CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., trece (13) de junio dos mil veinticinco (2025) Radicado: 25000-23-42-000-2019-00647-02 (0511-2025)1 Demandante: Mariela Lucrecia Quintero Bacares Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho.
Ley 1437 de 2011 Tema: Reconocimiento pensión gracia Decisión: Sentencia de segunda instancia Asunto La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 24 de octubre de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D2, que negó las pretensiones de la demanda, sin condena en costas.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1. Pretensiones La señora Mariela Lucrecia Quintero Bacares, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) para solicitar la nulidad los siguientes actos3: 1 Expediente digital - puede ser consultado en el aplicativo Samai. 2 Sala conformada por los magistrados: Cerveleón Padilla Linares, Alba Lucia Becerra Avella e Israel Soler Pedroza. 3 La demanda se rechazó contra los demás actos acusados por auto del 26 de agosto de 2019, confirmado por el Consejo de Estado mediante auto del 29 de abril de 2021 2 Numero interno: 0511-2025 Demandante: Mariela Lucrecia Quintero Bacares Demandado: UGPP i) Resolución No. 02675 del 17 de febrero de 2003, mediante la cual la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. ii) Resolución RDP 08248 del 30 de abril de 2003, mediante la cual resuelve recurso de reposición contra la decisión anterior, confirmándola en todas sus partes. iii) Resolución No. 2942 del 6 de abril de 2004, que resolvió el recurso de apelación y confirmó la Resolución No. 02675 del 17 de febrero de 2003.
A título de restablecimiento del derecho, pide se ordene a la entidad demandada el reconocimiento y pago de la pensión gracia en los términos de la Ley 4ª de 1996, incluyendo todos los factores salariales causados en el año inmediatamente anterior a la adquisición del status pensional, junto con su retroactividad, reajuste e indexación. Que se actualice el vínculo laboral, el certificado de tiempo se servicios y salarios devengados por la señora Mariela Lucrecia Quintero Bacares, en el sentido de precisar que es una servidora pública (docente), territorial, con vinculación distrital y remunerada.
Que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 187, 192, 194 y 195 del CPACA; y se condene en costas. 1.2. Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: La señora Mariela Lucrecia Quintero Bacares nació el 24 de enero de 1949, ingresó al servicio educativo como docente el 10 de marzo de 1975 hasta el día en que le fue aceptada su renuncia mediante la Resolución No. 2928 del 11 de diciembre de 2012.
Que el 10 de julio de 2002 presentó derecho de petición ante la UGPP solicitando el reconocimiento de una pensión gracia, la cual fue negada mediante Resolución No. 02675 del 17 de febrero de 2003. 3 Numero interno: 0511-2025 Demandante: Mariela Lucrecia Quintero Bacares Demandado: UGPP Contra la anterior decisión interpuso recurso reposición y apelación los cuales fueron resueltos mediante las Resoluciones números 08248 del 30 de abril de 2003 y 2942 del 06 de abril de 2004, confirmando en su totalidad la Resolución No. 02675 del 17 de febrero de 2003.
Indicó que los certificados de tiempo de servicios y salariales devengados expedidos por la Secretaría de Educación de Bogotá no se acompasan a la realidad, en cuanto a la forma de su vinculación, dado que siempre prestó sus servicios para la Secretaría de Educación Distrital, prueba de ello es que dicha entidad fue quien le aceptó su renuncia. 1.3.
Normas Violadas y Concepto de Violación En la demanda se citan como violadas las siguientes normas: Constitución Política, artículos 4, 6, 13, 29, 48, 53, 58, 83, 121, 122, 123 y 230. Ley 114 de 1913, Ley 116 de 1928, Ley 37 de 1933, Ley 46 de 1973, Ley 43 de 1975, Ley 29 de 1989, Ley 91 de 1989, Ley 33 de 1985, Ley 60 de 1993, Ley 715 de 2001, Acto Legislativo No. 1 de 2005, Ley 100 de 1993 y Decreto Ley 2277 de 1979.
Sostuvo que los actos cuestionados están viciados de nulidad, al desconocer la normatividad que rige la pensión de jubilación gracia. Agregó que la entidad accionada debió aplicar las normas constitucionales, verificando quien es el empleador director de la demandante, esto es, Ministerio de Educación, Secretaría de Educación Departamental y la Alcaldía Mayor de Bogotá, para con base en ello, ordenar el pago de la pensión; dado que cumple con los requisitos legales, prestación que se debe reconocer desde el momento en que cumplió 20 años de servicios y 50 años de edad. 2.
Contestación de la demanda4 La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda, manifestando que no tiene la obligación de reconocer la pensión de 4 Índice 0056 SAMAI – Gestión de otros despachos 4 Numero interno: 0511-2025 Demandante: Mariela Lucrecia Quintero Bacares Demandado: UGPP jubilación gracia a aquellas personas que no cumplan con la totalidad de requisitos señalados en la ley para ser acreedores de la misma.
En el caso de la demandante, no tiene derecho a la prestación puesto que, a pesar que trabajo al servicio del Estado por más de veinte años, su vinculación fue como docente nacional, por lo que no hay lugar al reconocimiento y pago de la pensión solicitada. Ante ello, las resoluciones que negaron el derecho se encuentran ajustadas a derecho y no hay lugar de ordenar su nulidad.
Como excepciones propuso las que denominó: inexistencia de la obligación demandada, ausencia de vicios en los actos administrativos demandados, presunción de legalidad de los actos administrativos, prescripción, buena fe y la innominada o genérica. 3. La sentencia de primera instancia5 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, mediante sentencia del 24 de octubre de 2024, negó las pretensiones de la demanda, sin condena en costas.
Consideró que la demandante no cumple con los requisitos exigidos por la normatividad aplicable y por la jurisprudencia para ser acreedora del reconocimiento de la pensión gracia, esto es, ser docente territorial o nacionalizado vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 y haber prestado sus servicios en planteles territoriales por más de 20 años; lo anterior, por cuanto las pruebas allegadas al plenario dan fe que su vinculación fue nacional.
Ante ello, no es posible acceder a lo pretendido, recalcando que es deber de la parte actora la carga de prueba del derecho que reclama, el cual fue desatendido por dicho extremo procesal. 5 Índice 0018 SAMAI – Gestión de otros despachos 5 Numero interno: 0511-2025 Demandante: Mariela Lucrecia Quintero Bacares Demandado: UGPP 4.
El recurso de apelación La parte demandante solicitó revocar la sentencia y acceder a las pretensiones, esto es, se reconozca la pensión gracia a su favor; lo anterior, comoquiera que fue docente vinculada con el Distrito de Bogotá D.C. Se refirió al empleo público y que toda persona debe tener funciones asignadas. Señala que en la sentencia no se tuvo en cuenta que su vinculación no fue como docente nacional; lo anterior, por cuanto sí bien fue nombrada por el Ministerio de Educación Nacional en el año 1975, posteriormente, prestó sus servicios de forma continua al distrito de Bogotá, donde figuró en su planta de personal, recibió sueldos y prestaciones, fue ascendida por la Oficina de Escalafón Distrital, y luego retirada mediante resolución distrital. 1.6 Trámite de segunda instancia Con auto de 1 de abril de 20256, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación conforme a lo previsto en el numeral 3° del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021; sin embargo, por no existir pruebas que decretar en segunda instancia, se prescindió del periodo para que las partes alegaran de conclusión. 1.7.
Concepto del Ministerio Público7 La Procuraduría Delegada sugirió que se confirme la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, toda vez que no se demostró que el tiempo de servicio fuera prestado en condiciones que habiliten el reconocimiento de la pensión gracia, en el entendido que lo probado es que la vinculación de la demandante fue de carácter nacional, en el Instituto Nacional para Ciegos INCI (sic), desde el 10 de marzo de 1975 hasta el 31 de diciembre de 2012.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia 6 Índice 0004 SAMAI. 7 Índice 0008 SAMAI. 6 Numero interno: 0511-2025 Demandante: Mariela Lucrecia Quintero Bacares Demandado: UGPP La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA.
De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP)8, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2. Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, le corresponde a la Sala establecer si revoca la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones.
Para el efecto, se analizará si a la accionante le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o, por el contrario, carece de fundamento, pues los años en que prestó el servicio como docente lo fue con vinculación de orden nacional, como lo concluyó el a quo.
Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.1. Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia; 2.2. La incorporación de los profesores a los entes territoriales, en virtud de la descentralización de la educación pública; 2.3. Hechos probados; y 2.4. Caso concreto. 2.1 Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: 8 «ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia». 7 Numero interno: 0511-2025 Demandante: Mariela Lucrecia Quintero Bacares Demandado: UGPP El artículo 1º de la Ley 114 de 19139 consagró por primera vez la pensión gracia: «Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley».
El numeral 3 del artículo 4 de la citada Ley determina que, para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 190310, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 192811 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: «Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección».
Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual12.
La Ley 37 de 193313 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. 9 «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 10 «[S]obre Instrucción Pública» 11 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 12 «Artículo 128.
Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndase por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas» 13«Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 8 Numero interno: 0511-2025 Demandante: Mariela Lucrecia Quintero Bacares Demandado: UGPP La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 199814, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: «En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley» A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 197515, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación».
Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial. Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: «A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar está a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario 14 16 M. P. Carlos Gaviria Díaz 15 «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 9 Numero interno: 0511-2025 Demandante: Mariela Lucrecia Quintero Bacares Demandado: UGPP mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional».
Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: «[…] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley»16 Recientemente, la sección segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CES2-2021 de 11 de 16 Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, M. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 10 Numero interno: 0511-2025 Demandante: Mariela Lucrecia Quintero Bacares Demandado: UGPP agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000- 2016-00278- 01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento» Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional, en fallo SU- 14 de 202017, esa disposición «[…] «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: «Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.
De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] 17 M. P. José Fernando Reyes Cuartas. 11 Numero interno: 0511-2025 Demandante: Mariela Lucrecia Quintero Bacares Demandado: UGPP Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación18» [se subraya y destaca].
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años, en virtud de la naturaleza de su vinculación, y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 18 En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.
Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. 12 Numero interno: 0511-2025 Demandante: Mariela Lucrecia Quintero Bacares Demandado: UGPP 2.2 La incorporación de los profesores a los entes territoriales, en virtud de la descentralización de la educación pública.
Como se expuso en el acápite precedente, por medio de la citada Ley 39 de 1903, el legislador fijó los parámetros iniciales de la «Instrucción Pública», es decir, la educación primaria y secundaria, entre otras, la primera «[…] a cargo y bajo la inmediata dirección y protección de los Gobiernos de los Departamentos» (artículo 3°), y la segunda asumida por «[…] la Nación e inspeccionada por el Poder Ejecutivo» (artículo 4°).
Luego, con la Ley 43 de 1975 se nacionalizó la educación primaria y secundaria, para lo cual se concedió un término de 5 años (artículo 319), esto es, hasta el 31 de diciembre de 1980, de lo que se colige que con antelación a dicho trámite únicamente existían dos (2) categorías de maestros oficiales, a saber: nacionales y territoriales.
Y, posterior a la referida nacionalización de la educación, se clasificaron en nacionales, nacionalizados y territoriales, cuya diferenciación quedó establecida en el artículo 1º de la Ley 91 de 1989, así: i) Personal nacional. Son los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Los designados por nombramiento de entidad territorial antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial.
Son los vinculados por nombramiento de ente territorial, a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito del artículo 1020 de la Ley 43 de 1975. La distinción que trae la norma clasifica la vinculación oficial docente en dos grandes grupos: (i) los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional (personal nacional) y (ii) los nombrados por entidades territoriales (personal nacionalizado y territorial). 19 «A partir del 1o. de enero y hasta el 31 de diciembre de 1976, la Nación pagará el veinte por ciento (20%) de los gastos de funcionamiento (personal) de la educación a que se refiere el artículo primero, conforme a los presupuestos respectivos del año de 1975; y así sucesivamente en cada vigencia subsiguiente, aumentará en un veinte por ciento (20%) su aporte a dichos gastos, hasta llegar a absorber el ciento por ciento (100%) de los mismos en 1980 (de 1976 a 1980)». 20 «En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional» 13 Numero interno: 0511-2025 Demandante: Mariela Lucrecia Quintero Bacares Demandado: UGPP A través de la Ley 60 de 199321, el Congreso de la República dio paso a la descentralización del servicio educativo, para lo cual dejó en cabeza de los entes locales su administración, incluida la del personal docente, mientras que la Nación sería responsable de su regulación, coordinación y asistencia: «Artículo 2°.
Competencias de los municipios. Corresponde a los Municipios, a través de las dependencias de su organización central o de las entidades descentralizadas municipales competentes […]: 1. En el sector educativo, conforme a la Constitución Política y a las disposiciones legales sobre la materia: - Administrar los servicios educativos estatales de educación preescolar, básica primaria y secundaria y media. […] Artículo 3°.
Competencias de los departamentos. Corresponde a los departamentos, a través de las dependencias de su organización central o de las entidades descentralizadas departamentales competentes, conforme a la Constitución Política, la ley, a las normas técnicas nacionales y a las respectivas ordenanzas: […] A. En el sector educativo, conforme a la Constitución Política y las disposiciones legales sobre la materia: - Dirigir y administrar directa y conjuntamente con sus municipios la prestación de los servicios educativos estatales en los niveles de preescolar, básica primaria y secundaria y media. - Participar en la financiación y cofinaciación de los servicios educativos estatales y en las inversiones de infraestructura y dotación. - Asumir las funciones de administración, programación y distribución de los recursos del situado fiscal para la prestación de los servicios educativos estatales. […] La prestación de los servicios educativos estatales y las obligaciones correspondientes, con cargo a los recursos del situado fiscal, se hará por los departamentos, caso en el cual los establecimientos educativos y la planta de personal tendrán carácter departamental, distribuida por municipios, de acuerdo con las necesidades de prestación del servicio; de todas maneras, la administración del personal docente y administrativo se hará conforme a lo previsto en el artículo 6. de la presente Ley. […] Artículo 4°.
Competencias de los distritos. Corresponde a los distritos, a través de las dependencias de su organización central o de las entidades descentralizadas competentes, conforme a la Ley, a las normas técnicas nacionales y a los respectivos acuerdos: […] La prestación de los servicios educativos estatales y las obligaciones correspondientes, con cargo a los recursos del situado fiscal, se hará por los distritos, caso en el cual los establecimientos educativos y la planta de personal tendrán carácter distrital; de todas maneras, la administración del personal docente y administrativo se hará conforme a lo previsto en el artículo 6°. de la presente ley. […] Artículo 5°.
Competencias de la nación. En relación con las materias de carácter social, corresponde a la Nación, a través de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás organismos y autoridades de la administración central o de las entidades descentralizadas del orden nacional, conforme a las disposiciones legales sobre la materia: - Formular las políticas y objetivos de desarrollo. - Establecer normas técnicas, curriculares y pedagógicas que servirán de orientación a las entidades territoriales. - Administrar fondos especiales de cofinanciación. […] - Impulsar, coordinar y financiar campañas y programas nacionales en materia educativa y de salud. […] 21 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones». 14 Numero interno: 0511-2025 Demandante: Mariela Lucrecia Quintero Bacares Demandado: UGPP - Distribuir el situado fiscal; reglamentar la delegación y delegar en las entidades territoriales la ejecución de las campañas y programas nacionales, o convenir la asunción de las mismas por parte de las entidades territoriales, cuando fuere el caso, con la asignación de los recursos respectivos para su financiación o cofinanciación; establecer los programas de cofinanciación en forma acorde a las políticas y a las prioridades nacionales. […]» (se subraya).
Conforme a la aludida Ley 60 de 1993, los departamentos y distritos certificados asumieron la prestación de la labor educativa; en materia prestacional, se contemplaron mecanismos que no afectaran (i) a los maestros nacionales o nacionalizados incorporados sin solución de continuidad a las entidades territoriales y a los nuevos, a quienes les sería aplicada la Ley 91 de 1989, (ii) mientras que quienes laboraban en los departamentos, distritos y municipios que acogieron el personal descentralizado, continuarían con las prerrogativas ya reconocidas por estos, según el caso.
Posteriormente, se expidió la Ley 715 de 200122, que derogó la 60 de 1993 y dispuso que los municipios y distritos certificados en educación tendrían a su cargo ese servicio en los niveles de preescolar, básica y media, incluidos nombramientos, ascensos y traslados, pero «[…] sin superar en ningún caso el monto de los recursos de la participación para educación del Sistema General de Participaciones asignado a la respectiva entidad territorial […]» (artículos 6° y 7°).
Además, los artículos 3423 y 3724 de la Ley 715 determinaron que «Las plantas de cargos docentes y de los administrativos de las instituciones educativas serán organizadas conjuntamente por la Nación, departamentos, distritos y municipios […]», los servidores «[…] que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad» y «[…] los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que se financien con recursos del Sistema General de Participaciones, sólo se les podrá reconocer el régimen salarial y prestacional establecido por ley o de acuerdo con esta» (artículo 38).
En atención a que la normativa trascrita25, como ya se anotó, prescribió que una vez «Establecidas las plantas, los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos […] mantendrán su vinculación sin solución de continuidad» (se subraya), la sala mayoritaria de esta subsección, al desatar medios de control instaurados por docentes estatales con el ánimo de obtener la pensión gracia, ha dicho que «[…] si bien es cierto que el Departamento […] 22 6 «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros». 23 «Incorporación a las plantas». 24 «Organización de plantas». 25 Artículos 6º de la Ley 60 de 1993 y 34 de la Ley 715 de 2001 15 Numero interno: 0511-2025 Demandante: Mariela Lucrecia Quintero Bacares Demandado: UGPP para asumir la administración del sector de la educación dentro del modelo de descentralización administrativa, incorporó a su planta de personal a algunos docentes, directivos docentes y administrativos, […] también lo es que esto no conllevó a que la calidad de la vinculación de estos mutara de nacional a territorial, pues […] el artículo 1º de la Ley 91 de 1989 estableció que los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional […] son personal nacional.
Además, la nominación es una sola y es diferente a la incorporación»26 (sic; se subraya). En suma, la postura adoptada por la sala de decisión aquí integrada se contrae a que a los maestros nacionales incorporados a los entes territoriales con ocasión de las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001 no pueden ser acreedores de la pensión gracia, puesto que, además que no existe sinonimia entre los términos nombramiento («nominación») y homologación, en todo caso esta no comporta cambio del tipo de vinculación, pues fue sin solución de continuidad27. 2.3 Hechos probados28 - Mediante resolución No. 1259 del 24 de marzo de 1975, proferida por el Ministro de Educación Nacional, se nombró a la señora Mariela Lucrecia Quintero Bacares como profesora de enseñanza secundaria en el Instituto Nacional para Ciegos “INCI”, a partir del 10 de marzo de 197529. -Resolución No. 2928 del 11 de diciembre de 201230, «por el cual se acepta la renuncia a unos docentes y directivos docentes pertenecientes a la planta de personal de la secretaria de educación de Bogotá», en su artículo 19 se observa el nombre de la señora Mariela Quintero Bacares. - Obran los Formatos Únicos para la expedición de Certificado de la Historia Laboral de fechas 7 de noviembre de 2014, 7 de marzo de 2017 y 21 de junio de 2017, suscrito por el profesional especializado de la Secretaría de Educación de Bogotá, donde se establece que la demandante prestó sus servicios como docente en el 26 Ver, por ejemplo, fallos de (i) 25 de agosto, expediente 76001-23-33-000-2015-01378-01 (2785-2018), C. P. César Palomino Cortés; y (ii) 1° de septiembre de 2022, expediente 68001-23-33-000-2019-00272-01 (2401-2022), entre otros.
Y más recientemente se puede consultar: sentencia de 23 de noviembre de 2023, expediente 08001-23-33- 000-2019-00085-01 (1126-2021), C. P. Jorge Edison Portocarrero Banguera 27 Sentencia de 25 de agosto de 2022, expediente 76001-23-33-000-2015-01378-01 (2785-2018), C. P. César Palomino Cortés: «De modo que, como la accionante […], al ser incorporada a la planta del municipio de Cali sin solución de continuidad, mantuvo su calidad de docente con vinculación nacional […]» 28 Documentos aportados con la demanda, expediente digital 29 Archivo OneDRive ff 77 – 79 PDF 30 Archivo OneDRive ff 86 – 88 PDF 16 Numero interno: 0511-2025 Demandante: Mariela Lucrecia Quintero Bacares Demandado: UGPP periodo comprendido entre el 10 de marzo de 1975 hasta el 31 de diciembre de 2012 con vinculación nacional31. - Constancia expedida por la Secretaría de Educación de Bogotá el 26 de mayo de 2005 mediante el cual informa que la demandante figura en la nómina del programa de planteles nacionales como docente, habiendo ingresado al servicio el 10 de marzo de 197532. - Resolución No. 4137 del 6 de octubre de 2004, a través de la cual el FOMAG reconoce a la demandante una pensión de jubilación por tener 20 años de servicio docente, con vinculación nacional, efectiva a partir del 25 de enero de 2004, prestación reliquidada por medio de las Resoluciones número 4129 del 21 de agosto de 2013 y 6171 del 5 de noviembre de 201333. -La Secretaría de Educación de Bogotá, mediante oficio del 7 de marzo de 2017, resolvió el derecho de petición Radicado E-2017-4266834, precisando que, al revisar la hoja de vida y registros sobre los nombramientos que aparecen en la base de datos de la entidad, se evidencia que la demandante fue vinculada al servicio educativo por el Ministerio de Educación Nacional mediante Resolución 1259 del 24 de marzo de 1975; por tanto, su vinculación fue de orden nacional y su régimen salarial es el establecido en los Decretos leyes 3118 y 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978. -La Secretaría de Educación de Bogotá, mediante oficio del 8 de marzo de 201735, informó que el origen de los recursos con los cuales se le cancelaron a la demandante sus salarios y prestaciones sociales desde la fecha de su ingreso hasta su retiro provienen del situado fiscal, antiguo FER, y en concordancia con la Ley 715 de 2001, desde enero de 2002 por el sistema general de participaciones (SGP) -Oficio 2018-ER-182320 del 17 de agosto de 2018 expedido por el Ministerio de Educación en respuesta a solicitud elevada por la aquí parte actora, mediante el cual informan que la historia laboral de la señora Quintero Bacares fue remitida a la Secretaría de Educación de Bogotá, en virtud del proceso de descentralización de 31 Archivo OneDRive ff 50 – 54 PDF 32 Archivo OneDRive ff 114 PDF 33 Archivo OneDRive ff 117-129 PDF 34 Archivo OneDRive ff 81 -84 PDF 35 Archivo OneDRive ff 85 PDF 17 Numero interno: 0511-2025 Demandante: Mariela Lucrecia Quintero Bacares Demandado: UGPP la educación, siendo entonces aquella entidad quien custodia su hoja de vida y la encargada de emitir la certificación36. -Oficio expedido por la Fiduprevisora No. 20181070300751 del 2 de octubre de 201837, en el cual señaló que el Patrimonio Autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, le informó que, como administrador de los recursos del FOMAG, dentro de su competencia está el impartir el visto bueno de los actos administrativos; más no es la entidad encargada de recibir, radicar, estudiar o liquidar ningún tipo de prestación. También, adujo, que la Secretaría de Educación es quien profiere los actos administrativos. -Comprobantes de pago de la actora expedidos por el banco BBVA38, en el periodo 2016 y 2015. -La Secretaría de Educación de Cundinamarca expidió el oficio N°2023565011 del 23 de mayo de 202339, dando respuesta al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el cual manifestó que en la base de datos física y magnética no se encontró registros de vinculación de la actora con la entidad. -Oficio de la Secretaría de Educación de Bogotá del 23 de mayo de 2023 con radicado S-2023-18371140, mediante el cual dio respuesta a la petición donde se le pidió información acerca de: «Si la señora MARIELA LUCRECIA QUINTERO BACARES hizo parte de la nómina de la planta de personal del Distrito de Bogotá D.C., mediante la cual le cancelaron salarios y prestaciones sociales (como los descuentos para salud y pensión de jubilación). -Se indique si el Distrito de Bogotá D.C. (Fondo Educativo Regional) canceló salarios a la señora MARIALES LUCRECIA QUINTERO BACARES hasta la edad de retiro forzoso (65 años de edad) realizando el descuento para salud y pensión», a través de la cual explica la normatividad que rige la materia y luego manifestó que los docentes se encuentran afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio creado mediante la Ley 91 de 1989 y están exceptuados del sistema integral de seguridad social.
Además, precisó que, verificado el Sistema Integrado de Gestión Talento Humano de la Secretaría de Educación del Distrito, así como los antecedentes 36 Archivo OneDRive ff 66-67 PDF 37 Archivo OneDRive ff 93 -95 38 Archivo OneDRive ff 97 – 98 39 Índice 0024 SAMAI – Gestión de otros despachos 40 Índice 0025 SAMAI – Gestión de otros despachos 18 Numero interno: 0511-2025 Demandante: Mariela Lucrecia Quintero Bacares Demandado: UGPP administrativos correspondientes, se evidenció que los aportes al sistema de seguridad social de la actora fueron realizados en la proporción respectiva y de forma oportuna, sobre los factores salariales devengados de conformidad con su vinculación y en concordancia con los preceptos normativos.
Con la respuesta se aportó también documentación acerca de acumulado anual de la señora Mariela Quintero Bacares, desde 1999 hasta el 2013. -La Secretaría de Educación de Bogotá, mediante Oficio del 15 de abril de 202441 dio respuesta a la solicitud de: «Indiquen si los formatos por medios de los cuales se expiden el certificado de tiempo de servicios y salarios devengados por los docentes son los mismos establecidos en sistema humano que es propiedad del Ministerio de Educación Nacional», informando que, los formatos establecidos por la Secretaría Distrital de Educación de Bogotá para expedir certificados de tiempo de servicios y certificados salariales, tienen como fuente de información principal el “sistema humano”, propiedad del Ministerio de Educación Nacional.
Actos administrativos acusados: -Resolución No. 02675 del 10 de febrero de 2003, por la cual UGPP negó la pensión gracia a la demandante, notificada el 12 de marzo de 200342. -Resolución 08248 del 11 de abril de 2003, por la cual se resuelve el recurso de reposición en contra de la anterior resolución anterior confirmándola, notificada el 16 de mayo de 200343. -Resolución No. 2942 del 6 de abril de 2004, por el cual se resuelve el recurso de apelación contra la Resolución No. 02675 del 2003, confirmándola, notificada el 3 de mayo de 200444. 2.4 Caso concreto La señora Mariela Lucrecia Quintero Bacares acude en sede de nulidad y restablecimiento del derecho para solicitar la anulación de los actos administrativos por los cuales la demandada negó el reconocimiento de la pensión gracia bajo el 41 Índice 0036 SAMAI – Gestión de otros despachos 42 Archivo OneDRive ff 32 – 38 PDF 43 Archivo OneDRive ff 39 – 43 PDF 44 Archivo OneDRive ff 45 – 49 PDF 19 Numero interno: 0511-2025 Demandante: Mariela Lucrecia Quintero Bacares Demandado: UGPP argumento que, su vinculación al servicio docente fue como docente nacional y por tanto, el tiempo de servicio prestado no es computable para la pensión deprecada.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda, bajo el argumento que la demandante no cumple con los requisitos exigidos por la normatividad aplicable y por la jurisprudencia para ser acreedora del reconocimiento de la pensión gracia; dicha decisión fue recurrida por el apoderado de la demandante, quien pide sea revocada y se acceda a las súplicas de la demanda.
La Sala considera que le asistió razón al tribunal en su decisión de negar el reconocimiento de la pensión gracia deprecado, por cuanto la demandante no acreditó ser docente territorial ni nacionalizada; siendo aquella una docente nacional, quienes no son beneficiarios de la citada pensión, conforme se ha establecido por esta Corporación, entre muchas otras, en la sentencia de unificación SUJ-030-CES2-2021 de 11 de agosto de 2022, anteriormente citada.
Según la Resolución No. 1259 del 24 de marzo de 1975, expedida por el Ministerio de Educación Nacional, la aquí demandante fue nombrada por dicha cartera ministerial para ejercer como profesora de enseñanza secundaria, en un cargo nuevo, en el Colegio Cooperativo; dicho acto de nombramiento fue suscrito por el ministro de educación nacional y el secretario general.
Tanto en los diversos certificados de historial laboral de fechas 7 de noviembre de 2014, 7 de marzo de 2017 y 21 de junio de 2017 allegados, como en el oficio del 7 de marzo de 2007, dictado en respuesta a la petición radicada E-2017-42668, la Secretaría de Educación de Bogotá ha certificado que la vinculación de la demandante es de orden nacional, quien fue nombrada directamente por el Ministerio de Educación Nacional.
En el citado oficio también quedó que su paso a la Secretaría de Educación del Distrito no se hizo por medio de ningún acto administrativo de vinculación sino por disposición de las Leyes 91 de 1989 y 60 de 1993; así como, el Decreto 600 de 1996 y Acuerdo 7 de 1996. El carácter de docente nacional también quedó establecido en los actos administrativos que reconocieron la pensión de jubilación a la actora y su reliquidación. En ese mismo sentido, la constancia expedida el 26 de mayo de 2005 por la Secretaría de Educación de Bogotá – Grupo de Hojas de Vida, indica que la 20 Numero interno: 0511-2025 Demandante: Mariela Lucrecia Quintero Bacares Demandado: UGPP demandante figura en la nómina del programa planteles nacionales, vinculada por medio de la Resolución No. 1259 del 24 de marzo de 1975.
Bien, teniendo en cuenta las anteriores pruebas, con el ánimo de resolver el problema jurídico planteado, se considera importante traer a colación las reglas establecidas en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, Radicación número: 25000-23-42-000-2013-04683-01(3805-14) CE-SUJ2-011-18, referentes a la pensión gracia, providencia en la cual se concluyó: ii) «Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991.
(…) vi) Prueba de calidad de docente territorial. Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones (…)» Conforme al anterior derrotero jurisprudencial para definir si la demandante tiene la calidad de docente territorial es necesario analizar el acto administrativo de nombramiento -el cual obra en el plenario-, así como también, las certificaciones de historial laboral expedidas por la entidad nominadora, que también hacen parte del acervo probatorio; del análisis de tales pruebas, las cuales fueron reseñadas en líneas precedentes, logra concluir la Sala que desde su vinculación la actora tuvo la calidad de docente nacional, la cual no varió durante todo el tiempo que prestó sus servicios. 21 Numero interno: 0511-2025 Demandante: Mariela Lucrecia Quintero Bacares Demandado: UGPP Como refuerzo a la tesis anterior, se considera importante señalar que en la ya citada constancia expedida por la Secretaría de Educación de Bogotá el 26 de mayo de 2005 se informó que la demandante figura en la nómina del programa de planteles nacionales como docente.
El Consejo de Estado respecto a los docentes vinculados en dicho programa ya se pronunció y concluyó que aquellos eran docentes nacionales, así se quedó en la sentencia del 24 de octubre de 201245 donde se dijo «Ahora, conforme a la Certificación obrante a (folio 36 cdno 1) del expediente, se evidencia que la demandante prestó sus servicios al Estado a partir del 2 de febrero de 1976 en diferentes establecimientos educativos del programa de “PLANTELES NACIONALES”, de donde se concluye con toda claridad que la vinculación de la demandante fue de carácter Nacional, prestando sus servicios como docente en un establecimiento educativo del mismo orden, motivo por el cual no es posible convalidar el tiempo prestado para el reconocimiento de la pensión gracia solicitada» (negrilla fuera de texto original).
Ahora, la Sala no desconoce que según lo certificado el 8 de marzo de 2017 por la Secretaría de Educación de Bogotá el origen de los recursos con los cuales se le cancelaron a la demandante sus salarios y prestaciones sociales desde la fecha de su ingreso hasta su retiro provienen del situado fiscal, antiguo FER, hoy sistema general de participaciones (SGP); sin embargo, conforme quedó precisado en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, ya citada, el origen de los recursos no es lo relevante para definir si una docente es o no territorial, para ello, lo esencialmente relevante es la acreditación de la plaza donde prestó sus servicios; la cual, se insiste, es de carácter nacional según lo certificado por la mencionada secretaría en el oficio del 7 de marzo de 2017 y en los Formatos Únicos para la expedición de Certificado de la Historia Laboral.
Ahora, respecto de la supuesta irregularidad, alegada por la parte actora, en lo certificado por la Secretaría de Educación de Bogotá debe indicarse que su aseveración carece de medios probatorios que la respalden, la calidad de docente nacional de la demandante en ellos indicadas se corrobora con la revisión del acto administrativo de nombramiento, esto es, la Resolución No. 1259 del 24 de marzo de 1975, expedida por el Ministerio de Educación Nacional, donde se logra advertir que la señora Quintero Bacares fue nombrada por dicha cartera ministerial para 45C.E., Sección Segunda, Subsección A, con ponencia del Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, radicación 25000-23-25- 000-2010-00506-01(1777-11) 22 Numero interno: 0511-2025 Demandante: Mariela Lucrecia Quintero Bacares Demandado: UGPP ejercer como profesora de enseñanza secundaria, en un cargo nuevo, en el Colegio Cooperativo, acto administrativo que fue suscrito por el ministro de educación nacional y el secretario general, esto es, en el nombramiento de la accionante no tuvo participación ningún agente del orden territorial y como ya se expuso, su nombramiento fue para ocupar una plaza nueva por parte del Ministerio de Educación. Debe precisarse que el hecho que la demandante haya sido trasladada a la Secretaría de Educación de Bogotá, esto no genera un nuevo nombramiento ni nueva vinculación, dicha actuación se generó como resultado de la descentralización de la educación, tal como quedó indicado en la pluricitado oficio del 7 de marzo de 2007, persistiendo entonces su nombramiento inicial como docente nacional.
Así lo ha concluido esta Corporación en diversos pronunciamientos y fue detallado en esta sentencia en el acápite 2.2.; lo anterior, como resultado del análisis hecho a las disposiciones de las Leyes 60 de 1993, hoy derogada, y 715 de 2001. En ese orden de ideas, se concluye que la demandante durante todo el tiempo que prestó sus servicios al Estado lo hizo como docente nacional; por tanto, no es acreedora de la pensión gracia aquí reclamada, razón suficiente para confirmar la decisión del tribunal. 2.6.
Sobre la condena en costas De la interpretación del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, esta Sala ha sido del criterio que la norma transcrita deja a disposición del juez valorar la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida, debe tener certeza de su causación y que la conducta desplegada adolece de temeridad y mala fe, no basta el simple hecho de las resultas del proceso.
En el caso concreto, si bien es cierto que la parte demandante fue vencida en el proceso, no lo es menos que, revisado su proceder a lo largo de la actuación, no se evidencia temeridad o mala fe, sino simplemente la defensa propia de sus intereses, por consiguiente, no se condenará en costas. III. DECISIÓN 23 Numero interno: 0511-2025 Demandante: Mariela Lucrecia Quintero Bacares Demandado: UGPP En atención a lo anterior, la Sala confirmará la sentencia proferida el 24 de octubre de 2024 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección D, que negó las pretensiones de la demanda, por cuanto la demandante no cumplió con los requisitos legales para acceder a la pensión gracia deprecada, dada su vinculación como docente nacional.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia de 24 de octubre de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección D, que negó las pretensiones de la demanda de la señora Mariela Lucrecia Quintero Bacares contra la UGPP, por las razones expuestas en esta providencia. SEGUNDO.- Sin condena en costas en esta instancia. TERCERO.- Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Ausente en comisión JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Aclara voto Cfr. Rad. AV. 05001-23-33-000-2020-00472-01 (1251-2024) Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.