Radicado: 11001-03-15-000-2025-00977-01 Demandante: Gloria Stella Gutiérrez Ortega 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN (E) Bogotá D.C, veintidós (22) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-00977-01 Demandante: GLORIA STELLA GUTIÉRREZ ORTEGA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN F Y OTROS Tema: Tutela contra providencia judicial.
Pretensiones tramitadas bajo medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Requisito general de procedencia de relevancia constitucional. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte demandante contra la providencia de 21 de marzo de 2025, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, que resolvió: «PRIMERO. Declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por la señora Gloria Stella Gutiérrez Ortega contra la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 50 Administrativo de Bogotá, por las razones expuestas…» I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 19 de febrero de 2025, la señora Gloria Stella Gutiérrez Ortega, mediante apoderado, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F por estimar vulnerados los derechos fundamentales al trabajo, igualdad, seguridad social, debido proceso y el principio de la primacía de la realidad.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «1. Proteja los derechos fundamentales de la demandante al trabajo, igualdad, seguridad social, debido proceso y al principio de primacía de la realidad. 2. Ordenar al Juzgado Cincuenta (50) Administrativo del Circuito de Bogotá y al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, que emitan un fallo de reemplazo en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, tomando en cuenta los lineamientos de la presente tutela y garantizando el análisis de las pruebas bajo el principio de primacía de la realidad.» 2.
Hechos De la lectura del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: El 9 de marzo de 2012, la señora Gloria Stella Gutiérrez Ortega inició su vinculación con la Comisión Nacional del Servicio Civil, de ahora en adelante CNSC, mediante Radicado: 11001-03-15-000-2025-00977-01 Demandante: Gloria Stella Gutiérrez Ortega 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contrato de prestación de servicios para desarrollar actividades relacionadas con la gerencia de convocatorias y procesos misionales de la entidad.
Desde el 9 de marzo de 2012 hasta el 24 de febrero de 2020, celebró contratos sucesivos con la CNSC, con interrupciones menores a un mes, salvo la interrupción que ocurrió entre el 31 de diciembre de 2013 y el 11 de noviembre de 2014. Durante este tiempo, desempeñó funciones permanentes como coordinación de convocatorias, supervisión de procesos de selección y elaboración de informes.
En febrero de 2022, la actora solicitó a la CNSC el reconocimiento de la relación laboral por el periodo en que prestó sus servicios, con el propósito de que se le pagaran las prestaciones sociales que dejó de percibir. Dicha solicitud fue resuelta de manera desfavorable mediante los Oficios 2022RS016579 del 18 de marzo de 2022 y 2022RS075205 del 21 de julio de 2022.
Contra los anteriores actos, la señora Gloria Stella Gutiérrez Ortega ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y solicitó que se ordenara a la entidad demandada el reconocimiento de la relación laboral y las prestaciones sociales que le hubiesen correspondido según el régimen salarial de la entidad demandada, así como primas, vacaciones, bonificaciones, indemnizaciones, intereses a las cesantías, sanción por el no pago oportuno de las cesantías, el pago de los aportes a seguridad y caja de compensación familiar y demás dineros causados durante el lapso de tiempo indicado y el reintegro de los valores pagados por concepto de pólizas y de retención en la fuente.
El 21 de febrero de 2024, el Juzgado Cincuenta Administrativo de Bogotá negó las pretensiones, porque, de la revisión del material probatorio, en particular de la prueba documental, pudo establecer que, si bien prestó sus servicios a la CNSC en labores de gestión administrativa, asesoría, estructuración y desarrollo de convocatorias para concursos de méritos, no acreditó ni la efectiva continuidad en la prestación del servicio1 ni el elemento subordinación2.
La parte actora interpuso recurso de apelación en el que cuestionó las conclusiones del juez de primera instancia, con fundamento, entre otros argumentos, en que el juzgado de primera instancia: (i) Desconoció la continuidad en la prestación del servicio entre el año 2014 y 2020, porque asumió que los tiempos anteriores a noviembre de 2014 no tuvieron relevancia jurídica, criterio que considera, desconoció la jurisprudencia del Consejo de Estado. 1 Lo anterior, porque los contratos aportados dieron cuenta que no existió prestación continúa e ininterrumpida entre el año 2012 hasta el 2019, sumado a que la certificación de la Dirección General de la Comisión Nacional del Servicio Civil precisó que la prestación del servicio por parte de la señora Gutiérrez Ortega presentó una interrupción entre el 30 de diciembre de 2013 y el 12 de noviembre de 2014.
Adicionalmente, los objetos de los contratos correspondieron con las labores que adujo desarrollar y del expediente administrativo estableció que su contratación se justificó con base en los estudios previos que demostraron la necesidad de contratar un profesional especializado para la gerencia de las actividades inherentes al desarrollo de procesos de selección y por la insuficiencia del personal de planta para cumplir con ese objeto. 2 El elemento subordinación, porque la prueba documental no resulto suficiente y la testimonial fue incluso más allá de las afirmaciones de la demandante, lo que generó duda e incluso contrariedad, sin que las declaraciones a las que sí otorgó valor suasorio no fueron suficientes para acreditar el aludido elemento.
Sobre el mismo elemento dijo que los correos electrónicos no daban cuenta de ese elemento y que no se demostró que cumpliera funciones equivalentes en un cargo de planta de la entidad y porque la demandante nada indicó en relación con la forma en que se hacía la supervisión de su contrato, que, fue ella misma quien realizó los aportes a salud, pensión y riesgos laborales.
A lo anterior se sumó, que no se configuró la exclusividad de la prestación personal del servicio, porque de manera coetánea cumplía un contrato de prestación de servicios con otra entidad, lo que demostró la autonomía en disponer de su tiempo y cumplir de manera concomitante las labores pactadas en ambas instituciones. Radicado: 11001-03-15-000-2025-00977-01 Demandante: Gloria Stella Gutiérrez Ortega 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (ii) Desconoció el término de duración contractual «estrictamente necesario» que trata el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, pues su labor fue permanente por un lapso superior a cinco años, en el que desarrolló actividades misionales con personal de planta.
(iii) Restó valor probatorio a la declaración juramentada rendida en audiencia pública virtual de la testigo Claudia Margarita Prieto Torres y al testimonio de Constanza Del Pilar Guzmán. Así como, a su interrogatorio de parte, en el que expuso las particularidades de su jornada de trabajo, que creditaban la subordinación del servicio.
