1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejera Ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., 3 de octubre de 2022. Radicado: 11001-03-25-000-2020-01022-00 No. Interno: 3160-2020 Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Dirección de Sanidad Asunto: Examen de los requisitos de admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia - inadmisión por improcedente – artículo 265 de la Ley 1437 de 2011, antes de la modificación de la Ley 2080 de 2021 Tema: Reconocimiento y pago prima de actividad, subsidio familiar y demás haberes previstos en el Decreto 1214 de 1990 Procede el despacho a decidir sobre la admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia que interpuso el apoderado de la parte demandante en contra de la sentencia de segunda instancia del 27 de noviembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sección segunda, subsección C, que confirmó el fallo de primera instancia proferido el 24 de enero de 2018 por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bogotá, que negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES PROCESALES Demanda 1. El señor Hugo Efraín Rodríguez Gutiérrez presentó demanda1, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con la finalidad de obtener la nulidad del Oficio S-2015 070889/DISAN ASJUR 15.1 del 20 de agoto de 2015, suscrito por el director de Sanidad de la Policía Nacional, que le negó el pago de la prima de actividad, el subsidio familiar y demás haberes a los que tiene derecho conforme a lo dispuesto en el Decreto 1214 de 1990. 1 Visible a folios 38 a 66.
Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia No. Interno: 3160-2020 Demandante: Hugo Efraín Rodríguez Gutiérrrez Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Dirección de Sanidad 2. A título de restablecimiento del derecho solicitó el pago del subsidio familiar, la prima de actividad y todos los emolumentos que se encuentran consagrados en beneficio del personal civil no uniformado al servicio de las dependencias del Ministerio de Defensa Nacional y que se encuentran señalados en el Decreto 1214 de 1990, así como condenar en constas y las demás consecuenciales.
Hechos de la demanda 3. Manifiesta el demandante que ha venido ejerciendo su cargo en la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, desempeñado sus funciones en Bogotá desde 3 de diciembre de 2001. 4. A través de escrito del 21 de julio de 2015 el accionante solicitó al Ministerio de Defensa el pago de la prima de actividad, el subsidio familiar y demás prestaciones contempladas en el Decreto 1214 de 1990, la que fue negada por el director de Sanidad de la Policía Nacional, por medio del Oficio S-2015 070889/DISAN ASJUR 15.1 del 20 de agoto de 2015.
Decisión de primera instancia 5. Mediante sentencia dictada el 24 de enero de 20182, el Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito de Bogotá negó las pretensiones de la demanda, al considerar que como el actor se vinculó a la entidad demandada con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, el régimen prestacional aplicable es el fijado en esta norma y, el salarial es el que rige a los empleados de la rama ejecutiva del poder público del orden nacional.
Por lo tanto, concluyó que no había lugar a la aplicación del Decreto 1214 de 1990. 6. Negó la condena en costas, toda vez que la parte demandante no observó una conducta dilatoria o de mala fe en la actuación surtida en el proceso. Recurso de apelación 7. La parte accionante recurrió3 el fallo de primera instancia con el propósito que fuera revocado y, en su lugar, se accediera a las pretensiones de la demanda, pues en su criterio el a quo desconoció que los funcionarios de la Dirección de 2 Visible a folios 123 a 132. 3 Visible a folios 168 a 176.
Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia No. Interno: 3160-2020 Demandante: Hugo Efraín Rodríguez Gutiérrrez Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Dirección de Sanidad Sanidad son empleados públicos civiles no uniformados al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, los que no pertenecen a ninguna entidad descentralizada, adscrita o vinculada al ministerio, por lo que están vinculados al régimen de asignaciones, primas y subsidios consagrados por el título III del Decreto 1214 de 1990.
Sentencia de segunda instancia 8. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sección segunda, subsección C, profirió sentencia el 27 de noviembre de 20194, por medio de la cual confirmó íntegramente el fallo de primera instancia, al estimar que el régimen salarial que cobijaba al actor era el fijado por el gobierno nacional y, el prestacional correspondía al de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del nivel central, normas que no consagran los emolumentos reclamados. 9.
Estableció la improcedencia de la condena en costas, toda vez que la parte demandante no demostró abuso del derecho, mala fe o temeridad en su actuación. Además, no se demostró su causación. Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 10. El 13 de enero de 20205, la parte demandante interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia pidiendo la nulidad del fallo de segunda instancia para que en su lugar, se dicte una providencia que acoja las pretensiones de la demanda. 11.
