1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., ocho (08) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 76001-23-31-000-2008-00838-01 (54.379) Actor: Jairo Manuel Estrada Mosquera Demandado: Nación – Ministerio de Comunicaciones y otros Referencia: Reparación directa Temas: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / No se probó nexo causal alguno entre la supuesta falla en el acto de notificación y el daño que alega el actor.
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. Se solicita la reparación de un daño derivado de una falla del servicio por una indebida notificación de un fallo disciplinario proferido en contra del actor, motivo por el cual no pudo impugnarlo en la oportunidad correspondiente, lo que le causó perjuicios.
I. SENTENCIA IMPUGNADA 1. Corresponde a la sentencia ya identificada mediante la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca decidió la demanda de reparación directa presentada el 20 de octubre de 20081 por el señor Jairo Manuel Estrada Mosquera contra la Nación – Ministerio de Comunicaciones (hoy Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones) – Administración Postal Nacional (en adelante Adpostal) y el Banco Agrario de Colombia S.A., con el fin de que se les declarara solidaria y patrimonialmente responsables por los perjuicios2 derivados de la referida notificación irregular de un fallo disciplinario en contra del actor. 2.
Como fundamento fáctico de las pretensiones, narró, en síntesis, que desde el mes de octubre de 2004 el señor Jairo Manuel Estrada Mosquera fue vinculado al Banco Agrario de Colombia S.A., como Director de la Regional de Occidente – 1 Folio 153 del cuaderno 1. 2 solicitó una indemnización por concepto de perjuicios morales y materiales, que los hizo consistir en las afecciones de tipo psicológico que sufrió por su destitución e inhabilidad para ejercer cargos públicos y los salarios dejados de percibir desde su desvinculación al cargo que ocupaba en el Banco Agrario de Colombia S.A. hasta la fecha de la sentencia que se profiera en este asunto.
Radicación: 76001-23-31-000-2008-00838-01 (54.379) Actor: Jairo Manuel Estrada Mosquera Demandado: Nación – Ministerio de Comunicaciones y otros Referencia: Acción de reparación directa 2 Oficina de Buenaventura-. Posteriormente, el 1 de agosto de 2005, el Coordinador Regional Occidente de la Oficina de Control Interno Disciplinario de dicho banco abrió indagación preliminar en su contra bajo el número 1C38-06-05, por el cobro indebido de dineros a usuarios para iniciar el trámite y aprobación de créditos ante esa entidad bancaria, la cual culminó con el fallo disciplinario del 20 de octubre de 2006, que lo declaró responsable disciplinariamente y le impuso como sanción la destitución e inhabilidad general por el término de diez años. 3.
Con el fin de surtir la respectiva notificación personal del fallo en comento, el 24 de octubre de 2006, a través del servicio de mensajería especializada Postexpress de la empresa Adpostal y con el número de guía 13823001, el Banco Agrario de Colombia S.A. envió oficio al lugar de residencia del señor Estrada Mosquera a efectos de comunicarle que en su contra había sido proferido un fallo disciplinario y que del mismo se debía notificar personalmente en las instalaciones de dicho banco.
Tal documento fue entregado el 26 de octubre siguiente al señor Mario Montoya, quien para ese entonces era el encargado de la vigilancia de la cuadra donde residía el aquí actor. 4. La Coordinación Disciplinaria Regional de Occidente del Banco Agrario de Colombia S.A. procedió a surtir la notificación del fallo disciplinario por edicto fijado el 2 de noviembre de 2006 y desfijado el 7 de noviembre próximo, porque, según el libelo introductorio, como hasta el 10 de noviembre de 2006 el señor Mario Montoya le entregó el oficio con número de guía 13823001 a su destinatario Jairo Manuel Estrada Mosquera, “debido a las ocupaciones del señor Estrada que sale muy temprano de su residencia y regresa siempre pasada las 8 pm., situación que impidió que el vigilante con un tumo de trabajo de 7 a.m. a 7 p.m., pudiese entregar la correspondencia en referencia”, lo fue vencido el término para la notificación personal de la providencia y, por tanto, la entidad bancaria procedió hacerlo mediante edicto. 5.
El 14 de noviembre de 2006 el señor Estrada Mosquera se notificó personalmente del fallo disciplinario antes referido e interpuso recurso de apelación sustentándolo el 17 de noviembre siguiente. Tal recurso fue rechazado por extemporáneo, por lo que el disciplinado interpuso recurso de queja que fue desestimado por la Vicepresidencia Administrativa y Gestión Humana del banco demandado, aduciendo que se cumplió el procedimiento para la notificación de las providencias establecido en la Ley 734 de 2002. 6.
Indicó que las demandadas incurrieron en una falla del servicio al haberle entregado el oficio (guía 13823001) a un vigilante y no al interesado, lo que derivó en una indebida notificación del fallo disciplinario del 20 de octubre de 2006, trasgrediendo el procedimiento de notificación de providencias dispuesto en los artículos 101, 104 y 107 de la Ley 734 de 2002, así como los derechos fundamentales de aquél al debido proceso, defensa y contradicción, todo lo cual le Radicación: 76001-23-31-000-2008-00838-01 (54.379) Actor: Jairo Manuel Estrada Mosquera Demandado: Nación – Ministerio de Comunicaciones y otros Referencia: Acción de reparación directa 3 causó perjuicios.
A lo cual agregó finalmente que dicho acto administrativo sancionatorio resultaba “ilegal” en tanto fue expedido con desviación de poder3. La defensa 7. El Banco Agrario de Colombia S.A. contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones. Para el efecto, manifestó que no estaba probado el daño alegado y que, en todo caso, el procedimiento disciplinario dentro del cual fue proferido el fallo del 20 de octubre de 2006 estuvo sujeto a la Ley 734 de 2002, que regulaba los procedimientos de notificación de providencias dictadas en el marco de procesos disciplinarios, por lo que, aseguró, no se le vulneró derecho fundamental alguno al actor. 8.
En ese orden, sostuvo que, como los actos administrativos proferidos dentro de tal proceso ostentaban legalidad, la misma debía ser desvirtuada bajo la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que propuso la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción4. 9. El Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones en su contestación sostuvo que, si bien Adpostal estaba vinculada a esa entidad, lo cierto era que en los hechos de la demanda y en las pretensiones de la misma no se había hecho alusión alguna a una omisión u acción por parte de esa cartera ministerial que derivara en un daño para el actor.
En ese orden, solicitó que se declarara su falta de legitimación en la causa por pasiva5. 10. Adpostal presentó de manera extemporánea la contestación de la demanda6. 11. Surtido el debate probatorio7, la parte actora reiteró los mismos argumentos planteados en la demanda8. Por su parte, Adpostal manifestó que carecía de legitimación en la causa por pasiva, dado que a través del Decreto 2853 del 25 de 3 Folios 130 a 153 del cuaderno 1. 4 Folios 231 a 252 del cuaderno 1. 5 Folios 355 a 358 del cuaderno 2. 6 Folio 321 del cuaderno 1. 7 Mediante auto del auto del 28 de octubre de 2011 se abrió el período probatorio, dentro del cual se decretaron los siguientes medios de prueba: • Registro civil de nacimiento de Jairo Manuel Estrada Mosquera. • Fotocopia del diploma de administrador de empresas del señor Jairo Manuel Estrada Mosquera. • Fotocopia del diploma de especialista en gerencia de mercadeo global del señor Jairo Manuel Estrada Mosquera. • Certificaciones laborales del señor Jairo Manuel Estrada Mosquera. • Copia del proceso disciplinario con número de radicado 138-06-05. • Copia del contrato de trabajo del señor Jairo Manuel Estrada Mosquera con el Banco Agrario de Colombia S.A. • Oficio SPN-CLO-OP-257 del 21 de noviembre de 2006. • Testimonios de los señores Mario Evans Montoya Angrino, Manuel de Jesús Quesada Viera, Ricardo Ramos Cadena, Kathy Johanna Botia Riascos, Julio Cesar Valencia Caicedo, José Paco Rayo y Armando Jaramillo Leal. • Copia de la historia clínica del señor Jairo Manuel Estrada Mosquera. 8Folios 506 a 522 del cuaderno 2.
Radicación: 76001-23-31-000-2008-00838-01 (54.379) Actor: Jairo Manuel Estrada Mosquera Demandado: Nación – Ministerio de Comunicaciones y otros Referencia: Acción de reparación directa 4 agosto de 2006 se ordenó su supresión y liquidación, proceso que culminó el 30 de diciembre de 2008. Adicionalmente, sostuvo que por medio del Decreto 2854 del 25 de agosto de 2006 y la Resolución 2194 del 31 agosto de ese mismo año, se dispuso que la prestación de los servicios de mensajería postal quedaba a cargo de la Sociedad Servicios Postales Nacionales S.A. y se subrogó a la misma los títulos habilitantes y derechos que estaban en cabeza de Adpostal, respectivamente, razón por la cual a quien se debió demandar fue a la mentada sociedad9. 12.
El Ministerio de Tecnologías de la información y las Comunicaciones y el Banco Agrario de Colombia S.A. insistieron en los argumentos expuestos a lo largo de este proceso10, mientras que el Ministerio Público no rindió concepto11. La sentencia recurrida 13. Al resolver el conflicto, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y de Adpostal. 14.
En cuanto al fondo del asunto, sostuvo que se probó que el oficio con número de guía 13823001 fue entregado al señor Mario Montoya por parte de Adpostal, en el lugar de residencia del señor Jairo Manuel Estrada Mosquera, por lo que una vez vencido el término establecido en el artículo 107 de la Ley 734 de 2002 para que compareciera el disciplinado a notificarse personalmente del fallo disciplinario proferido en su contra, el Banco Agrario de Colombia S.A. procedió a notificar dicha decisión a través de edicto, tal como lo regula la mentada ley.
Así, el a quo consideró que los actos administrativos proferidos en el marco del proceso disciplinario en cuestión nacieron a la vida jurídica, puesto que se surtió en debida forma el trámite de la notificación, lo cual desvirtuaba la existencia de un hecho generador de un daño imputable a la Administración Pública, todo lo cual llevaba a que se negaran las pretensiones de la demanda12.
II. EL RECURSO INTERPUESTO Síntesis del recurso de apelación 15. En su apelación, la parte demandante manifestó su inconformidad en cuanto a la declaratoria de falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y de Adpostal, pues partió de afirmar que la mentada empresa de correo certificado fue creada por el Decreto 3267 del 20 de diciembre de 1963, como un establecimiento de comercio adscrito al ministerio demandado, por lo que el último si está legitimado en la causa para 9 Folios 488 a 494 del cuaderno 2. 10Folios 486 y 487 y 495 a 505 del cuaderno 2. 11 Folio 524 del cuaderno 2. 12 Folios 525 a 547 del cuaderno del Consejo de Estado.
Radicación: 76001-23-31-000-2008-00838-01 (54.379) Actor: Jairo Manuel Estrada Mosquera Demandado: Nación – Ministerio de Comunicaciones y otros Referencia: Acción de reparación directa 5 comparecer como extremo pasivo en este asunto y, por el otro, que como Adpostal contestó de manera extemporánea la demanda, el a quo carecía de competencia para pronunciarse frente a la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por esa empresa. 16.
Adicionalmente, manifestó que se probó que las demandadas incurrieron en una falla del servicio, al haber omitido el cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 101, 104 y 107 de la Ley 734 de 2002, a fin de notificar en debida forma al señor Jairo Manuel Estrada Mosquera del fallo disciplinario proferido en su contra, -el cual habría sido expedido de forma ilegal dada la desviación de poder-, con lo cual se le impidió que hiciera uso del recurso de apelación contra la mentada decisión, hecho que vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, defensa y contradicción, causándole perjuicios13. 17.
En la oportunidad para presentar alegatos de conclusión en segunda instancia, Adpostal manifestó que debía confirmarse la sentencia apelada en cuanto a que carece de legitimación en la causa por pasiva14. La parte actora, el Ministerio de Tecnologías de la Información y el Banco Agrario de Colombia S.A. guardaron silencio15. 18. El Ministerio Público sostuvo que debía declararse probada la excepción de inepta demanda, toda vez que la causa invocada por el demandante como generadora del daño fue la indebida notificación del fallo disciplinario del 20 de octubre de 2006, por medio del cual se le impuso la sanción de destitución e inhabilidad para desempeñar cargos públicos, habiéndose vulnerado sus derechos al debido proceso, defensa y contradicción, por tanto, la acción que debió ejercer era la de nulidad y restablecimiento del derecho contra el mentado acto administrativo16.
III. CONSIDERACIONES 19. Sin que se observe causal de nulidad o vicio que impida dictar sentencia, procede la Sala a resolver el recurso de apelación formulado. 20. En primer lugar, advierte la Sala que del exiguo material probatorio allegado, no es posible tener por acreditado nexo causal alguno entre el daño patrimonial alegado por la parte actora y la supuesta falla del servicio frente a la notificación del referido acto administrativo que le impuso una sanción y que, por ende, no pudo ser impugnado. 13 Folios 549 a 560 del cuaderno del Consejo de Estado. 14 Folios 681 y 682 del cuaderno del Consejo de Estado. 15 Folio 704 del cuaderno del Consejo de Estado. 16 Folios 697 a 703 del cuaderno del Consejo de Estado.
Radicación: 76001-23-31-000-2008-00838-01 (54.379) Actor: Jairo Manuel Estrada Mosquera Demandado: Nación – Ministerio de Comunicaciones y otros Referencia: Acción de reparación directa 6 21. Debe resaltarse que la notificación no es un elemento de la existencia del acto que se notifica pues corresponde el acto material de comunicación por medio del cual se ponen en conocimiento de las partes o terceros interesados los actos de particulares o las decisiones proferidas por la autoridad pública.
La notificación tiene como finalidad garantizar el conocimiento de la existencia de un proceso o actuación administrativa y de su desarrollo, de manera que se garanticen los principios de publicidad, contradicción y, en especial, de que se prevenga que alguien pueda ser condenado sin ser oído. 22. El ordenamiento jurídico no sanciona el acto de notificación cuando se realiza indebidamente, lo que sanciona es el acto administrativo indebidamente notificado haciendo que este no pueda llegar a ser exigible ni producir los efectos que por esencia le son inherentes, de ahí que el acto no estará llamado a ser oponible ni exigible. 23.
Lo anterior explica por qué la ley condiciona los efectos del acto que define una actuación administrativa a su notificación, e indica que tal notificación no será necesaria cuando la parte interesada, conociendo el acto administrativo, convenga o ejercite en tiempo los recursos legales. 24. En ese orden, la Sala considera que no existe nexo causal alguno entre la supuesta falla en el acto de notificación y el daño que alega el actor, cuya fuente reside en el acto administrativo que impuso una sanción al actor. 25.
De otra parte, respecto de los cargos de ilegalidad del acto sancionatorio dada la supuesta desviación de poder, advierte la Sala que el actor debió demandar la legalidad del mismo en sede de nulidad y restablecimiento del derecho, en la cual pudo poner de presente la irregularidad en la notificación del mentado acto, a fin de que fuera analizada esa circunstancia por el juez natural de la causa, en particular acerca de la intención que tuvo de agotar en tiempo los recursos que obligadamente debió interponer en sede administrativa para poder acudir a la jurisdicción contencioso administrativa. 26.
No se soslaya que el control de legalidad de los actos de carácter sancionatorio y de los proferidos en el marco de una actuación disciplinaria conlleva, entre otras cosas, el estudio encaminado a verificar que dentro del trámite correspondiente se hubieran observado las garantías constitucionales que le asisten al sujeto disciplinado y, en general, comporta un control judicial integral, tal como lo sostuvo la Sala Plena de esta Corporación, en sentencia de unificación17, toda vez que la actividad del juez de lo contencioso administrativo supera el denominado control de legalidad, para, en su lugar, hacer un juicio sustancial sobre el acto administrativo sancionador, que se realiza a la luz del 17 Del 9 de agosto de 2016 proferida dentro del proceso con número de radicado 11001-03-25-000-2011- 00316-00.
Radicación: 76001-23-31-000-2008-00838-01 (54.379) Actor: Jairo Manuel Estrada Mosquera Demandado: Nación – Ministerio de Comunicaciones y otros Referencia: Acción de reparación directa 7 ordenamiento constitucional y legal, orientado por el prisma de los derechos fundamentales. 27. En consecuencia, para la Sala es claro que la fuente del daño que se reclama no reside en la indebida notificación del acto sancionatorio, sino en el acto mismo. 28.
Por lo anterior, la Sala confirmará la sentencia apelada en el sentido de negar las pretensiones de la demanda por las razones expuestas en esta providencia. 29. Cabe precisar que hubiera sido del caso adecuar la presente acción al cauce procesal de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, teniendo en cuenta la época de presentación de la demanda, pero tal acción estaba ampliamente caducada, debido a que el 14 de noviembre de 2006, el aquí actor hizo presencia ante las Oficinas de Control Disciplinario Interno del Banco Agrario de Colombia y procedió a notificarse del fallo disciplinario en cuestión, procediendo a interponer el recurso de alzada contra el mismo el 17 de noviembre siguiente, pero tal recurso fue rechazado por extemporáneo ese mismo día18, por lo que en los términos de los artículos 48 y 135 CCA, será ésta última fecha la que se tomara para calcular el computo de la caducidad, pues el tiempo máximo para ejercer la acción de nulidad era el 18 de marzo de 2007, entonces, como la demanda fue presentada el 20 de octubre de 2008, lo fue por fuera de la oportunidad legal establecida para ello. 30.
Finalmente, se advierte que respecto de la supuesta falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y de Adpostal, la Sala efectuará análisis alguno, dado que la conclusión a la que arribó en esta providencia fue que no se probó nexo causal alguno entre la supuesta falla en el acto de notificación y el daño que alega el actor, por lo cual cualquier otro tipo de análisis resultaría inocuo.
Condena en costas 31. Como no se observa en este caso temeridad o mala fe en el actuar de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del C.C.A., subrogado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998. IV. PARTE RESOLUTIVA 32. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 18 Folio 113 C. 1.
Radicación: 76001-23-31-000-2008-00838-01 (54.379) Actor: Jairo Manuel Estrada Mosquera Demandado: Nación – Ministerio de Comunicaciones y otros Referencia: Acción de reparación directa 8
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 19 de marzo de 2015, conforme a la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.
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