CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., seis (6) de junio de dos mil veintitrés (2023) Radicación Núm.: 25000-23-25-000-2010-00700-02 Demandante: ALFREDO ALFONSO ARIZA PADILLA Demandado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Acción: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Asunto: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 31 de octubre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Sala Transitoria, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda, declarando la nulidad del Oficio No. SG 0048 del 7 de enero de 2010, y condenando a la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN al reconocimiento y pago de los valores adeudados al señor ALFREDO ALFONSO ARIZA PADILLA por concepto de prima especial de servicios (artículo 15 de la Ley 4ª de 1992) causada durante el período comprendido entre el 1° de noviembre de 2002 y el 31 de marzo de 2008, teniendo como base de liquidación de esta prestación lo percibido por todo concepto por los miembros del Congreso de la República.
I. LA DEMANDA En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, el señor ALFREDO ALFONSO ARIZA PADILLA, por intermedio de apoderado legalmente constituido, interpuso demanda contenciosa administrativa en contra de PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, solicitando la declaratoria de nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio S.G. 0048 del 7 de enero de 2010, mediante el cual se le negó el reconocimiento y pago de los valores adeudados por concepto de prima especial de servicios (artículo 15 de la Ley 4ª de 1992) causada durante el período comprendido entre el 1° de noviembre de 2002 y el 31 de marzo de 2008 cuando fungió como Procurador Delegado para la Casación Penal ante la Corte Suprema de Justicia, teniendo como base para la liquidación de esta prestación lo devengado por todo concepto por los Congresistas de la República; y el restablecimiento del derecho traducido en el pago efectivo de dichos valores. 1.
Pretensiones: El actor plantea como pretensiones de su reclamación las siguientes: “1. Que se declare la nulidad del Oficio S.G. No. 0048 del 7 de enero de 2010, por medio del cual el Secretario General de la Procuraduría General de la Nación, negó al Doctor ALFREDO ALFONSO ARIZA PADILLA, su solicitud de reconocimiento y pago de las diferencias adeudadas por concepto de Prima Especial de Servicios. 2.
Que a título de restablecimiento del derecho se condene a LA NACIÓN – PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN a cancelar al Doctor ALFREDO ALFONSO ARIZA PADILLA las diferencias adeudadas por concepto de Prima Especial de Servicios, del 1° de noviembre de 2002 hasta el 31 de marzo de 2008, teniendo en cuenta para su liquidación, reconocimiento y pago todos los ingresos laborales totales anuales de carácter permanente devengados por los Congresistas, los cuales son: sueldo básico, gastos de representación, prima de localización y vivienda, prima de salud, prima de Servicios, prima de Navidad y cesantía, que corresponden a las siguientes sumas: Diferencia del 1° de noviembre al 30 de diciembre de 2002 $1.564.808 Diferencia del 1° de enero al 30 de diciembre de 2003 $10.149.596 Diferencia del 1° de enero al 30 de diciembre de 2004 $10.882.285 Diferencia del 1° de enero al 30 de diciembre de 2005 $12.212.780 Diferencia del 1° de enero al 30 de diciembre de 2006 $10.901.634 Diferencia del 1° de enero al 30 de diciembre de 2007 $13.585.925 Diferencia del 1° de enero al 31 de marzo de 2008 $3.589.564 TOTAL DIFERENCIA ADEUDADA $54.736.996 3.
Ordénese también que la respectiva condena se ajuste en su valor tomando como base el Índice de Precios al Consumidor o al por mayor, como lo indica expresamente el artículo 178 del C.C.A. 4. Condénese igualmente al pago de los intereses comerciales y/o moratorios aplicables a las mencionadas sumas tal como lo indica el C.C.A. 5. Que se ordene el cumplimiento de la sentencia dentro del término establecido en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo.” 2.
Hechos en que se fundamenta la demanda: Los fundamentos fácticos planteados por el demandante fueron, en resumen: 2.1. El señor ALFREDO ALFONSO ARIZA PADILLA prestó sus servicios a la Procuraduría General de la Nación como Procurador Delegado, desde el 1 de noviembre de 2002 hasta el 31 de marzo de 2008. 2.2. En su calidad de Procurador Delegado tenía derecho al reconocimiento y pago de la Prima Especial de Servicios de que tratan el artículo 15 de la Ley 4 de 1992 y el Decreto 10 de 1993.