Informa que a través del Decreto 1214 de 1990 se dispuso el régimen salarial y prestacional del Ministerio de Defensa Nacional y el de la Policía Nacional, norma que fija su aplicabilidad al personal civil que presta sus servicios en el Ministerio de Defensa, en la Policía Nacional y en la Justicia Penal Militar y su Ministerio Público. 12.
Manifiesta que para efectos de asignaciones, primas, subsidios y régimen salarial, el personal civil ha sido clasificado en dos únicas categorías desde el Decreto 1214 de 1990, los primeros quienes trabajan en cualquier dependencia 4 Visible a folios 238 a 246. 5 Visible a folios 250 a 261. Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia No. Interno: 3160-2020 Demandante: Hugo Efraín Rodríguez Gutiérrrez Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Dirección de Sanidad del Ministerio de Defensa y los segundos quienes laboran en el sector descentralizado. 13.
Refiere que para los primeros se instituyó el régimen de asignaciones, primas y subsidios contenidos en el título III del Decreto 1214 de 1990 y, a los segundos esta norma los excluyó y los remitió a las normas propias de los organismos de nivel central de la rama ejecutiva. 14. Sostiene que la Ley 352 de 1997, al suprimir los institutos de salud de la fuerza pública, plasmó un artículo que ha dado lugar a interpretaciones restrictivas en cuanto al régimen de asignaciones, primas y subsidios consagrados en el título tres de Decreto1214 de 1990 a favor de los empleados civiles no uniformados del ministerio de defensa y, desfavorable y discriminatorio los funcionarios de las dependencias de sanidad del ministerio.
Trámite procesal 15. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sección segunda, subsección C, mediante auto del 11 de marzo de 20206, concedió el anterior recurso. No obstante, prescindió del término de 20 días que establecía el artículo 261 de la Ley 1437 de 20117, pues se consideró que el escrito aportado contenía la sustentación de que trata la norma.
CONSIDERACIONES Competencia 16. El despacho es competente para conocer del presente proceso de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 259 de la Ley 1437 de 20118, que estableció la competencia funcional para desatar el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en el Consejo de Estado. El artículo 265 ibídem9 dispone que el magistrado ponente será quien resolverá la admisión de este recurso. 6 Visible a folios 263 a 265. 7 Modificado por el artículo 72 de la Ley 2080 de 2021. 8 «Artículo 259.
Competencia. Del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia previsto en este capítulo conocerá, según el acuerdo correspondiente del Consejo de Estado y en atención a su especialidad, la respectiva sección de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la misma Corporación.». 9 «Artículo 265. (…) Si el recurso reúne los requisitos legales, el ponente lo admitirá. Si carece de los requisitos consagrados en el artículo 262, el ponente los señalará para que el recurrente los subsane en el término de cinco (5) días, y si no lo hiciere, lo inadmitirá y ordenará devolver el expediente al Tribunal de origen (…).».
Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia No. Interno: 3160-2020 Demandante: Hugo Efraín Rodríguez Gutiérrrez Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Dirección de Sanidad 17. En consecuencia, repartido el expediente de la referencia a este despacho, la Ponente es competente para conocer y decidir sobre la admisión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia presentado por la parte actora.
Importancia del precedente jurisprudencia en el estado social de derecho 18. La Constitución Política determinó en su artículo 230 el sistema de fuentes en la actividad judicial, al expresar que «(l)os jueces, en sus providencias, solo están sometidos al imperio de la ley», y que «(l)a equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial.». 19.
Sobre el precedente jurisprudencial como mecanismo realizador de la igualdad jurídica, la Corte Constitucional expresó lo siguiente10: «(…) Si las autoridades deben sometimiento a la Constitución y la ley en el ejercicio de sus funciones, deben también sujeción al principio de igualdad que la propia Ley Superior prescribe: implícito en la obligación para las autoridades de sometimiento a la Constitución y la Ley, se encuentra el deber de igualdad en el ejercicio de la función pública como mandato fundamental.
En otras palabras, el deber de las autoridades de trato igualitario a las personas emana de la obligación general de acatamiento de la Constitución y la ley, inscrito en la noción de Estado de Derecho. De este modo, desde el momento en que las autoridades administrativas juran el cumplimiento de la Constitución y de la ley -actos de legislación-, se encuentran obligados a la garantía de la igualdad legal de todos los ciudadanos, tanto en el ámbito de la administración pública como en la esfera de los procesos judiciales.