(iv) Adujo que las labores establecidas a la demandante son fortuitas o esporádicas, lo que justificó la contratación de empleados de manera continua, lo cual, a su juicio, solo distorsiona la esencia del contrato de prestación de servicios, sino que también oculta una auténtica relación laboral. (v) Determinó la demandante estuvo vinculada con otra entidad por un período de tres (3) meses en el año 2015, frente a lo cual, alegó que el contrato de prestación de servicios no lo impedía. Además, adujo que no es procedente que bajo este argumento se descarte la ausencia de subordinación por cuanto solo se trató de un contrato que duró 3 meses dentro de los años en que prestó servicios la parte actora.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, en sentencia del 3 de julio de 2024, confirmó la decisión de primera instancia, en la que precisó que, sí se acreditaron los elementos de la prestación personal del servicio y la remuneración por el trabajo cumplido, no ocurrió lo mismo con el elemento subordinación y dependencia, pues, con argumentos semejantes a los de primera instancia determinó que el material probatorio allegado al expediente no logró acreditar ese elemento. 3.
Argumentos de la acción de tutela La parte actora hizo amplia relación de «referentes jurisprudenciales sobre el contrato realidad» del Consejo de Estado3 y de la Corte Constitucional4, a su juicio, las autoridades judiciales demandadas incurrieron en los defectos fáctico, sustantivo, procedimental, por desconocimiento del precedente judicial y por violación directa de la Constitución. Frente al defecto fáctico, sostuvo que, aunque se reconoció la prestación personal del servicio y la remuneración, se desestimó de manera infundada el elemento de subordinación, a pesar de que se aportaron pruebas testimoniales y documentales que acreditaban órdenes, control jerárquico y cumplimiento de un horario establecido.
Cuestionó que el fallo ignorara la continuidad en la prestación del servicio entre noviembre de 2014 y febrero de 2020, con base exclusivamente en una interrupción contractual previa de casi once meses. Alegó que entre los contratos celebrados en ese segundo periodo no existieron vacíos superiores a quince días y que en todo momento continuó con el desarrollo de funciones propias del objeto misional de la 3 Entre ellas, las sentencias: del 30 de septiembre de 2021;
M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez; radicado 76001-23-33-000-2018- 00204 01(3307-20); de unificación del 9 de septiembre de 2021; radicado 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016); del 27 de enero de 2022; M.P. William Hernández Gómez, radicado 08001-23-31-000-2014-00666-01 (0527 2018) y, del 8 de octubre de 2020; M.P. Carmelo Perdomo Cuéter; radicado 08001-23-33-000-2014-90305-01(2143-19). 4 Entre otras, citó las sentencias C-154 de 1997, T-388 de 2020, y T-366 de 2023.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00977-01 Demandante: Gloria Stella Gutiérrez Ortega 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CNSC, lo que evidenciaba la necesidad permanente de su función y un uso indebido del contrato de prestación de servicios para encubrir una verdadera relación laboral.
Asimismo, relacionó como desconocidos: (i) los memorandos internos y las directrices; (ii) el horario de trabajo y asistencia; (iii) los testimonios presentados en el proceso, puntualmente, el de la señora Claudia Margarita Prieto Torres y de Constanza del Pilar Guzmán Manrique; (iv) la naturaleza de las funciones realizadas y, (v) el interrogatorio de parte.
Punto en el cual resaltó que la jurisprudencia del Consejo de Estado establece que cuando las actividades contratadas son permanentes, misionales y se ejecutan bajo condiciones de subordinación, se configura una relación laboral. En este sentido, afirmó que la labor como gerente de convocatorias implicaba no solo coordinación de procesos, sino también emisión de actos administrativos, respuesta a requerimientos y supervisión de todas las etapas del concurso, lo cual desbordaba la autonomía de un simple contratista y encajaba dentro de una relación de trabajo real y subordinada.
Sobre el defecto sustantivo lo sustentó por el presunto desconocimiento de las normas que regulan la materia y el principio constitucional de primacía de realidad y en punto al defecto por violación directa de la Constitución relacionó como desconocidos los artículos 13, 25, 29 y 48 de la Constitución Política. 4. Trámite previo Mediante auto del 26 de febrero de 2025, la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado admitió la acción de tutela, ordenó notificar al tutelante y a las autoridades judiciales demandadas.
Adicionalmente, al presidente de la Comisión Nacional del Servicio Civil y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 5. Oposiciones El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, consideró que la acción de tutela no cumplía con el requisito de relevancia constitucional, ya que pretende reabrir un debate ya resuelto en sede judicial ordinaria.
Según el tribunal, la tutela es usada como una tercera instancia para volver a discutir hechos y argumentos que ya habían sido analizados y decididos en el proceso ordinario, lo cual desnaturaliza su función constitucional. Afirmó que en la sentencia cuestionada no incurrió en los defectos invocados y señaló que sí valoró adecuadamente el material probatorio aportado al proceso, incluidos contratos, testimonios y demás documentos, con fundamento en los que concluyó que no se acreditó el elemento de subordinación necesario para establecer una relación laboral, pues las funciones desarrolladas por la actora eran propias de un contratista independiente, sin restricciones contractuales que limitaran su autonomía. Finalmente, destacó que la actora incluso celebró un contrato simultáneo con el Ministerio de Justicia, lo cual desvirtúa cualquier alegato de exclusividad o dependencia laboral con la CNSC.
Por tanto, afirmó que no se vulneraron los derechos fundamentales invocados y que la providencia impugnada está debidamente motivada y ajustada a derecho, solicitando que se negara la tutela por improcedente. Radicado: 11001-03-15-000-2025-00977-01 Demandante: Gloria Stella Gutiérrez Ortega 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El Juzgado Cincuenta Administrativo de Bogotá adujo que la acción de tutela fue utilizada como una tercera instancia para cuestionar una valoración probatoria previamente realizada con base en el debido proceso y sin arbitrariedad alguna.
El juzgado reiteró que, si bien se acreditaron los elementos de la prestación personal del servicio y la remuneración, no se demostró el elemento clave de subordinación. Se identificaron inconsistencias en los testimonios sobre horarios y cumplimiento de órdenes, así como la falta de pruebas que evidenciaran control jerárquico directo o dependencia funcional de la actora frente a la entidad.
