Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado Ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá DC, 15 de junio de 2022 Radicación: 11001-03-15-000-2022-00816-01 Demandante: Luis Carlos Valverde Méndez Demandado: Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Popayán y otros Naturaleza: Acción de tutela.
Sentencia de segunda instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA POR ACCIÓN U OMISIÓN DE AUTORIDAD PÚBLICA/ Derecho a la igualdad, trabajo, dignidad humana y salud/ Vacaciones individuales empleados judiciales Síntesis del caso: La parte actora alegó la vulneración de los derechos a la igualdad, trabajo, dignidad humana y salud, ante la falta de expedición de CDP para el nombramiento de remplazo de un empleado judicial que impidió el disfrute de vacaciones.
De acuerdo con la competencia asignada1, procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Popayán contra la Sentencia de 25 de febrero de 2022, por medio de la cual la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado amparó los derechos a la igualdad, trabajo, dignidad humana y salud de Luis Carlos Valverde Méndez.
Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1.
ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante. 1.2. Fallo de primera instancia e impugnación. 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 1 de febrero de 2022, Luis Carlos Valverde Méndez presentó acción de tutela contra la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Popayán y el Juzgado 3 de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Popayán, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la igualdad, trabajo, dignidad humana y salud. 1 Artículo 86 de la Constitución Política, los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. Radicación: 11001-03-15-000-2022-00816-01 Demandante: Luis Carlos Valverde Méndez Demandado: Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Cauca y otros Naturaleza: Acción de tutela.
Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma - Ampara ______________________________________________________________________________________________________________ 2 de 8 2. A título de amparo constitucional, la parte actora solicitó (se trascribe): “1. Se ordene a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Popayán y al Consejo Superior de la Judicatura – Sala Administrativa – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial que, de acuerdo con sus competencias y de manera coordinada, en el término de 48 horas contados a partir de la notificación de la presente providencia, adelanten las gestiones administrativas y presupuestales que correspondan, para que el Juez 3° de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Popayán, Cauca, nombre mi reemplazo, para que materialice el derecho al disfrute del descanso remunerado (vacaciones). 2.
Se conmine al señor JUEZ 3° DE EJECUCIÓN DE PENAS Y MEDIDAS DE SEGURIDAD DE POPAYÁN, que una vez sea expedido el CDP por parte de la DIRECCIÓN EJECUTIVA SECCIONAL DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL POPAYAN, CAUCA decida nuevamente frente a AL DISFRUTE de mis vacaciones. 3. Se exhorte a las autoridades respectivas, en ese caso al CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA – SALA ADMINISTRATIVA Y DIRECCIÓN EJECUTIVA SECCIONAL DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL DE POPAYAN, CAUCA, para que en el futuro, esta situación no se vuelva a presentar y se gestione a nivel nacional la apropiación de recursos para designar en encargo a otra persona, para que los funcionarios y empleados de la Rama Judicial puedan disfrutar de sus vacaciones sin interferir en la eficiencia de la administración de justicia. (…) Por lo anterior muy respetuosamente solicito acceder al amparo los derechos fundamentales al trabajo digno, a la dignidad humana, a la igualdad y a la salud y en consecuencia, se ordene a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Popayán y al Consejo Superior de la Judicatura – Sala Administrativa – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial que, de acuerdo con sus competencias y de manera coordinada, en el término de 48 horas contados a partir de la notificación de la presente providencia, adelanten las gestiones administrativas y presupuestales que correspondan, para que el Juez 3° de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Popayán, Cauca, nombre mi reemplazo, para que materialice el derecho al disfrute del descanso remunerado”. 3.
Como hechos relevantes fueron narrados los siguientes: 4. 1) Luis Carlos Valverde Méndez se encuentra vinculado, en propiedad, como oficial mayor del Juzgado 3 de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Popayán. 5. 2) Mediante Resolución No. 1 de 11 de enero de 2022, el juez 3 de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Popayán le concedió vacaciones remuneradas para disfrutar entre el 22 de marzo de 2022 al 15 de abril de 2022.
Ello por haber trabajado de forma ininterrumpida entre el 9 de diciembre de 2020 y el 9 de diciembre de 2021. 6. 3) La Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Popayán, a través de Oficio No. DESAJPO022-83 de 19 de enero de 2022, informó que no era posible tramitar la expedición del CDP para el Radicación: 11001-03-15-000-2022-00816-01 Demandante: Luis Carlos Valverde Méndez Demandado: Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Cauca y otros Naturaleza: Acción de tutela.
Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma - Ampara ______________________________________________________________________________________________________________ 3 de 8 nombramiento un empleado de remplazo por vacaciones, comoquiera que debía dar cumplimiento a la Circular No. 44 de 2011, que solo prevé la figura para los funcionario judiciales.
En ese orden, señaló que no contaba con la autonomía para disponer así del presupuesto. 7. 4) Mediante Resolución No. 2 de 27 de enero de 2022, el juez 3 de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Popayán suspendió el disfrute de las vacaciones del señor Valverde Méndez, por necesidad del servicio y en salvaguarda de la salud, comoquiera que (a) ese despacho cuenta con una alta carga laboral, (b) las funciones desempeñadas por el oficial mayor suponen un conocimiento y experiencia relacionada, (c) de no nombrarse remplazo las funciones que desempeña la parte actora tendrían que ser asumidas por los demás empleados del despacho y (d) el juez y la asistente administrativa del despacho tienen diagnóstico de enfermedad laboral por estrés desde hace varios años. 8.
El fundamento de la vulneración radicó en que, ante la falta de expedición de CDP para disponer de un remplazo por vacaciones, los demás empleados del centro de servicios se verían sobre cargados en sus actividades. Asimismo, el derecho al descanso remunerado no puede negarse con fundamento en la falta de una partida presupuestal, pues estas son cargas administrativas que la parte actora no está obligada a soportar. 1.2.
Fallo de primera instancia e impugnación 9. Mediante Sentencia de 25 de febrero de 2022, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado amparó los derechos a la igualdad, trabajo, dignidad humana y salud del señor Valverde Méndez y, en consecuencia, ordenó al juez 3 de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Popayán y al director ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Popayán que (se trascribe) “en el término de quince (15) días siguientes a la notificación de esta decisión, realicen, en el ámbito de sus competencias, las gestiones administrativas y presupuestales a que haya lugar, encaminadas a destinar recursos para que se nombre un reemplazo en el cargo de oficial mayor en ese despacho judicial que ocupa el tutelante, con el fin de que este pueda disfrutar de las vacaciones a que tiene derecho por haber laborado de manera ininterrumpida del 9 de diciembre de 2020 al 9 de diciembre de 2021”. 10.
Parra ello, concluyó que los vacíos en la normatividad interna que genera la Circular PSAC11-44 de 23 de noviembre de 2011, así como cualquier otra restricción de índole administrativo, no pueden ser soportados por el empleado ni deben ser interpretados en desmedro de sus derechos y prerrogativas, más cuando el único requisito para disfrutar Radicación: 11001-03-15-000-2022-00816-01 Demandante: Luis Carlos Valverde Méndez Demandado: Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Cauca y otros Naturaleza: Acción de tutela.
Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma - Ampara ______________________________________________________________________________________________________________ 4 de 8 de las vacaciones es que estas se hubieran causado, tal como ocurrió en este caso. 11. La Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Popayán presentó escrito de impugnación en el que señaló que su actuación se hizo en obedecimiento a las reglas fijadas en la Circular PSAC11-44 de 23 de noviembre de 2011 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, norma que tiene vigencia. Adujo que no se vulneraron los derechos de la parte actora porque cuenta, tal como se demostró en el proceso, con los rubros presupuestales correspondientes para el pago de las vacaciones y la prima de vacaciones del señor Valverde Méndez.
Manifestó que, en ese orden, la negativa al disfrute de las vacaciones de la parte actora se debió a una decisión del nominador, en este caso, el juez 3 de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Popayán, por lo que de llegar a existir vulneración alguna sería imputable a dicha autoridad. Agregó que, en todo caso, la acción de tutela era improcedente porque el accionante cuenta con los medios de control para enjuiciar un acto general como lo es la mencionada circular.
Con fundamento en lo anterior, solicitó se revoque la decisión de primer grado.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Procedencia de la acción de tutela. 2.2. Verificación de la afectación de derechos alegada. 2.3. Conclusión. 2.1. Procedencia de la acción de tutela 12. En el presente caso, se cumplieron los requisitos de procedencia de la acción de tutela porque esta se orientó a obtener la protección de los derechos fundamentales2 a la igualdad, trabajo, dignidad humana y salud.
Luis Carlos Valverde Méndez es el titular de los derechos invocados como violados, por lo cual, se tiene por acreditada la legitimación activa en la causa3. 13. De igual manera, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Popayán y el Juzgado 3 de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Popayán tienen legitimación pasiva en la causa4, porque de estas se predica la vulneración y de sus competencias se desprende la relación con el presente asunto. 2 Decreto 2591 de 1991.
Artículo 2, en concordancia con el artículo 5 y los numerales 2 y 3 del artículo 6 ibídem. 3 Decreto 2591 de 1991. Artículos 10 y 13, en concordancia con el artículo 1 ibídem. 4 Ídem Radicación: 11001-03-15-000-2022-00816-01 Demandante: Luis Carlos Valverde Méndez Demandado: Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Cauca y otros Naturaleza: Acción de tutela.
Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma - Ampara ______________________________________________________________________________________________________________ 5 de 8 14. Frente al requisito de subsidiariedad5, la Sala lo tendrá por superado por no existir recurso idóneo y eficaz que permitiera a la parte actora alegar los reparos planteados vía tutela y procurar la defensa de los derechos presuntamente vulnerados, pues, dado el objeto de la solicitud de amparo (obtener el disfrute de vacaciones), (1) los medios de control previstos en el CPACA no resultaban eficaces dado el tiempo que implica el desarrollo y trámite de un proceso judicial, de cara a la presunta afectación de las garantías constitucionales al trabajo en condiciones dignas, descanso y salud de la parte actora y en consideración al volumen de trabajo que se hizo referencia en el escrito de tutela.
Aunado a lo anterior, (2) no se advirtieron reparos hechos en contra de la Circular PSAC11-44 de 23 de noviembre de 2011 del Consejo Superior de la Judicatura, que hicieren considerar que se tratara del enjuiciamiento de un acto de carácter general a través de una acción de tutela. 15. En relación con el requisito de inmediatez6, este se satisface, comoquiera que entre la decisión de negar la expedición de CDP para nombrar el remplazo del señor Valverde Méndez (19/1/22), la suspensión del disfrute de sus vacaciones (27/1/22) y la presentación de la acción de tutela (1/2/22), trascurrió un plazo razonable. 2.2.
Verificación de la afectación de derechos alegada 16. La Sala confirmará el amparo de los derechos de Luis Carlos Valverde Méndez, por las razones que pasan a explicarse. 17. En primer lugar, debe señalarse, tal como lo indicó en su momento el juez de tutela de primer grado, que está demostrado que se encuentra causado un periodo de vacaciones a favor del señor Valverde Méndez por haber trabajado de forma continua e ininterrumpida por 1 año al servicio del Juzgado 3 de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Popayán, en el cargo de oficial mayor, entre el 9 de diciembre de 2020 y el 9 de diciembre de 2021. 18.
Igualmente, se tiene que, mediante Oficio No. DESAJPOO22-83 de 19 de enero de 2022, se indicó que no se contaba con la autonomía y el presupuesto para el nombramiento en remplazo por vacaciones de un empleado, comoquiera que la Circular PSAC11-44 de 23 de noviembre de 2011 del Consejo Superior de la Judicatura, previó esa figura para el caso de los funcionarios judiciales, no para los empleados. 5 Decreto 2591 de 1991.
Artículo 6 (numeral 1). 6 Decreto 2591 de 1991. Artículo 6 (numeral 4). Radicación: 11001-03-15-000-2022-00816-01 Demandante: Luis Carlos Valverde Méndez Demandado: Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Cauca y otros Naturaleza: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma - Ampara ______________________________________________________________________________________________________________ 6 de 8 19.
Finalmente, a través de las Resolución No. 2 de 27 de enero de 2022, el juez 3 de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Popayán suspendió el disfrute de las vacaciones del señor Valverde Méndez, por necesidad del servicio y en salvaguarda de la salud. 20. En ese orden de ideas, lo primero que debe precisarse es que la causación del derecho al descanso (vacaciones) de Luis Carlos Valverde Méndez no fue objeto de discusión. 21.
Al respecto, la Sala estima necesario indicar, tal como lo ha hecho en decisiones anteriores7, que el derecho al descanso es una garantía fundamental reconocida expresamente en el artículo 53 de la Constitución Política y está relacionada con la dignidad humana y el derecho al trabajo en condiciones dignas que se manifiesta, por ejemplo, en las vacaciones del trabajador, las cuales son irrenunciables.
En palabras de la Corte Constitucional, (se trascribe) “[…] el derecho al descanso conviene entenderlo como la oportunidad que se le otorga al empleado para reparar sus fuerzas intelectuales y materiales, para proteger su salud física y mental,8 para compartir con su familia mayores y mejores espacios de encuentro fraternal, para abordar actividades idóneas al solaz espiritual, para incursionar más en la lectura y el conocimiento, y, a manera de posibilidad estética, para acercarse paulatinamente al hacer artístico en sus múltiples manifestaciones.
Sin desconocer que tales propósitos requieren para su materialización de apoyos institucionales que envuelven lo económico, al igual que el aporte personal que cada cual pueda y quiera hacer en pro de sus intereses y de la familia de la cual forme parte. En todo caso, dado que el derecho al descanso es un derecho fundamental, se impone en cabeza del Estado proveer a su realización práctica a través de sus políticas, de su legislación, de la ejecución de ésta, y por supuesto, al tenor de la función controladora”9 22.
Para el caso concreto, coincide la Sala con lo dicho por la Subsección B de la Sección Segunda de esta corporación en la sentencia impugnada, en que, si bien por regla general la acción de tutela no es el medio idóneo para dictar órdenes que impliquen erogaciones y/o apropiaciones presupuestales, no puede perderse de vista que la no expedición del CDP para proveer el cargo de oficial mayor con un remplazo externo implicó que el juez 3 de Ejecución de Penas y Medias de Seguridad de Popayán suspendiera - retardara indefinidamente el disfrute del derecho al descanso de una de los empleados de su despacho, pues 7 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, Sentencias de 4 de octubre de 2021.
Rad. 11001-03-15-000- 2021-05802-00; 8 de noviembre de 2021, Rad. 11001-03-15-000-2021-04360-00; 8 de noviembre de 2021, Rad. 11001-03-15-2021-04569-00; 29 de noviembre de 2021, Rad. 11001-03-15-000-2021-05027-01; 28 de abril de 2022, Rad. 11001-03-15-000-2021-11326-01; 4 de mayo de 2022, Rad. 11001-03-15-000-2021-11201-00. 8 Sobre el carácter vital de las vacaciones dijo la Corte en sentencia T-229 de 1997: “Esta Corporación considera que el carácter de las vacaciones, y del descanso en sí, es de vital importancia para la existencia y la salud de los trabajadores, y desde tiempos inmemoriales el hombre ha luchado por obtener el reconocimiento legal y la protección del derecho al descanso.
Tan importante es el mencionado derecho, que científicamente se ha demostrado que cuando un hombre trabaja de manera continua, sin descanso alguno, su salud física y mental puede afectarse”. 9 Corte Constitucional, Sentencia C-19 de 2004. Radicación: 11001-03-15-000-2022-00816-01 Demandante: Luis Carlos Valverde Méndez Demandado: Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Cauca y otros Naturaleza: Acción de tutela.
Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma - Ampara ______________________________________________________________________________________________________________ 7 de 8 ante la falta de nombramiento de un remplazo se generó la imposibilidad de que el señor Valverde Méndez pudiera gozar de un derecho ya causado: sus vacaciones, ello en aras de evitar la puesta en peligro de la prestación del servicio a cargo del despacho, así como la salud de los demás funcionarios y empleados judiciales. 23.
Asimismo, debe señalarse que, para la Sala, tanto los funcionarios como los empleados judiciales tienen derecho al descanso, así como al reconocimiento de los respectivos días de vacaciones por cada año de servicio, sin que el hecho de que no exista una norma que reglamente el procedimiento especial para nombrar el reemplazo de los empleados (existiendo solo para los funcionarios) pueda ser óbice para impedir el goce de ese derecho. 24.
Aunado a ello, deben considerarse 2 situaciones particulares: 25. (1) El alcance y las finalidades del derecho al descanso se ven comprometidas si las asignaciones de trabajo que competen al empleado no cesan durante sus vacaciones o no son asumidas por un reemplazo, pues, dada la naturaleza del servicio, por cada día de vacaciones aumenta la carga laboral, de forma que, al reanudar sus funciones, el empleado deberá adelantar todo lo que no pudo hacer durante el receso.
En otras palabras, la sola cesación de laborales no garantiza el derecho al descanso que le permita al trabajador reanudar sus fuerzas, si durante ese término subsiste la preocupación respecto al trabajo pendiente y que aumenta durante las vacaciones. 26. (2) La anterior situación se agrava, habida cuenta de la carga laboral del despacho en el que laboral la parte actora y las funciones que ella desempeña, tienen un impacto directo en la prestación del servicio de justicia y los derechos de terceros, por lo que la cesación de labores no es una opción. 2.3.
Conclusión 27. Por las consideraciones expuestas, esta Sala confirmará la decisión de primer grado dictada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Radicación: 11001-03-15-000-2022-00816-01 Demandante: Luis Carlos Valverde Méndez Demandado: Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Cauca y otros Naturaleza: Acción de tutela.
Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma - Ampara ______________________________________________________________________________________________________________ 8 de 8
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia de 25 de febrero de 2022, por medio de la cual la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado que accedió a la solicitud de amparo presentada por Luis Carlos Valverde Méndez, por las razones aquí consignadas.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier solicitud contra la misma deberán dirigirla, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin10.
TERCERO: REMITIR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
CUARTO: Por Secretaría General de esta Corporación, PUBLICAR la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.
NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA 10 secgeneral@consejodeestado.gov.co.