(…) Para reforzar la aplicación práctica del deber de igualdad en la adjudicación y reconocimiento por las autoridades de los derechos a las personas, la función jurisdiccional da cuenta de un instrumento: el valor vinculante de ciertas decisiones judiciales para la solución de nuevos casos. Significa que la regla de decisión de algunas sentencias debe ser aplicada por los jueces y tribunales competentes a los casos posteriores que se apoyen en los mismos supuestos fácticos y jurídicos.
En tal sentido, el precedente jurisprudencial aparece como un mecanismo realizador de la igualdad jurídica, pues los ciudadanos pueden contar con que el derecho ya reconocido a una persona habrá de serle concedido a otra u otras que se hallaren en la misma situación fáctica y jurídica inicialmente decidida. Con todo, en los regímenes jurídicos legatarios de la tradición continental europea como el nuestro, se controvierte el sistema de precedentes en el mismo sentido de la argumentación del demandante: oponiendo a la obligatoriedad de la jurisprudencia, el carácter auxiliar de la misma.
En otras palabras, a la obligación judicial de aplicación del precedente jurisprudencial -en desarrollo del deber constitucional de adjudicación igualitaria del derecho-, se le enfrenta el principio también constitucional de la autonomía judicial frente a las decisiones precedentes, con base en el carácter auxiliar de la jurisprudencia y en el sólo 10 Corte Constitucional, Sentencia C-816 del 1 de noviembre de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo.
Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia No. Interno: 3160-2020 Demandante: Hugo Efraín Rodríguez Gutiérrrez Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Dirección de Sanidad sometimiento a la ley en el ejercicio de la función judicial prescrito en la en la Constitución.». (se destaca). 20.
La misma Corte Constitucional precisó que «(e)s entonces necesario aceptar que todo sistema jurídico se estructura en torno a una tensión permanente entre la búsqueda de la seguridad jurídica -que implica unos jueces respetuosos de los precedentes- y la realización de la justicia material del caso concreto -que implica que los jueces tengan capacidad de actualizar las normas a las situaciones nuevas-.»11. 21.
También, estableció que la aplicación del precedente judicial vinculante, procede cuando se reúnan los siguientes requisitos: i) que los hechos relevantes del caso bajo análisis sean semejantes a los supuestos de hecho del caso precedente; ii) que la consecuencia jurídica que se aplicó anteriormente puede equipararse a la exigida en el nuevo caso; y iii) que la regla o criterio interpretativo fijado se mantenga, no haya cambiado o evolucionado que pueda modificar algún supuesto de hecho para efectos de su aplicación12. 22.
De lo anterior, se tiene que el sistema de precedentes tiene vital importancia en el ordenamiento jurídico colombiano, dado que se reconoce la fuerza vinculante de los pronunciamientos judiciales previos en garantía de la seguridad jurídica y del principio de igualdad, con el objeto de otorgar de coherencia al sistema judicial. Las sentencias de unificación en la Ley 1437 de 2011 23.
Al existir cierto grado de indeterminación en las normas jurídicas y multiplicidad de operadores judiciales y administrativos que pueden llegar a entendimientos distintos sobre su alcance13, resulta necesario que los órganos de cierre de las distintas jurisdicciones cumplan una función de unificación jurisprudencial que brinde a la sociedad «cierto nivel de certeza respecto de los comportamientos aceptados dentro de la comunidad»14 y se garantice el derecho constitucional a que las decisiones se funden en una interpretación uniforme y consistente del ordenamiento jurídico. 11 Corte Constitucional, Sentencia SU-047 del 29 de enero de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero. 12 Corte Constitucional, Sentencia T-812 de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 13 Corte Constitucional, sentencia C-634 de 2011: «El reconocimiento de la jurisprudencia como fuente formal de derecho, opción adoptada por el legislador en la norma demandada, se funda en una postura teórica del Derecho que parte de considerar que los textos normativos, bien sea constitucionales, legales o reglamentarios, carecen de un único sentido, obvio o evidente, sino que solo dan lugar a reglas o disposiciones normativas, estas sí dotadas de significado concreto, previo un proceso de interpretación del precepto.