Además, destacó la existencia de interrupciones contractuales, el carácter autónomo de la ejecución de los contratos y la simultaneidad de la prestación de servicios a otra entidad pública, lo que indicaba falta de exclusividad y autonomía en sus funciones. Expresó que las funciones desempeñadas por la accionante no correspondían al giro ordinario de la entidad ni a funciones asignadas a un cargo de planta existente en la CNSC en ese momento.
Por tanto, no se configuraron los elementos esenciales de una relación laboral y la decisión judicial se encontraba suficientemente motivada y ajustada a derecho. 6. Intervención de los terceros con interés La Comisión Nacional del Servicio Civil se opuso a las pretensiones de la demanda al considerar que esta no cumple con los requisitos de procedencia constitucional, ya que pretende reabrir un debate legal que ya fue resuelto en sede judicial mediante un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Sostuvo que la acción de tutela no puede utilizarse como una tercera instancia para revivir discusiones sobre hechos, pruebas o interpretación legal que ya fueron ampliamente debatidos y decididos por los jueces naturales. Para la CNSC no existió vulneración a derechos fundamentales, pues los fallos que negaron las pretensiones de la demandante fueron debidamente motivados, respetaron el debido proceso y se basaron en una valoración objetiva del material probatorio.
Adujo que, tanto el juzgado de primera instancia como el tribunal de segunda instancia concluyeron de forma legítima que no se configuró el elemento de subordinación necesario para declarar la existencia de una relación laboral, y que la actora mantenía autonomía contractual e incluso ejecutó contratos paralelos con otras entidades. Finalmente, enfatizó que el caso carece de relevancia constitucional, ya que se trata de un asunto legal de carácter prestacional, sin afectaciones claras a derechos fundamentales.
Por tanto, solicitó declarar improcedente la tutela, por no cumplir los requisitos exigidos por la jurisprudencia constitucional para este tipo de acciones contra providencias judiciales. 7. Sentencia de primera instancia El 21 de marzo de 2025, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado profirió sentencia de primera instancia en la que declaró improcedente la acción de tutela.
Determinó que la acción de tutela pretendía reabrir un debate ya resuelto en sede judicial por medio del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en uso de Radicado: 11001-03-15-000-2025-00977-01 Demandante: Gloria Stella Gutiérrez Ortega 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co este mecanismo como una instancia adicional, lo cual desnaturaliza su propósito constitucional.
Consideró que las decisiones cuestionadas por la accionante no fueron arbitrarias ni irrazonables, pues los jueces de instancia valoraron de manera integral las pruebas allegadas al proceso. Se evidenció que las funciones realizadas por la demandante eran de carácter especializado, no asignadas a cargos permanentes de planta y que no existía prueba suficiente que demostrara subordinación laboral.
Además, se comprobó que la accionante suscribió contratos simultáneos con otras entidades, lo que reafirmó su autonomía y desvirtuó la existencia de exclusividad, típica de una relación laboral. Recalcó que los argumentos esgrimidos en la tutela ya habían sido presentados en la apelación dentro del proceso ordinario, por lo que no existía vulneración que justificara el uso del amparo constitucional. 8.
Impugnación La parte actora impugnó la decisión de tutela de primera instancia con fundamento en que se «desconoció el precedente jurisprudencial» aplicable. Señaló que existen múltiples sentencias de la Corte Constitucional5 y del Consejo de Estado6 que establecen que, cuando se acreditan los elementos del contrato de trabajo, debe reconocerse la relación laboral, independientemente de la forma contractual utilizada.
En su opinión, el fallo omitió aplicar el principio de primacía de la realidad sobre las formalidades. Asimismo, alegó que se configuró un «defecto fáctico» porque se desestimaron pruebas que demostraban la subordinación, tales como como contratos de prestación de servicios celebrados de manera continua con la CNSC, memorandos, comunicaciones internas, directrices emitidas por la entidad dirigidas a la actora, testimonios que evidenciaban la existencia de un horario, la obligación de reportar a sus superiores y la naturaleza esencial y permanente de las funciones, que son propias de la planta de personal.
Añadió que también se incurrió en un «defecto sustantivo» por desconocimiento del principio de realidad sobre las formalidades, porque se validó la conclusión de la autoridad judicial demandada, según la cual, no se acreditó algún elemento indicativo de la existencia del elemento subordinación. Por último, sostuvo que se configuró el «defecto procedimental absoluto» al no realizar un análisis integral de procedibilidad de la tutela y por afirmar de manera genérica la improcedencia de la solicitud de amparo.
Alegó que se causó un perjuicio al desconocer los derechos laborales de la accionante e insistió en que cuestionó que se le restara valor a la relación continua con la CNSC por una breve interrupción contractual, no desvirtúa por sí sola la existencia de una relación laboral prolongada. 5 En esta oportunidad, relacionó las sentencias: SU-913 de 2009;
SU-263 de 2015; SU-184 de 2019; SU-073 de 2020 y SU-128 de 2021. 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 28 de febrero de 2020, M.P. William Hernández Gómez, Rad. 25000-23-26-000-2015-00567-01; Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia del 10 de mayo de 2021, M.P. Gabriel Valbuena Hernández, Rad. 11001-03-27-000-2017-00056-01.
Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia del 12 de julio de 2023, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Rad. 11001-03-25-000-2019-00123-01 y, Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia del 15 de marzo de 2024, M.P. Luis Alfredo Zamora Acosta, Rad. 11001-03-27-000-2020-00045-01. Radicado: 11001-03-15-000-2025-00977-01 Demandante: Gloria Stella Gutiérrez Ortega 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.
CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional 7, para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales 8 y específicas 9 de procedencia de la acción de tutela.
Problema jurídico y solución A la Sala le corresponde determinar si, en los términos de la impugnación presentada por la parte actora, resulta procedente revocar o modificar la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la solicitud de amparo. La Sala anticipa que confirmará la decisión impugnada, por cuanto la acción de tutela no cumple el requisito de relevancia constitucional.
En efecto, la parte actora la utiliza para insistir en que no se debió declarar la nulidad de los actos administrativos que negaron reconocer la existencia de la relación laboral entre la demandante y la CNSC. 7 La sala plena de lo contencioso administrativo y las distintas secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (expediente ac-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales. de ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
(se destaca) 8 causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable;
(iii) que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) que no se trate de sentencias de tutela. 9 la configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;
(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2025-00977-01 Demandante: Gloria Stella Gutiérrez Ortega 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para llegar a esas conclusiones, la Sala se referirá a (i) la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) el requisito general de relevancia constitucional y, (iii) el análisis del caso concreto.
Sobre la relevancia constitucional como requisito general para la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales El requisito de relevancia constitucional tiene como finalidad proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.
En ese sentido, la Corte Constitucional ha señalado que la relevancia constitucional tiene tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales, e (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
De acuerdo con los anteriores criterios y con los expuestos por la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 5 de agosto de 201410, para que un asunto goce de relevancia constitucional deben verificarse los siguientes elementos: (i)Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales»11. Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.
(iii)Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.
(iv)Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. 10 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la sala plena del consejo de estado. radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (ij). actor: alpina productos alimenticios s.a. consejero ponente: jorge octavio ramírez ramírez. 11 ibidem.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00977-01 Demandante: Gloria Stella Gutiérrez Ortega 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (se destaca) Del requisito general de relevancia constitucional en el presente caso En el escrito de impugnación la parte actora aduce desconocido el precedente judicial del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional en materia de contrato realidad, asimismo, adujo que el juez de tutela de primera instancia incurrió en los «defectos por desconocimiento del precedente judicial, fáctico, sustantivo, procedimental», todos los argumentos dirigidos a insistir en que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho cuestionado no se tuvieron en cuenta o se valoraron de indebida forma los elementos probatorios que daban cuenta de la relación laboral encubierta.
Al respecto, es preciso señalar que no es preciso atribuirle al juez de tutela de primera instancia la configuración de algún defecto o causal específica de procedencia, pues estas solo se predican de las providencias que se cuestionan en ejercicio de la acción de tutela. Sin embargo, del escrito de impugnación es posible advertir que la parte actora insiste en las inconformidades de la demanda de tutela, que, básicamente tienen que ver con la indebida valoración probatoria de las pruebas allegadas al proceso, que daban cuenta de los elementos de la relación laboral, en particular, del elemento subordinación y del desconocimiento del precedente judicial en materia de contrato realidad.
Al respecto, la Sala anticipa que estos argumentos no cumplen con el requisito de relevancia constitucional, porque ya fueron propuestos en ese escenario jurisdiccional que se cuestiona por esta vía, pues, tal como se evidencia en el recurso de apelación interpuesto por la demandante en dicho trámite, que, en lo pertinente, alegó: «Si se observan las interrupciones entre un contrato y otro, desde el 12 de noviembre de 2014 hasta el 24 de febrero de 2020, en la mayoría de casos no superaban el lapso de 3 y 4 días y en solo dos contratos, el 027-2016 al 167-2016 y el 284-2016 al 167-2017 hubo una interrupción de 14 y 13 días respectivamente, lo que deja sin sustento el argumento del a quo referente a que no se acreditó la continuada prestación personal del servicio, por lo menos en los últimos seis años, aunado a que en la prueba testimonial como en la declaración de parte se indica que mi mandante jamás dejó de prestar el servicio durante esas interrupciones.
En consecuencia, esta actividad que desplegó la CNSC va en contravía del término de duración contractual “estrictamente necesario” de que trata el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, por cuanto en la realidad la labor de mi mandante fue permanente por un lapso superior a cinco (5) años, caso en el cual, debieron desarrollarse las actividades misionales con personal de planta o en su defecto, crear el cargo correspondiente, tal como lo ordena el artículo 2º del Decreto 2400 de 1968.
Demostrado está, de acuerdo a las probanzas arrimadas al contentivo, la prestación personal e indelegable del servicio prestado por mi mandante para la demandada Comisión Nacional del Servicio Civil, como también su remuneración mediante los mal llamados honorarios por sus servicios prestados e igualmente está probado hasta la saciedad la subordinación a la que era sujeta la demandante mediante sus constantes órdenes e imposiciones directas para el cumplimiento de tareas del contrato realidad.” Inexplicablemente se le resta valor probatorio a la declaración jurada que en audiencia pública virtual expone la testigo CLAUDIA MARGARITA PRIETO TORRES quien a la pregunta de si conocía la jornada de trabajo de la demandante, responde que iniciaba todos los días de 8 a.m. a 5 p.m., teniendo una hora de almuerzo de 12:30 a 1:30 p.m., pero no todas la veces salía a las 5 p.m. por la responsabilidad que ella tenía como gerente de convocatoria y había días que salía a las 10 p.m.; igualmente manifiesta conocer sus funciones y contratos suscritos, las reuniones frecuentes impuestas el comisionado con Radicado: 11001-03-15-000-2025-00977-01 Demandante: Gloria Stella Gutiérrez Ortega 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co todos los gerentes de convocatoria (incluida la actora) en donde se les imponían tareas perentorias.
Ni que decir de la falta de juicio en la valoración del testimonio de CONSTANZA DEL PILAR GUZMAN como que no se le da credibilidad a su versión sobre el horario laboral de la trabajadora demandante que tenía que laborar hasta los fines de semana y de su asistencia a las instalaciones de la CNSC de lunes a viernes para prestar sus servicios, amén de existir una bitácora de entrada y salida de personal (libro) en donde se registraba el cumplimiento de horario de la actora que no fue aportado con la demanda.
Frente a este particular al analizar estas dos situaciones en función del objeto contractual convenido (Prestación de servicios profesionales para gerenciar procesos de selección), resulta claro que la demandante no podía prestar sus servicios en lugar diferente a la sede principal de la entidad demandada dada la inescindible relación entre las actividades ejecutadas por la contratista y el giro ordinario de la entidad demandada.
No le encuentra valor probatorio al interrogatorio de parte rendido por la deponente demandante cuando expone las particularidades de su jornada de trabajo, dónde la desarrollaba y que entre la terminación de un contrato y su renovación nunca superaron los 15 días, no obstante ella nunca jamás dejó de prestar sus servicios, es decir, entre la terminación de un contrato y su posterior renovación, no hubo solución de continuidad, puesto que como GERENTE DE CONVOCATORIA, y dada la alta responsabilidad de su cargo, debía continuar laborando para atender todas y cada una de las etapas del proceso de selección de las convocatorias en que participaba, conforme a los cronogramas de trabajo establecidos en cada convocatoria.
Si ello no indica subordinación por la necesidad de su participación en todas las etapas del proceso, ya que, si dejaba de prestar sus servicios, el cronograma se veía afectado, luego no se entiende de qué manera la juzgadora de primera instancia deslegitima el citado elemento como componente de la relación laboral. Es decir, mi mandante no solo participaba en los procesos de convocatoria, sino que tenía además unas funciones que requerían de su participación diaria, directa y personal por cuanto se presentaban situaciones propias del cargo y de las convocatorias, como eran la atención de inquietudes de los directivos de las entidades públicas que ofertaban los empleos, reclamos de los participantes en los procesos de selección y acciones judiciales relacionados con los procesos de selección. (…)».
En el recurso de apelación la parte actora también expuso cuestionamientos sobre la valoración probatoria en punto a la evidencia de órdenes verbales, las instrucciones que recibía y la existencia de un cargo con funciones semejantes al interior de la planta de personal en la entidad: «Otra contradicción en que incurre el a quo es en afirmar que la demandante no recibía órdenes verbales de los comisionados, pero ella sí las emitía a funcionarios de la entidad (véase folio 47 de la sentencia) referentes a emitir respuesta a determinados memorandos, o les informaba sobre la jornada laboral a cumplir por adecuaciones en las instalaciones en donde se prestaba el servicio.
Lo anterior, por cuanto un verdadero prestador de servicios no tiene la facultad de emitir órdenes e instrucciones a funcionarios de planta u otros prestadores de servicios de la entidad, como sí lo hace una persona que está investida de un cargo de dirección amén de las facultades y órdenes que le imparten sus superiores (comisionados) como el que tenía mi mandante en su calidad de gerente de convocatoria y en tal sentido se prueba otro aspecto de la subordinación a la que ella estaba sometida.
De igual forma, no es de recibo para este suscrito que no se encuentre probada la relación laboral por parte del a quo al indicar que mi mandante no haya informado sobre el cargo homologable en la planta de personal de la entidad, pues como se manifestó, el cargo no existía para la fecha en que ella terminó su relación contractual solicitada como laboral con la entidad, ya que el mismo fue creado a partir de 2022, precisamente porque la CNSC reconoció que las labores que realizó mi mandante debían ser desarrolladas por personal de planta y no por prestadores de servicios».
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00977-01 Demandante: Gloria Stella Gutiérrez Ortega 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el mismo sentido, en el recurso de apelación la parte actora cuestionó lo relacionado con su vinculación con otra entidad por un período de tres (3) meses en el año 2015: «Respecto al argumento del a quo para descartar la subordinación al haber estado mi mandante vinculada con otra entidad por un periodo de tres meses en el año 2015, se debe indicar que ni el contrato de prestación de servicios lo impedía y no es riguroso en la relación laboral que no se pueda prestar una actividad a otra entidad si no se encuentra prohibida.
Además, no es dable o entendible que bajo este argumento se descarte la ausencia de subordinación por cuanto solo se trató de un contrato que duró 3 meses dentro de los años en que prestó servicios mi mandante (…)» Argumentos sobre que el juez natural de la causa ya se pronunció. Así se lee en la sentencia objeto de debate en la que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, consideró: En cuanto a los argumentos relacionados con la continuidad en la prestación del servicio en la entidad, precisó: «DE LA PRESTACIÓN PERSONAL DEL SERVICIO (…) Así las cosas, considera pertinente el Despacho precisar entonces que contrario a las pretensiones de la demandante en punto a la declaratoria de la relación laboral única e ininterrumpida entre el 9 de marzo de 2012 hasta el 24 de febrero de 2020, tenemos que se encuentra demostrado a nivel documental que entre la señora Gloria Stella Gutiérrez Ortega y la Comisión Nacional del Servicio Civil - CNSC, existió una pluralidad de vínculos dentro de ese lapso de tiempo, ya que se pudo evidenciar que existió una primera relación entre el 9 de marzo de 2012 al 30 de diciembre de 2013 y una segunda relación a partir de 12 de noviembre de 2014 y hasta el 24 de febrero de 2020.
Y se indica que existieron entonces dos vinculaciones y no solo una, atendiendo que conforme la relación contractual previamente realizada, se evidenció una interrupción mayúscula por cuanto fue superior a los 30 días hábiles, lo que de conformidad con la regla de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado ya estudiada con anterioridad, deja ver la presencia y/o configuración de solución de continuidad en la prestación del servicio – es decir, interrupción o falta de relación laboral entre una vinculación u otra - aspecto este que tendría incidencia sobre un eventual estudio de prescripción si ello fuera procedente.
En ese orden de ideas y atendiendo entonces el mandato jurisprudencial referido líneas previas, el Despacho entonces se sujetará a lo efectivamente demostrado a nivel contractual, y en tal sentido, la instancia estudiará lo pertinente a la eventual configuración de un contrato realidad entre el 9 de marzo de 2012 hasta el 24 de febrero de 2020, lapso en el cual, se advirtió una interrupción en la continuidad contractual, por lo que atendiendo lo que se encuentre acreditado, se harán las respectivas observaciones.
(…) En ese orden de ideas, del examen de la documentación verificada y lo referido en las declaraciones estudiadas, a juicio de esta juzgadora se halla más que acreditado, la efectiva prestación del servicio, pero no así la continuidad en el desempeño de las labores, atendiendo la mayúscula interrupción contractual advertida. Por tal motivo, es que se considera por el Despacho, que la Comisión Nacional del Servicio Civil - CNSC, no desconoció lo dispuesto en el artículo 226 del Decreto 2400 de 1968 - Por el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil y se dictan otras disposiciones.
Ello, debido a la especial circunstancia que se pudo establecer al momento de la revisión del contenido del expediente administrativo y que permitió evidenciar la ausencia de continuidad tanto en el tiempo, como en la prestación del servicio. En cuanto a los argumentos relacionados con la existencia de otros contratos de prestación de servicios con otra entidad, que acreditaban que no existía subordinación y dependencia exclusiva a la CNSC, indicó: «Lo que significó que la señora Gloria Stella Gutiérrez Ortega no sostuvo una única vinculación con la entidad lo que entonces no permite concluir que la vinculación contractual de aquel, hubiere desconocido el principio de igualdad, atendiendo que para el ejercicio de funciones de carácter permanente y relacionadas con la esencia de la entidad, se deben crear los empleos respectivos y por lo tanto, no es viable la celebración de contratación por prestación de servicios para el desempeño de ese tipo de funciones.
Aunado a ello, y sin perjuicio de lo anterior, considera el Despacho que, por parte de la entidad demandada, y contrario a lo que manifestara la parte actora, no existió entonces el ánimo permanente de contratar a la aquí demandante por el factor de la temporalidad, tal y como se desarrollará más adelante.(…) (…) Es por esto por lo que a criterio de la instancia no se configura la exclusividad de la prestación personal del servicio por parte de la reclamante, debido a que de manera coetánea aquella cumplía con un contrato de prestación de servicios en la entidad demandada y estaba vinculada mediante un vínculo contractual con otra entidad diferente, siendo entonces ello una muestra de la autonomía con la que contaba la señora Gutiérrez para efecto de disponer de su tiempo y cumplir de manera concomitante las labores pactadas con ambas instituciones.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00977-01 Demandante: Gloria Stella Gutiérrez Ortega 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas, adicionalmente a lo ya estudiado líneas atrás, al no presentarse la exigida exclusividad, no puede pretender entonces la demandante la declaratoria de una relación laboral con la Comisión Nacional del Servicio Civil.
Debido a que la reclamada exclusividad propia de la relación laboral de una persona natural con el Estado, implica la dedicación total y absoluta de tiempo legal y reglamentario para el desempeño de las funciones propias del cargo y por ende, no se puede presentar alternancia en el ejercicio del empleo con otra vinculación laboral que implica la prestación personal del servicio tal y como ha acontecido en este caso, como fuera admitido por la parte actora, ya que frente a los contratos de prestación de servicios y las funciones que requieran dedicación de tiempo completo, la jurisprudencia ha entendido que tal aspecto desvirtúa su índole de contrato estatal y, por ende, se le asignaría el carácter y/o naturaleza de relación laboral.».
En punto a la inexistencia de un cargo de la planta de persona de la entidad que realizara las mismas funciones de la demandante y a las obligaciones contractuales que debía cumplir por su condición de asesora, precisó: «(…) Así mismo, se puntualizó en el precitado manual de funciones que los requisitos de estudio para ese cargo, eran los de núcleo básico del conocimiento en psicología – Título Profesional en Psicología y de 42 a 56 meses de experiencia profesional relacionada.
Establecido lo anterior, es claro para el Despacho que, para el presente asunto, en el espacio temporal en que la aquí demandante prestó sus servicios a la CNSC, no existía en la planta de personal un cargo respecto del cual se pudiera predicar similitud y/o semejanza de las funciones respecto de las actividades y obligaciones contractuales desempeñadas por la aquí demandante y a las que se hizo referencia líneas anteriores.
Y ello obedeció a que entre los años 2012 a 2020 no existió en la planta de personal, un cargo que asimilara las tareas que cumplió la señora Gutiérrez Ortega – ya que como ella misma lo admitió en su atestación, en varias oportunidades, se solicitó a la propia entidad que se creara ese cargo, atendiendo la alta responsabilidad y la importancia de las funciones desempeñadas – y por el contrario, el empleo que más se asimila en relación con las funciones desempeñadas por aquella como gerente de convocatoria, solo se creó después del 11 de enero de 2022, es decir, casi dos años después de haber cesado o finalizado el vínculo contractual entre la CNSC y la aquí demandante.
(…) Atendiendo estas calidades, la instancia cuando procedió con la revisión del texto de los contratos de prestación de servicios suscritos por la demandante con la entidad accionada, y advirtiéndose ab initio, que no se pudo encontrar como tal un cargo puntual o especifico que la ciudadana Gloria Stella Gutiérrez Ortega hubiese desempeñado y que fuese homologable con la planta de personal de la Comisión Nacional del Servicio Civil – CNSC.
Más, cuando con ocasión de los objetos contractuales, aquella prestaba tareas de asesoría a despachos de comisionados y gerencia de diferentes convocatorias de concurso, ante la insuficiencia de personal certificada según el contenido de la justificación de los requerimientos y que sirvió de base para la contratación de la hoy demandante, en aras de garantizar la prestación del servicio.Por lo tanto, revisando las actividades y obligaciones específicas que la demandante debía atender, se encuentran las que se enlistaron en el acápite de la prestación personal del servicio.
Así mismo, respecto a las tareas, actividades u obligaciones que debía cumplir la ciudadana Gutiérrez Ortega, tenemos que aquella en su salida procesal en audiencia de pruebas, explicó que entre sus obligaciones contractuales estaban las de desarrollo y asesoría en los procesos de selección y/o convocatoria a concursos de mérito para acceso a la carrera administrativa.
En virtud de lo cual, debía asistir a reuniones en donde se definía el tipo de convocatorias y ponderación de las pruebas que deban surtirse y cuáles tenían mayor incidencia en el concurso de méritos y también se definía el cronograma del concurso de méritos. Por eso manifestó que las funciones por ella desempeñadas con ocasión de la prestación del servicio, estaban reflejadas en las tareas del empleo de Asesor, Grado 15, por cuanto su propósito principal era el de desarrollo y asesoría; aunque luego admitió que ese cargo fue creado en el año 2022, cuando ya se había retirado.
Por ello, estimó que las funciones por ella desempeñadas respondían a la esencia de la CNSC y fueron permanentes y misionales. Aunado a ello, destacó que los gerentes de convocatoria recibían a directivos públicos, a las universidades y a sus equipos de trabajo, para efecto de atender solicitudes o inquietudes relacionadas directamente con la planeación o ejecución de las convocatorias, así como que la documentación que manejaba solo podía ser consultada desde su lugar de trabajo, atendiendo temas de confidencialidad y seguridad informática.
Así mismo destacó que de manera usual, se solía reunir semanalmente con los comisionados de quienes recibía de manera ordenes o lineamientos a seguir frente a preguntas que hacían los directivos de las entidades públicas, así como que, atendiendo la alta responsabilidad de gerenciar concursos de méritos, debía trabajar todos los días para atender inquietudes, reclamos, acciones judiciales y demás relacionados con los procesos de selección que gerenciaba».
Igualmente, desplegó la valoración probatoria en relación con los testimonios y la declaración de parte que la parte actora consideró indebidamente valorados en el recurso de apelación, así: «Tales manifestaciones fueron secundadas y/o corroboradas parcialmente con las manifestaciones realizadas por Claudia Margarita Prieto Torres y Constanza del Pilar Manrique, quienes fungieron como compañeros de Radicado: 11001-03-15-000-2025-00977-01 Demandante: Gloria Stella Gutiérrez Ortega 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co trabajo de la interesada y/o tuvieron contacto con aquel cuando estuvo vinculado contractualmente con la entidad, entre los años 2012 a 2019.
Refirieron que la aquí demandante se vinculó a la entidad para efecto de desempeñarse como gerente de convocatoria, estando así relacionada con la planeación y ejecución de las convocatorias, así como el manejo de personal a cargo, teniendo que encargarse de actividades de planeación, coordinación y desarrollo de las convocatorias encargadas, así como de la presentación de informes y resultados respecto a la gestión encomendada.
Afirmaron que en la CNSC había empleados de la planta de personal que cumplían las mismas funciones que desempeñó la aquí demandante y que fueron nombrados por acto administrativo y cuyos cargos fueron creados en el año 2022, pero luego admitieron que durante el tiempo en que estuvo vinculada la demandante, no había como tal en la planta de personal, un cargo que cumpliera las mismas funciones que las desempeñadas por la señora Gutiérrez Ortega.
Incluso fueron más allá, al afirmar que la aquí demandante cumplía con un horario de trabajo que iniciaba todos los días a las 8 am hasta las 5 pm y tenía una hora de almuerzo de 12:30 a 1:30 pm, así como que aquella por la responsabilidad que ella tenía como gerente de convocatoria, había días que en los que salía a las 10 pm. Manifestaron además que el respectivo despacho del comisionado a donde era asignada la demandante, le suministraba los elementos de trabajo, ya que se le asignaba un espacio físico en donde ella debía cumplir con sus funciones, junto con un equipo de cómputo, teléfono, papelería y demás elementos de material que requería para el cumplimiento de sus tareas, al punto que ella tenía un inventario y al finalizar el contrato debía entregar ese inventario de bienes.
Ante esas circunstancias, considera el Despacho que en relación con la tacha de sospecha formulada respecto a las atestaciones de Claudia Margarita Prieto Torres y Constanza del Pilar Manrique formulado por el apoderado judicial de la entidad demandada – por cuanto presentaron demandas contra la CNSC por temas de contrato realidad y en tal sentido, asistirle interés indirecto en las resultas del proceso – el Despacho considera que la misma debe desestimarse.
(…) Pese a la credibilidad otorgada a las precitadas testigos, estima el Despacho que sus declaraciones no tienen la entidad suficiente para considerar que en el presente asunto el aspecto de la subordinación se encuentre debidamente acreditado. Más cuando, es evidente que aquellas fueron más allá de las afirmaciones realizadas por la demandante, aduciendo circunstancias a las que aquella ni siquiera hizo referencia, generando así un ámbito de duda.
Ello, debido a que mientras la demandante afirmó que “debía trabajar todos los días” pero jamás puntualizó estar sometida a un horario de trabajo, las testigos de cargo afirmaron que aquella “estaba sometida a la jornada laboral de todos los servidores de la Comisión” y por ello, de lunes a viernes debía ingresar a las 8:00 a.m. y salía formalmente a las 5:00 p.m., con una hora de almuerzo, situación esta entonces que genera dudas a la instancia, en punto a la divergencia que se presenta sobre el tema, ya que pese a que la actora en su demanda, refirió haber estado sometido al cumplimiento de horarios de trabajo, no se pudo vislumbrar ello en la documental aportada, más específicamente en los contratos de prestación de servicio y en el propio expediente administrativo.
Y tal duda se acrecienta con el hecho que la interesada puntualizó luego que nunca recibió una instrucción directa de parte de un comisionado para cumplir el horario de trabajo señalado para el personal, aunque por las agendas de trabajo y las reuniones que sostenía, de manera implícita debía estar en las instalaciones de la CNSC. En el mismo sentido, se tiene que mientras la demandante refirió que había una lista de asistencia del personal que acudía a las instalaciones de la entidad demandada, las testigos afirmaron que en la sede de la entidad había un registro de entrada y salida – libro que estaba a cargo de la administración. En el cual se constata de la asistencia a las instalaciones de la entidad; así como que había asesores que estaban pendientes del cumplimiento del horario por parte de los contratistas.
Siendo entonces ello una situación que deja ver una contrariedad entre lo afirmado por la misma demandante y quienes sirvieron como testigos de cargo, que no es menor, ya que atenúa el valor suasorio de estas últimas, al tiempo que no permite evidenciar el reclamado componente de la subordinación. Esto además se concatena con el hecho de que mientras la quejosa refirió que no podía retirarse de las instalaciones, porque las aplicaciones informáticas de la CNSC no se podían usar por fuera de la entidad; las declarantes que comparecieron a la vista pública, guardaron total silencio sobre el tema.
Situación esta que llama la atención, debido a que si bien a nivel contractual se encontró la existencia de clausulas de confidencialidad y guarda de la información, no se halló algo relacionado con temas de sistemas informáticos únicos y exclusivos de la entidad. Por el contrario, la única obligación contractual en tal sentido, era la de entregar en medio magnético o físico el soporte de las actividades realizadas, una vez finalizado el contrato respectivo.
Es por ello que atendiendo las declaraciones escuchadas a la vista pública, considera la instancia que las mismas si bien tienen valor suasorio para soportar algunos escenarios fácticos planteados en la demanda, no es suficiente para tener por debidamente acreditado el componente de la subordinación – como elemento diferenciador entre una relación laboral encubierta-contrato realidad, de un contrato de prestación de servicios – como pasara a verse.(…)».
Sobre la asignación de tareas y obligaciones, el cumplimiento de horarios e instrucciones dadas por sus superiores, la sentencia también se pronunció, así: (…) Ahora, continuando con el desarrollo del aspecto de la subordinación, se insiste que en relación con el tema de cumplimiento de horarios o jornadas de trabajo que presuntamente debía cumplir la aquí demandante, se Radicado: 11001-03-15-000-2025-00977-01 Demandante: Gloria Stella Gutiérrez Ortega 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procedió a consultar la totalidad de la documental aportada y extraña el Despacho que en la misma se omita cualquier mención o sugerencia respecto al cumplimiento de horarios.
Ya que ni a nivel contractual estaba pactado un tema de sometimiento a jornadas de trabajo, ni mucho menos se encontró en los informes de cumplimiento de actividades contractuales firmados por la suscrita y el respectivo supervisor contractual; ni mucho menos se encontró la existencia de alguna planilla de turnos u horarios a cumplir por parte de la aquí demandante, desmintiéndose así entonces cualquier atisbo de imposición sobre tal aspecto, minándose aún más el componente de la subordinación. Ahora, pese a que quedara acreditado que la aquí demandante efectivamente se le hacía entrega de unos elementos de trabajo para el cumplimiento de sus tareas y obligaciones (Fls. 4 – 19 archivo 41 del expediente digital), y que cumpliera con sus compromisos en las instalaciones de la CNSC, queda la duda – por ausencia de prueba – de la obligatoriedad de suscribir un registro de ingreso o salida de las instalaciones de la Comisión Nacional del Servicio Civil.