Esto, en virtud de lo consagrado en los artículos 280 de la Constitución Política y 21 y 180 del Decreto 262 de 2000, así como en los Decretos Salariales expedidos año tras año por el Gobierno Nacional; normas según las cuales los Procuradores Delegados de la Procuraduría General de la Nación tienen igual derecho a la referida prima especial de servicios. 2.3.
Habida cuenta que las cesantías devengadas por el demandante en su calidad de Procurador Delegado, así como las que devengan los Congresistas, corresponden a un ingreso laboral que se causa de manera permanente y se liquida año a año, dicho factor hace parte de los ingresos totales anuales y por esta razón debe hacer parte del cálculo de la prima especial de servicios como la cifra a equiparar con los ingresos totales anuales de los Congresistas. 2.4.
De esta manera, la prima especial de servicios debe liquidarse tomando todos los ingresos totales anuales de carácter permanente devengados por los Congresistas, los cuales son: sueldo básico, gastos de representación, prima de localización y vivienda, prima de salud, prima de servicios, prima de navidad y auxilio de cesantía. Pese a lo anterior, se ha omitido tener en cuenta los valores liquidados y pagados por concepto de auxilio de cesantía a los Congresistas para efectuar la liquidación de la prima especial de servicios a la que tiene derecho el demandante en su calidad de Procurador Delegado. 2.5.
Tomando como sustento las referidas normas, el demandante, vía derecho de petición radicado por intermedio de su apoderado el día 15 de abril de 2009, solicitó a la Procuraduría General de la Nación que se le reconocieran y liquidaran los valores adeudados por concepto de prima especial de servicios, resultantes de incluir el auxilio de cesantías que perciben los Congresistas como parte del valor sobre el cual se calcula dicha prima. 2.6.
Esta petición fue contestada mediante Oficio S.G. No. 0048 del 7 de enero de 2010, en el cual la entidad demandada señaló que no se encontraba en condiciones de efectuar el reconocimiento solicitado. Para fundamentar esta decisión, hizo referencia al concepto solicitado al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en el cual se indicó que los fallos de la jurisdicción de lo contencioso administrativo eran inter partes y por esta razón el interesado debía interponer el correspondiente proceso ordinario solicitando lo pretendido; adicionalmente, citó el concepto solicitado al Departamento Administrativo de la Función Pública, en el cual dicha entidad sostuvo que el auxilio de cesantía anualmente reconocido a los Magistrados de Altas Cortes y a los Congresistas es una prestación social que no se percibe anualmente ni se configura como un ingreso o desembolso real al patrimonio de estos funcionarios, a pesar de que su reconocimiento se efectúe año por año. 3.- Normas violadas y concepto de la violación: La demanda señala como normas desconocidas los artículos 53, 55 y 58 de la Constitución Política; artículos 1, 2, 3, 4 y 15 de la Ley 4 de 1992; el Decreto 10 de 1993; y las demás normas concordantes.
Los cargos planteados en contra del acto administrativo atacado pueden sintetizarse de la siguiente manera: Para comenzar, señaló el demandante que en su calidad de Procurador Delegado tenía derecho al reconocimiento y pago de la Prima Especial de Servicios de que tratan el artículo 15 de la Ley 4 de 1992 y el Decreto 10 de 1993. Esto, en virtud de lo consagrado en los artículos 280 de la Constitución Política y 21 y 180 del Decreto 262 de 2000, así como los Decretos Salariales expedidos año tras año por el Gobierno Nacional; normas según las cuales los Procuradores Delegados de la Procuraduría General de la Nación tienen igual derecho a la referida prima especial de servicios.
Siendo así, los ingresos laborales totales anuales devengados por los Congresistas y los Magistrados de las Altas Cortes deben guardar correspondencia con lo percibido por los Procuradores Delegados. En segundo lugar, afirmó que el auxilio de cesantía correspondía a un ingreso total anual de carácter permanente, razón por la cual debía ser incluido en el cálculo de la prima especial de servicios a la que tenían derecho los Magistrados de las Altas Cortes y los Procuradores Delegados en virtud del artículo 15 de la Ley 4 de 1992.
En tercer lugar, indicó que los argumentos planteados por la entidad demandada como fundamento para no exceder al reconocimiento de los valores que ahora se demandan no son procedentes, en tanto el artículo 15 de la Ley 4 de 1992 y el Decreto 10 de 1993 conciben la igualdad que debe existir entre los ingresos laborales de los Congresistas y de ciertos funcionarios de la Rama Judicial dentro de los cuales se encuentran los Procuradores Delegados.