Esta interpretación, cuando es realizada por autoridades investidas de facultades constitucionales de unificación de jurisprudencia, como sucede con las altas cortes de justicia, adquiere carácter vinculante.». 14 Corte Constitucional, sentencia C-836 de 2001. Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia No. Interno: 3160-2020 Demandante: Hugo Efraín Rodríguez Gutiérrrez Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Dirección de Sanidad 24.
Es importante resaltar, que la función de unificación de jurisprudencia del Consejo de Estado es inherente a la condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo que le reconoce a la Corporación el artículo 237-1 de la Constitución Política15. En consecuencia, el deber de las autoridades administrativas y judiciales de hacer una interpretación uniforme y coherente de las normas jurídicas y de garantizar el derecho a la igualdad y la seguridad jurídica es un mandato general, directo y de aplicación inmediata que se debe cumplir en cualquier actuación administrativa.
Entonces, la función de unificación de la jurisprudencia atribuida al Consejo de Estado deriva de su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo. 25. Del mismo modo, recordar que el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011 establece el deber que tienen las autoridades de aplicación uniforme de las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado cuando se encuentren ante situaciones con los mismos supuestos fácticos y jurídicos, de la siguiente manera: «Artículo 10.
Deber de aplicación uniforme de las normas y la jurisprudencia. Al resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Con este propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas.». 26.
Del contenido de la norma, es posible deducir que la Ley 1437 de 2011 reconoce el precedente judicial como una fuente de derecho y por consiguiente, es deber de las autoridades administrativas acatar las sentencias de unificación proferidas por el Consejo de Estado, no sin antes resaltar que las decisiones de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia deben emplearse de manera preferente16. 27.
En este contexto, las denominadas sentencias de unificación responden a criterios particulares y diferentes que las cualifican e identifican de cualquier otra 15 «5.4.2.5. Así, de la condición de “máximo tribunal de la jurisdicción ordinaria”, de “tribunal supremo de lo contencioso administrativo”, de “guarda de la integridad y supremacía de la Constitución” que les fija la Constitución a la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, respectivamente, surge el encargo de unificar la jurisprudencia en las respectivas jurisdicciones, tarea implícita en la atribuciones asignadas a la primera como tribunal de casación, en la de cierre jurisdiccional de lo contencioso administrativo del segundo, y en la función de guardián de la Constitución y de revisor de las decisiones judiciales de tutela de los derechos fundamentales que tiene la Corte Constitucional.
Y de tal deber de unificación jurisprudencial emerge la prerrogativa de conferirle a su jurisprudencia un carácter vinculante. En otras palabras, el valor o fuerza vinculante, es atributo de la jurisprudencia de los órganos de cierre, quienes tienen el mandato constitucional de unificación jurisprudencial en su jurisdicción.». (Corte Constitucional, sentencia C-816 de 2011). 16 Sentencia C-634 del 24 de agosto de 2011.
Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia No. Interno: 3160-2020 Demandante: Hugo Efraín Rodríguez Gutiérrrez Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Dirección de Sanidad providencia judicial17. Sobre el particular se tiene que, el artículo 270 de la Ley 1437 de 2011 define cuales sentencias dictadas por el Consejo de Estado tienen el carácter de unificación, en los siguientes términos: «ARTÍCULO 270.
SENTENCIAS DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11de la Ley 1285 de 2009.». 28.
La norma transcrita es clara en establecer que las sentencias de unificación jurisprudencial son aquellas que profiera el Consejo de Estado: i) por importancia jurídica, trascendencia económica o social o por necesidad de sentar jurisprudencia18; ii) al decidir los recursos extraordinarios19; y iii) las relativas al mecanismo eventual de revisión de acciones populares y de grupo (denominadas por la Ley 1437 de 2011 como los medios de control de protección de los derechos e intereses colectivos y reparación de los perjuicios causados a un grupo, respectivamente)20. 29.
Por otra parte, el artículo 271 de la Ley 1437 de 2011 también es diáfano en determinar que la competencia para dictar sentencias de unificación jurisprudencial recae en: i) la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo cuando existan diferencias surgidas ante las Secciones de la Corporación; y ii) en las Salas Plenas de Sección de las que surjan entre sus Subsecciones, además de los asuntos de competencia de los tribunales que ameriten la expedición de una sentencia de unificación jurisprudencial.
Finalidad y requisitos de procedencia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 30. El artículo 256 de la Ley 1437 de 201121, como novedad procesal, instituyó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia con el fin de «asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos 17 Sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2 No. 001/16 proferida en aplicación del artículo 271 de la ley 1437 de 2011.
Prima de servicios de docentes oficiales, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 18 Reguladas en el artículo 271 de la Ley 1437 de 2011. 19 Regulados en los artículos 248 y siguientes de la Ley 1437 de 2011. 20 Regulado en el artículo 272 de la Ley 1437 de 2011. 21 Artículo 256: «Fines. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia tiene como fin asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales.».
Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia No. Interno: 3160-2020 Demandante: Hugo Efraín Rodríguez Gutiérrrez Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Dirección de Sanidad de quienes resulten perjudicados con la providencia y reparar los agravios inferidos a tales sujetos». Dicho recurso tiene como objetivo rescatar el carácter unificador de las sentencias del Consejo de Estado que profiere en el rol de supremo tribunal de lo contencioso administrativo y de órgano de cierre de esta jurisdicción, con el propósito de que las decisiones adoptadas sean aplicadas en condiciones de igualdad a los usuarios de administración de justicia. 31.
En efecto, su ejercicio persigue el sometimiento de una providencia al precedente unificado dictado por el Consejo de Estado, porque dadas las condiciones fácticas y normativas del litigio, resultaba vinculante para los jueces de instancia al momento de finalizar el correspondiente juicio. De esta forma, el aludido recurso tiene como fin primordial velar por la exactitud y uniformidad del ordenamiento jurídico.
Al respecto, la subsección B de la sección tercera de la Corporación, sostuvo22: «Dado que este recurso es de carácter extraordinario y excepcional solo puede ser invocado para impugnar aquellas sentencias judiciales que hayan violado normas sustanciales o quebrantado aquellas que prevén requisitos indispensables de procedimiento. De ahí que no se trata de una tercera instancia y tampoco puede equipararse a los recursos ordinarios.
Lo anterior por cuanto su finalidad es la de revisar la legalidad de la sentencia de segunda instancia. En orden a i) la unificación de la jurisprudencia con el fin de garantizar una interpretación uniforme de la ley, ante situaciones de hecho similares, con lo cual se tiende a hacer efectivo el derecho a la igualdad; ii) asegurar la aplicación justa de la ley en cada caso concreto y iii) restablecer los derechos que le han sido conculcados a las partes, mediante la anulación de la sentencia y la expedición de una nueva decisión que favorezca los derechos del recurrente agraviado con la providencia objeto del recurso.
En conclusión, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia más que abogar por la protección de intereses subjetivos de los sujetos procesales propende por la defensa del interés supremo del Estado y la comunidad jurídica en la conservación, respeto y garantía de las normas, con el fin de asegurar, conforme al preámbulo de la Constitución, un marco de justicia material, efectiva, concreta y comprometida con el anhelo de paz y orden.». 32.
Por su parte, la sección segunda de esta Corporación23, ha indicado que el recurso estudiado es un mecanismo de unificación jurisprudencial de naturaleza correctiva, toda vez que el momento en que le corresponde emitir un pronunciamiento al Consejo de Estado es posterior al de expedición de la sentencia ejecutoriada por el órgano judicial competente.
En ese orden, con éste se busca enmendar la posición que se fijó en una sentencia que ha adquirido firmeza y que ha sido dictada en única o segunda instancia por un tribunal 22 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, auto del 7 de marzo de 2016, Exp. Nº 08001-23-33- 001-2014-00427-01(55312), C.P. Stella Conto Díaz del Castillo. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Auto del 7 de abril de 2016, Sala Plena de la Sección Segunda; expediente 3172-2015.
Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia No. Interno: 3160-2020 Demandante: Hugo Efraín Rodríguez Gutiérrrez Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Dirección de Sanidad administrativo, con el propósito de que se acompase con lo que el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo haya establecido sobre la materia de que se trate en una sentencia de unificación. Esto denota la importancia que el legislador quiso imprimirle al precedente vertical por medio de esta figura. 33.
El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia procede en contra de las sentencias dictadas en única y segunda instancia por los tribunales administrativos que contraríen una sentencia de unificación jurisprudencial de esta Corporación, con lo cual se garantiza la efectividad del precedente vertical, de acuerdo al contenido de los artículos 257 y 258 de la Ley 1437 de 2011.
El recurso se debía interponer dentro de los (5) cinco días siguientes a la ejecutoria de la providencia, de conformidad el artículo 261 ibídem24. 34. El artículo 257 de la Ley 1437 de 201125 también preveía que, tratándose de una sentencia de contenido patrimonial en procesos tramitados bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento de carácter laboral, el recurso procedería siempre y cuando la condena o las pretensiones de la demanda sean iguales o superiores a 90 salarios mínimos mensuales legales vigentes (SMMLV). 35.
En relación con la cuantía para recurrir, la Ponente precisa que Ley 2080 de 202126 a través del artículo 71 que modificó la disposición 257 de la Ley 1437 de 2011, señaló que, tratándose de litigios de índole laboral y pensional, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia procede sin consideración de la cuantía. No obstante, en atención a las reglas de vigencia de la modificación legislativa introducida por aquella norma, tratándose de los recursos interpuestos, la norma procesal que los rige es la vigente al momento de su formulación, tal como lo establece el artículo 86, en este caso la disposición original de la ley ibídem. 36.
Sobre este particular, se precisa que la sección segunda de esta Corporación emitió pronunciamiento de unificación en el auto del 28 de marzo de 2019, expediente 0288-15 con ponencia del Consejero de Estado William Hernández Gómez, en donde se fijó la siguiente regla: 24 Modificado por el artículo 72 de la Ley 2080 de 2021. 25 Modificado por el artículo 71 de la Ley 2080 de 2021. 26 «Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción.».
Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia No. Interno: 3160-2020 Demandante: Hugo Efraín Rodríguez Gutiérrrez Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Dirección de Sanidad «c- Inaplicar el requisito de cuantía consagrado en el numeral 1 del artículo 257 del CPACA respecto del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en materia laboral cuando su exigencia, en el caso concreto, se traduzca en el desconocimiento del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia o tutela judicial efectiva.». 37.
Lo anterior, habida consideración de que el propósito del recurso no es otro que el de la aplicación uniforme de las reglas de unificación jurisprudencial, siendo ajeno a este objetivo el valor o monto de las pretensiones perseguidas considerando que ello define la estimación de la cuantía del proceso. 38. En este sentido, esta Corporación, al analizar el contenido del artículo 258 de la Ley 1437 de 201127, indicó que «la única causal para que opere el estudio del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, se encuentra en oposición o contradicción a una providencia de unificación por parte de una sentencia.»28. 39.
Por otra parte, la Ponente precisa que se encuentran legitimados para interponer el recurso las partes y los terceros procesales que resulten perjudicados con la providencia. Se destaca que frente a este aspecto, el artículo 260 de la Ley 1437 de 2011 estableció un requisito de procedibilidad al determinar en su parágrafo que no estará legitimado quien no haya apelado la sentencia en primera instancia ni adherido a la apelación de la contraparte, siempre y cuando el fallo de segunda instancia sea exclusivamente confirmatorio de aquella. 40.
A su vez, el artículo 262 de la Ley 1437 de 2011 establece los requisitos formales que debe reunir la petición de unificación de jurisprudencia, estos son: i) la designación de las partes; ii) la indicación de la providencia impugnada; iii) la relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio; y iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento. 41.
En lo que tiene que ver con el requisito de indicar las razones en que se fundamenta el recurso, esta Corporación ha determinado «que esto supone que la parte recurrente debe realizar un ejercicio de comparación de la ratio decidendi que 27 «Habrá lugar al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado.». 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, auto del dieciséis (16) de octubre de dos mil veinte (2020), Radicado No: 11001-03-26-000-2019-00173-00(65247);
Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia del cinco (5) de mayo de dos mil dieciséis (2016), radicación número 11001-03-15-000-2016-00719-00(AC). Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia No. Interno: 3160-2020 Demandante: Hugo Efraín Rodríguez Gutiérrrez Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Dirección de Sanidad utilizaron, de un lado, la sentencia de unificación y, de otro, la sentencia impugnada en sede extraordinaria.»29. 42.
Esta Corporación también ha establecido que para la procedencia del recurso de unificación de jurisprudencia, se requiere de la unidad temática entre la providencia recurrida y la sentencia de unificación jurisprudencial, al determinar que «la necesidad de que las temáticas o conceptos sobre las que versan las decisiones contrastadas sea la misma y, por supuesto, que esta identidad de materia no se predique simplemente respecto de los argumentos de paso u obiter dicta sino, como se indicó, de las razones esenciales de la decisión u ratio decidendi.»30.
Caso concreto 43. La Ponente procede a decidir si en el presente caso se reúnen los requisitos de índole formal y material del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia de segunda instancia dictada por Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sección segunda, subsección C, el 27 de noviembre de 2019, de conformidad con la normativa y jurisprudencia antes referida.
Procedencia: providencia impugnada y cuantía 44. El apoderado de la parte demandante interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra de la sentencia proferida el 27 de noviembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sección segunda, subsección C, mediante la cual confirmó la sentencia del 24 de enero de 2018, expedida por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bogotá que negó las pretensiones de la demanda referidas al reconocimiento y pago de la prima de actividad, el subsidio familiar y demás haberes consagrados en el Decreto 1214 de 1990. 45.
Por lo tanto, se establece que la sentencia contra la que se interpuso el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia tiene el carácter de segunda instancia proferida por un tribunal administrativo, siendo procedente el mismo a la luz del artículo 257 de la Ley 1437 de 2011. 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, auto del 8 de julio de 2021), Radicado No: 11001-03-26-000-2020-00115-00(66246) M.P Jaime Enrique Rodríguez Navas. 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto del diez (10) de diciembre de dos mil veinte (2020), Radicado No: 11001-03-25-000-2020-01051-00(3393-20).
Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia No. Interno: 3160-2020 Demandante: Hugo Efraín Rodríguez Gutiérrrez Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Dirección de Sanidad 46. De conformidad con lo expuesto en consideraciones anteriores, para el despacho es claro que tratándose de conflictos de origen laboral, como el presente caso, no es exigible una cuantía determinada para estimar como procedente el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, razón por la cual, no se examinará el referido aspecto.
Legitimación 47. La sentencia de segunda instancia confirmó la negativa de las pretensiones de la demanda, al desatar la alzada interpuesta por la parte demandante. En consecuencia, se estima que el recurrente se encuentra legitimado para interponer el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia a través de su apoderado, toda vez que fue la parte que resultó agraviada por la providencia. Además, fungió como apelante en la segunda instancia, provocando con sus argumentos el fallo que ahora recurre.
Requisitos materiales y de oportunidad 48. Según constancias secretariales31, la sentencia de segunda instancia fue notificada el 12 de diciembre de 2019. Teniendo en cuenta que el apoderado de la parte demandante presentó y sustentó el recurso el 13 de enero de 2020, la Ponente concluye que su presentación fue oportuna. 49. En el escrito del recurso se indicaron las partes, la sentencia impugnada y la relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio, con lo que se establece el cumplimiento de los requisitos establecidos en los numerales 1, 2 y 3 del ya mencionado artículo 262 de la Ley 1437 de 2011. 50.
Ahora, es de recordar que, conforme a lo dispuesto en numeral 4º del artículo 262 de la Ley 1437 de 2011, el escrito del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia debe contener no solo la indicación precisa de la providencia que se estima contrariada por la decisión impugnada, sino también las razones, necesariamente plausibles, que le sirven de fundamento, en el marco de un ejercicio de contrastación entre la ratio decidendi utilizada por una y otra sentencia. 31 Visible a folios 247 y 248.
Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia No. Interno: 3160-2020 Demandante: Hugo Efraín Rodríguez Gutiérrrez Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Dirección de Sanidad 51. En efecto, debe señalarse que en el ejercicio de justificar la confrontación entre una providencia de instancia y la decisión de unificación jurisprudencial, tiene que existir una estricta unidad temática en controversia.
Así, debe poder constarse que el tema, institución o concepto unificado en la sentencia proferida por esta Corporación, sea el mismo que fue utilizado por el tribunal para adoptar la determinación frente a la cual existe inconformidad. 52. En el asunto, se observa que el apoderado de la parte demandante no indica de manera precisa la sentencia de unificación jurisprudencial que estima contrariada, como tampoco los fundamentos jurisprudenciales del recurso, pues solo manifiesta que «(l)as subsecciones A y B del Consejo de Estado han fallado respecto del régimen de los empleados de Sanidad del Ministerio aisladamente, pero nunca en plenaria de la sección segunda.