Por cuanto que si bien las testigos de cargo afirmaron que debía suscribirse un libro de registro que constituía una especie de control respecto al cumplimiento de horario - siendo este un aspecto determinante en una relación laboral, ya que este es un poder que le asiste al empleador para el control de sus trabajadores – no existe en el plenario soporte documental de ello y por el contrario, queda en el aire si ese control, lo llevaba la CNSC o si por el contrario, era de una empresa de vigilancia; que suele tomar registro de las personas que ingresan y salen de determinado lugar, a efectos de brindar precisamente un servicio de seguridad.
Estas circunstancias entonces desdibujan un escenario de control patronal en cuanto al cumplimiento de un horario de trabajo, lo cual se concatena con el hecho que, en el texto integral de los contratos aportados al expediente, no se encontró la fijación de un horario predeterminado fijo e inamovible o el imperioso cumplimiento de un número de horas fijas.
Presentando así un escenario en el que la demandante podía disponer de su tiempo, ya que, para el cumplimiento de sus tareas, no tenía que estar sujeto a determinada franja horaria. Aunado al hecho que la señora Gutiérrez Ortega si podía ausentarse en el cumplimiento de sus tareas o actividades, ya que como se pudo evidenciar al momento de hacer la revisión de los documentos que se allegaron al plenario, incluso aquella tenía la libertad de prestar sus servicios a otras entidades, de manera concomitante que lo hacía para la CNSC, conforme se pudo vislumbrar en el archivo 048 del expediente digital y que da cuenta de la suscripción de otrosí de un contrato que celebró la aquí demandante con el Ministerio de Justicia en el año 2015 y a lo que se referirá la instancia más adelante.
Por ende, se insiste en que, al revisar el texto de los contratos firmados, no se consignaron clausulas relacionadas con la fijación de turnos, horario o número de horas a cumplir en el mes y al revisar las obligaciones de la entidad contratante, solo se hizo referencia al pago oportuno de los honorarios y el suministro de información necesaria para el cumplimiento del objeto contractual, más no a la imposición de un horario o turno o número de horas a cumplir al mes.
Como aquella misma incluso lo admitió, por iniciativa propia solía quedarse el tiempo que estimaba necesario para cumplir con sus obligaciones y compromisos, sin que mediara orden o instrucción para ello, al punto tal que a (sic) motu proprio continuaba prestando sus servicios, aún cuando el periodo de duración de los contratos ya había fenecido y no había firmado un nuevo vinculo.
Aunado a ello, se resalta además la posibilidad con la que contaba la interesada de disponer lo atinente al periodo de ejecución del objeto contractual, ya que como se resaltó al momento de hacer la relación contractual, por solicitud de aquella, se suspendió el cumplimiento del contrato 167-2017 desde el 5 hasta el 20 de septiembre de 2017.
(Fls. 49 – 50 Archivo Contrato 167-2017 obrante dentro de la Carpeta Expediente Administrativo) Por último, frente al elemento de la subordinación, la instancia llama la atención en punto a que el mismo comprende – además del cumplimiento de un horario de trabajo, el acatamiento de ordenes impartidas por los superiores jerárquicos y/o jefes inmediatos, la dependencia – un aspecto sumamente relevante a saber cómo lo es la exclusividad que es una característica propia de una relación laboral, aspecto este que se torna imperioso para demostrar la eventual relación laboral pretendida por la señora Gloria Stella Gutiérrez.
Ello, debido a que se conoció documentalmente que durante una parte del tiempo en que prestó sus servicios a la Comisión Nacional del Servicio Civil – enero a marzo de 2015 – prestó sus servicios al Ministerio de Justicia y del Derecho, siendo esto de manera simultánea. (…) Por lo tanto, la instancia considera que los elementos que comprende la subordinación y que se han estudiado a lo largo del desarrollo del acápite no se demostraron por parte de la ciudadana demandante, como era su deber procesal, lo que de contera significa entonces que, en el caso estudiado, nos encontramos en presencia de una verdadera relación contractual estatal y no ante una relación de trabajo con una entidad pública.
(…)» En esa medida, resulta evidente que la parte accionante pretende, mediante el ejercicio de la presente acción, reabrir un debate ya resuelto en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en el cual se analizó de fondo la existencia de una presunta relación laboral con la CNSC específicamente, de los elementos probatorios que darían cuenta del elemento subordinación y naturaleza misional de las funciones desarrolladas.
Sin embargo, sobre tales aspectos ya existe pronunciamiento por parte del juez natural de la causa, lo que impide a esta Sala emitir una decisión de fondo, al no superarse el presupuesto previsto en el numeral v) de la jurisprudencia constitucional para acreditar la relevancia constitucional del caso. Radicado: 11001-03-15-000-2025-00977-01 Demandante: Gloria Stella Gutiérrez Ortega 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, debe destacarse que, aunque la parte actora insiste en el desconocimiento del precedente judicial del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional en materia de contrato realidad, tal cargo lo emplea para insistir exactamente en los mismos argumentos que expuso en el trámite de nulidad y restablecimiento del derecho y ahora en ejercicio de la presente acción de tutela, es decir para prolongar la misma discusión, por lo que tampoco resulta procedente un pronunciamiento en ese sentido.
Con todo, se advierte que las providencias cuestionadas señalaron el precedente judicial vigente y que resultaba aplicable al caso objeto de estudio, sin embargo, como se vio, la falta de prosperidad de las pretensiones no obedeció al desconocimiento de una postura judicial en la materia, sino a la ausencia probatoria en cuanto al elemento subordinación. Lo anterior es suficiente para señalar que la acción de tutela no cumple con el requisito general de procedencia de relevancia constitucional.
De acuerdo con lo anterior, en el presente caso se impone confirmar la sentencia de primera instancia del 21 de marzo de 2025, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, objeto de impugnación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Confirmar la sentencia de primera instancia del 21 de marzo de 2025, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, objeto de impugnación. 2. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible. 4. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.
Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRIGUEZ MONTAÑO Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador