CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., veintiocho (28) de junio de dos mil veinticuatro (2024). Radicación número: 25000-23-36-000-2018-00589-01 (68.287) Actor: Beatriz Contreras Rincón Demandado: Municipio de Fusagasugá y otros Referencia: Medio de control de reparación directa Asunto: Sentencia Temas: DAÑOS CAUSADOS POR AFECTACIÓN A LA PROPIEDAD PRIVADA - Elementos para la procedencia de responsabilidad del Estado con base en el título objetivo de imputación – No se acreditó la configuración del daño antijurídico alegado / MODIFICACIÓN DEL USO DEL SUELO - por si sola, no tiene la virtualidad de constituir un daño antijurídico, en la medida en que se trata de una carga que, de ordinario, los particulares se encuentran en el deber jurídico de soportar / DELIMITACIÓN DE LA ZONA DE PROTECCIÓN DEL RÍO CHOCHO Y DETERMINACIÓN DE LA ZONA DE AMORTIGUACIÓN DE ÁREAS PROTEGIDAS - tuvo como finalidad asegurar la preservación cualitativa del recurso hídrico y proteger los demás recursos que dependen del mismo, así como proteger la vida y bienes de quienes se encontraban asentados en la zona colindante con esa fuente hídrica - las restricciones impuestas no afectan el núcleo esencial de la propiedad / ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE CONFIEREN PERMISOS, LICENCIAS, AUTORIZACIONES Y SIMILARES - son actos provisionales subordinados al interés público, de ahí que no generan situaciones jurídicas consolidadas / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA – en sentencia de 29 de septiembre de 2023 la Subsección concluyó que las afectaciones derivadas de la Resolución 616 de 2016 no daban cuenta de la causación de un daño antijurídico imputable a las demandadas.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia que negó las pretensiones de la demanda. Se pretende la reparación del daño patrimonial derivado del establecimiento de la ronda hídrica del río Chocho, efectuado mediante la Resolución 616 de 16 de marzo de 2016, modificada por la Resolución 1249 del 7 de junio de 2016, proferidas por la CAR; así como por la determinación de la zona de amortiguación, lo cual -a juicio de la demandante- implicó una limitación al derecho de dominio y la pérdida de valor comercial de un predio de su propiedad.

I. SENTENCIA IMPUGNADA 1. Corresponde a la decisión proferida el 20 de agosto de 2020, mediante la cual la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, negó las pretensiones de la demanda presentada el 14 de junio de 20181, por la señora Beatriz Contreras Rincón2 contra la Corporación Autónoma Regional de 1 Según el sello de presentación (folio 40 vlto. del cuaderno 1). 2 Poder especial que obra a folios 1 a 4 del cuaderno 1.

Radicación: 25000-23-36-000-2018-00589-01 (68.287) Actor: Beatriz Contreras Rincón Demandado: Municipio de Fusagasugá y otros Referencia: Reparación directa 2 Cundinamarca -CAR-, el departamento de Cundinamarca y el municipio de Fusagasugá3. 2. La síntesis de las pretensiones, fundamentos de hecho y de derecho que definió el Tribunal, es la siguiente: Pretensiones 3.

Reclamó la declaración de responsabilidad con la consiguiente indemnización de perjuicios inmateriales y materiales que hizo consistir en el valor comercial del predio identificado con la matrícula inmobiliaria N° 157 – 4289, denominado lote 10 del condominio Vega de Ostos I, ubicado en la vereda Basachoque del municipio de Fusagasugá, así como los gastos derivados de la limitación al uso del suelo4.

Hechos 4. Se narró que el 17 de enero de 2011, el Juzgado Primero Administrativo de Girardot, mediante sentencia de esa fecha - acción popular con radicado número 2009-00199-, amparó los derechos colectivos relacionados con la seguridad pública y la prevención de desastres respecto de la situación de riesgo que afectaba al Conjunto Habitacional Vega de Ostos y el sector aledaño ubicado en la vereda Basachoque del municipio de Fusagasugá. 5.

Como consecuencia, ordenó al municipio de Fusagasugá, al departamento de Cundinamarca y a la CAR, que en el término de 48 horas siguientes a la ejecutoria del fallo iniciaran las actuaciones administrativas necesarias para construir una estructura de contención y protección de la margen izquierda del río Chocho, así como la elaboración de un estudio sobre la dinámica fluvial del referido cuerpo hídrico, decisión apelada por el municipio de Fusagasugá y el departamento de Cundinamarca. 6.

El 28 de mayo de 2012, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca desató los recursos de apelación en el sentido de confirmar el amparo de los derechos colectivos vulnerados y modificar las ordenes impartidas a las entidades accionadas, para lo cual indicó que el municipio de Fusagasugá, el departamento de Cundinamarca y la CAR debían “iniciar acciones tendientes a resolver el problema de la comunidad del Barrio Vega de Ostos y dentro del mes siguiente a la ejecutoria de esta decisión presente un plan de acción encaminado a un proyecto de planeación e inversión que contenga las gestiones que considere necesarias para contrarrestar la violación a los derechos colectivos invocados, el cual deberá contener un plan de seguimiento perfectamente definido y evaluable”. 3 Mediante auto de 23 de enero de 2019, el Tribunal a quo admitió la reforma a la demanda presentada a través de memorial del 27 de noviembre de 2018 en relación con el acápite de pruebas (folios 282 a 286 del cuaderno 1). 4 Como pretensiones indemnizatorias pidió i) $1.035’513.000, correspondiente al valor comercial del predio, devolución del impuesto predial, reintegro del pago de cuotas de administración; pago de los gastos notariales, honorarios profesionales de abogados, reintegro por concepto de costos por la recolección de basura, costos por concepto de la desconexión de servicios públicos, desmonte, embalaje, traslado y cancelación de arriendo por bodegaje o almacenamiento de los bienes muebles que integran la casa campestre y demás costos relacionados; ii) el pago del interés legal anual o su equivalente mensual sobre el valor comercial del predio desde cuando entró en vigor la Resolución 616 de 16 de marzo de 2016, así como la devolución de los impuestos prediales, sobretasa bomberil, alumbrado público cobrado y pagado sobre la totalidad del lote y de la casa; reintegro del pago de cuotas de administración y iii) finalmente, por perjuicios inmateriales pidió 100 smlmv.

(folios 6 y 7 del cuaderno 1). Radicación: 25000-23-36-000-2018-00589-01 (68.287) Actor: Beatriz Contreras Rincón Demandado: Municipio de Fusagasugá y otros Referencia: Reparación directa 3 7. El 16 de julio de 2014, las entidades accionadas, con sustento en los resultados de un contrato de consultoría cuyo objeto fue establecer la dinámica fluvial del río Chocho, presentaron un plan de acción para el cumplimiento de lo ordenado por el juez constitucional consistente en i) la definición de la ronda del río Chocho; ii) la afectación de predios mediante la inscripción en el registro de instrumentos públicos; iii) la adopción del plan municipal de Gestión del Riesgo; iv) la gestión y avalúos de predios afectados; v) la adquisición de predios; y, vi) el plan de finalización. 8.

El 15 de agosto de 2012, la señora Beatriz Contreras adquirió a título de compraventa un lote de terreno junto con la casa de habitación en él construida, denominado lote 10 del condominio Vega de Ostos I, ubicado en la vereda Basachoque del municipio de Fusagasugá, por un valor de $282’500.000. 9. El 16 de marzo de 2016, en cumplimiento del plan de acción, la CAR expidió la Resolución 0616 de esa fecha, por medio de la cual determinó la zona de ronda de protección del río Chocho, para lo cual fijó como tal 30 metros a lado y lado del cauce de los niveles promedio máximos de los últimos 15 años, con el objetivo de conservación, restauración y uso sostenible de recurso hídrico, así como la protección del paisaje forestal y las coberturas naturales de la zona. 10.

El 15 de diciembre de 2016, previa petición de la CAR, se inscribió en el folio de matrícula inmobiliaria del predio de la demandante una anotación consistente en “Declaratoria de rondas hídricas Ley 1076 de 2015, por la declaratoria de ronda de protección del río Chocho, según resolución CAR 616 de 16 de marzo de 2016 y resolución 1249 de 7 de junio de 2016”. 11.

