Demandante: Yenifer Alejandra Cano Franco Demandados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 11001-03-15-000-2021-10360-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., veintisiete (27) de enero de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2021-10360-00 Demandante: YENIFER ALEJANDRA CANO FRANCO Demandados: CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA Y OTROS TEMAS: Derecho al descanso laboral.
Vacaciones de empleados y funcionarios de la Rama Judicial1 SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la acción de tutela formulada por la señora Yenifer Alejandra Cano Franco contra el Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, el Juzgado Octavo (8°) de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad del Circuito Judicial de Bogotá y la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá - Cundinamarca, de conformidad con los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y, el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 1.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud La señora Yenifer Alejandra Cano Franco, en nombre propio, presentó acción de tutela2 contra “el CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA Y JUZGADO 08 DE EJECUCIÓN DE PENAS Y MEDIDAS DE SEGURIDAD DE BOGOTÁ”, con el fin de que se le amparen sus derechos fundamentales “al trabajo digno, al descanso, a la salud, a la familia y a la igualdad”.
Las mencionadas garantías constitucionales las consideró vulneradas con ocasión de la negativa de las entidades accionadas de expedir el certificado de disponibilidad presupuestal que permita el nombramiento de la persona que la remplace durante el periodo de sus vacaciones, dada la calidad de empleada del Juzgado Octavo (8°) de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad del Circuito Judicial de Bogotá. 1 Se reitera posición de la Sala sobre el asunto en sentencias de 10 de diciembre de 2020, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, Exp: 11001-03-15-000-2020-03827-01 y 6 de agosto de 2020, M.P. Rocío Araújo Oñate, Exp: 11001-03-15-000-2020-03100-00. 2 Con escrito enviado a través de correo electrónico el 22 de noviembre de 2020, al buzón electrónico tutelaenlinea@deaj.ramajudicial.gov.co y remitido al correo electrónico de la Secretaría General del Consejo de Estado, en la misma fecha.
Demandante: Yenifer Alejandra Cano Franco Demandados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 11001-03-15-000-2021-10360-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2. Pretensiones La parte accionante presentó las siguientes: “1. Se ordene a CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, que asigne en el término de 2 días las partidas presupuestales que corresponden para el nombramiento de mi remplazo y emita el correspondiente certificado de disponibilidad presupuestal CDP para el disfrute de mis vacaciones por el término de veinticinco (25) días a partir del 11 de enero hasta el 4 de febrero de 2022. 2.
Se ordene al JUEZ 8º DE EJECUCION (sic) DE PENAS Y MEDIDAS DE SEGURIDAD DE BOGOTA (sic), que una vez sea expedido el CDP por parte del CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, me conceda las vacaciones solicitadas a partir del 11 de enero de 2022 por el término de 25 días. 3. Se conmine a las autoridades respectivas para que, en el futuro, esta situación no se vuelva a presentar y se gestione a nivel nacional la autorización de recursos para designar reemplazo, para que los funcionarios y empleados de la Rama Judicial puedan disfrutar de sus vacaciones sin interferir en la eficiencia de la administración de justicia”.
La petición de tutela tuvo como fundamento los siguientes: 1.3. Hechos Señaló que desde el 8 de noviembre de 2016, se encuentra vinculada laboralmente al Juzgado Octavo (8°) de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad del Circuito Judicial de Bogotá y que a partir del 13 de mayo de 2021, ejerce el cargo de oficial mayor de dicho despacho.
Indicó que el 16 de noviembre de 2021, solicitó a su nominador que le concediera vacaciones por el término de 25 días, contados desde el 11 de enero hasta el 4 de febrero de 2022, dado que laboró ininterrumpidamente en el juzgado entre el 8 de noviembre de 2018 y el 7 de noviembre de 2019. Comentó que el juez Octavo (8°) de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad del Circuito Judicial de Bogotá solicitó a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá - Cundinamarca que expidiera las respectivas certificaciones de las vacaciones pendientes por reconocer y de la disponibilidad presupuestal para el nombramiento de la persona que la reemplazaría durante dicho periodo.
Alegó que la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá – Cundinamarca mediante oficio DESAJBOTHO21-2651 de 2 de noviembre de 2021, le informó que la liquidación y pago de las vacaciones se efectuaría en la nómina general correspondiente. Sin embargo, resolvió no expedir el certificado de disponibilidad presupuestal para su reemplazo, de acuerdo con la circular PSAC05-89 de 2005, proferida por el Consejo Superior de la judicatura.
Informó que, como consecuencia de lo anterior, el juez Octavo (8°) de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad del Circuito Judicial de Bogotá mediante Resolución nro. 192 de 16 de noviembre de 2021, resolvió negar sus vacaciones con fundamento en la falta de asignación presupuestal y la necesidad del servicio, pues durante los 25 días de vacaciones solo contaría con la colaboración de un servidor judicial, lo cual afectaría el funcionamiento del despacho.
Demandante: Yenifer Alejandra Cano Franco Demandados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 11001-03-15-000-2021-10360-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.4. Fundamentos de la solicitud La señora Yenifer Alejandra Cano Franco consideró que las autoridades accionadas vulneraron sus derechos fundamentales “al trabajo digno, al descanso, a la salud, a la familia y a la igualdad”, toda vez que, con fundamento en cuestiones de carácter administrativo, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá - Cundinamarca se negó a expedir el certificado de disponibilidad presupuestal necesario para que el Juzgado Octavo (8°) de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad del Circuito Judicial de Bogotá pudiera nombrar su remplazo mientras disfruta de su periodo de vacaciones.
Alegó que esta actuación vulneró su derecho a la igualdad, dado que a su compañera Giovanna Patricia Fajardo Prieto, quien igualmente cumplió funciones de sustanciación en el Juzgado Octavo (8°) de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad del Circuito Judicial de Bogotá, sí le fueron concedidas las vacaciones, con ocasión al fallo de tutela de 11 de febrero de 2021, proferido dentro del expediente con número de radicado 11001-03-15-000-2020-05144-00, por lo que pudo ser reemplazada y no tuvo la preocupación de que a su regreso encontrara incrementada su carga laboral. 1.5.
Actuaciones en primera instancia El 2 de diciembre de 2021, el magistrado ponente admitió la presente acción de tutela y ordenó notificar al Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, al Juzgado Octavo (8°) de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad del Circuito Judicial de Bogotá y a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial Bogotá - Cundinamarca.
Adicionalmente, dispuso que, a través de la oficina de sistemas de la Corporación, se publicara en la página web del Consejo de Estado la información correspondiente a la acción de la referencia. 1.6. Contestaciones Efectuadas las diligencias de notificación correspondientes3 se allegaron los siguientes informes: 1.6.1. Juzgado Octavo (8°) de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad del Circuito Judicial de Bogotá Mediante escrito enviado por correo electrónico el 15 de diciembre de 2021 al buzón web de la Secretaría General del Consejo de Estado, el titular de ese despacho judicial solicitó: (i) negar la acción de tutela en lo que respecta al juzgado; y (ii) la intervención constitucional para que se ordene a la Dirección Ejecutiva Seccional, la asignación del presupuesto para el reemplazo en vacaciones de la actora, pues su pretensión resulta más que justa y razonable y la Circular PSAC05-89 de 2005 no puede restringir el ejercicio de su derecho al descanso. 3 Efectuadas por la Secretaría General de la Corporación vía correo electrónico el 13 de diciembre de 2021.
Demandante: Yenifer Alejandra Cano Franco Demandados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 11001-03-15-000-2021-10360-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sobre el particular, informó que no ha vulnerado los derechos de la señora Cano Franco, teniendo en cuenta que la negativa en el disfrute vacacional de la accionante obedeció a la necesidad del servicio y a la falta de asignación de presupuesto para su reemplazo, circunstancias que, en despachos como los de la especialidad de Ejecución de Penas, resulta imperiosa, dada la alta carga laboral que se debe soportar a diario, como en el caso del juzgado que preside, donde hay un total de 2.515 ejecuciones vigentes, sin contar las respuestas a diferentes acciones de tutela y habeas corpus que contra ese despacho se interponen y las acciones constitucionales que también se les reparten, entre otros procesos.
Adicional a ello, expuso que la accionante desarrolla actividades jurídicas que demandan su presencia permanente y continua, por lo que, de ser otorgado el disfrute vacacional, se “generaría un trastorno serio en el funcionamiento del juzgado y en la recta, oportuna y eficaz impartición de justicia, en especial de los asuntos de orden constitucional y denominados urgentes, carga que se reitera, se torna desproporcionada para solo dos servidores, máxime cuando uno de ellos no cuenta con funciones y estudios jurídicos sino netamente administrativos”.
Alegó que con las directrices contenidas en las Circulares PSAC05-89 y PSAC11- 44 del 23 de noviembre de 2011 del Consejo Superior de la Judicatura, se están conculcando derechos fundamentales de raigambre constitucional, como el derecho al trabajo en condiciones dignas y al descanso de los empleados y funcionarios judiciales, y de igual modo, se afecta la eficaz y oportuna administración de justicia. Por tal motivo, concluyó que coadyuva la solicitud de amparo invocada por la accionante, respecto a la asignación de las partidas presupuestales para el nombramiento de su remplazo. 1.6.2.
Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá - Cundinamarca Con escrito enviado por correo electrónico el 15 de diciembre de 2021 al buzón web de la Secretaría General del Consejo de Estado, el director seccional de Administración Judicial Bogotá - Cundinamarca solicitó que se deniegue la acción de tutela, “teniendo en cuenta la imposibilidad fáctica y jurídica en la que está inmersa esta Entidad, para satisfacer la pretensión de los accionante (sic), en atención a las competencias de esta Entidad”.
Al respecto, indicó que la entidad carece de legitimidad en la causa por pasiva para dar cumplimiento a lo solicitado por la parte actora, teniendo en cuenta que es el juez nominador quien tiene la discrecionalidad de programar los turnos de descanso de su planta de personal, por lo que es evidente que es el juez Octavo (8°) de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad del Circuito Judicial de Bogotá quien vulnera el derecho fundamental al descanso que tiene la tutelante.
Expuso que en las Circulares PSAC05-89 de 2005 y PSAC11-44 de 2011, establecen que la expedición de los CDP destinados para los remplazos recae únicamente para los funcionarios, entendiendo como tales a los jueces y magistrados, siempre que no sea posible designar en encargo a alguno de los servidores del correspondiente despacho judicial.
Es decir que, existe una “imposibilidad de expedir CDPs (sic) para personal externo que busquen remplazar las vacaciones de empleados titulares de cargo”. Demandante: Yenifer Alejandra Cano Franco Demandados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 11001-03-15-000-2021-10360-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para respaldar sus afirmaciones, citó la sentencia del 28 de enero de 2021, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, dentro el proceso con número de radicado 11001-03-15-000-2020-04490-01.
Consideró que la acción de tutela no es procedente para hacer efectivo el pago de la remuneración pretendida, teniendo en cuenta lo establecido en el parágrafo 1° del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, pues el litigio que se presenta entre las partes puede ser debatido mediante el uso de los mecanismos ordinarios que para el efecto trae la normatividad (requisito de subsidiariedad) y no se infiere la presencia de un perjuicio irremediable que amerite con urgencia la intervención de un juez de tutela. 1.6.3.
Consejo Superior de la Judicatura - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Con escrito enviado por correo electrónico el 15 de diciembre de 2021 al buzón web de la Secretaría General del Consejo de Estado, la Unidad de Asistencia Legal de la entidad solicitó que se decrete: (i) la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial; y (ii) la improcedencia de la acción de tutela.
Sobre el particular, indicó que es la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá - Cundinamarca, la dependencia responsable de atender el asunto objeto de la acción de tutela, teniendo en cuenta que es la entidad encargada de tramitar el certificado de disponibilidad presupuestal que requiere la actora y es la responsable del manejo presupuestal de la Rama Judicial en ese distrito, en atención a lo dispuesto en el numeral 6º del artículo 103 de la Ley 270 de 1996.
Igualmente, consideró que la acción de tutela se torna improcedente, tal y como lo contempla el Decreto 2591 de 1991, toda vez que está dirigida contra un acto administrativo de carácter general y abstracto, como lo es, la Circular PSAC11-44 de noviembre 23 de 2011; además, por cuanto a través de esta acción se pretende la asignación de un presupuesto para el pago del remplazo de la accionante en su periodo de vacaciones, cuando al juez de tutela no le está permitido interponerse en las decisiones de las autoridades administrativas.
Posición que señaló es respaldada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A” con ponencia del magistrado Gabriel Valbuena Hernández, dentro de la acción de tutela nro. 11001-03-15-000-2021-02107-01. Por otro lado, dispuso que existe una imposibilidad de disponer recursos para contratar el remplazo de la accionante durante su periodo de vacaciones, por cuanto en la Circular PSAC11-44 del 23 de noviembre de 2011, únicamente se estableció para el disfrute de las vacaciones de los funcionarios judiciales que pertenezcan al régimen de vacaciones individuales, condición que no ostenta la accionante quien es empleada judicial, en virtud de la diferenciación que hace el artículo 125 de la Ley 270 de 1996.
Demandante: Yenifer Alejandra Cano Franco Demandados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 11001-03-15-000-2021-10360-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer en primera instancia de la acción de tutela presentada por la señora Yenifer Alejandra Cano Franco contra el Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, el Juzgado Octavo (8°) de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad del Circuito Judicial de Bogotá y la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá - Cundinamarca, de conformidad con lo establecido por el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y con el Acuerdo 080 de 2019, artículo 25, de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Cuestión previa En relación con las solicitudes de desvinculación realizadas por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y Seccional de Bogotá – Cundinamarca y la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, esta Sala las negará, toda vez que, como se verá más adelante, son las entidades que intervienen en el trámite de la concesión del rubro presupuestal para el disfrute de las vacaciones peticionadas por la actora, aspecto sobre el cual precisamente se fundamenta y reprocha en la presente acción. 2.3.
Procedencia de la coadyuvancia El Decreto Ley 2591 de 1991, al regular la figura de la coadyuvancia4 señaló que esta corresponde a una figura jurídica, en virtud de la cual, quien tenga un interés legítimo en el resultado del proceso, podrá intervenir para reafirmar las pretensiones del actor o de quien ha sido demandado. Por su parte, la Corte Constitucional al referirse al alcance de dicha intervención en la acción de tutela, precisó que, quien coadyuva lo hace para apoyar las razones presentadas, bien por el actor o por la persona o autoridad demandadas, y no promoviendo sus propias pretensiones5.
En ese orden de ideas, se observa que la coadyuvancia no opera para elevar pretensiones distintas y personales a las de la parte que coadyuva, sino para defender esas mismas solicitudes. En el presente caso, el juez Octavo (8°) de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad del Circuito Judicial de Bogotá manifestó que coadyuva la solicitud de amparo invocada por la accionante, respecto a la asignación de las partidas presupuestales para el nombramiento de su remplazo. 4 “ARTICULO
13. PERSONAS CONTRA QUIEN SE DIRIGE LA ACCION E INTERVINIENTES. La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental. Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo.
De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior. Quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud”. (Negrilla fuera del texto original) 5 Ver, por ejemplo: sentencia T-070 de 1° de marzo de 2018, M.P. Alejandro Linares Cantillo.
Demandante: Yenifer Alejandra Cano Franco Demandados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 11001-03-15-000-2021-10360-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co No obstante, teniendo en cuenta que su vinculación a este proceso se realizó como demandado, no puede ahora este asumir la calidad de tercero coadyuvante, máxime cuando en su escrito de contestación invocó sus propias pretensiones al solicitar que se niegue “el amparo deprecado en lo que respecta a este Juzgado”, actuación que no se acompasa con lo establecido por la Corte Constitucional, pues, se reitera la coadyuvancia no opera para elevar peticiones diferentes a las de la parte que se pretende coadyuvar.
En consecuencia, se negará tal solicitud. 2.4. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si, en el caso concreto, se presenta una vulneración a los derechos fundamentales “al trabajo digno, al descanso, a la salud, a la familia y a la igualdad””, con ocasión a la negativa por parte de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá - Cundinamarca de expedir el certificado de disponibilidad presupuestal, y que condujo a que el Juzgado Octavo (8°) de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad del Circuito Judicial de Bogotá le negara a la señora Yenifer Alejandra Cano Franco el disfrute de sus vacaciones, al haber laborado en forma continua e ininterrumpida durante un año. Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: (i) generalidades de la acción de tutela y (ii) el caso concreto. 2.5.
Panorama general de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona puede ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales siempre que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los precisos casos en que indica el Decreto 2591 de 1991.
Constituyen rasgos distintivos de esta acción: la inmediatez y la subsidiariedad. El primero apunta al amparo efectivo, concreto y actual del derecho fundamental que se dice vulnerado o amenazado. El segundo, condiciona el ejercicio de esta acción a la inexistencia de otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz para evitar la lesión del derecho fundamental. 2.6.
Caso concreto – Reiteración de jurisprudencia6 En el sub examine, la señora Yenifer Alejandra Cano Franco, solicitó la protección constitucional para que se ordene a las autoridades accionadas disponer las situaciones administrativas y presupuestales necesarias para que pueda disfrutar de un periodo vacacional ya causado. En el expediente de tutela quedó demostrado que la tutelante solicitó al juez Octavo (8°) de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad del Circuito Judicial de Bogotá, el goce de sus vacaciones del 11 de enero al 4 de febrero de 2022. 6 Al respecto ver las sentencias del 30 de mayo de 2019, Exp.
Rad. No. 11001-03-15-000-2019- 01633-00, M.P. Rocío Araujo Oñate; del 26 de septiembre de 2019, Exp. Rad. No 11001-03-15-000- 2019-03992-00 M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio y del 6 de agosto de 2020, Exp. Rad. No 11001- 03-15-000-2020-03100-00, M.P. Rocío Araujo Oñate; en los cuales, la Sección Quinta del Consejo de Estado analizó casos similares al presente.
Demandante: Yenifer Alejandra Cano Franco Demandados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 11001-03-15-000-2021-10360-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Luego, a través del buzón electrónico atencionalusuariobogota@cendoj.ramajudicial.gov.co, el juez Octavo (8°) de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad del Circuito Judicial de Bogotá solicitó la expedición del respectivo certificado de disponibilidad presupuestal para el nombramiento del reemplazo de la señora Cano Franco.
Por oficio DESAJBOTHO21-2651 de 2 de noviembre de 2021, la coordinadora del Área de Asuntos Laborales de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá - Cundinamarca informó que la liquidación y pago de vacaciones en favor de la actora se efectuaría en la correspondiente nómina general. Sin embargo, en cuanto a la expedición del certificado de disponibilidad presupuestal para reemplazo de la demandante dispuso lo siguiente: “(…) de acuerdo con las circulares proferida por el Consejo Superior de la judicatura PSAC05-89 indica que para Despachos judiciales de más de 3 servidores incluido el juez no se expide disponibilidad presupuestal y PSAC11-44 numeral 1 “Los funcionarios judiciales del régimen de vacaciones individuales, deberán hasta el mes de marzo de cada año, reportar la programación de vacaciones correspondientes al siguiente año, ante el Consejo Seccional de la Judicatura, Sala Administrativa y Dirección Seccional, del respectivo distrito judicial” le informamos que no es viable dar trámite a su petición”.
En consecuencia, el juez Octavo (8°) de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad del Circuito Judicial de Bogotá mediante Resolución nro. 192 de 16 de noviembre de 2021, negó la solicitud de disfrute de vacaciones elevada por la tutelante, con fundamento en la falta de asignación presupuestal para el reemplazo de la servidora y por necesidad del servicio, dado que se comprometería el funcionamiento del despacho ante la ausencia de la actora.
En primera medida, advierte la Sala que, en lo que respecta a los actos administrativos que niegan el disfrute de las vacaciones, el mecanismo para controvertirlos es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 20117, en el cual se puede solicitar el decreto de las medidas cautelares en los términos de los artículos 229 y 230 ibídem, por lo tanto, en principio, el juez de lo contencioso administrativo es el llamado a dirimir las controversias que de él surjan.
Sin embargo, esta Sala ha considerado8 que en ciertos eventos las circunstancias particulares del caso desbordan la eficacia de dicho mecanismo judicial para precaver la eventual vulneración de derechos fundamentales, lo cual torna imperiosa la intervención del juez constitucional como garante de su primacía dentro del ordenamiento jurídico. 7 “Artículo 138.
Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.
Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.” 8 Ver las Sentencias del Consejo de Estado, Sección Quinta, del 30 de junio de 2016.
M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Rad. 25000-23-41-000-2016-00617-01 y del 30 de agosto de 2018. M.P. Rocío Araújo Oñate. Rad. 50001-23-33-000-2018-00171-01 Demandante: Yenifer Alejandra Cano Franco Demandados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 11001-03-15-000-2021-10360-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En primer lugar, para establecer la procedencia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, la accionante debe alegar que un acto particular y concreto vulnera un derecho subjetivo por incurrir en alguna de las causales de nulidad previstas en el ordenamiento jurídico.
En este caso, los argumentos expuestos por la parte actora contra la decisión de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá - Cundinamarca, de negarse a expedir el certificado de disponibilidad presupuestal y que condujo a que el Juzgado Octavo (8°) de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad del Circuito Judicial de Bogotá no concediera el disfrute de sus vacaciones, se sintetizan en que sus derechos fundamentales no pueden ser vulnerados por cuestiones de carácter administrativo.
De lo solicitado por la tutelante no se puede inferir que pretenda atacar la legalidad de la Resolución nro. 192 de 16 de noviembre de 2021, proferida por el Juzgado Octavo (8°) de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad del Circuito Judicial de Bogotá; presupuesto indispensable para la procedencia de la pretensión del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Por lo tanto, aunque en principio el acto administrativo que negó el disfrute de las vacaciones podría ser controvertido a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y solicitarse la medida cautelar pertinente, la Sala considera que la accionante no posee un instrumento jurídico idóneo para el amparo de sus prerrogativas, toda vez que, como se evidenció, no pretende atacar su legalidad y su inconformidad no se encuadra en ninguna de las causales para la procedencia del referido medio de control.
Lo anterior, resulta suficiente para que este juez constitucional, de acuerdo con lo hasta aquí explicado, sea competente para conocer el fondo de esta controversia, pues con la petición de amparo no se solicita una revisión de legalidad del acto administrativo a través del cual se negó el disfrute a las vacaciones. Ahora bien, al descender al estudio concreto de los hechos objeto de discusión, se encuentra demostrado que el Juzgado Octavo (8°) de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad del Circuito Judicial de Bogotá expidió la Resolución nro. 192 de 16 de noviembre de 2021, a través de la cual denegó la solicitud de vacaciones presentada por la accionante.
En resumen, la razón para no acceder a su petición fue que la Dirección Ejecutiva Seccional de Bogotá - Cundinamarca mediante oficio DESAJBOTHO21-2651 de 2 de noviembre de 2021, dispuso que no era posible expedir certificado de disponibilidad presupuestal para el reemplazo por vacaciones de la actora, de acuerdo con las Circulares PSAC05-89 de 2005 y PSAC11-44 de 2011, proferidas por el Consejo Superior de la Judicatura.
Al respecto, la Sección Quinta considera que el descanso debe entenderse como uno de los derechos fundamentales del trabajador y constituye una condición mínima que ofrece la posibilidad de que el empleado renueve la fuerza tanto Demandante: Yenifer Alejandra Cano Franco Demandados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 11001-03-15-000-2021-10360-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co intelectual como física, para así proteger su salud corporal y mental, y fortalecer su dedicación para el desarrollo de sus actividades.
Por lo tanto, impedir el goce del mencionado derecho con fundamento en restricciones administrativas, no es una carga que deba soportar la señora Yenifer Alejandra Cano Franco, pues, se reitera, jurisprudencial y legalmente se ha considerado que las vacaciones constituyen un derecho fundamental que tienen todos los empleados, por lo que no puede ser trasgredido en función del servicio.
Tan es así, que esta Corporación ha amparado el derecho fundamental al descanso en acciones de tutelas con similares supuestos fácticos9. Así mismo, la Organización Internacional del Trabajo ha establecido que “se considerará nulo todo acuerdo que implique el abandono del derecho a vacaciones anuales pagadas o la renuncia a las mismas”10.
En el presente caso, la accionante pretende única y exclusivamente el goce o disfrute material del periodo al que tiene derecho por concepto de vacaciones que, por razones de presupuesto, no le fue concedido. Sin embargo, esta Sala considera que el argumento de la omisión de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá - Cundinamarca, de autorizar el rubro presupuestal correspondiente para designar provisionalmente a quien reemplazará en su ausencia a la accionante, no puede usarse para desconocer el derecho al disfrute de las vacaciones a las cuales tiene derecho, toda vez que el carácter fundamental de dicha garantía ha sido reconocido por la Corte Constitucional, sin que sea válido oponer trabas administrativas que afecten el núcleo fundamental de este derecho.
En otras palabras, la autoridad no puede imponer cargas a la accionante que le impidan ejercer su derecho fundamental, máxime cuando escapa del resorte de la tutelante el encontrar las medidas de orden presupuestal u organizacional para proveer el cargo en su ausencia temporal. Así las cosas, negarle el derecho al disfrute de las vacaciones por cuenta de limitaciones de carácter administrativo, no es una carga que deban soportar los servidores judiciales y, en ese sentido, una vez cumplido el tiempo de servicio para acceder al disfrute del derecho, el empleado debe comunicar al nominador sobre la programación de las vacaciones, sin que deba resolver problemas de tipo presupuestal o administrativo, para poder acceder al descanso remunerado. 9 Consultar las siguientes sentencias: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 19 de septiembre de 2021, Rad. 11001-03-15-000-2020-04490-0 M.P. Luis Alberto Álvarez Parra;
Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 12 de diciembre de 2018. Rad. 08001-23-33-000-2018- 00756-01 M.P. Milton Chaves García. Consejo de Estado, Sección Segunda. Rad.: 19001-23-33- 000-2014-00469-01. M.P.: Gustavo Gómez Aranguren, sentencia del 5 de febrero de 2015; y Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 6 de agosto de 2020, Rad. 11001-03-15-000- 2020-03100-00, M.P. Rocío Araujo Oñate. 10 Convenio 52 de la OIT, aprobado mediante la Ley 54 de 1962 y ratificado por Colombia el 7 de junio de 1963.
Demandante: Yenifer Alejandra Cano Franco Demandados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 11001-03-15-000-2021-10360-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De otro lado, se tiene que la Presidencia de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura profirió la Circular PSAC-0589 de 18 de noviembre de 2005, cuyo asunto fue “asignación de recursos para reemplazos por vacaciones del personal titular en los despachos judiciales, excepto los juzgados del sistema penal acusatorio”, y la Circular No. 44 de 12 de mayo de 2005, en la que estableció el procedimiento para la programación de vacaciones individuales de los servidores judiciales del Sistema Penal Acusatorio.
Sin embargo, el 23 de noviembre de 2011, el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Administrativa profirió la Circular PSAC11-44, que señaló de manera expresa la derogatoria de lo establecido en las referidas circulares “para efectos de no incluir condicionamientos para el nombramiento de reemplazos en provisionalidad de los funcionarios judiciales, que se encuentran sujetos al régimen de vacaciones individuales cuando pretendan hacer uso de este derecho, para lo cual deberán seguir el procedimiento de aquí (sic) se señala y que permitirá gestionar los recursos para el nombramiento en provisionalidad de los reemplazos, cuando haya lugar a ello”.
Así las cosas, se considera que si bien la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura profirió una circular en la que dispuso directrices dirigidas a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial atinentes a la programación de vacaciones de los funcionarios judiciales y la expedición del certificado de disponibilidad presupuestal para garantizar los reemplazos, la omisión de establecer un procedimiento para el efecto no puede servir de fundamento para desconocer el derecho al descanso.
Es claro entonces que, salvo las excepciones legales, todo empleado público tiene derecho a disfrutar de un descanso remunerado, por cada año de servicio prestado en cualquiera de las entidades del Estado (artículos 8º Decretos 3135 de 1968 y 1045 de 1978). En cuanto a los servidores judiciales, las vacaciones se encuentran establecidas en el artículo 146 de la Ley 270 de 1996, de modo que, conforme a lo expuesto en precedencia, la Sala considera vulnerado el derecho al trabajo en condiciones dignas de la señora Yenifer Alejandra Cano Franco, por parte de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá - Cundinamarca, por lo que se impone tutelar el derecho conculcado y, en consecuencia, se dispondrá: i) Ordenar a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá - Cundinamarca que, en un plazo de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de la presente sentencia, si aún no lo hubiere hecho, solicite a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (Unidad de Planeación o a la dependencia que corresponda), la provisión de los recursos necesarios para que el Juzgado Octavo (8°) de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad del Circuito Judicial de Bogotá adopte las medidas que se requieren para conceder las vacaciones de la señora Yenifer Alejandra Cano Franco.
La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial dispondrá de cinco (5) días hábiles, contados a partir de la solicitud que realice el director seccional, para proveer los mencionados recursos. Lo anterior por cuanto, “cualquier afectación presupuestal deberá contar con las respectivas autorizaciones y actos administrativos que así lo respalden”.
Demandante: Yenifer Alejandra Cano Franco Demandados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 11001-03-15-000-2021-10360-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ii) Una vez el Consejo Superior de la Judicatura - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial otorgue los recursos solicitados por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá - Cundinamarca, esta última entidad le deberá comunicar al Juzgado Octavo (8°) de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad del Circuito Judicial de Bogotá, quien a su vez deberá, en un término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de dicha comunicación, pronunciarse sobre la concesión del disfrute de las vacaciones para la señora Yenifer Alejandra Cano Franco.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: NEGAR las solicitudes de desvinculación de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá - Cundinamarca, por las razones expuestas en líneas anteriores.
SEGUNDO: NEGAR la solicitud de coadyuvancia del juez Octavo (8°) de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad del Circuito Judicial de Bogotá.
TERCERO: AMPARAR el derecho fundamental al trabajo en condiciones dignas de la señora Yenifer Alejandra Cano Franco, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: ORDENAR a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá - Cundinamarca que, en un plazo de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de la presente sentencia, si aún no lo hubiere hecho, solicite a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (Unidad de Planeación o a la dependencia que corresponda), la provisión de los recursos necesarios para que el Juzgado Octavo (8°) de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad del Circuito Judicial de Bogotá adopte las medidas que se requieren para conceder las vacaciones de la señora Yenifer Alejandra Cano Franco.
La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial dispondrá de cinco (5) días hábiles, contados a partir de la solicitud que realice el director seccional, para proveer los mencionados recursos. Una vez el Consejo Superior de la Judicatura - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial otorgue los recursos solicitados por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá - Cundinamarca, esta última entidad le deberá comunicar al Juzgado Octavo (8°) de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad del Circuito Judicial de Bogotá, quien a su vez deberá, en un término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de dicha comunicación, pronunciarse sobre la concesión del disfrute de las vacaciones para la señora Yenifer Alejandra Cano Franco.
QUINTO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991. Demandante: Yenifer Alejandra Cano Franco Demandados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 11001-03-15-000-2021-10360-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEXTO: Si no se impugna esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Esta providencia fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.