CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., siete (7) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Número único de radicación: 11001-03-24-000-2024-00163-00 Actora: ERIKA PATRICIA VENCE LÓPEZ Asunto: Rechaza solicitud de urgencia y corre traslado de la medida cautelar AUTO INTERLOCUTORIO Con el escrito de demanda, la actora solicita que se decreten dos medidas cautelares, a saber: “[…] (I) Una medida cautelar de prohibición al Ministerio de Transporte y/o la Superintendencia de Transporte de que le den aplicación retroactiva a los actos administrativos demandados para la que se destaca, se solicita el trámite de medida cautelar de urgencia previsto en el artículo 234 del CPACA.
(…) (II) Y otra medida cautelar de suspensión provisional de los actos acusados, porque sobre ellos recae un serio motivo de nulidad […]”. Para sustentar la urgencia de la primera solicitud de cautela transcrita, sostuvo expresamente: “[…] Justificación de la medida de urgencia El artículo 230.5 prescribe que el magistrado ponente podrá como medida cautelar “imponerle a cualquiera de las partes del proceso 2 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2024-00163-00 Actora: ERIKA PATRICIA VENCE LÓPEZ obligaciones de hacer o no hacer”.
El artículo 234 del CPACA dispone, por su parte, que “Desde la presentación de la solicitud y sin previa notificación a la otra parte, el Juez o Magistrado Ponente podrá adoptar una medida cautelar, cuando cumplidos los requisitos para su adopción, se evidencie que por su urgencia, no es posible agotar el trámite previsto en el artículo anterior.
Esta decisión será susceptible de los recursos a que haya lugar”. Al respecto, el Consejo de Estado ha interpretado que la ‘urgencia’ de la medida está dada por “(i) la imposibilidad de ejecutar la sentencia si no se impone una medida provisional urgente, (ii) el posible acaecimiento de un perjuicio irremediable o (iii) la concreción de un peligro inminente”.
Así mismo, dicha Corporación ha sostenido que “en tratándose de las medidas cautelares de urgencia, el único motivo por el que debe ceder el derecho de audiencia de la parte demandada es la absoluta inminencia y gravedad de la transgresión que aquella busca evitar, bajo el entendido que el trámite que ordinariamente debe impartirse no proporciona la celeridad requerida para garantizar una justicia oportuna y con ello, efectiva”.
En este caso es urgente e impostergable la adopción de una medida cautelar de urgencia que le imponga una obligación de no hacer a las demandadas, consistente en que no inicien procesos sancionatorios en virtud de los actos acusados, pues está en grave riesgo la conservación del orden jurídico y los principios constitucionales de la buena fe y la confianza legítima de los administrados.
Y es que las autoridades demandadas pretenden aplicar las circulares acusadas de nulidad de manera retroactiva para efectos sancionatorios, y eso viola desproporcionadamente el orden constitucional. En la Circular Externa Conjunta No. 20234000000597 del 27 de septiembre de 2023 las demandadas advirtieron de manera clara que, en virtud de su novedosa interpretación jurídica, iban a ejercer la potestad sancionatoria de la Superintendencia de Transporte “independientemente de los términos en los que las partes hubieran configurado los documentos que gobiernan su relación negocial”.
Y en la Circular Externa Conjunta No. 20244000000107 del 24 de enero de 2024 las demandadas, nuevamente, advierten sin ambages que “La empresa de transporte, el propietario del vehículo y el contratante que del automotor se sirve, son sujetos de sanción por infracción de las normas de transporte, de conformidad con las disposiciones legales descritas en la presente circular”.
Como se ha explicado a lo largo de esta demanda, antes de la expedición de las circulares demandadas existía una interpretación 3 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2024-00163-00 Actora: ERIKA PATRICIA VENCE LÓPEZ pacífica en las cortes y la administración sobre la posibilidad de acceder al servicio de transporte privado con vehículos cuya tenencia se sustenta en contratos de renting o arrendamiento operativo.
En tanto ese entendimiento se basaba en la Constitución, la ley, la jurisprudencia y la doctrina autorizada, múltiples actores acudieron legítimamente a la celebración de contratos de renting o arrendamiento operativo para suministrarse el servicio de transporte privado. Esos contratos se suscribieron en un momento en que nadie tenía una sola duda sobre la licitud de los acuerdos y había certeza de que las autoridades no iban a ejercer su potestad sancionatoria para impedir su nacimiento.
Prueba de ello que la misma Superintendencia de Transporte no inició ningún proceso sancionatorio en contra de alguna empresa de transporte, propietario o contratante que celebrara ese tipo de acuerdos. Pues bien, resulta que con la entrada en vigor de los actos demandados no solo se cambió intempestivamente una interpretación pacífica, sino que además se pretendió convertir injustificadamente en ilegal una actividad que durante mucho tiempo fue legal, y en cuya legalidad se sustentaron múltiples negocios jurídicos de renting o arrendamiento operativo.
Esa postura de las demandadas es abiertamente inconstitucional, pues desconoce de tajo el principio de la buena fe y la confianza legítima, el cual dispone que la administración no puede variar de manera intempestiva las condiciones normativas que regían una actividad, y mucho menos violar los derechos adquiridos mediante aplicaciones retroactivas de interpretaciones jurídicas novedosas.
Para garantizar esos derechos superiores las demandadas debieron, al menos, integrar un régimen de transición a sus circulares, advirtiendo que por lo novedosa de su interpretación la potestad sancionatoria solo se ejercería hacia futuro, esto es, para aquellos agentes que celebren contratos de arrendamiento operativo para el servicio privado de transporte luego de expedidas las circulares.
En este contexto, decretar la medida cautelar de prohibir a las demandadas ejercer la potestad sancionatoria retroactivamente es, entonces, urgente e impostergable. Primero, porque busca evitar que se cause un perjuicio irremediable a quienes de manera legítima y bajo el amparo de la buena fe celebraron contratos de arrendamiento operativo para el servicio privado de transporte, los cuales se verán avocados a sendos procedimientos sancionatorios (advertidos por las demandadas) y a la incertidumbre sobre la legalidad de sus pactos.
Esa situación dejará en el limbo jurídico a cientos de usuarios y transportadores, con los consecuentes perjuicios legales y económicos que eso acarrea. Segundo, porque 4 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2024-00163-00 Actora: ERIKA PATRICIA VENCE LÓPEZ el peligro de que los procesos sancionatorios retroactivos sucedan es inminente.
Para eso basta ver que las demandadas advirtieron por escrito en los actos acusados que iban a ejercer su potestad sancionatoria contra quienes tengan contratos de arrendamiento operativo para el servicio privado de transporte, sin importar lo que allí se haya dispuesto y que se hayan celebrado al amparo del ordenamiento vigente. Y tercero, porque la violación al ordenamiento jurídico es grave si se permite la aplicación retroactiva de las circulares demandadas.
Si se habilita a la Superintendencia de Transporte para que ejerza su potestad sancionatoria retroactivamente, hacia contratos ya celebrados y en ejecución, se habrá sacrificado de manera injustificada los principios constitucionales de la buena fe y la confianza legítima, además de los derechos adquiridos de quienes celebraron contratos completamente legales bajo el amparo de una interpretación jurídica pacífica.
Finalmente, es de advertir que, en este marco, el trámite que ordinariamente debe impartirse a la medida cautelar no proporciona la celeridad requerida para garantizar una justicia oportuna y, con ello, efectiva. Hoy en día circulan por las carreteras del País cientos de miles de vehículos en el servicio privado, cuya tenencia se soporta en contratos de renting o arrendamiento operativo que se firmaron cuando nadie dudaba sobre su legalidad.
Por las instrucciones de las demandadas, contenidas en las circulares acusadas, la utilización de tales vehículos se tornó gravosa. Las empresas de transporte, propietarios y usuarios están sometidos hoy en día a la decisión de paralizar por completo su actividad o invertir ingentes recursos en flota o cerrar sus operaciones. No da espera la intervención del juez contencioso en este asunto, al menos para impedir que se aplique retroactivamente las circulares demandadas.
Con fundamento en lo anterior, se le solicita respetuosamente al Despacho ponente que decrete una medida cautelar de urgencia, en la modalidad de imponerle una obligación de no hacer a las demandadas, consistente en que se abstengan de aplicar las circulares retroactivamente. Esto es, que se abstengan de iniciar procesos sancionatorios por la ejecución del servicio privado de transporte con vehículos cuya tenencia se soporta en contratos de renting o arrendamiento operativo […]”.
Frente a los planteamientos de la parte actora, se advierte que según el artículo 234 del CPACA, el juez puede adoptar una medida cautelar, sin previa notificación a la otra parte, cuando (i) se 5 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2024-00163-00 Actora: ERIKA PATRICIA VENCE LÓPEZ evidencie su urgencia y (ii) se cumplan los requisitos para su adopción. La disposición en comento establece: “[…] Artículo 234.
Medidas cautelares de urgencia. Desde la presentación de la solicitud y sin previa notificación a la otra parte, el Juez o Magistrado Ponente podrá adoptar una medida cautelar, cuando cumplidos los requisitos para su adopción, se evidencie que por su urgencia, no es posible agotar el trámite previsto en el artículo anterior. Esta decisión será susceptible de los recursos a que haya lugar.
La medida así adoptada deberá comunicarse y cumplirse inmediatamente, previa la constitución de la caución señalada en el auto que la decrete […]”. En el caso particular, la Sala Unitaria considera que los argumentos planteados por la actora no evidencian o demuestran una situación de urgencia que requiera ser remediada o evitada con el decreto de la medida cautelar solicitada.
En efecto, se advierte que los fundamentos esgrimidos por la actora van encaminados a intentar demostrar una situación apremiante si eventualmente la Superintendencia de Transporte ejerce su potestad sancionatoria con fundamento en las circulares externas demandadas en el presente medio de control. Sin embargo, el Despacho considera que la posibilidad de que dicha entidad pueda iniciar investigaciones administrativas no obedece particularmente al acatamiento de las referidas circulares, sino al cumplimiento de sus funciones legales y reglamentarias como autoridad de control y 6 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2024-00163-00 Actora: ERIKA PATRICIA VENCE LÓPEZ vigilancia del sector transporte, amén de que las actuaciones administrativas sancionatorias no son automáticas ni inmediatas, pues requieren de una serie de procedimientos en los que se permite el ejercicio del derecho de defensa, lo que descarta, en principio, la urgencia y gravedad alegada por la parte actora.
Por lo precedente, se rechazará la solicitud de trámite de la medida cautelar de urgencia y, en su lugar, se correrá traslado a la parte demandada para que se pronuncie sobre el escrito contentivo de la solicitud de suspensión provisional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria R E S U E L V E:
PRIMERO: RECHAZAR la solicitud de trámite de la medida cautelar de urgencia presentada por la demandante.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, córrase traslado a la parte demandada por el término de cinco (5) días para que se pronuncie sobre el escrito contentivo de la solicitud de medidas cautelares de la actora, obrante en el índice núm. 2 del expediente digital, de conformidad con lo ordenado en el artículo 233 del CPACA. 7 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2024-00163-00 Actora: ERIKA PATRICIA VENCE LÓPEZ
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, (Firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera