REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, trece (13) de agosto de dos mil veinticuatro (2024). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2024-03464-00 Demandante: JULIO GABRIEL LEÓN ÁLVAREZ Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA AUTORIDAD PÚBLICA.
SE RECHAZA LA ACCIÓN DE TUTELA POR TEMERIDAD. Síntesis del caso: el actor reclamó que se vulneraron sus derechos fundamentales por ocasión del acto administrativo de la UGPP que le negó el reconocimiento de una pensión de sobreviviente. La Sala evidenció que las mismas pretensiones ya fueron materia de estudio por parte del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en otro proceso de idéntica naturaleza, por lo cual la acción de tutela fue temeraria y lo que procede es su rechazo.
La Sala decide la acción de tutela presentada por el señor Julio Gabriel León Álvarez en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP para la protección de sus derechos fundamentales del debido proceso, seguridad social, igualdad, vida y dignidad previstos en los artículos 1, 11, 13, 29 y 48 de la Constitución Política, en conexidad con la garantía al mínimo vital.
I.
ANTECEDENTES 1. Los hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la acción la parte demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1) El señor Julio Gabriel León León, padre del demandante, falleció el 7 de diciembre de 2009 y era pensionado de la extinta empresa Puertos de Colombia - Colpuertos. 2 Expediente: No. 11001-03-15-000-2024-03464-00 Actor: Julio Gabriel León Álvarez Acción de tutela 2) Julio Gabriel León Álvarez padece de múltiples condiciones médicas graves, incluyendo la pérdida total del ojo derecho desde 1971, afectaciones en la visión del ojo izquierdo, aneurisma de la aorta, hipertensión, entre otras, que le han causado una pérdida de capacidad laboral superior al 50%. 3) Debido a sus condiciones de salud, el actor se vio obligado a dejar de trabajar desde 1998 para depender económicamente de su padre hasta el fallecimiento de este y desde entonces ha vivido en condiciones de vulnerabilidad extrema, sin ingresos suficientes para cubrir sus necesidades básicas. 4) El 14 de septiembre de 2017, solicitó a la UGPP el reconocimiento de la pensión de sobreviviente como hijo discapacitado, amparado en su condición médica, sin embargo, esa solicitud fue negada a través de la Resolución RDP 042439 del 10 de noviembre de 2017 con fundamento en que la fecha de estructuración de la invalidez del actor fue posterior al fallecimiento de su padre y en que su estado civil (casado) constituía otro motivo para negar el reconocimiento de la pensión. 5) El demandante presentó varias solicitudes reiterativas a la UGPP para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes y todas le fueron negadas con los mismos planteamientos1. 6) El señor Julio León Álvarez reconoció explícitamente en su demanda que interpuso anteriormente otra acción de tutela por los mismos hechos y justificó tal proceder alegando su condición de discapacidad, la falta de respuesta adecuada de la UGPP frente a sus solicitudes, el archivo de sus peticiones por parte de esa autoridad y su situación económica que le impide contratar un abogado. 2.
Fundamentos de la vulneración 1 El 25 de abril de 2019, 18 de mayo de 2022, 17 de enero de 2023 y 22 de septiembre de 2023, el demandante presentó nuevas solicitudes insistiendo en su derecho a la pensión de sobreviviente, al aportar nueva documentación médica que presuntamente confirmaba su condición de discapacidad desde una fecha anterior al fallecimiento de su padre.
En respuesta se emitieron los Autos ADP 002828 de 25 de abril de 2019, ADP 003053 de junio de 2022 (día indeterminado), ADP 000285 del 27 de enero de 2023 y ADP 005900 del 3 de octubre de 2023, respectivamente, en los cuales la autoridad señaló que no se presentaron elementos nuevos que justificaran un cambio en la decisión contenida en la resolución inicial y se negó nuevamente el derecho a reconocer la sustitución pensional. 3 Expediente: No. 11001-03-15-000-2024-03464-00 Actor: Julio Gabriel León Álvarez Acción de tutela El demandante alegó que la negativa de la UGPP a reconocer la pensión de sobreviviente vulneró su derecho fundamental a la seguridad social y le impidió garantizar su subsistencia, dado que se encuentra en una situación de discapacidad que le impide generar ingresos propios y, por lo tanto, depende de la pensión para cubrir sus necesidades básicas.
El actor argumenta que se le negó el acceso a la pensión de sobreviviente por razones que contravienen varias sentencias de la Corte Constitucional, como su estado civil y la fecha de estructuración de su invalidez, situación que lo coloca en una situación de desigualdad frente a otros beneficiarios de pensiones en circunstancias similares.
La UGPP debe actualizar su dictamen de pérdida de capacidad laboral teniendo en cuenta los más recientes estudios y pruebas médicas que presentó con sus solicitudes. 3. Pretensiones Con fundamento en lo anterior la parte demandante solicitó lo siguiente: “CONCEDER la protección de los derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital y al debido proceso y ordenar a la UGPP el reconocimiento de la sustitución pensional definitivamente a mi favor como hijo con invalidez del señor JULIO GABRIEL LEON LEON quien se identificó con cedula de ciudadanía 2.491.030 de Buenaventura quien falleció el 7 de diciembre de 2009, fue pensionado de la empresa extinta PUERTOS DE COLOMBIA.
DEJAR SIN EFECTOS la Resolución RDP 042439 DEL 10 DE NOVIEMBRE DE 2017, se resolvió negativamente mi solicitud de reconocimiento de pensión y todos los autos emitidos incluyendo el de archivo de mi solicitud y siguientes. ORDENARLE a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) expida un acto administrativo mediante el cual reconozca la respectiva sustitución pensional a mi favor al 100% del valor de la mesada pensional.
ORDENA RLE a la UGPP reconozca el retroactivo pensional desde año 2014. ORDENARLE a la UGPP cumpla la obligación de protección especial a las personas en situación de discapacidad. Ello incluye el examen integral de la historia clínica de los peticionarios diagnosticados con una condición degenerativa, crónica, congénita o progresiva en las solicitudes de sustitución pensional.”.
(archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI – negrillas y mayúsculas del documento original). 4 Expediente: No. 11001-03-15-000-2024-03464-00 Actor: Julio Gabriel León Álvarez Acción de tutela 4. Actuación procesal El señor Julio Gabriel León Álvarez presentó su acción de tutela ante la oficina de reparto de los juzgados del circuito judicial de Buenaventura y, en principio, le fue asignada al Juzgado Tercero Penal de ese circuito judicial, quien con auto de 4 de julio de 2024 declaró su falta de competencia para conocer el presente asunto y lo remitió a esta Corporación por considerar que los hechos de la demanda comprometen las acciones del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, autoridad judicial que resolvió la acción de tutela que de manera previa presentó el actor.
Con auto de 10 de julio de 2024 se admitió la acción de tutela, se notificó al director de la UGPP y se vinculó al presidente y a los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, al presidente de Colpensiones2 y al director de la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca3, con el fin de que allegaran un informe sobre los hechos que motivaron el ejercicio de la acción. 5.
Actuación de la autoridad demandada y vinculadas La subdirectora de defensa judicial pensional de la UGPP consideró que el demandante incurrió en temeridad porque ya presentó una acción de tutela anterior que conoció el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Cali y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en la cual se negaron las pretensiones, con fundamento en que, si bien el demandante es un sujeto de especial protección constitucional, no aportó pruebas que permitieran denotar la dependencia económica con el causante y porque la fecha de estructuración de la pérdida de la capacidad laboral fue a partir del 13 de febrero de 2017, es decir, 8 años después del deceso de su padre.
La actual acción de tutela replicó las mismas solicitudes y fundamentaciones que fueron objeto de estudio en la acción de tutela anterior, por lo cual reabrir el debate 2 El actor afirmó que esa autoridad determinó que la fecha de estructuración de su invalidez correspondía al 14 de julio de 2017, con un porcentaje de pérdida de capacidad laboral del 56,09%. 3 El actor mencionó que en el Hospital Universitario del Valle experimentó retrasos significativos en la atención médica, especialmente en relación con procedimientos quirúrgicos y evaluaciones críticas para su condición. 5 Expediente: No. 11001-03-15-000-2024-03464-00 Actor: Julio Gabriel León Álvarez Acción de tutela a través de una nueva acción de tutela desconoce el principio de cosa juzgada que impide que se presenten múltiples demandas por los mismos hechos una vez que existe un pronunciamiento judicial definitivo.
El magistrado ponente del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca afirmó que no existen hechos ni pretensiones en la demanda que involucren directamente a esa autoridad judicial y que el actor se refirió a la acción de tutela 2019-00351-01, en la cual profirió sentencia de segunda instancia el 31 de enero de 2020 que confirmó la decisión del Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Cali.
En esa oportunidad se analizaron las actuaciones de las autoridades aquí demandadas y vinculadas y se resolvió de fondo la controversia en atención al estado de salud del demandante, sin embargo, se determinó que no había lugar a acceder a las pretensiones de la acción de tutela porque se determinó que el acto administrativo que negó el reconocimiento de la pensión reclamada estuvo debidamente justificado, fundamentalmente por la fecha de estructuración de la pérdida de la capacidad laboral del actor.
A pesar de la condición de discapacidad del demandante, el tribunal consideró que la negativa de la UGPP se fundamentó en dictámenes de pérdida de capacidad laboral que gozan de presunción de veracidad, los cuales establecieron que la invalidez se estructuró en 2017, después del fallecimiento del padre del demandante. El demandante centró su demanda en la negativa al reconocimiento de la pensión de sobreviviente y en las controversias relacionadas con la calificación de su invalidez, áreas que no competen al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca sino a las autoridades específicamente encargadas de tales temas.
El titular del Juzgado 9 Administrativo del Circuito Judicial de Cali señaló que ya conoció una acción de tutela anterior interpuesta por el mismo demandante, en la que se solicitó el amparo en contra de la UGPP, la cual fue negada y confirmada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Ese caso no fue seleccionado para revisión por parte de la Corte Constitucional, por lo cual se encuentra en firme. 6 Expediente: No. 11001-03-15-000-2024-03464-00 Actor: Julio Gabriel León Álvarez Acción de tutela La directora de acciones constitucionales de Colpensiones solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela porque el demandante pretende utilizar la acción de tutela para obtener el reconocimiento de una pensión de sobreviviente, lo cual desnaturaliza la función de este mecanismo de amparo ante la posibilidad de acudir a otros mecanismos judiciales más adecuados para resolver este tipo de controversias.
La representante legal de la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca afirmó que realizó el dictamen no. 16686371-2082 del 11 de abril de 2018, donde se determinó una pérdida de capacidad laboral del demandante en un 59,86%, con origen en enfermedad común y una fecha de estructuración del 13 de febrero de 2017, decisión frente a la cual el actor presentó un recurso de reposición y en subsidio apelación que fueron decididos en el sentido de confirmar la calificación inicial.
Esa autoridad señaló que respondió varios derechos de petición del señor Julio León Álvarez y reiteró cómo fue determinada la fecha de estructuración de la invalidez y explicando que cualquier controversia sobre el dictamen emitido en firme debía ser dirimida por la justicia laboral ordinaria, según el Decreto 1072 de 2015. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela y 2) el caso concreto. 1.
Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.
Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los recursos idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar 7 Expediente: No. 11001-03-15-000-2024-03464-00 Actor: Julio Gabriel León Álvarez Acción de tutela o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos ni para revivir términos precluidos o acciones caducadas.
De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante. 2. El caso concreto En el caso de la referencia se demanda por esta vía constitucional a la UGPP con el fin de que se protejan los derechos constitucionales fundamentales del actor presuntamente vulnerados con ocasión del acto administrativo que le negó el reconocimiento de una pensión de sobreviviente.
En los términos en que fue propuesta la controversia la Sala rechazará la acción de tutela por estar demostrados los elementos para declarar la temeridad de la acción de tutela por las razones que procederán a exponerse: 1) El artículo 38 del Decreto 2591 de 1991 indicó que existe actuación temeraria “[c]uando sin motivo expresamente justificado la misma acción de tutela sea presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales.”. 2) La jurisprudencia constitucional desarrolló la tesis según la cual, además de los supuestos señalados en la norma en cita, es necesario evidenciar la ausencia de razones suficientes que justifiquen la nueva solicitud. 3) En efecto, se determinó que existe duplicidad de acciones de tutela y se configura la temeridad cuando hay identidad respecto a las partes involucradas en el trámite, las circunstancias fácticas, las pretensiones elevadas y ausencia de justificación en la presentación de la nueva demanda. 4) En cuanto a la identidad de objeto, esta Sala advirtió que lo pretendido por el demandante coincide con aquello que fue deprecado en la acción de tutela no. 76001-33-33-009-2019-00351-00/01, tramitada y resuelta en primera instancia por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Cali en sentencia de 14 8 Expediente: No. 11001-03-15-000-2024-03464-00 Actor: Julio Gabriel León Álvarez Acción de tutela de enero de 2020 y confirmada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante fallo del 31 de enero de 2020, a través del cual se negaron las pretensiones de la demanda. 5) En ambos procesos el señor Julio Gabriel León Álvarez propuso los hechos y pretensiones del presente asunto a través de los cuales controvirtió la Resolución no. RDP 042439 del 10 de noviembre de 2017 por medio de la cual la UGPP negó el reconocimiento de la pensión de sobreviviente en condición de hijo discapacitado, alegando las mismas condiciones de salud y las mismas circunstancias de dependencia económica. 6) Para mayor claridad se transcriben algunos apartes de las consideraciones plasmadas en la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca: “( ) En el sublite el punto álgido del debate se centra en que, el señor JULIO GABRIEL LEÓN ÁLVAREZ, pretende por acción de tutela, el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes como hijo inválido con ocasión del deceso en el año 2009 de su padre, JULIO GABRIEL LEÓN LEÓN, quien fue pensionado por la Empresa Puertos de Colombia desde el año 1976.
( ) De modo que, visto en detalle los anteriores dictámenes se extrae que: Las deficiencias calificadas por COLPENSIONES fueron i) enfermedad cardiovascular y ii) la pérdida de agudeza visual funcional, otorgando incluso al AFP un porcentaje mayor a la cardiopatía. A su tumo tanto en la Junta Regional como en la Nacional de Calificación, los diagnósticos sometidos a estudio fueron: Aneurisma de la aorta abdominal, hipertensión esencial (primaria), otras formas especificadas de angina de pecho, trastornos de los discos intervertebrales, no especificado — espondilolistesis, úlcera gástrica crónica sin hemorragia ni perforación y visión subnormal de ambos ojos.
En consecuencia, el porcentaje de pérdida de capacidad no es atribuible únicamente a su discapacidad visual, destacando además que conforme a lo manifestado en la acción de tutela y conforme a la historia clínica aportada los problemas de cardiovasculares surgieron en el año 2015 y siguientes, es decir, mucho después del deceso de su padre que ocurrió en el año 2009.
De modo que, no puede pretender el accionante alegar tener una pérdida de capacidad superior al 50% para solicitar la pensión de sobrevivientes en calidad de hijo inválido, cuando las deficiencias de mayor porcentaje ocurrieron mucho después del deceso de su padre. En todo caso, el dictamen de pérdida de capacidad de la Junta Nacional dispuso como fecha de estructuración el 13 de febrero de 2017; dictamen que actualmente goza de presunción de veracidad al no haber sido 9 Expediente: No. 11001-03-15-000-2024-03464-00 Actor: Julio Gabriel León Álvarez Acción de tutela debatido jurisdiccionalmente y por tanto es la herramienta útil para resolver sobre la fecha de invalidez y por tanto sobre la prestación solicitada, reiterándose que, en caso de inconformidad, debe cuestionarse dicho dictamen judicialmente, propósito para el cual la tutela se torna improcedente.
( ) Así las cosas, la UGPP negó la solicitud de pensión de sobrevivientes argumentando que la discapacidad alegada por el señor León Álvarez fue posterior al deceso de su padre y por tanto no existiendo derecho a la prestación, conclusión a la que arribó conforme a los dictámenes de pérdida de capacidad laboral aportados por el accionante.
En definitiva, encuentra la Sala de Decisión la imposibilidad de acceder a lo solicitado por el accionante toda vez que no existe por parte de la UGPP una negativa caprichosa ante la prestación, contrario a ello, la negativa tuvo por fundamento los dictámenes de la Junta Regional y Nacional de Calificación, los cuales se reitera, gozan de firmeza y requieren de un debate jurisdiccional para controvertir sus resultados.
( )”. 7) En cuanto a la identidad de causa, tanto en este caso concreto como en el proceso de acción de tutela referido, el demandante presentó los mecanismos constitucionales en consideración a la presunta vulneración de los derechos fundamentales de la seguridad social y vida en conexidad con la garantía al mínimo vital y por los mismos hechos, siendo estos la negativa de la UGPP a reconocer la pensión de sobreviviente a través de la Resolución no. RDP 042439 del 10 de noviembre de 2017 en atención a la fecha de estructuración de su invalidez. 8) En ambas acciones de tutela, el demandante alegó que la negativa de la UGPP a reconocer la pensión de sobreviviente vulneraba su derecho fundamental a la seguridad social, un derecho que es esencial para garantizar su subsistencia y calidad de vida dada su condición de discapacitado; argumentó que la falta de reconocimiento de la pensión le afectaba gravemente, en atención a que dependía económicamente de dicha pensión para cubrir sus necesidades básicas, comprometiendo su derecho al mínimo vital; sostuvo que la autoridad no consideró su condición de sujeto de especial protección constitucional y adujo que la UGPP no valoró correctamente las pruebas de su discapacidad ni consideró su dependencia económica respecto de su padre, lo cual debía haber conducido al reconocimiento de la pensión. 8) Respecto a la identidad de partes la Sala advierte que se encuentra configurada en relación con el demandante y la autoridad demandada, esto es, frente a la UGPP con argumentos adicionales de reproche en contra de las actuaciones de Colpensiones y la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca. 10 Expediente: No. 11001-03-15-000-2024-03464-00 Actor: Julio Gabriel León Álvarez Acción de tutela 9) Tales situaciones permiten a esta Sala concluir que no existe una razón que justifique el proceder temerario de la demandante, siendo clara su intención de volver a debatir los mismos hechos que ya fueron objeto de pronunciamiento en acciones de tutela anteriores. 10) Si bien el escrito de la acción de tutela contiene justificaciones para la presentación de esta nueva tutela, según las cuales el actor es un sujeto de especial protección constitucional y no cuenta con los recursos suficientes para contratar a un abogado, lo cierto es que tales condiciones ya fueron evaluadas tanto por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Cali como por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, quienes reconocieron explícitamente tal situación y la consideraron determinante para evaluar la procedencia de la acción de tutela, lo cual llevó a que su caso fuera decidido de fondo y no declarado improcedente, a pesar de que el demandante tenía la posibilidad de acudir a otros mecanismos de defensa judicial. 11) Es importante destacar que el reconocimiento de la condición de sujeto de especial protección constitucional no justifica, por sí solo, la apertura indefinida de nuevas acciones de tutela sobre hechos y pretensiones ya decididos, debido a que esa especial protección debe ser entendida en el marco de la garantía de los derechos fundamentales, pero no puede ser utilizada para perpetuar el uso del mecanismo de tutela como un medio para reabrir litigios ya concluidos. 12) En esta acción de tutela, el demandante no presentó elementos nuevos ni pruebas adicionales que no fueran consideradas en su primera demanda y, se reitera, los hechos, argumentos y pretensiones son esencialmente los mismos que fueron objeto de análisis y decisión en el proceso decidido por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Cali y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por lo cual no existe una razón válida para reabrir un debate que ya fue exhaustivamente considerado por el juez de tutela. 13) En consecuencia, la acción de tutela que presentó el señor Julio Gabriel León Álvarez fue temeraria frente a la alegada vulneración de derechos fundamentales, por lo cual se rechazará la demanda de tutela y dada la condición de sujeto de especial protección constitucional del actor y el hecho de que actúa sin un abogado, la Sala se abstendrá de condenarlo en costas. 11 Expediente: No. 11001-03-15-000-2024-03464-00 Actor: Julio Gabriel León Álvarez Acción de tutela En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, EN SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B-, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A 1º) Recházase por temeraria la acción de tutela presentada por el señor Julio Gabriel León Álvarez, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 3º) Si esta sentencia no fuese impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez retorne el expediente archívese con las constancias previas de Secretaría.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.