constitucionalmente al Consejo Nacional Electoral. 3.
Una de las competencias de la Sala Plena Contenciosa de esta Corporación, de conformidad con el artículo 135 del CPACA es juzgar la constitucionalidad de “los actos de carácter general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional” y en mi criterio, el acto administrativo que expide el Consejo Nacional Electoral, en el marco de su competencia constitucionalmente establecida en el artículo 265 de la C.P., es un acto administrativo de carácter general que desarrolla directamente la Constitución Política y por eso, en mi entender, esa competencia está atribuida expresamente a esta Sala y no a la Sección Quinta, en el marco del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad.
Exp No. 11001-03-15-000-2023-00038-00 Actor: Ximena Echavarría Cardona 5 Precisamente, definir estos tres aspectos es lo que le da la relevancia jurídica a este asunto, razón por la cual debió asumir su conocimiento la Sala Plena Contenciosa de la Corporación. En estos términos mi salvamento de voto. Cordialmente, Firmado electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS Fecha Ut Supra.