A juicio de la actora, si bien las restricciones adoptadas en el mencionado acto administrativo se impusieron de forma legítima en función del interés general, lo cierto es que le causó un daño que no se encontraba en el deber jurídico de soportar, dado que su predio quedó comprendido dentro de la ronda hídrica y la zona de amortiguación, lo cual implicó una limitación en el uso del suelo, pues se estableció como uso principal la conservación de suelos y la restauración de la vegetación para la protección de los mismos con lo cual se prohibieron actividades y destinaciones que eran permitidas por normas anteriores, amparadas bajo el principio de buena fe y confianza legítima, tales como el loteo, la construcción de viviendas campestres y el manejo de desechos sólidos, restricciones que imposibilitan la enajenación del predio e impiden su explotación comercial, con lo cual perdió la totalidad de su valor comercial. 12.

Señaló que la limitación al uso del suelo implicó el rompimiento del principio de igualdad ante las cargas públicas, porque se afectaron derechos adquiridos y consolidados frente al uso y disfrute de su propiedad, toda vez que la tradición sobre el predio venía al menos desde el 29 de mayo de 1873 y las licencias y permisos para su uso fueron concedidas y autorizadas con antelación a la expedición de la Resolución 616 de 16 de marzo de 2016, lo cual generaba la obligación de reparar los daños causados con ese acto administrativo.

Radicación: 25000-23-36-000-2018-00589-01 (68.287) Actor: Beatriz Contreras Rincón Demandado: Municipio de Fusagasugá y otros Referencia: Reparación directa 4 13. Finalmente, indicó que el municipio de Fusagasugá, el departamento de Cundinamarca y la CAR eran solidariamente responsables de los perjuicios causados por el referido acto administrativo, dado que, si bien fue expedido por la CAR, lo cierto es que se profirió en el marco de un plan de acción que ejecutaron las tres entidades de común acuerdo con el fin de dar cumplimiento a lo ordenado en una acción popular5.

La defensa 14. El departamento de Cundinamarca alegó la falta su legitimación en la causa por pasiva, dado que no participó en la expedición de los actos administrativos por medio de los cuales se reglamentó la ronda hídrica del río Chocho y que la demandante considera como causa del daño, los cuales fueron proferidos por la CAR en el ámbito de sus competencias como autoridad ambiental.

Agregó que en todo caso la reglamentación del uso del suelo era una competencia del municipio y que no se probó una falla en el servicio atribuible al departamento, aunado a que no se demostró la supuesta desvalorización del predio de la demandante6. 15. El municipio de Fusagasugá propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, porque no expidió ni intervino en la expedición de los actos administrativos que se consideran como causantes del daño. Sostuvo que los referidos actos debieron ser cuestionados a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Indicó que su actuación se limitó a dar cumplimiento a lo ordenado en la sentencia que amparó derechos colectivos y que la afectación al predio de la demandante se limitó a restringir su uso en beneficio del interés general y la protección de las fuentes hídricas, lo cual desvirtuaba la existencia de un daño antijurídico7. 16. La CAR señaló que no se configuró un daño especial en cuanto no se afectó el derecho a la propiedad privada, dado que la limitación a los usos del suelo no implica una afectación al patrimonio de su propietario ni conlleva a que el predio pierda todo su valor adquisitivo. 17.

Precisó que no existían derechos adquiridos respecto de usos del suelo, razón por la cual su variación era un riesgo asociado a cualquier actividad de explotación económica de un inmueble, aunado a que la determinación de la ronda hídrica era una medida para proteger el derecho de la comunidad que, si bien implicaba restricciones en el uso del suelo, lo cierto es que contemplaba que el predio se pudiera continuar usando, con lo cual no se podía considerar la existencia de un daño antijurídico8.

Etapa probatoria 18. El Tribunal a quo, en audiencia inicial del 23 de octubre de 2019 resolvió sobre las pruebas solicitadas9 Concluida la fase probatoria10, las partes insistieron en sus 5 Folios 6 a 40 y 235 a 244 del cuaderno 1. 6 Folios 74 a 98 y 299 a 302 del cuaderno 1. 7 Folios 158 a 177 y 298 del cuaderno 1. 8 Folios 182 a 194 y303 del cuaderno 1. 9 Folios 311 a 316 del cuaderno 1. 10 Se decretaron como pruebas los documentos aportadas por las partes consistentes en las copias de i) Escrituras Públicas 52 de 23 de junio de 1873, 22 de 3 de febrero de 1880, 232 del 30 de julio de 1884, 131 del Radicación: 25000-23-36-000-2018-00589-01 (68.287) Actor: Beatriz Contreras Rincón Demandado: Municipio de Fusagasugá y otros Referencia: Reparación directa 5 acusaciones y exculpaciones, acompañadas de las precisiones probatorias que estimaron pertinentes11. 19.

El Ministerio Público pidió negar las pretensiones de la demanda, por considerar que no se acreditó el daño antijurídico alegado en cuanto no se afectó el núcleo esencial del derecho a la propiedad y el predio de la demandante conserva la posibilidad de explotación económica12. La decisión impugnada 20. Al resolver el conflicto, la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda al no encontrar acreditado un daño antijurídico. 21.

Señaló que si bien el predio de la demandante quedó comprendido dentro de la zona de protección del río Chocho (ronda hídrica y zona de amortiguación) con lo 13 de abril de 1886, 863 de 13 de julio de 1949, 8518 de 15 de diciembre de 1967, 2675 del 21 de abril de 1989 de la Notaría Principal del Círculo de Fusagasugá, 1578 del 23 de abril de 1958 de la Notaría 7ª del Círculo de Bogotá, 1337 del 3 de marzo de 1992 de la Notaria 6ª del Círculo de Bogotá y 4113 del 15 de agosto de 2012 de la Notaría 13 del Círculo de Bogotá, las cuales dan cuenta de la tradición del predio denominado lote 10 de propiedad de Beatriz Contreras Rincón; ii) folio de matrícula inmobiliaria 157 – 4289; iii) planos de ubicación del Condominio Vega de Ostos, de la ubicación de los predios dentro del Condominio y de la zona de conservación, hidrológica y zona de amortiguación de áreas protegidas del río Chocho; iv) antecedentes de conceptos de uso del suelo y de las licencias de parcelación, construcción y venta del proyecto Vega de Ostos concedidas desde el 18 de diciembre de 1981; v) sentencias de primera y segunda instancia proferidas dentro de la acción popular 2009-00199; vi) Plan de Acción elaborado y aprobado para el cumplimiento de lo ordenado en las referidas sentencias; vii) Acta 002 de fecha 12 de junio de 2013, del Comité de Verificación del fallo, viii) Acta de 16 de julio de 2014, relativa a la decisión de escoger recuperar la ronda del río Chocho con base en el estudio elaborado por J.A.M. Ingeniería y Medio Ambiente; ix) Resolución 616 del 16 de marzo de 2016, proferida por la CAR; x) respuestas de la CAR y el municipio de Fusagasugá sobre porcentajes de afectación con ocasión de la ronda hídrica del río Chocho de predios ubicados en el Condominio Vega de Ostos, así como respuestas a peticiones sobre el pago de impuestos prediales, sobretasa bomberil y alumbrado público de los referidos predios; xi) comunicaciones suscritas por el Coordinador de Gestión Predial de la Empresa Inmobiliaria de Cundinamarca, en las que relaciona las actividades desarrolladas con la gestión y avalúo de predios afectados por la declaratoria de la ronda hídrica del río Chocho en el marco del plan de acción para el cumplimiento de la sentencia proferida en la acción popular 2009-00199; xii) Resolución 1249 de fecha 7 de Junio de 2016; xiii) copias de los diarios oficiales del 18 de abril y 14 de junio de 2016; xiv) Oficio del 17 de septiembre de 2017, suscrito por la directora de Defensa Judicial y Extrajudicial del departamento de Cundinamarca en el que se relacionan las actividades desarrolladas en cumplimiento de lo ordenado en la sentencia de 17 de octubre de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, xv) actas de reuniones de concertación del POT del municipio de Fusagasugá; xvi) Resolución 829 del 1 de junio de 2001 por medio de la cual se declaró concertado y aprobado el POT del municipio de Fusagasugá; xvii) planos de la estructura ecológica principal de Fusagasugá, xviii) plano y verificación de afectación del predio de la señora Beatriz Contreras Rincón con ocasión de la determinación de la ronda hídrica del Río Chocho; xix) copia del Acuerdo 16 de 1998 proferido por la CAR (disco compacto obrante a folio 235 del cuaderno 1), xx) auto del 10 de agosto de 2018 proferido por el Juzgado Primero Administrativo de Girardot en la acción popular 2009-00199 mediante el cual se dispuso la realización de los avalúos de los predios afectados y xxi) del auto del 17 de octubre de 2017 a través del cual se revocó una sanción por desacato de lo ordenado en la sentencia de 28 de mayo de 2012 proferidas dentro de la acción popular 2009-00199 (folios 1 a 293 del cuaderno de pruebas y folios 103 a 157, 196 a 235y 245 a 272 del cuaderno 1).

Adicionalmente, de oficio, solicitó a las demandadas que aportaran los antecedentes que dieron lugar a la expedición de la Resolución 616 del 16 de marzo de 2016, así como de las actuaciones adelantadas en cumplimiento de la acción popular 2009-00199, en virtud de lo cual se aportaron copias de i) informe y anexos del estudio adelantado por la firma J.A.M. Ingeniería y Medio Ambiente con ocasión del contrato de consultoría 996 de 2013 (disco compacto que se encuentra en el folio 319 del cuaderno 1); ii) copias de actas de comité y reuniones de trabajo (disco compacto que se encuentra en el folio 320 del cuaderno 1); iii) copia de las sentencias de primera y segunda instancia proferidas dentro de la acción popular 2009-00199; iv) copia del acta de compromiso de 5 de noviembre de 2019, sobre visita técnica del predio de propiedad del demandante (folios 334 y 335 del cuaderno 1); v) copia del Acuerdo 100-02-01 del 2 de febrero de 2019, por medio del cual el Concejo Municipal de Fusagasugá confirió facultades pro tempore al alcalde municipal para decretar de utilidad bienes inmuebles, de conformidad con lo señalado en la Ley 399 de 1997 (folios 337 a 339 del cuaderno 1); vi) levantamientos topográficos del Conjunto Residencial Vega de Ostos (disco compacto que se encuentra en el folio 341 del cuaderno 1); vii) comunicación del 24 de septiembre de 2019 por medio de la cual la CAR programó una reunión interinstitucional con el municipio de Fusagasugá y el departamento de Cundinamarca, con el fin de designar recursos para la adquisición de los bienes que sean declarados como de utilidad pública con fundamento en el Acuerdo municipal 100-02-01 del 2 de febrero de 2019 (folio 340 del cuaderno 1). 11 Folios 369 a 387 y 396 a 476 del cuaderno 1. 12 Folios 388 a 395 del cuaderno 1.

Radicación: 25000-23-36-000-2018-00589-01 (68.287) Actor: Beatriz Contreras Rincón Demandado: Municipio de Fusagasugá y otros Referencia: Reparación directa 6 cual el uso del suelo quedó limitado a la protección del sistema hídrico, lo cierto es que tal circunstancia no afectó el núcleo esencial de la propiedad, dado que las restricciones que se derivan de esa afectación no impiden el uso, goce y disposición del bien y se encuentran encaminadas a satisfacer la función social y ecológica de la propiedad, razón por la cual no existió un desequilibrio frente a las cargas públicas. 22.

Indicó que se previeron como usos compatibles la recreación pasiva y activa, con lo cual no se descarta la posibilidad de explotación económica del predio, siempre que las actividades estén relacionadas con el uso principal de protección y conservación. 23. Agregó que al margen de lo señalado en la Resolución 616 de 2016 las limitaciones del dominio ya existían a partir de lo dispuesto en el artículo 58 de la Constitución Política en cuanto estableció la función social y ecológica de la propiedad.

Precisó que no al existir una afectación a la disponibilidad, uso y disfrute o el ejercicio real de dominio, se desvirtuaba el avalúo comercial que se adjuntó con la demanda y en el que se concluyó la pérdida total del valor bien. 24. Precisó que no existió una vulneración al principio de buena fe y confianza legítima por desconocimiento de derechos adquiridos, dado que no se demostró un comportamiento estatal homogéneo y constante que hubiese generado expectativas legítimas de la demandante en relación con la posibilidad de explotar el bien sin restricciones, ni se probó que previamente la demandante adelantara gestiones encaminadas a desarrollar alguna actividad económica de las que fueron restringidas. 25.

Finalmente, condenó en costas a la parte actora y fijó $877.803 por concepto de agencias en derecho en favor de cada una de las entidades demandadas13. II. EL RECURSO INTERPUESTO Síntesis del recurso de apelación 26. Para la parte actora el Tribunal desconoció que el acto administrativo que estableció la ronda hídrica del río Chocho y modificó el uso del suelo de los predios afectados al de conservación y restauración de vegetación adecuada para la protección no tenía efectos retroactivos, entre otras razones, para efectos de preservar la confianza, la seguridad jurídica y la certidumbre de las personas en el orden jurídico vigente. 27.

Indicó que como fundamento de la Resolución 616 del 16 de marzo de 2016 se citaron una serie de normas que se refieren a la protección y manejo de los recursos naturales, en virtud de las cuales resulta posible establecer límites y restricciones de uso sobre bienes de dominio privado, así como frente a derechos adquiridos, lo cual conlleva la obligación de reparar a los afectados. 28.

Señaló que en el caso de los predios del Condominio Vega de Ostos I y II, su tradición y usos del suelo venían autorizados con antelación a la entrada en vigor del Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y otras normas citadas en 13 Archivo “11_ED_201800589FALLOR(.pdf) NroActua 2” del índice 2 de las actuaciones de segunda instancia en Samai.

Radicación: 25000-23-36-000-2018-00589-01 (68.287) Actor: Beatriz Contreras Rincón Demandado: Municipio de Fusagasugá y otros Referencia: Reparación directa 7 la Resolución 616 de 2016; no obstante, resultaron afectados por esta última, que delimitó la ronda hídrica del río Chocho, cambiando el uso del suelo a conservación. 29.

Indicó que con el referido acto administrativo se generó una desvalorización del terreno y la vivienda de la demandante, dado que quedaron destinados a usos no comerciales, lo que redujo su valor a cero según el avalúo que se allegó junto con la demanda, en cuanto i) el predio no puede ser objeto de urbanización, loteo o construcción, ii) los avalúos comerciales consideran la reglamentación urbanística vigente, que ahora restringe severamente el uso de estos terrenos, iii) las condiciones físicas y jurídicas afectan negativamente el valor del inmueble, iv) los avaluadores deben incluir la reglamentación urbanística vigente, como la Resolución 616 y el POT del Municipio de Fusagasugá, y v) las zonas de ronda están definidas como suelos de protección, con usos limitados. 30.

Señaló que el cambio de uso del suelo ocurrió después de la adquisición de los terrenos, lo que generó una carga injusta para su propietaria, en cuanto afectó negativamente los permisos y licencias legítimamente otorgados antes de esa norma, generando la obligación de resarcir estos daños. 31. Agregó que la afectación al valor comercial del predio también se podía inferir de que la Resolución 616 del 16 de marzo de 2016 prohibió actividades económicas en zonas de alto riesgo no mitigable, como el área donde se encuentra el lote en cuestión, denominada Vega de Ostos, la cual fue declarada como tal desde el 2008. 32.

Finalmente, precisó que la afectación legítima derivada de la Resolución 616 de 2016 implicó que los predios privados tuvieran limitaciones como si fueran bienes de uso público en los términos del artículo 63 de la Constitución Política, lo cual se podía corroborar con el hecho de que en cumplimiento de lo ordenado en la acción popular en 2019, el municipio de Fusagasugá inició el proceso de declaratoria de utilidad pública de los bienes afectados y se estableció un cronograma detallado de las actividades respecto de los predios que se pretenden adquirir, lo cual daba cuenta del conocimiento de las demandadas respecto de su obligación de reparar el daño especial causado14. 33.

La CAR y el municipio de Fusagasugá pidieron confirmar la sentencia de primera instancia. A su turno, la parte actora reiteró los reparos formulados en su recurso de apelación. 34. El Ministerio Público no intervino15. III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 35. Sin que se observe causal de nulidad o vicio que impida dictar sentencia, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto.

El objeto del recurso de apelación 36. En los términos del recurso de apelación, el análisis de la Sala se circunscribe a determinar si las limitaciones al uso del suelo de un predio de propiedad privada, 14 Índice 57 de las actuaciones de primera instancia en Samai. 15 Índices 14 de las actuaciones de segunda instancia en Samai. Radicación: 25000-23-36-000-2018-00589-01 (68.287) Actor: Beatriz Contreras Rincón Demandado: Municipio de Fusagasugá y otros Referencia: Reparación directa 8 derivadas de la determinación de la ronda hídrica del río Chocho, constituyen un daño antijurídico imputable a las demandadas título de daño especial.

Sobre la responsabilidad del Estado por limitación al ejercicio del derecho a la propiedad privada 37. El artículo 58 de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo No. 1 de 199916, establece que la propiedad privada no solo es un derecho subjetivo, sino que también posee funciones sociales y ecológicas, las cuales están orientadas a cumplir con varios deberes constitucionales, tales como el respeto de los derechos ajenos, la protección y conservación del medio ambiente, la promoción de la justicia y el interés general17. 38.

En ese escenario, las reglas para el uso y explotación de los bienes inmuebles se fundamentan en los principios constitucionales que afirman su función social y ecológica. Adicionalmente, la ordenación del territorio y la reglamentación de los usos del suelo son aspectos sobre los que la Constitución y las leyes han establecido una competencia concreta para definirlos18. 39.

En los términos señalados, el derecho a la propiedad no es absoluto y puede ser restringido, limitado, gravado e incluso expropiado mediante diferentes instrumentos y con fundamento en diversos motivos, en cuanto debe ceder ante intereses superiores definidos en los artículos 1 (interés general), 58 (interés público o social), 79 (protección del ambiente sano), 80 (manejo y aprovechamiento de los recursos naturales) y 82 (interés común) de la Constitución Política. 40.

En relación con las afectaciones al derecho a la propiedad derivadas de medidas adoptadas con ocasión de la protección del medio ambiente (zonas de reserva, zonificación de los usos del suelo recursos naturales, bienes afectos al Sistema 16 Artículo 58. “<Artículo modificado por el artículo 1o. del Acto Legislativo 1 de 1999. El nuevo texto es el siguiente:> Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores.

Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social. La propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica.

Concordancias El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias de propiedad. Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Esta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa - administrativa, incluso respecto del precio”. 17 Constitución Política, artículos 1 y 95.

La función ecológica del derecho de dominio encuentra asidero en las disposiciones contempladas en los artículos 58, 79 y 80 de la Constitución Política. Según el artículo 79 constitucional todas las personas tienen derecho a un medio ambiente sano y es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente y conservar las áreas de especial importancia ecológica.

Dentro de las atribuciones reconocidas para cumplir con dicha obligación constitucional, el artículo 80 confiere la posibilidad de que se establezcan medidas de protección dirigidas a garantizar el desarrollo sostenible, la conservación, restauración o sustitución de los recursos naturales, con el propósito de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental que puedan causar daño a los ecosistemas de especial importancia ecológica. 18 El artículo 311 de la Constitución Política dispone que, a los municipios como entidades fundamentales de la división política administrativa del Estado, les corresponde ordenar el desarrollo de sus territorios.

Igualmente, el artículo 313 establece que le corresponde a los Concejos “(…)7. Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda. (…) 9. Dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio”.

Véase también artículos 5 a 8 de la Ley 388 de 1997 sobre el ordenamiento del territorio municipal. Al respecto del régimen de los usos del suelo, la Corte Constitucional ha señalado que el mismo ocupa una posición central en la planeación urbana, de manera que en su definición se encuentra comprometido el interés público, social y comunitario y en esa medida, ha destacado la Corte que” la legislación urbana constituye una fuente legítima de relativización del contenido del derecho de propiedad sobre los inmuebles”.

Corte Constitucional. Sentencia C-192 de 20 de abril de 2016. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Y sentencia T-422 de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz- Radicación: 25000-23-36-000-2018-00589-01 (68.287) Actor: Beatriz Contreras Rincón Demandado: Municipio de Fusagasugá y otros Referencia: Reparación directa 9 Nacional de Parques Naturales, entre otros) esta Sección ha señalado19 que dichas limitaciones deben ser analizadas en el marco de las funciones inherentes a ese derecho en los términos señalados en el artículo 58 de la Constitución Política, las cuales, por un lado, fijan las competencias del legislador y de la administración para imponer limitaciones al ejercicio de la propiedad y, por otro, establecen las condiciones para el ejercicio de ese derecho por los particulares, ya sean propietarios, poseedores o tenedores. 41.

Al respecto se ha precisado que si bien el interés general prevalece sobre el interés particular, lo cierto es que los particulares no deben soportar todo tipo de limitación sobre sus derechos patrimoniales, para lo cual resulta necesario aplicar un juicio de proporcionalidad para equilibrar el interés general con los derechos del propietario, con el fin de garantizar el núcleo esencial de la propiedad privada y asegurar que las restricciones no excedan los límites de la función social y ecológica, dado que si limitan significativamente el ejercicio de ese derecho se puede considerar la existencia de un daño antijurídico susceptible de ser indemnizado. 42.

Asimismo, esta Sección ha señalado que, por regla general, la sola modificación de los usos del suelo no tiene la virtualidad de constituir un daño antijurídico, en la medida en que se trata de una carga que ordinariamente los particulares se encuentran en el deber jurídico de soportar20; así, corresponde al juez, en cada caso, establecer si la alegada afectación al derecho de propiedad ostenta el carácter de excepcional y causa un daño especial a su titular.

Caso concreto 43. No existe controversia sobre la calidad de la señora Beatriz Contreras Rincón como propietaria del predio denominado lote 10 del condominio Vega de Ostos I, ubicado en la vereda Basachoque del municipio de Fusagasugá y que frente al predio de mayor extensión al que pertenecía ese lote se habían expedido conceptos de uso de suelo y licencias para la parcelación y construcción de edificaciones, con antelación a la determinación de la zona de ronda hídrica del río Chocho21. 19 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 9 de mayo de 2012, Exp. 21906.

Cf., también, Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 2 de abril de 2013, Exp. 26437, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. 20 “Finalmente, resulta pertinente resaltar que la disminución en el valor de un bien, así ésta sea significativa, no es argumento suficiente y/o necesario para determinar la existencia de un daño antijurídico en cabeza del demandante, frente a ello es de suma importancia aclarar que, al menos en lo que al lucro cesante se refiere, la depreciación del predio no es per se constitutiva de responsabilidad patrimonial, pues ello dependerá del contenido del derecho en cuestión y no necesariamente de su valuación económica o de sus limitaciones, pero también de las condiciones particulares del propietario, de sus intereses concretos respecto del predio, todo ello a la luz de los medios de convicción allegados al expediente(…)”.

Se resalta. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 26 de agosto de 2015, Exp. 33113, C.P. Hernán Andrade Rincón. 21 Según la copia de la escritura pública 4113 del 15 de agosto de 2012 de la Notaría 13 del Círculo de Bogotá y del folio de matrícula inmobiliaria 157 – 4289. Folios 52 a 66 del cuaderno de pruebas.

Radicación: 25000-23-36-000-2018-00589-01 (68.287) Actor: Beatriz Contreras Rincón Demandado: Municipio de Fusagasugá y otros Referencia: Reparación directa 10 44. Adicionalmente, no es objeto de debate que mediante la Resolución 616 de 16 de marzo de 201622, modificada por la Resolución 1249 del 7 de junio de 201623, la CAR estableció la ronda hídrica del río Chocho y que el predio de la demandante quedó parcialmente comprendido dentro del área delimitada mediante ese acto administrativo24. 45.

Según los anexos de la Resolución 616 de 16 de marzo de 2016, modificada por la Resolución 1249 del 7 de junio de 2016 y lo certificado por la CAR25, de 869,78 m2 que corresponden al área total del predio, 29 m2 quedaron dentro de la zona de ronda de protección26 y le resultan aplicables las restricciones señaladas en esa resolución mientras que el área restante del predio quedó dentro de la zona de amortiguación de áreas protegidas27, la cual, si bien había sido establecida desde el Acuerdo 29 de 2001 -años antes de que la hoy demandante lo adquirió- por medio del cual se aprobó el POT del municipio de Fusagasugá, lo cierto es que dependía de la determinación de la zona de protección, la cual solo se estableció una vez se fijó el área de protección. 46.

En suma, con la expedición de la Resolución 616 de 16 de marzo de 2016, modificada por la Resolución 1249 del 7 de junio de 2016, el 3% del área del terreno del predio de la demandante se encuentra dentro de la zona de protección y el 97% en el área de amortiguación, con lo cual el inmueble quedó sujeto a las siguientes restricciones: 22 “ARTICULO 1: Determinar como zona de protección del rio Chocho, la franja comprendida entre la línea de niveles promedios máximos de los últimos 15 años y una línea paralela a esta última, localizada a 30 metros, a lado y lado del cauce, con un ·rea total de cuatrocientos doce mil novecientos cuarenta y siete punto cuarenta y tres (412947,43) metros cuadrados, aproximadamente.

Dicha franja está limitada por las (…) PAR£GRAFO: La determinación de la zona de ronda de protección a que hace referencia el presente artículo, se encuentra soportada en el documento técnico (Anexo1) y en los planos anexos de determinación con sus correspondientes coordenadas (Anexo 2), los cuales forman parte integral de la presente resolución.

ARTICULO

2. AMBITO DE Aplicación Espacial: LA zona determinada como ronda de protección del Río Chocho que aquí se anuncia, se delimita en el Anexo 2, que forma parte integral de la presente resolución y tiene efecto sobre todos los predios ubicados dentro de la zona de afectación 8…)”. Folio 49 del cuaderno 1. 23 “Artículo 1: modificar el artículo 6° de la Resolución CAR 616 de 16 de marzo de 2016 “por medio de la cual se determina la zona de protección del rio chocho, el cual quedar así: ARTICULO 6°: ZONAS DE ALTO RIESGO NO MITIGABLES: Bajo ninguna circunstancia se permitir· la continuidad, de las actividades económicas, asentamientos, y ocupaciones de predios localizados, en zonas de alto riesgo no mitigable, aspecto que ser· objeto de control por la Administraciones Municipales de Fusagasugá· y Silvania pertenecientes a la cuenca con colaboración de las autoridades e instancias establecidas en el ordenamiento jurídico vigente sobre la materia.

Artículo 2: Los demás preceptos de la Resolución CAR No. 616 de 2016 permanecen inalterados”. 24 Documentos que se encuentra en el disco compacto que obra a folio 235 del cuaderno 1. 25 Folio 235 del cuaderno 1. 26 Treinta metros al lado y lado del cauce del río Chocho. 27 Setenta metros contiguos a la ronda hídrica del rio Chocho. 28 Folio 49 del cuaderno 1. 29 Folios 201 a 234 del cuaderno 1 y consultado en la página web del municipio de Fusagasugá, https://www.fusagasuga.gov.co/tema/normatividad, en virtud de los dispuesto en el artículo 177 del CGP.

Zona de ronda de protección 3% del área del predio Zona de amortiguación de áreas protegidas 97% del área del predio Resolución 616 de 16 de marzo de 2016, modificada por la Resolución 1249 del 7 de junio de 2016, proferidas por la CAR28. -Uso Principal: Conservación de suelos y restauración de vegetación adecuada para la protección de los mismos. - Usos compatibles: Recreación contemplativa.

Acuerdo municipal No. 29 de 200129. -Uso principal: Actividades orientadas a la protección integral de los recursos naturales. - Usos compatibles: Recreación contemplativa, rehabilitación ecológica e investigación controlada y cultivos permanentes. - Usos condicionados: Agropecuarios tradicionales, aprovechamiento forestal de especies.

Radicación: 25000-23-36-000-2018-00589-01 (68.287) Actor: Beatriz Contreras Rincón Demandado: Municipio de Fusagasugá y otros Referencia: Reparación directa 11 47. La Sala encuentra que la delimitación de la ronda de protección del río Chocho y la consecuente fijación de la zona de amortiguación por parte de la CAR y el municipio de Fusagasugá, respectivamente, no ocasionaron un daño susceptible de ser indemnizado, por las siguientes razones: 48.

El inmueble de la demandante forma parte de un proyecto de parcelación denominado Vega de Ostos, el cual se conformó como un condominio turístico30 sometido al régimen de propiedad horizontal31. El referido condominio comprende bienes de propiedad privada y bienes comunes ubicados en el sector Basachoque del municipio de Fusagasugá a orillas del río Chocho y sobre la margen derecha de la vía Bogotá – Girardot. 49.

Con ocasión de su ubicación geográfica, el mencionado condominio resultó afectado por un fenómeno natural relacionado con la socavación de la margen izquierda del cauce del río Chocho, la que fue causada por el aumento de las lluvias. 50. La situación descrita conllevó a que uno de sus residentes del condominio promoviera una acción popular con el fin de que se ampararan los derechos colectivos a la seguridad pública y prevención de desastres técnicamente previsibles, en cuanto se afectaron dos edificaciones que se encontraban en riesgo inminente de deslizamiento, lo cual podía extenderse a los demás bienes privados y comunes de ese desarrollo habitacional, dada la pérdida de soporte de la base del talud que colinda con esa fuente hídrica32. 51.

Para lo anterior, el actor popular solicitó que se ordenara a la CAR i) adelantar trabajos necesarios para eliminar los depósitos de areniscas de gran tamaño que modificaron el cauce natural del río Chocho, ii) construir una estructura de contención y iii) realizar un estudio de la dinámica fluvial del citado afluente. 52. El 17 de enero de 2011, el Juzgado Administrativo del Circuito de Girardot amparó los derechos colectivos invocados por el demandante y ordenó a las accionadas que en el término de 48 horas siguientes a la ejecutoria del fallo 30 Aprobado por el municipio de Fusagasugá mediante la Resolución 006 del 26 de abril de 1990.

(Folios 70 a 96 del cuaderno de pruebas). 31 Según el reglamento protocolizado mediante la escritura pública 7387 del 25 de octubre de 1990 otorgada en la Notaría 6ª del Círculo de Bogotá, adicionada mediante escritura pública 1735 de 14 de marzo de 1991 de la Notaría 6ª del Círculo de Bogotá y reformada en cuando a acogerse a la Ley 675 de 2011 a través de la Escritura Pública 111 de 16 de enero de 2012 de la Notaría 73 del Círculo de Bogotá. (Folios 52 a 61 del cuaderno de pruebas). 32 Informe técnico OPSU No. 172 del 6 de marzo de 2009 -prevención de desastres- emitido por la CAR “Es importante mencionar que los fenómenos que afectan la dinámica del rio Chocho, son generalizados en todo su trayecto desde su parte alta, hasta su desembocadura: Se resalta que el fenómeno de socavación de la margen izquierda del río Chocho en límites con el conjunto Vega de Ostos es puntual, es decir que la inestabilidad no obedece a un fenómeno regional o sectorial de inestabilidad de ladera, donde su parta sea la margen del río. “Se considera que actualmente no existe un riesgo inminente de afectación sobre las viviendas ubicadas aledañas a la margen afectada, sin embargo, de no tomarse las medidas de protección de la margen izquierda del rio Chocho, afectada por el fenómeno de socavación, se continuara con la pérdida de terreno, conllevando a que en poco tiempo afecte las viviendas allí ubicadas.

La aceleración del fenómeno de socavación estará directamente ligado a las condiciones climáticas, específicamente al régimen pluviométrico (…)”. Folios 121 a 124 del cuaderno de pruebas. - Usos prohibidos: Agropecuarios, industriales, urbanos y suburbanos, loteo, y construcción de viviendas, minería, disposición de residuos sólidos, tala y rocería de la vegetación. - Usos prohibidos: Institucionales, agropecuario mecanizado, recreación masiva y parcelaciones con fines de construcción de vivienda campestre, minería y extracción de materiales de construcción. Radicación: 25000-23-36-000-2018-00589-01 (68.287) Actor: Beatriz Contreras Rincón Demandado: Municipio de Fusagasugá y otros Referencia: Reparación directa 12 iniciaran las actuaciones administrativas necesarias para construir una estructura de contención y protección de la margen izquierda del río Chocho, así como la elaboración de un estudio sobre la dinámica fluvial del referido cuerpo hídrico.

Dada la situación de riesgo en la que se encontraba el Condominio Vega de Ostos el juzgado señaló33 (se transcribe en forma literal): “Se encuentra probado el riesgo de deslizamiento para viviendas y obras de infraestructura del Conjunto Habitacional Vega de Ostos, levantadas sobre talud colindante con el margen izquierdo del río Chocho y su génesis en cambio de la dinámica fluvial del citado cuerpo de agua.

Premisa que asume especial importancia como quiera que en de la precedente reseña normativo- jurisprudencial y en orden correspondencia con la vía judicial escogida, se tiene que tal situación apareja afectación a los derechos colectivos, en particular los de seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles, y ello impone al juez popular, ordenar las acciones conducentes a su amparo, salvo que se encuentre probado con suficiencia, que las accionadas avocaron en órbita de sus competencias, y continúan gestionando, para superar la amenaza o atenuar el riesgo.

Conforme se establece de la realidad procesal, de no atenuarse la fuerza del impacto del caudal del río Chocho contra el talud, resulta inminente la pérdida de su base y deslizamiento al cuerpo de agua de su terreno y de las casas de habitación e infraestructura edificadas sobre el mismo, de lo que devendría afectación para la vida e integridad de las personas que por razones de residencia, descanso, o actividad laboral se encuentren en tales edificaciones y/o sector aledaño, y la compresión de este último puede ser mayor, en la medida en que el deslizamiento origine cambios en la dinámica fluvial del cuerpo de agua.

Luego resulta probado que de no implementarse medidas eficaces, se concretaría daño y/o alteración grave de las condiciones normales de vida en el referido sector de la vereda Bosachoque en comprensión del municipio de Fusagasugá (…)”. 53. A este proceso no se hizo presenta la hoy demandante ni quien le vendiera el predio en el año 2012. 54.

La sentencia fue apelada por el municipio de Fusagasugá y el departamento de Cundinamarca. El 28 de mayo de 2012, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió los recursos de apelación, confirmó el amparo de los derechos colectivos vulnerados y modificó las ordenes impartidas a las entidades accionadas, para lo cual indicó que debían “iniciar acciones tendientes a resolver el problema de la comunidad del Barrio Vega de Ostos y dentro del mes siguiente a la ejecutoria de esta decisión presente un plan de acción encaminado a un proyecto de planeación e inversión que contenga las gestiones que considere necesarias para contrarrestar la violación a los derechos colectivos invocados, el cual deberá contener un plan de seguimiento perfectamente definido y evaluable”34. 33 Folios 97 a 117 del cuaderno de pruebas. 34 Folios 130 a 155 del cuaderno de pruebas.

Radicación: 25000-23-36-000-2018-00589-01 (68.287) Actor: Beatriz Contreras Rincón Demandado: Municipio de Fusagasugá y otros Referencia: Reparación directa 13 55. Con el fin de dar cumplimiento a lo anterior, la CAR celebró con la firma J.A.M. Ingeniería y Medio Ambiente el contrato de consultoría 996 de 2013, cuyo objeto fue elaborar los estudios hidrológicos, hidráulicos, sedimentológicos, geotécnicos, morfológicos y de dinámica fluvial, de la cuenca de tercer orden, denominada río Chocho, municipio de Fusagasugá, con el fin de establecer los escenarios de amenaza por inundación y procesos de socavación. 56.

Por lo anterior, la firma J.A.M. Ingeniería y Medio Ambiente rindió un informe técnico en el que planteó tres alternativas de solución a los problemas de inundación y socavación en el río Chocho i) recuperación del cauce del río, ii) obras de protección y iii) obras de mitigación. Con base en criterios técnicos, ambientales, normativos, a nivel de riesgos y económicos recomendó la primera alternativa35. 57.

El 16 de julio de 2014, los delegados de las entidades accionadas decidieron adoptar la recuperación del cauce del río como alternativa para la cesación definitiva del riesgo generado por el fenómeno de socavación de la margen izquierda del río Chocho36 58. La mencionada alternativa contempló como medidas estructurales la reubicación de viviendas y asignación de predios, la demolición de obras localizadas en el cauce y la rehabilitación ambiental de la zona de retiro.

Adicionalmente, como medidas no estructurales señaló la delimitación de la zona de retiro, la delimitación de la zona de protección y manejo ambiental (ZMPA), un estudio biótico y urbanístico y la regulación del uso del suelo (Adopción de Zona de Retiro y ZMPA). 59. En el marco de las medidas no estructurales, la CAR profirió la Resolución 616 de 16 de marzo de 2016, modificada por la Resolución 1249 del 7 de junio de 2016, por medio de la cual determinó la zona de protección del río Chocho. 60.

Lo anterior permite evidenciar que la adopción de la ronda de protección del río Chocho y la consecuente fijación de la zona de amortiguación, con las restricciones frente al uso que ello implicó, obedecieron a la protección de los derechos colectivos a la seguridad pública y prevención desastres técnicamente previsibles de los propietarios y residentes del Conjunto Residencial Vega de Ostos, dentro del cual se encuentra el predio de la señora Beatriz Contreras Rincón y que la afectación del mencionado desarrollo habitacional tiene como causa principal los riesgos causados por un fenómeno natural y no las medidas que se adoptaron para conjurarlos. 61.

En esas condiciones, las restricciones derivadas de la delimitación de la ronda de protección del río Chocho y la consecuente fijación de la zona de amortiguación no pueden considerarse como un daño antijurídico en cuanto, se reitera, la afectación principal de su predio deviene de un fenómeno natural antecedente que 35 Informe que se encuentra en el disco compacto que obra a folio 319 del cuaderno 1. 36 “El grupo técnico de trabajo conformado por las condenadas en la Acción Popular No. 2009-199 referente a la comunidad VEGA DE OSTOS, Integrado por el Departamento de Cundinamarca, la CAR y el Municipio de Fusagasugá, de conformidad con los principios administrativos de responsabilidad, coordinación y economía, según lo previsto en la Ley 1437 de 2011, deciden AVALAR de común acuerdo la alternativa de recuperación del cauce del Río Chocho, que implica la restitución de la zona de ronda, en el condominio Vega de Ostos de Fusagasugá, la cual será comunicada al comité de verificación conformado por el Personero Municipal, el actor popular y el Municipio de Fusagasugá una vez cuente con el informe final del contratista JAM INGENIERÍA frente a la alternativa adoptada en pleno por este comité técnico”.

Folios 167 a 170 del cuaderno 1. Radicación: 25000-23-36-000-2018-00589-01 (68.287) Actor: Beatriz Contreras Rincón Demandado: Municipio de Fusagasugá y otros Referencia: Reparación directa 14 implicó la adopción de esas medidas administrativas, las cuales, además, fueron previstas en beneficio de los habitantes y propietarios del Conjunto Residencial, incluido el predio de la demandante, en el marco de un proceso judicial que promovió uno de sus residentes. 62.

Adicionalmente, resulta relevante precisar que para el 15 de agosto de 2012, cuando la señora Beatriz Contreras Rincón adquirió el predio denominado lote 10 del condominio Vega de Ostos, resultaba evidente la situación de riesgo en la que se encontraban los bienes privados y comunes de esa parcelación, dado que la sentencia de segunda instancia que amparó los derechos colectivos de los propietarios y residentes de ese desarrollo habitacional se profirió el 28 de mayo de 2012, circunstancia que la demandante debió conocer y tomar en consideración al pactar los términos de compra del predio. 63.

Aunado a lo anterior, la delimitación de la zona de protección del río Chocho y, como consecuencia, la determinación de la zona de amortiguación de áreas protegidas tuvo como finalidad asegurar la preservación cualitativa del recurso hídrico y proteger los demás recursos que dependen del mismo, así como proteger la vida y bienes de quienes se encontraban asentados en la zona colindante con esa fuente hídrica, en especial los propietarios y residentes del Conjunto Residencial Vega de Ostos37. 64.

Se trató de una medida que se adoptó en beneficio del interés general para proteger los derechos supremos a la vida e integridad de las personas que habitaban o frecuentaban el condominio; así como con el propósito de no acarrear más daños materiales en ese sector y que tuvo como fundamento un estudio técnico en el que se concluyó que correspondía a una de las medidas necesarias para la recuperación de la ronda hídrica del río Chocho. 65.

Esta medida fue adoptada con base en lo señalado en el Decreto 2811 de 18 de diciembre de 1974 -Código de Recursos Naturales Renovables-38 y en las autorizaciones que contempló el Concejo Municipal de Fusagasugá mediante Acuerdo 29 del 3 de julio de 2001 (revisado y ajustado mediante Decreto 120 del 22 de marzo de 2007) por medio del cual se adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial de ese municipio, acto administrativo en el que se establecieron, entre otros, los usos del suelo permitidos para las zonas de i) ronda hidráulica39; ii) ronda 37 En el mencionado acto administrativo se indicó: “Articulo 3.

Objeto: El objetivo fundamental de la zona de ronda de protección, cuya determinación se hace mediante la presente resolución, es la conservación, restauración y uso sostenible del recurso hídrico superficial y subterráneo, así como la protección del paisaje forestal y las coberturas naturales presentes en la zona. Conforme a lo anterior y en armonía con las situaciones particulares y concretas consolidadas, la zona definida como ronda de protección queda sujeta a mantener el efecto protector, para garantizar la sostenibilidad de los recursos naturales”.

Folio 49 del cuaderno 1. 38 En el acto administrativo que autorizó la parcelación del lote para la construcción del Condominio Vega de Ostos se indicó: “Toca dejar un área de afectación de ronda sobre el río Chocho, según Código de recursos naturales, artículo 83 (literal d), una faja paralela a la del cauce permanente de ríos y lagos hasta treinta (30) metros de ancho”.

Folio 56 del cuaderno 1. 39 “Artículo 176. Ronda hidráulica. La ronda hidráulica de los cuerpos de agua es la franja de terreno no edificable, de uso público, constituida por franjas paralelas a las líneas de borde del cauce permanente, con un ancho suficiente que garantice la amortiguación de crecientes, la recarga hídrica, la preservación ambiental y el equilibrio ecológico.

A) Se establece como ronda un ancho no inferior de treinta (30) metros paralelos al nivel máximo de aguas a cada lado de los cauces de ríos y quebradas en zonas urbanas no desarrolladas (…)”. Radicación: 25000-23-36-000-2018-00589-01 (68.287) Actor: Beatriz Contreras Rincón Demandado: Municipio de Fusagasugá y otros Referencia: Reparación directa 15 de preservación ambiental40 y iii) amortiguación de áreas protegidas41 respecto de los predios colindantes con el cauce de ríos, quebradas y escorrentías naturales, de ahí que por la protección especial que demanda la zona adyacente a los caudales hídricos, dada la relevancia que comporta de cara a la protección al medio ambiente, resultaba previsible que el predio fuera objeto de restricciones derivadas de su ubicación contigua al cauce del río Chocho. 66.

Las restricciones impuestas no afectan el núcleo esencial de la propiedad entendido como “la garantía de las facultades de goce y disposición del bien para permitir a su titular extraer su utilidad económica, en términos de valor de uso o de valor de cambio, al menos en el nivel mínimo en el que la propiedad pueda tener algún sentido”42. 67.

En la Resolución 616 de 16 de marzo de 2016 modificada por la Resolución 1249 del 7 de junio de 2016, se indicó que la determinación de la zona de protección del río Chocho “conlleva una afectación del derecho de propiedad sobre los predios localizados en el ámbito de la ronda de protección del río Chocho, pero únicamente respecto del atributo del uso, en el sentido de que estos inmuebles deben orientarse a garantizar el cumplimiento de los propósitos de conservación definidos en el artículo 3°.

De conformidad con lo anterior, la definición de la ronda de protección del Río Chocho no acarrea una prohibición para que tales predios puedan ser vendidos, hipotecados, arrendados, cedidos, donados, rematados y en general, para que puedan ser objeto de cualquier otro acto o negocio permitido en el ordenamiento jurídico vigente”. 68.

Adicionalmente, si bien frente al predio de mayor extensión al que pertenecía el lote de la demandante se habían expedido conceptos de uso de suelo y licencias para la parcelación y construcción de edificaciones con antelación a la Resolución 616 de 16 de marzo de 2016, modificada por la Resolución 1249 del 7 de junio de 2016, que permitieron el desarrollo y venta del proyecto residencial Vega de Ostos43 y que resultaron modificados por ese acto administrativo, lo cierto es que ello no comporta un desconocimiento a situaciones jurídicas consolidadas. 69.

Esta Corporación44 y la Corte Constitucional45 han sostenido que la simple existencia de una norma jurídica sobre el uso de un inmueble no puede considerarse, per se, como un derecho adquirido o una situación jurídica consolidada, dada la relatividad del derecho a la propiedad en virtud de las funciones ecológica y social que le impone la Constitución, de ahí que no exista una intangibilidad de las reglas en materia de usos, las cuales se encuentran sujetas a las modificaciones que por razones ligadas al interés público, social o común 40 “Ronda de preservación ambiental: Es la franja de terreno paralela a la línea de ronda hidráulica, tomada a partir de los treinta (30) metros de la marea máxima o borde húmedo de ríos, y de quince (15) metros de quebradas, caños, nacederos o mana de agua en una extensión de veinte (20) y (15) metros, respectivamente, la cual se utilizará para usos agropecuarios, recreativos, esparcimiento y deportivos descubiertos de menor impacto, que garanticen el equilibrio de protección de la ronda hidráulica”. 41 “3.

Zona de amortiguación de áreas protegidas: Son aquellas áreas delimitadas con la finalidad de prevenir perturbaciones causadas por actividades humanas en zonas aledañas a un área protegida, con el objeto de evitar que se causen alteraciones que atenten contra la conservación de la misma. Se establece una franja de terreno de 70 metros de área de amortiguación a lo largo y alrededor de las zonas de protección”. 42 Sentencia C-189 de 15 de marzo de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil, Exp.

D-5948. 43 Folios 62 a 96 del cuaderno de pruebas. 44 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 29 de abril de 2015, C.P. Guillermo Vargas Ayala. Exp. 25000-23-24-000-2011-00329-01(AP). 45 Sentencia C – 192 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Exp D-10974. Radicación: 25000-23-36-000-2018-00589-01 (68.287) Actor: Beatriz Contreras Rincón Demandado: Municipio de Fusagasugá y otros Referencia: Reparación directa 16 introduzcan las autoridades en desarrollo de sus competencias y a través de los procedimientos establecidos para ello. 70.

En los términos señalados en el artículo 28 de la Ley 153 de 1887 las normas sobre protección ambiental que en beneficio del interés general irradian el derecho a la propiedad privada en lo relacionado con el uso son de orden público y de aplicación inmediata, en cuanto señala que “Todo derecho real adquirido bajo una ley y en conformidad con ella, subsiste bajo el imperio de otra; pero en cuanto a su ejercicio y cargas, y en lo tocante a su extinción, prevalecerán las disposiciones de la nueva ley”. 71.

En ese mismo sentido, se ha señalado que los actos administrativos que confieren permisos, licencias, autorizaciones y similares, son actos provisionales subordinados al interés público, de ahí que no generan situaciones jurídicas consolidadas46, en todo caso en el presente asunto con base en las licencias previamente otorgadas el predio de la demandante se parceló y en él se construyó una vivienda. 72.

De otra parte, no se probó que las restricciones al uso del suelo derivadas de la delimitación de la ronda de protección del río Chocho y la zona de amortiguación implicaran una disminución en el valor comercial del predio de la accionante. Para tal fin junto con la demanda se allegó un avalúo comercial que tuvo por objeto establecer i) el valor comercial del inmueble con base en las normas bajo las cuales se autorizó la parcelación y construcción del Conjunto Vega de Ostos I y ii) el valor comercial luego de la afectación derivada de la ronda hídrica y la zona de amortiguación. Se indicó que en el primer supuesto el valor ascendía a $1.035’000.000, pero que por la delimitación de la ronda hídrica ese valor se redujo a $047. 73.

No resulta posible considerar la conclusión del avalúo comercial que presentó la parte demandante respecto del precio que tenía el predio antes de la expedición de 46 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 12 de agosto de 1999, expediente 5500. M.P. Juan Alberto Polo Figueroa. 47 “CONCLUSIÓN: Estudiando las anteriores definiciones podemos, en resumen, determinar la importancia y el peso que tienen en el acuerdo de un valor comercial "las circunstancias jurídicas que señalan las posibilidades de uso y aprovechamiento del suelo" de conformidad con las normas que lo rigen y las afectaciones y cargas que se deriven de estas normas.

Además si aplicamos el concepto de "POTENCIAL DE DESARROLLO" (Seminario de avalúos, actualización 2007 - CORPOLONJAS de Colombia), que nos dice: "la tierra vale según lo que pueda producir con su máximo de desarrollo" concepto aplicable para el suelo rural y el suelo urbano, y tenemos en cuenta las afectaciones y limitaciones determinadas en la Resolución de la CAR N°0616 de 16 de Marzo de 2.016que además de la franja de treinta (30) metros, al lado y lado del cauce del rio Chocho que colinda en su margen izquierda con el predio, y que genera como consecuencia de su determinación, el establecimiento, y necesario acotamiento de la denominada Zona de Manejo y Preservación Ambiental - Z.M.P.A., que es contigua a la zona hídrica, la cual está destinada al mantenimiento, protección, preservación o restauración ecológica del río, en las que se prohíbe el loteo, la construcción de vivienda, las parcelaciones con fines de construcción de vivienda campestre, y el manejo de residuos sólidos.

Lo precedente en concordancia con el Artículo 315 del Acuerdo 39 de 2011, "Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Fusagasugá", en el cual los actuales usos "permitidos, compatibles y condicionados" dentro de la ZONA DE AMORTIGUACION DE AREAS PROTEGIDAS, no son viables dentro del "CONJUNTO TURÍSTICO VEGA DE OSTOS I", que fue creado con el fin específico de realizar proyectos de vivienda campestre y todo un desarrollo complementario de zonas comunes que incluyen construcciones de vías, adecuación de zonas verdes para descanso y recreación y deportes, salón comunal, piscina, área de BBQ, capilla, y todo lo requerido para su aprobación y para el propósito del presente proyecto, lo cual generó un gran aumento en el "valor comercial" de la tierra; la cual quedo sin ninguna posibilidad de "desarrollo comercial" con las actuales normas que lo rigen.

Por todo lo descrito anteriormente se llegó a determinar que el predio objeto del estudio NO TIENE NINGUN "VALOR COMERCIAL", por las afectaciones efectuadas al establecer la ronda hidráulica y la Zona de Manejo y Preservación Ambiental-Z.M.P.A., contigua a la primera, que ocupan la totalidad del terreno y de las construcciones allí existentes” folios 198 a 219 del cuaderno de pruebas.

Radicación: 25000-23-36-000-2018-00589-01 (68.287) Actor: Beatriz Contreras Rincón Demandado: Municipio de Fusagasugá y otros Referencia: Reparación directa 17 la Resolución 616 de 16 de marzo de 2016, modificada por la Resolución 1249 del 7 de junio de 2016, porque en dicho estimativo no se consideraron las eventuales restricciones a los usos del suelo por las zonas de ronda hídrica y de amortiguación previstas tanto en el Decreto 2811 de 18 de diciembre de 1974 -Código de Recursos Naturales Renovables- como en el POT del municipio de Fusagasugá -Acuerdo municipal 29 del 3 de julio de 2001-, dada la ubicación del Condominio Vega de Ostos contigua al río Chocho, variable que sin lugar a dudas incide de forma significativa en la determinación del valor del lote y de las construcciones allí existentes. 74.

Adicionalmente, se indicó que la valuación se llevó a cabo mediante un método de comparación directa del mercado de predios ubicados en condominios similares; sin embargo, no se señaló ni es posible determinar que dichos desarrollos habitacionales también se encontraran ubicados de forma contigua a una fuente hídrica, característica que en este asunto resulta esencial a fin de establecer si puede existir o no correspondencia en su valor. 75.

Tampoco resulta atendible la conclusión sobre la supuesta disminución total del valor comercial del predio luego de la expedición de la Resolución 616 de 16 de marzo de 2016, modificada por la Resolución 1249 del 7 de junio de 2016, porque: i) se soportó exclusivamente en la existencia de las restricciones en cuanto a la imposibilidad de desarrollar una parcelación, enajenar lotes y el manejo de residuos sólidos con el fin de construir viviendas campestres, sin considerar que esas actividades sí se desarrollaron en el predio; ii) no tuvo en cuenta cuáles eran los porcentajes de afectación por la zona de ronda de protección y cuáles por la zona de amortiguación de áreas protegidas, pese a que las restricciones para esas zonas no son las mismas y iii) desconoció que en el 97% del área del predio se contemplaron usos compatibles y condicionados que descartan la imposibilidad de explotación económica del inmueble. 76.

Así las cosas, las reseñadas imprecisiones del avalúo comercial aportado por la demandante impiden atender las conclusiones sobre el precio del predio con antelación a la delimitación de la zona de ronda hídrica del río Chocho y, menos, la disminución total de su valor con posterioridad a la expedición del acto administrativo que estableció esa zona de protección. 77.

En todo caso, la sola disminución en el valor de un bien como consecuencia de la adopción de una medida legítima del Estado dirigida a la protección del medio ambiente y mediante la cual se limite o fijen restricciones para el uso del suelo en el que se halla, con independencia de su monto, no constituye un supuesto que por sí solo constituya un daño antijurídico en cabeza de su propietario48. 78.

En suma, se considera que en el caso bajo examen la delimitación de la ronda de protección del río Chocho y la zona de amortiguación efectuada por la CAR en el ámbito de sus competencias no resultó arbitraria, abusiva o discriminatoria, ni se acreditó que causara un impacto desproporcionado en los intereses de la señora Beatriz Contreras Rincón en calidad de propietaria de un inmueble edificado al 48 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera Subsección A, sentencias del 19 de febrero de 2021, Exp. 63.087 C.P. Marta Nubia Velásquez Rico, reiterada entre otras, en sentencias de 2 de junio y 29 de septiembre de 2023, Exp. 54.620 y 64.091.

C.P. José Roberto Sáchica Méndez. Radicación: 25000-23-36-000-2018-00589-01 (68.287) Actor: Beatriz Contreras Rincón Demandado: Municipio de Fusagasugá y otros Referencia: Reparación directa 18 amparo de licencias concedidas con antelación a la expedición de la Resolución 616 de 16 de marzo de 2016, modificada por la Resolución 1249 del 7 de junio de 2016, circunstancia que impone confirmar la sentencia de primera instancia en cuanto negó las pretensiones de la demanda. 79.

Al lado de lo anterior, se precisa que la delimitación de la zona de ronda de protección del río Chocho correspondió a una de las medidas no estructurales previstas en un plan de acción que contempló, además, la adquisición de predios como el de la demandante previa declaratoria de interés público y del avalúo correspondiente, actuación que según las pruebas aportadas no ha finalizado y se encontraba en etapa de gestión y avalúo predial, lo cual no descarta que por motivos de utilidad o interés público las accionadas, en el marco de esa actuación administrativa, adquieran el predio de la demandante49. 80.

Finalmente, debe señalarse que esta Subsección mediante sentencia 29 de septiembre 2023, proferida en un proceso de reparación directa por la afectación derivada de la delimitación de la ronda hídrica del río Chocho que promovió la propietaria de 14 lotes que se encuentran en el mismo conjunto residencial que el predio objeto de este proceso, concluyó que las afectaciones derivadas de ese acto administrativo no daban cuenta de la causación de un daño antijurídico imputable a las demandadas50.

Condena en costas 81. De conformidad con lo establecido en el artículo 188 del CPACA, la liquidación y ejecución de la condena en costas se sujetará a las reglas del Código de Procedimiento Civil. En este orden de ideas, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 365 del CGP51, la Sala condenará en costas en esta instancia a la parte demandante, dado que su recurso se resolvió de manera desfavorable. 82.

A su vez, el artículo 361 ejusdem prevé que las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados causados durante el trámite de la controversia, así como por las agencias en derecho, las cuales, se fijan con observancia de las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura en el Acuerdo PSAA16-10554 de 5 de agosto de 201652. 83.

En esas condiciones, en esta instancia, se fija como agencias en derecho tres salarios mínimos legales mensuales vigentes (3 SMLMV) a la fecha de ejecutoria de esta providencia, divididos en partes iguales para cada una de las demandadas: 49 Según lo informado en la comunicación de 3 de diciembre de 2009 suscrita por el gerente de la Empresa Inmobiliaria de Cundinamarca.

Folios 344 del cuaderno 1. 50 “De esta manera, como en el sub examine no se acreditó que las decisiones administrativas alegadas fueran excesivas, especiales o singulares, así como tampoco que superara las condiciones naturales definidas en la función social y ecológica inherente a la propiedad, reconocida en la Constitución y las leyes, la Sala concluye que no se configuró un daño especial superior al que normalmente deben asumir los ciudadanos en razón de la particular naturaleza del derecho de propiedad y los poderes del Estado frente a la adopción de medidas que repercuten en beneficio de la sociedad en general, como las adoptadas mediante el Acuerdo 29 de 2001 y la Resolución 616 de 2016”.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera Subsección A, sentencia 29 de septiembre 2023, expediente 64.091. 51 “En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: “1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.

Además, en los casos especiales previstos en este código”. 52 “Artículo 5º. Tarifas. Las tarifas de agencias en derecho son: 1. Procesos declarativos en general. (…) “En segunda instancia. Entre 1 y 6 S.M.M.L.V.”. Radicación: 25000-23-36-000-2018-00589-01 (68.287) Actor: Beatriz Contreras Rincón Demandado: Municipio de Fusagasugá y otros Referencia: Reparación directa 19 Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR-, departamento de Cundinamarca y municipio de Fusagasugá. 84.

Ante esta definición, se impone la liquidación de las costas de manera concentrada por parte del Tribunal de origen, en los términos del artículo 366 del Código General del Proceso53. IV. PARTE RESOLUTIVA 85. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 20 de agosto de 2020 por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

SEGUNDO: CONDENAR en costas en segunda instancia a la parte actora, para lo cual se fija por concepto de agencias en derecho tres salarios mínimos legales mensuales vigentes (3 SMLMV) a la fecha de ejecutoria de esta providencia, divididos en partes iguales para cada una de las demandadas: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR-, departamento de Cundinamarca y municipio de Fusagasugá.

TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLOREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF 53 A cuyo tenor: “Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas (…)”.