Por último, se refirió a la prescripción trienal en el sentido de asegurar que los valores demandados recaen sobre el auxilio de cesantía, siendo esta una prestación sobre la cual no corre ningún término prescriptivo mientras el servidor permanezca vinculado al servicio. II.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La Procuraduría General de la Nación no contestó la demanda.
III.- LA SENTENCIA APELADA Mediante sentencia proferida el 31 de octubre de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Sala Transitoria accedió a las pretensiones de la demanda en el sentido de DECLARAR la nulidad del Oficio No. SG 0048 del 7 de enero de 2010; y CONDENAR a la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN a reconocer y pagar al señor ALFREDO ALFONSO ARIZA PADILLA los valores adeudados por concepto de prima especial de servicios (artículo 15 de la Ley 4ª de 1992), causada durante el período comprendido entre el 1° de noviembre de 2002 y el 31 de marzo de 2008, teniendo como base de liquidación de esta prestación lo percibido por todo concepto por los miembros del Congreso de la República (sueldo básico, gastos de representación, prima de localización y vivienda, prima de salud, prima de servicios, prima de navidad y auxilio de cesantías).
El problema jurídico abordado en esta providencia consistió en determinar si el demandante, en su condición de Procurador Delegado, tenía o no derecho al reconocimiento y pago de los valores adeudados por concepto de la prima especial de servicios de que trata el artículo 15 de la Ley 4 de 1992 y el Decreto 10 de 1993, la cual debía ser liquidada teniendo en cuenta la totalidad de los ingresos laborales anuales de carácter permanente que devengan los Congresistas que incluyen el sueldo básico, gastos de representación, prima de localización y vivienda, prima de salud, prima de servicios, prima de navidad y auxilio de cesantías; prestación reclamada para el lapso comprendido entre el 1° de noviembre de 2002 y el 31 de marzo de 2008, periodo durante el cual el demandante estuvo vinculado a la entidad demandada como Procurador Delegado.
La tesis sostenida por el Tribunal consistió en que, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, el demandante sí tiene derecho al reconocimiento y pago de los valores adeudados por concepto de la prima especial de servicios establecida en el artículo 15 de la Ley 4 de 1992 y el Decreto 10 de 1993. En consecuencia, consideró procedente acceder a las súplicas de la demanda.
Para arribar a esta conclusión, el a quo desarrolló el régimen jurídico aplicable a la prima especial de servicios consagrada en el artículo 15 de la Ley 4 de 1992 y desarrollada por el Decreto 10 de 1993. En este punto hizo especial énfasis en lo preceptuado por la jurisprudencia del Consejo de Estado (Sentencia de Unificación del 18 de mayo de 2016, Rad.
No. 2010-00046, Ex. No. 0845-2015), según la cual el auxilio de cesantías debe ser tenido en cuenta para realizar la liquidación de la prima especial de servicios de los funcionarios señalados en el precitado artículo 15, quienes tienen derecho a percibir una suma equivalente a lo que por todo concepto devengan los miembros del Congreso de la República.
Posteriormente, descendió al caso concreto y concluyó que el demandante, en su calidad de Procurador Delegado, es efectivamente destinatario de la prima especial de servicios establecida en el artículo 15 de la Ley 4 de 1992 y el Decreto 10 de 1993, a la cual tuvo derecho durante el período de tiempo en que ejerció dicho cargo. Siendo así, le asiste el derecho al reconocimiento y pago de la prima especial de servicios mediante la cual se equipare su salario a lo devengado en su totalidad por los Congresistas, incluyendo sueldo básico, gastos de representación, prima de localización y vivienda, prima de salud, prima de servicios, prima de navidad y auxilio de cesantías.
IV.- LA APELACIÓN Inconforme con la decisión, la Procuraduría General de la Nación interpuso oportunamente recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, mediante el cual solicitó que se revoque la sentencia del 31 de octubre de 2017 y, en su lugar, se nieguen las pretensiones de la demanda. Para el efecto, la apelante presentó dos argumentos como sustento de su inconformidad.
Por un lado, señaló que la Procuraduría General de la Nación no tiene la potestad para fijar los salarios de sus funcionarios, siendo esta una facultad constitucional y legal otorgada al Gobierno Nacional. Así las cosas, existen autoridades exclusivas y excluyentes que deben definir puntualmente los montos y valores que perciben los funcionarios vinculados a este ente de control.
Por otro lado, indicó que el a quo erradamente atribuyó efectos salariales a la prima especial de servicios en cuestión, cuando esta prestación constituye factor de salario únicamente para efectos de la cotización y liquidación de la pensión de jubilación de los funcionarios previstos en la Ley 4ª de 1992; lo anterior, de conformidad con lo decidido por la Corte Constitucional en Sentencia C-681 de 2003.
V.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Mediante auto proferido el 29 de octubre de 2019, se ordenó correr traslado a las partes por el término de (10) diez días para alegar de conclusión. Durante esta oportunidad procesal se pronunciaron ambas partes, así: La parte demandada reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación. La parte demandante reiteró los argumentos inicialmente expuestos en el escrito de la demanda y adicionalmente destacó que las peticiones allí consagradas han venido siendo concedidas en procesos judiciales originados en circunstancias similares.
Como sustento de su planteamiento invocó las sentencias del 4 de mayo de 2009 (Exp. No. 2004-5209) y del 28 de noviembre de 2012 (Exp. No. 2007-1135), y la sentencia de unificación del 18 de mayo de 2016 (Rad. No. 2010-00246), proferidas por la Sección Segunda – Sala de Conjueces del Consejo de Estado, mediante las cuales esta Corporación aclaró que el auxilio de cesantías percibido por los Congresistas sí debe ser tenido en cuenta para el cálculo de la prima especial de servicios de que trata el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992.
VI.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La agencia delegada del Ministerio Público ante la Sección Segunda del Consejo de Estado presentó Concepto No. 273 del 5 de diciembre de 2019, mediante el cual solicitó adicionar la parte resolutiva de la sentencia apelada en el sentido de declarar la prescripción extintiva de derechos a partir del 15 de julio de 2006 hacia atrás y modificar los numerales segundo y tercero de la misma en el sentido de limitar el reconocimiento de derechos concedidos en el fallo al período comprendido entre el 15 de julio de 2016 y el 31 de marzo de 2008.
Para fundamentar su postura, expuso argumentos relativos a la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y presentó la jurisprudencia de unificación que regula esta misma prestación. VII.- CONSIDERACIONES 7.1. Competencia. De conformidad con lo previsto en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo, replicado por el artículo 150 del Código del Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
En consecuencia, esta Corporación es competente para abordar el análisis de esta controversia. 7.2. Aceptación del impedimento de los magistrados de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativa del Consejo de Estado. Una vez allegado el expediente a la Corporación, mediante auto del 16 de mayo de 2019 (M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez), los miembros de la Sección Segunda del Consejo de Estado se declararon impedidos para conocer de este proceso y ordenaron remitir el expediente del proceso a la Sección Tercera para que esta resolviera el impedimento.
Según el parecer de los miembros de la Sección, se configuraba la causal de impedimento prevista en el numeral 1 del artículo 150 del Código del Procedimiento Civil en concordancia con el artículo 160 del Código Contencioso Administrativo. Lo anterior, habida cuenta que el proceso versa sobre la prima especial de servicios de que trata la Ley 4 de 1992, asunto sobre el cual los funcionarios de sus Despachos podrían tener interés directo en razón a los cargos que han ejercido con la antelación a su designación como miembros del Consejo de Estado.
En consecuencia, se afectaría el principio de neutralidad propio de la función judicial. Mediante auto del 19 de julio de 2019 (M.P. María Adriana Marín), la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró fundado el impedimento manifestado por los miembros de la Sección Segunda al considerar que el asunto objeto de estudio efectivamente puede afectar la objetividad de los funcionarios que integran sus Despachos.
Ahora bien, por tratarse de un asunto que impide en igual medida a todos los miembros de la Corporación, la Sección Tercera se abstuvo de asumir el conocimiento del proceso y de remitir el mismo a la Sección Cuarta, ordenando, en cambio, la devolución del expediente a la Sección Segunda para que, a través de su Presidencia, se llevara a cabo el respectivo sorteo de conjueces quienes asumieran el conocimiento del caso.
Es así como se conformó la presente Sala de Conjueces, la cual procede a resolver el asunto sometido a estudio, en los siguientes términos. 7.3. Problema jurídico. De conformidad con los argumentos expuestos por la Procuraduría General de la Nación en el recurso de apelación, y en atención a los principios dispositivo y de congruencia propios del régimen jurídico de recursos procesales, en el presente caso le corresponde a la Sala establecer si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Sala Transitoria incurrió en algún yerro jurídico al conceder las pretensiones de la demanda bajo las consideraciones planteadas en el fallo recurrido.
Adicionalmente, también se determinará si es aplicable el instituto de la prescripción trienal sobre los derechos reconocidos a favor del demandante en la sentencia apelada. 7.4. Análisis del caso. A efectos de resolver el problema jurídico planteado ante esta Corporación, en primer lugar, se hará un análisis jurídico de cada uno de los reproches elevados por la Procuraduría General de la Nación en contra de la Sentencia del 31 de octubre de 2017 y de la aplicación de la prescripción trienal de derechos al caso; posteriormente, se indicará la forma en que será resuelto el litigio.
Que la Procuraduría General de la Nación no tiene la potestad para fijar los salarios de sus funcionarios, siendo esta una facultad constitucional y legal otorgada al Gobierno Nacional. Así las cosas, existen autoridades exclusivas y excluyentes que deben definir puntualmente los montos y valores que perciben los funcionarios vinculados a este ente de control.
Los planteamientos expuestos por la entidad demandada en este punto de su impugnación ponen en evidencia que esta pretende refugiarse de la responsabilidad que acarrea la declaratoria de nulidad del acto administrativo demandado, mediante el alegato según el cual su actuación se limitó a atender lo establecido por el Gobierno Nacional en los Decretos anualmente expedidos para fijar el régimen salarial de los funcionarios vinculados a la Procuraduría General de la Nación, al ser este el único organismo competente para ejercer dicha facultad.
De la lectura armónica del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política, el numeral 11 del artículo 189 ejusdem y el artículo 1° de la Ley 4ª de 1992, se desprende que la facultad para fijar el régimen salarial de los funcionarios vinculados a la Procuraduría General de la Nación efectivamente reposa en cabeza del Gobierno Nacional.
Luego, durante el período en que el demandante estuvo vinculado a la entidad demandada en calidad de Procurador Delegado, el Gobierno Nacional ejerció plenamente dicha facultad mediante la expedición de los Decretos 683 de 2002, 3548 de 2003, 4169 de 2004, 933 de 2005, 392 de 2006, 621 de 2007, 3048 de 2007 y 661 de 2008. Ahora bien, el artículo 2° de todos y cada uno de estos cuerpos normativos se indicó expresamente que los Procuradores Delegados tendrían derecho a percibir la prima especial de servicios consagrada en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 y que sumada esta prestación a los demás ingresos laborales de sus beneficiarios estos no podrían superar lo percibido en su totalidad por los miembros Congresistas de la República.
Al establecer en cada anualidad el régimen salarial de los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación, el Gobierno Nacional reguló expresamente el asunto en cuestión y fue esta entidad demandada la que erró en la aplicación de las precitadas normas al no incluir como base para el cálculo de la prima especial de servicios a favor de los Procuradores Delegados lo percibido por los Congresistas por concepto de cesantías.
Así las cosas, no le asiste razón a la apelante al solicitar que se revoque el fallo impugnado y en su lugar se denieguen las pretensiones de la demanda teniendo como fundamento su falta de participación en la fijación del régimen salarial de sus funcionarios, toda vez que este fue debidamente establecido por el competente Gobierno Nacional, pero desconocido por la entidad demanda al no incluir el auxilio de cesantías devengado por los Congresistas en el monto base para la liquidación de la prima especial de servicios a favor de los Procuradores Delegados y con ello no equiparar lo percibido por ambos tipos de funcionarios.
Bajo estas consideraciones, la Sala no puede atender el reproche elevado la apelante como quiera que este resulta irrelevante para enervar la decisión de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda. Que el a quo erradamente atribuyó efectos salariales a la prima especial de servicios en cuestión, cuando esta prestación constituye factor de salario únicamente para efectos de la cotización y liquidación de la pensión de jubilación de los funcionarios previstos en la Ley 4ª de 1992; lo anterior, de conformidad con lo decidido por la Corte Constitucional en Sentencia C-681 de 2003.
De la lectura íntegra del texto de la sentencia apelada se evidencia que, contrario a lo afirmado por la apelante, el a quo no hizo referencia alguna a las consecuencias prestaciones del reconocimiento de los valores adeudados por concepto de prima especial de servicios, lo que equivale a decir que la sentencia de primera instancia no se refirió al carácter salarial o no salarial de la aludida prestación. Con todo, lo cierto es que el carácter salarial de la prima especial de servicios de que trata el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 de cara a sus consecuencias prestaciones se encuentra expresamente establecido en las normas que regulan esta prestación. Al respecto, se impone recordar que, en principio, el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 establecía que la prima especial de servicios allí consagrada no tendría carácter salarial; no obstante, dicha expresión fue declarada inexequible mediante Sentencia C-681 de 2003 proferida por la Corte Constitucional.
En esta providencia, el Máximo Tribunal Constitucional señaló expresamente que: “
RESUELVE
(…) 3°. La prima especial de servicios constituirá factor de salario solo para la cotización y liquidación de la pensión de jubilación de acuerdo con las normas nacionales vigentes que regulan el régimen prestacional de los funcionarios señalados.” En concordancia con este pronunciamiento, los Decretos anuales expedidos por el Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial de los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación han señalado explícitamente que la prima especial de servicios a la que se refiere el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 solamente constituye carácter salarial a efectos de determinar el ingreso base de cotización del Sistema General de Pensiones.
De esta manera, las consecuencias prestacionales del pago al demandante del valor faltante de la prima especial de servicios a la que tenía derecho en su calidad de Procurador Delegado no pueden ser otras que la reliquidación de la cotización para pensión de jubilación efectuada durante el período objeto de condena. Siendo así, al efectuar el pago de la condena, la entidad demandada deberá atender igualmente lo establecido en el ordenamiento jurídico en relación con el carácter salarial de la prima especial de servicios reconocida, a efectos de reliquidar la cotización para pensión de jubilación del demandante durante el período por el cual se le reconoce dicha prestación. Aplicación de la prescripción trienal de derechos.
Este instituto jurídico propio del Derecho Administrativo Laboral emana de lo establecido en los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969. Estas disposiciones, en conjunto, señalan que las acciones relativas a los derechos emanados del cuerpo normativo del que hacen parte, prescribirán en tres años contados a partir del momento en que la obligación respectiva se haya hecho exigible.
Ahora bien, ha sido objeto de debate el considerar si los derechos consagrados en otras normas administrativas – laborales también se encuentran sometidos a este límite temporal; asimismo, se ha discutido acerca del momento a partir del cual se entiende que empieza a correr el término de prescripción. Sobre el particular, la jurisprudencia de unificación más reciente de la Sección Segunda del Consejo de Estado señaló que: “En gracia de discusión, si se asumiera una posición restrictiva y se adoptara la tesis de la no aplicación del Decreto – Ley 3135 de 1968 y del Decreto reglamentario 1848 de 1968, tampoco podría afirmarse la inexistencia de un límite temporal para reclamar los derechos, como quiera que, frente a un vacío o laguna normativa, corresponde al juez contencioso administrativo hacer una interpretación sistemática del ordenamiento jurídico.
Esta posibilidad ya ha sido utilizada por la Sección Segunda quien de manera expresa ha afirmado que ante prestaciones no reguladas en el Decreto 3135 de 1968 es inviable apelar a la teoría de la imprescriptibilidad o incluso aplicar el Código Civil, toda vez que lo más lógico sería acudir a la legislación laboral. Así las cosas, la segunda posibilidad sería utilizar el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo, porque se trata de una norma general que cubre vacíos cuando se pretende utilizar acciones que sirvan para reclamar derechos derivados de “leyes sociales”, denominación otorgada a las normas laborales con independencia de su naturaleza pública o privada, lo que permite acudir a la figura de la analogía en aplicación del artículo 8º de la ley 153 de 1887, el cual dispone: “Cuando no haya ley exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulen casos o materias semejantes…” (Negrilla y Subraya fuera de texto) (…) Señaladas las dos posiciones, esta sala se decanta por la primera de ellas, pues como se dijo, el ejercicio de analogía se puede realizar también con el Decreto 3135 de 1968, lo que de suyo permite llenar una laguna apelando a las disposiciones que conforman el llamado estatuto de la función pública.
Lo anterior se refuerza si se observa que se trata de una discusión teórica que no tiene efectos prácticos, pues si se observa con detenimiento, cualquiera de los caminos expuestos lleva a idéntica solución, la aplicación de la prescripción trienal en las relaciones laborales entabladas con los empleados públicos. (…) En consecuencia, lo que salta a la vista es que el legislador ha previsto que los derechos propios de la relación laboral tienen un carácter transitorio, por lo que la ausencia de una actuación positiva por parte del titular genera que se retire toda protección del ordenamiento jurídico.” (Subrayado propio) De esta manera, al efectuar un ejercicio interpretativo sistemático del ordenamiento jurídico administrativo – laboral, es válido afirmar que la figura de la prescripción trienal extintiva de los derechos laborales es aplicable a la prima especial de servicios consagrada en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992.
En cuanto al momento a partir del cual inicia el conteo de este término de prescripción, la misma normativa que está siendo aplicada al presente caso señala con claridad que lo será la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. En el caso de la prima especial de servicios de que trata el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, el derecho a percibir esta prestación en los términos de las normas que la establecen se hace exigible desde el momento mismo de su causación, esto es, desde la fecha en que se cumple cada período laboral en que esta debe ser pagada.
Por último, resulta igualmente relevante destacar que el mismo artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 establece que el simple reclamo escrito del trabajador ante la autoridad competente sobre un derecho o prestación debidamente determinado interrumpe la prescripción por un lapso igual. Siendo así, el funcionario tendrá la facultad de interrumpir el término de prescripción, siempre y cuando presente oportunamente ante la respectiva entidad el reclamo correspondiente.
Con todo, para contabilizar la prescripción del derecho a efectuar cualquier reclamo sobre esta prima especial de servicios se tendrá en cuenta, en cada caso, la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá solamente hasta tres años atrás. Al amparo de estas consideraciones y descendiendo al caso concreto, resulta imperativa la aplicación del instituto de prescripción trienal al reconocimiento de los valores adeudados al señor ALFREDO ALFONSO ARIZA PADILLA por concepto de prima especial de servicios de que trata el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992.
A efectos de fijar los términos específicos de prescripción a considerar en este proceso, se tendrá como punto de partida la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerán los valores adeudados por concepto de prima especial de servicios causada durante los tres (3) años anteriores. Según se deriva de las pruebas que reposan en el expediente, la presentación de la reclamación administrativa tuvo lugar el 15 de julio de 2009, con lo cual el reconocimiento de los valores adeudados al señor ALFREDO ALFONSO ARIZA PADILLA por concepto de prima especial de servicios de que trata el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 solamente abarcará el período comprendido entre el 15 de julio de 2006 y el 31 de marzo de 2008, fecha en que se retiró del servicio.
Lo anterior, habida cuenta que todos los derechos originados con anterioridad a este lapso se encuentran prescritos en virtud de la figura de prescripción trienal. Sin perjuicio de lo anterior, se debe tener presente que la prescripción no opera en relación con la obligación de la demandada de realizar, en favor de la accionante, las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, por tratarse de un derecho cierto, irrenunciable e imprescriptible que se reconoce en cabeza del servidor público que presta sus servicios laborales al Estado, utilizando como ingreso base de cotización el 100% de su remuneración, sin descontar el 30% que se tomaba como prima especial. 7.5.
Condena en costas en segunda instancia. En atención a lo dispuesto en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, dado que la conducta de las partes no lo amerita, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte vencida en esta instancia procesal. VIII.- DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR DE MANERA PARCIAL los NUMERALES SEGUNDO y TERCERO de la parte resolutiva de la sentencia del 31 de octubre de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Sala Transitoria, en el sentido de limitar el reconocimiento concedido al período comprendido entre el 15 de julio de 2006 y el 31 de marzo de 2008, precisando que la prescripción no opera en relación con la obligación de la demandada de realizar, en favor de la accionante, las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones durante el tiempo de vinculación del demandante a la Procuraduría General de la Nación, esto es, desde el 1 de noviembre de 2002 hasta el 31 de marzo de 2008.
SEGUNDO: CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia del 31 de octubre de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Sala Transitoria, conforme la parte motiva de la sentencia.
TERCERO: De la liquidación que resulte por el cumplimiento de esta providencia, se descontarán las sumas de lo que la entidad hubiese cancelado a la parte actora en caso de haber efectuado transacción, conciliación, pago de la diferencia por orden de tutela o equivalentes. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE y ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen. CÚMPLASE. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Conjuez Ponente Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente BERNARDO ANDRÉS CARVAJAL S. LUIS FERNANDO J. TAFUR GALVIS Conjuez Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA (modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021).