No existe entonces unificación jurisprudencial entonces respecto de este punto del régimen laboral a los empleados civiles de dependencias de sanidad de la policía nacional (…)», simplemente se limitó a reiterar los argumentos de la demanda y del recurso de apelación que interpuso contra la sentencia de primera instancia en busca de la prosperidad de sus pretensiones y a exponer lo que se debe tener en cuenta a la hora de unificar el tema que ocupa la atención de su demanda. 53.
Así las cosas, el despacho advierte que en el recurso interpuesto no se indica la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento y que el escrito de sustentación es una inconformidad relacionada con el fallo del tribunal, que pretende que el recurso extraordinario de unificación se configure como una tercera instancia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, para efectuar un nuevo estudio que se acomode a sus pretensiones, mediante el uso de las decisiones de la naturaleza establecida por el artículo 270 de la Ley 1437 de 2011 para activar el aparato judicial, sin diferenciar que al estarse en un escenario procesal excepcional y extraordinario, deben cumplirse estrictamente los presupuestos previstos para que se conceda y se admita el mencionado recurso de unificación de jurisprudencia. 54.
Es de recordar, que el recurso extraordinario de unificación sólo tiene como fines asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme, así como, reparar los derechos de las partes y terceros que resulten afectados con la providencia que eventualmente desconozca determinada sentencia de unificación, si a ello hubiere lugar, escenario que no se configura con el escrito presentado por la parte demandante.
Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia No. Interno: 3160-2020 Demandante: Hugo Efraín Rodríguez Gutiérrrez Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Dirección de Sanidad 55. Por las razones expuestas, la Ponente considera que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia que interpuso la parte demandante no cumple con la exigencia contenida en el numeral 4° del artículo 262 de la Ley 1437 de 2011, esto es la indicación precisa de la sentencia de unificación que se estima contrariada y las razones de fundamento. 56.
El criterio que se expone en esta providencia, fue positivizado por el legislador a través de la Ley 2080 de 2021, al adicionar un parágrafo al artículo 265 de la Ley 1437 de 2011, según el cual, el recurso se rechazará cuando no se fundamente en una sentencia de unificación o cuando esta resulte inaplicable al caso. 57. Lo anterior, si bien no constituye un referente procesal que gobierne el recurso que ahora nos ocupa, sí confirma la visión y el criterio de la Ponente de que el mencionado requisito no es simplemente enunciativo.
Este, implica una valoración por parte del juzgador en el que se verifique la relación existente entre el recurso interpuesto y las reglas de unificación que lo sustentan. 58. En estas circunstancias, el despacho, dando alcance al numeral 1º del inciso 3º del artículo 26532 de la Ley 1437 de 2011, antes de la modificación acometida a través de la Ley 2080 de 2021 en la forma indicada en líneas anteriores, inadmitirá por improcedente el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia promovido por la parte demandante y ordenará la devolución del expediente al tribunal de origen para lo de su cargo, sin que tal decisión por su significado procesal represente una oportunidad para el recurrente de poder subsanar algún defecto formal. 59.
En mérito de lo expuesto, el despacho, RESUELVE:
PRIMERO: INADMITIR por improcedente el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia formulado por el apoderado del señor Hugo Efraín Rodríguez 32 «ARTÍCULO 265. Concedido el recurso por el Tribunal y remitido el expediente al Consejo de Estado se someterá a reparto en la sección que corresponda. Si el recurso reúne los requisitos legales, el ponente lo admitirá. Si carece de los requisitos consagrados en el artículo 262, el ponente los señalará para que el recurrente los subsane en el término de cinco (5) días, y si no lo hiciere, lo inadmitirá y ordenará devolver el expediente al Tribunal de origen.
El recurso será inadmitido cuando se presente cualquiera de las siguientes situaciones: 1. Cuando, pese haberse concedido por el Tribunal, fuere improcedente, por no ser recurrible la providencia o no reúna los requisitos previstos en el artículo 262. 2. Cuando por cuantía, la providencia no fuere objeto de recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia.».
(subrayas y negrillas fuera de texto original). Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia No. Interno: 3160-2020 Demandante: Hugo Efraín Rodríguez Gutiérrrez Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Dirección de Sanidad Gutiérrez contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sección segunda, subsección C, el 27 de noviembre de 2019 dentro del proceso de la referencia, por los motivos expuestos en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: Una vez ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Consejera de Estado Se deja constancia que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador