CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., diecisiete (17) de marzo de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 52001 23 33 000 2021 00134 01 (3343-2021) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Demandado: Ana Lidia Dávila de Sánchez Temas: Apelación de la suspensión provisional AUTO INTERLOCUTORIO Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto del 5 de mayo de 2021, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Nariño decretó la suspensión provisional de los efectos del acto acusado. 1.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de suspensión provisional En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en la modalidad de lesividad, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, mediante apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de la Resolución 05103 del 24 de diciembre de 1991, expedida por la Caja Nacional del Previsión Social por medio de la cual se reconoció una pensión gracia a la señora Ana Lidia Dávila de Sánchez.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la demandada a devolver indexados todos los dineros recibidos por concepto del reconocimiento de la aludida prestación. 2 Radicado: 52001 23 33 000 2021 00134 01 (3343-2021) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Además, la UGPP solicitó suspender provisionalmente los efectos de la resolución mencionada, de conformidad con los artículos 229 y siguientes del CPACA, por cuanto, a su juicio, no se cumplen los requisitos para otorgar ese derecho pensional.
Al desarrollar el concepto de violación, la entidad demandante expuso los siguientes argumentos: i) El artículo 1.° de la Ley 114 de 1913, señaló que tendrían derecho a la pensión gracia «[l]os maestros de escuela primaria oficiales que hayan servido en el magisterio por un tiempo no menor de 20 años» la anterior norma fue complementada y adicionada por la Ley 116 de 1928 y la Ley 37 de 1933, que lo hicieron extensivo a los maestros de educación secundaria, pero del orden territorial. ii) Para el reconocimiento de la prestación, no es admisible computar tiempos de servicio prestados en la Nación con los prestados en los departamentos, municipios o distritos. iii) Con el pago de dicha pensión, se está causando detrimento al erario, ya que es financiada con recursos del Tesoro Nacional. iv) La demandada se encuentra disfrutando de la pensión de jubilación ordinaria, razón por la cual la suspensión provisional del acto administrativo demandado, de modo alguno afectaría el derecho al mínimo vital. 1.2.
El auto apelado El Tribunal Administrativo de Nariño mediante providencia del 5 de mayo de 2021,1 decretó la suspensión provisional de los efectos del acto acusado, de acuerdo con las siguientes razones: 1 Índice 2, aplicativo Samai, ED_0018AUTORESUELVEMED(.pdf) N roActua 2. 3 Radicado: 52001 23 33 000 2021 00134 01 (3343-2021) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social i) Para acceder al beneficio de la pensión gracia, es preciso cumplir con una serie de requisitos, entre los cuales, además de acreditar el cumplimiento de la edad y tiempo de servicios como docente, es necesario cumplir con los establecidos en el artículo 4.° de la Ley 114 de 1913, es decir, que el empleo se haya desempeñado con honradez y consagración y que no haya recibido, ni reciba, otra pensión o recompensa de carácter nacional. ii) En cuanto al tipo de vinculación de la docente, de la revisión del acto administrativo de nombramiento, esto es, la Resolución 7947 de 31 de octubre de 1975, se advierte que se expidió por parte del Ministerio de Educación Nacional, con el objeto de dar cumplimiento al Decreto 2854 de 26 de diciembre de 1974, el cual indicó en su artículo tercero que «los sueldos correspondientes a los profesores nombrados por el Ministerio de Educación Nacional en el Artículo Primero de la presente resolución, serán pagados por el Ministerio de Educación a través de los Fondos Educativos Regionales respectivos». iii) Conforme a la certificación expedida por el FOMAG, la vinculación laboral de la demandada, desde el 31 de octubre de 1975 hasta el 1 de septiembre de 2001, e incorporada mediante Decreto 1191 de agosto de 1999, como docente al Municipio de Pasto a la Escuela 1 de Niñas, fue del orden nacional, y estuvo financiada con recursos propios. iv) En la respuesta 1430.3/020-2021 del 25 de enero de 2021, proferida por la Subsecretaría Administrativa y Financiera del municipio de Pasto, dirigida al subdirector de Defensa Judicial Pensional – UGPP, se indica que la plaza de la docente es Nacional cuya fuente de financiación inicialmente corresponde a recursos propios de los entes territoriales, régimen salarial nacional, institución educativa del orden nacional; que fue nombrada mediante Resolución 7947 de 31 de octubre de 1975, expedida por el Ministerio de Educación; y que a la señora Ana Lidia Dávila de Sánchez le fue aceptada la renuncia al empleo mediante Decreto 0372 del 31 de agosto de 2001. 4 Radicado: 52001 23 33 000 2021 00134 01 (3343-2021) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social v) Se observa que la demandada laboró en el programa de jornadas adicionales, el cual se encuentra regulado por el Decreto 2854 de 1974, que prevé que el nombramiento y pago del profesorado perteneciente a este programa correspondía al Ministerio de Educación Nacional. vi) Se encuentra demostrado que la demandada no reúne todos los requisitos para acceder a la pensión gracia, en tanto que su vinculación, a partir del 1975, correspondió al orden nacional.
Es decir, se encuentran reunidas las condiciones para suspender provisionalmente la Resolución 05103 del 24 de diciembre de 1991, emanada por la Caja Nacional de Previsión Social mediante la cual se reconoció pensión gracia a la demandada. Lo anterior, en consideración a que dicho acto aún se encuentra vigente. vii) Se precisa que la parte demandada, además de percibir pensión gracia, percibe pensión de vejez, la cual, según las certificaciones aportadas al proceso, se encuentra vigente, de manera que la suspensión provisional del acto administrativo que se resuelve no afecta en mayor medida derechos fundamentales de la parte actora, en los términos que lo alega la demandada en su escrito de contestación a la medida cautelar. 1.3.
El recurso de apelación Inconforme con la anterior decisión, la parte demandada interpuso recurso de apelación2 y lo sustentó así: i) El acto administrativo entendido como la expresión o manifestación de voluntad de la administración que se manifiesta a través de una decisión tiene como atributos el principio de legalidad y derivado del mismo la presunción de legalidad.
Lo que significa que una vez expedidos los actos administrativos se considera que están ajustados a derecho, esto es a las normas jurídicas que le son de obligatoria 2 Índice 2, aplicativo Samai, ED_0021RECURSODEAPELAC(.pdf) N roActua 2. 5 Radicado: 52001 23 33 000 2021 00134 01 (3343-2021) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social observancia y cumplimiento.
En otras palabras, consiste en suponer que todo acto administrativo ha sido expedido de acuerdo con el ordenamiento jurídico. ii) El auto apelado viola los atributos del acto administrativo demandado y concretamente la presunción de legalidad, el cual solo se podía desvirtuar cuando se resuelva definitivamente en una sentencia de fondo y no en esta etapa preliminar. iii) Si bien es cierto, en virtud del artículo 91 del CPACA los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la jurisdicción de lo contencioso administrativo y pierden su fuerza ejecutoria cuando sean suspendidos provisionalmente y que la decisión de decretar la procedencia de la medida cautelar es excepcional y no implica prejuzgamiento, también es verdad, que el juez debe ser muy cauteloso en el decreto de esta medida con el fin de que no signifique tomar partido definitivo en el juzgamiento del acto como ocurre en el presente caso,3 porque la decisión cuestionada con este recurso concentra su atención en la revisión atenta y detenida del derecho legislado y judicial sobre la pensión gracia, estudio que solo debe hacerse en el pronunciamiento de fondo y no es esta etapa.
Lo anterior, a efectos de no limitar el derecho de defensa y de contradicción de la parte afectada y con mayor razón, cuando están en juego los derechos fundamentales de una persona de especial protección constitucional, por ser de la tercera edad. iv) Lo que pretende la UGPP es desconocer un derecho fundamental a mi patrocinada y concretamente el derecho fundamental a la seguridad social en pensiones, que se constituyó en derecho adquirido y su desconocimiento causa un enorme perjuicio y agravio, teniendo en cuenta que pertenece al grupo de personas de especial protección del Estado por su avanzada edad.
En el presente caso no se cumple el requisito de la ponderación de intereses en conflicto, pues el funcionario judicial no observó que no solo está en juego el interés colectivo, es decir, el patrimonio público, sino que también están los derechos fundamentales de la demandada. 3 Consejo de Estado, Sección Quinta, auto del 13 de septiembre de 2012, M.P. Susana Buitrago Valencia. 6 Radicado: 52001 23 33 000 2021 00134 01 (3343-2021) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social v) La solicitud de suspensión provisional no cumple con los requisitos de fondo y de forma para su procedencia, en particular la exigencia prevista en el artículo 229 del CPACA, relativa al deber de sustentar debidamente la medida cautelar para efectos de realizar la comparación normativa y poder reducir la presunta infracción del ordenamiento jurídico superior. vi) Al respecto, el Consejo de Estado ha señalado que «para la prosperidad de la suspensión provisional deben indicarse en forma precisa y concreta las disposiciones que se consideran manifiestamente infringidas por el acto acusado y expresar el concepto de su violación, sin que sea suficiente para el efecto solicitar simplemente el decreto de la medida como lo hace el actor, sin explicar cuál es la razón normativa para que se acceda a ello».4 Por ello, como la parte demandante no desarrolla las razones por las cuales considera operante la suspensión provisional, se incumple con la carga argumentativa que exige el artículo 229 del CPACA, dando lugar a negar la medida cautelar. 2.
Consideraciones 2.1. Problema Jurídico Se contrae a establecer si procede la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Resolución 05103 del 24 de diciembre de 1991, expedida por la Caja Nacional del Previsión Social, decretada en el auto proferido el 5 de mayo de 2021 por el Tribunal Administrativo de Nariño. Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) medida cautelar de suspensión provisional en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; ii) la pensión gracia; y iii) el análisis del caso concreto. 4 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 2 de mayo de 2019, expediente 11001 03 24 000 2016 00019 00. 7 Radicado: 52001 23 33 000 2021 00134 01 (3343-2021) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social 2.2.
La medida cautelar de suspensión provisional dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Los artículos 229 a 241 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo regularon las medidas cautelares que se pueden decretar en los procesos declarativos que se adelanten ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las cuales tienen como finalidad «proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia».5 Igualmente, las mencionadas disposiciones normativas establecieron que la solicitud de la medida debe estar debidamente sustentada.
A su vez, el artículo 230 ibidem precisó que las medidas cautelares pueden ser de naturaleza preventiva, conservativa, anticipativa o de suspensión y deben relacionarse directa y necesariamente con las pretensiones de la demanda. Ahora bien, dentro del catálogo de medidas se incluyó la suspensión provisional de los actos administrativos, la cual se encamina a conjurar temporalmente sus efectos y, en lo que concierne al medio de control de simple nulidad, puede decretarse por violación de las disposiciones expuestas en la demanda o en el escrito que contenga la solicitud de la medida, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Por su parte, esta corporación aclaró que al tenor de lo dispuesto en el Decreto 01 de 1984 la medida precautoria sólo procedía cuando existiera una «manifiesta infracción»6 de las normas superiores por parte de la disposición enjuiciada, 5 Artículo 229 del CPACA. 6 «Artículo152. El Consejo de Estado y los tribunales administrativos podrán suspender los actos administrativos mediante los siguientes requisitos: 1.
Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado, presentado antes de que sea admitida. 2. Si la acción es de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud. 3.
Si la acción es distinta de la de nulidad, además se deberá demostrar, aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor». 8 Radicado: 52001 23 33 000 2021 00134 01 (3343-2021) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social mientras que bajo el marco regulatorio del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,7 no se exige que esta sea evidente, ostensible, notoria, palmaria, a simple vista o «prima facie».8 En tal sentido, se concluyó: Así mismo esta Corporación ha señalado9 que el CPACA «amplió el campo de análisis que debe adelantar el juez competente y el estudio de los argumentos y fundamentos que se deriven de la aplicación normativa o cargos formulados contra el acto administrativo demandado que podrán servir de apoyo a la decisión de suspensión provisional, dando efectivamente prelación al fondo sobre la forma o sobre aspectos eminentemente subjetivos», lo cual, implica el estudio de la vulneración respectos (sic) de las normas superiores invocadas junto la interpretación y aplicación desarrollada jurisprudencialmente en sentencias proferidas por el órgano de cierre de la jurisdicción.10 En este orden de ideas, el juez de lo contencioso administrativo, previo análisis del contenido del acto acusado, de las normas invocadas como vulneradas y de los elementos probatorios allegados con la solicitud de medida cautelar, está facultado para determinar si la decisión enjuiciada vulnera el ordenamiento jurídico y, en caso afirmativo, suspender el acto para que no produzca efectos.
Igualmente, debe tenerse en cuenta que lo anteriormente descrito corresponde a un estudio o análisis preliminar que versa sobre los planteamientos y pruebas que fundamenten la solicitud de la medida, es decir, se trata de una percepción inicial y sumaria que, por regla general, se adopta en una etapa inicial del proceso. Entonces, la decisión sobre la medida comporta un primer acercamiento al debate, en el que se realizan interpretaciones normativas y valoraciones, pero sin que ello 7 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 8 Ver entre otras las providencias del: (1) 24 de enero de 2014, expedido por el Consejero Mauricio Fajardo en el Expediente 11001 03 26 000 2013 00090 00 (47694);
(2) 29 de enero de 2014 proferido por el Consejero Jorge Octavio Ramírez, emitido en el Expediente 11001 03 27 000 2013 00014 (20066); (3) de 30 de abril de 2014, proferido por el Consejero Carlos Alberto Zambrano, en el Expediente 11001 03 26 000 2013 00090 00 (47694); (4) de 21 de mayo de 2014, emitido por la Consejera Carmen Teresa Ortiz en el Expediente 11001 03 24 000 2013 0534 00 (20946);
(5) de 28 de agosto de 2014, proferido dentro del Expediente 11001 03 27 000 2014 0003 00 (20731), con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez; y (6) 17 de marzo de 2015, emitido en el expediente 11001 03 15 000 2014 03799 00, consejera de estado Sandra Lisset Ibarra. Todas ellas citadas en el auto del 18 de agosto de 2017, Radicación número: 11001 03 25 000 2016 01031 00(4659-16), magistrada ponente Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, providencia de 17 de marzo de 2015, Consejero Ponente Hernán Andrade, número interno 51754 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, consejero ponente: Dr. William Hernández Gómez, auto de 25 de enero de 2018, Radicación: 11001 03 25 000 2017 00433 00 (2079-2017). 9 Radicado: 52001 23 33 000 2021 00134 01 (3343-2021) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social afecte o comprometa el contenido de la sentencia que debe poner fin a la cuestión litigiosa.
En efecto, el artículo 229 del CPACA dispone que la decisión sobre la medida cautelar «no implica prejuzgamiento». Los argumentos hasta aquí expuestos también se predican de la suspensión provisional dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; sin embargo, en la medida en que la pretensión se oriente «al restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos».
En tal sentido, el Consejo de Estado ha expresado: Sobre el perjuicio y su demostración sumaria, esta Corporación ha reiterado que “la prueba sumaria es un mecanismo demostrativo no sometido a controversia” sin que puedan aceptarse hechos evidentes porque ello “no puede suplir la exigencia legal, la que no quiere dejar el extremo a la calificación subjetiva del juzgador y/o a la simple afirmación de la demanda”.
Conforme al anterior criterio, al fallador de la medida precautoria se le dio un amplio margen para valorar los elementos de juicio allegados por las partes para definir la procedencia de la suspensión provisional, pero siempre bajo un marco mínimo probatorio, es decir, que al menos debe existir prueba sumaria de los perjuicios alegados por el demandante. 2.3.
La pensión gracia La pensión gracia fue creada por la Ley 114 de 1913 y es definida como una prestación concedida a los docentes, con el fin de reconocerles su dedicación, entereza y esfuerzo en su gestión de educación. Su regulación se encuentra consagrada en el artículo 1.º ibidem, según la cual «los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, de conformidad con las prescripciones de la presente Ley».
El artículo 4.º ibidem señala que para ser beneficiario de la pensión gracia es necesario que el peticionario acredite que i) «no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional», comoquiera que su finalidad fue 10 Radicado: 52001 23 33 000 2021 00134 01 (3343-2021) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social la de «compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales, respecto de las asignaciones que a su vez, recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; y esta diferencia existía porque en virtud de la Ley 39 de 1903,11 la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, mientras que la secundaria se encontraba a cargo de la Nación»;12 ii) que en los empleos desempeñados se haya conducido con honradez, consagración y buena conducta; y, iii) tener cincuenta años de edad.
Con posterioridad, se expidió la Ley 116 de 1928 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927»13 disposición que extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública, a quienes para el computo de los años de servicio les fue permitido sumar los periodos laborales en diversas épocas en escuelas de enseñanza primaria y normalista.
Así lo dispuso: Artículo 6. Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. La norma en comento preservó la exigencia señalada en la Ley 114 de 1913 de no recibir otra pensión nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo esa incompatibilidad, que tiene su fuente en la prohibición de la Constitución de 1886 de no recibir doble asignación del erario, norma que a su vez fue reproducida en el artículo 128 de la Carta Política de 1991.
Ahora bien, la Ley 37 de 1933 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados» en su artículo 3.º hizo extensiva la pensión de gracia a los maestros que prestaran sus servicios en el nivel secundario, en los siguientes términos: 11 «sobre Instrucción Pública». 12 Véase la sentencia del 2 de febrero de 2017, expediente 3561-14 M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 13 «Sobre aumento y reconocimiento de pensiones» 11 Radicado: 52001 23 33 000 2021 00134 01 (3343-2021) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Artículo 3.
Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela, rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedarán nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. De lo anterior, se tiene que una de las condiciones exigidas para ser beneficiario de la pensión gracia, ya sea por servicios docentes en primaria, secundaria o normalista, es que se hayan prestado en entidades territoriales, pues la compatibilidad pensional que consagra la ley es con pensiones reconocidas por los departamentos o municipios.
Sobre el particular, es preciso señalar que la Corte Constitucional en sentencia C-479 del 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1.º parcial y 4.º numeral 3. de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.
Como consecuencia del proceso de nacionalización de la educación, que trajo la Ley 43 de 1975 «por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones» los docentes de primaria y secundaria quedaron vinculados con la Nación y, por ende, ya no se presentarían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial. 12 Radicado: 52001 23 33 000 2021 00134 01 (3343-2021) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Luego, se expidió la Ley 91 de 1989 «por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio» disposición que en su artículo 1.º estableció: Artículo 1º.- Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 1.
Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 2. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 3. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.
De las consideraciones que anteceden, se concluye que el reconocimiento y pago de la pensión gracia se obtiene por haber i) prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años; ii) cumplido la edad de cincuenta años; y, iii) desempeñado la labor con honradez, consagración y buena conducta. 2.4.
Solución del caso concreto. Análisis de la Sala En esta etapa preliminar del debate, el análisis de la medida cautelar tendrá que limitarse a la confrontación del acto sobre el que versa la solicitud de suspensión provisional con las normas invocadas como transgredidas. Es por ello que la Sala procede a estudiar lo siguiente: i) La entidad demandante presentó solicitud de suspensión provisional de la Resolución 05103 del 24 de diciembre de 1991,14 expedida por la Caja Nacional del Previsión Social por medio de la cual se reconoció una pensión gracia a la señora Ana Lidia Dávila de Sánchez, por considerar que no se cumplen los requisitos establecidos en el artículo 1.° de la Ley 114 de 1913, para otorgar ese derecho pensional a la demandada, norma que fue complementada y adicionada por las 14 Índice 2, aplicativo Samai, ED_CORREOENV_RVREMITEEXPEDIENT E(.msg) NroActua 2, pág. 165 del archivo pdf 0001NulidadRestablecimientoDerecho. 13 Radicado: 52001 23 33 000 2021 00134 01 (3343-2021) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933.
Además, señaló que la demandada tiene pensión de jubilación.15 ii) Esta medida cautelar está encaminada a interrumpir temporalmente los efectos del acto acusado, por lo que puede decretarse por violación de las disposiciones expuestas en la demanda o en el escrito de la solicitud de la medida, cuando tal violación surja de la confrontación del acto demandado con dichas normas y del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud, sustento que realizó la entidad, por lo que no le asiste razón a la recurrente al manifestar que no se cumple con la carga argumentativa. iii) Al juez que decide sobre la medida cautelar se le dio un amplio margen para valorar los elementos de juicio allegados por las partes para definir su procedencia, pero bajo un marco mínimo probatorio, es decir, que al menos exista prueba sumaria de lo alegado por el demandante.
Así, revisado el acto acusado se observa que contiene lo siguiente:16 Resolución 05103 del 24 de diciembre de 1991 Por la cual se reconoce y ordena el pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación (Gracia) […] Que la docente ha prestado los siguientes servicios: Departamento de Boyacá. (Folio 6). A. M. D. Del 11 de julio/62 al 26 de diciembre/62. = 5 16 Del 21 de enero/63 al 30 de diciembre/64. 1 11 10 Departamento de Nariño. (Folio 7).
Del 10 de enero/68 al 21 de noviembre/75. S/C. 7 10 7 Del 22 de noviembre/75 al 18 de agosto/85. 09 08 27 Subtotal: 20 = = Después de 20 años misma entidad. 15 Índice 2, aplicativo Samai, ED_CORREOENV_RVREMITEEXPEDIENT E(.MSG) NROActua 2, pág. 395 a 398 del archivo pdf 0001NulidadRestablecimientoDerecho. Situación que fue corroborada en el RUAF. 16 Índice 2, aplicativo Samai, ED_CORREOENV_RVREMITEEXPEDIENTE(.msg) NroActua2, folio 165 a 168 del archivo pdf 0001NulidadRestablecimientoDerecho. 14 Radicado: 52001 23 33 000 2021 00134 01 (3343-2021) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Del 19 de agosto/85 al 30 de noviembre/88. 3 3 12 [Resalta la Sala] iv) Igualmente, del material probatorio que obra dentro del expediente, se logra evidenciar que a través de la Resolución 7947 del 31 de octubre de 1975,17 el Ministerio de Educación Nacional nombró a la docente Ana Lidia Dávila de Sánchez, con el objeto de dar cumplimiento al Decreto 2854 de 1974, por medio del cual se reguló el programa de jornadas adicionales, quien se posesionó el «dieciocho de noviembre de mil novecientos setenta y cinco», con «retroactividad a partir del 15 de octubre de 1975» como profesora de enseñanza secundaria del Colegio María Auxiliadora de la ciudad de Pasto.18 v) Asimismo, mediante certificado expedido por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio,19 se observa que la señora Ana Lidia Dávila de Sánchez tuvo una vinculación laboral como docente del orden «nacional» financiada con «recursos propios», e incorporada al Fondo desde el 18 de noviembre de 1975 hasta el 1.° de septiembre de 2001. vi) De la misma manera, según certificado del 28 de septiembre de 2001,20 expedido por el jefe del Archivo Departamental de Nariño, se evidencia que la vinculación de la demandada como docente se hizo en «1975 - Resolución Nacional No 7947 de octubre 31» con «CARACTER NACIONAL». vii) Del análisis del acto administrativo demandado y de su confrontación con el ordenamiento jurídico que regula la pensión gracia y las pruebas que obran en el plenario, se advierte de manera sumaria e inicial, que este desconoce el marco normativo y los lineamientos establecidos para el reconocimiento de la prestación, 17 Índice 2, aplicativo Samai, ED_CORREOENV_RVREMITEEXPEDIENT E(.msg) NroActua 2, pág. 640 del archivo pdf 0001NulidadRestablecimientoDerecho. 18 Índice 2, aplicativo Samai, ED_CORREOENV_RVREMITEEXPEDIENT E(.msg) NroActua 2, pág. 641 del archivo pdf 0001NulidadRestablecimientoDerecho. 19 Índice 2, aplicativo Samai, ED_CORREOENV_RVREMITEEXPEDIENT E(.MSG) NROActua 2, pág. 643 a 645 del archivo pdf 0001NulidadRestablecimientoDerecho. 20 Índice 2, aplicativo Samai, ED_CORREOENV_RVREMITEEXPEDIENT E(.MSG) NROActua 2, pág. 368 y 369 del archivo pdf 0001NulidadRestablecimientoDerecho. 15 Radicado: 52001 23 33 000 2021 00134 01 (3343-2021) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social pues el periodo laboral de la demandada comprendido entre el 22 de noviembre de 1975 y el 18 de agosto de 1985, fue computado para otorgarle la pensión y el cargo desempeñado fue producto de una vinculación legal y reglamentaria directa con el Ministerio de Educación Nacional, de suerte que la naturaleza de su cargo como educadora oficial en ese lapso tendría que considerarse del orden nacional. viii) Ahora bien, es preciso señalar que la decisión sobre la suspensión provisional comporta un primer acercamiento al debate en el que se realizan interpretaciones normativas, sin que ello comprometa el contenido de la sentencia que debe poner fin a la cuestión litigiosa, por ello, decretarla no implica prejuzgamiento. ix) Así, como se indicó previamente, el reconocimiento y pago de la pensión gracia se obtiene por haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte años; cumplido la edad de cincuenta años; y desempeñado la labor con honradez, consagración y buena conducta.
Del análisis de los certificados mencionados se puede inferir que la docente no cumple con el mínimo de 20 años de servicios en el orden departamental, y como es incompatible sumar tiempos del orden nacional, la demandada no tendría derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, por lo que con el acto acusado se estarían violando normas en materia pensional, y en manera alguna podría considerarse la prestación como un derecho adquirido.
Bajo este contexto, el acto administrativo demandado adjudicó un derecho económico de carácter pensional que estaría generando una afectación injustificada al patrimonio público, razón por la cual también se encuentra acreditado sumariamente el perjuicio a que alude el artículo 231 del CPACA para la procedencia del decreto de la medida de suspensión provisional en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado 16 Radicado: 52001 23 33 000 2021 00134 01 (3343-2021) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Resuelve Primero. Confirmar el auto del 5 de mayo de 2021, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Nariño, decretó la suspensión provisional de los efectos de la Resolución 05103 del 24 de diciembre de 1991, expedida por la Caja Nacional del Previsión Social por medio de la cual se reconoció una pensión gracia a la señora Ana Lidia Dávila de Sánchez.
Segundo. Por Secretaría, una vez en firme esta decisión, devolver el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente MGAFS CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.