Radicado: 11001-03-15-000-2023-00942-01 Accionante: Carmen Xiomara Luna Sánchez Se confirma la sentencia de primera instancia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C. veintiuno (21) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2023-00942-01 Accionante: Carmen Xiomara Luna Sánchez Accionado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander Temas: Acción de tutela contra providencia judicial / Nombramiento provisional / Reintegro ordenado en fallo judicial / Defecto fáctico / Desconocimiento de las reglas jurisprudenciales / Se confirma la sentencia de primera instancia que declaró la improcedencia por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala resuelve la impugnación presentada contra la sentencia proferida el 27 de abril de 2023 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la acción de tutela presentada por Carmen Xiomara Luna Sánchez contra el Tribunal Administrativo de Norte de Santander por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional.
La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer el asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 333 de 2021 y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. I.
ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo Radicado: 11001-03-15-000-2023-00942-01 Accionante: Carmen Xiomara Luna Sánchez Se confirma la sentencia de primera instancia 2 1.- El 21 de febrero de 2023 Carmen Xiomara Luna Sánchez presentó, mediante apoderado judicial, una acción de tutela para obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad, vulnerados, en su concepto, por la sentencia proferida el 27 de octubre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 54001-33-33-003-2018-00189- 00/01, adelantado por la accionante contra la Nación – Registraduría Nacional del Estado Civil.
En dicha providencia se confirmó la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. 2.- Como pretensiones, la accionante formuló las siguientes (se transcribe): << 1. TUTELAR los DERECHOS FUNDAMENTALES CONSTITUCIONALES AL DEBIDO PROCESO, ACCESO EFECTIVO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, IGUALDAD, TRABAJO de mi representada, la señora CARMEN XIOMARA LUNA SÁNCHEZ, así como los principios constitucionales como lo son la cláusula de Estado de Derecho, el principio democráctico y el de publicidad en las actuaciones de la administración. 2.
Como consecuencia de la anterior declaración, DEJAR SIN EFECTO la sentencia de segunda instancia de fecha veintisiete (27) de octubre de dos mil veintidós (2022), dentro del medio de control de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO con radicado No. 54001-33-33-003-2018-00189-00, instaurado por mi representada, la señora CARMEN XIOMARA LUNA SÁNCHEZ, contra la NACIÓN – REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL, y en su lugar, se profiera una nueva providencia que resuelva el recurso de apelación presentado por este extremo procesal contra la sentencia de primera instancia proferida por el a quo, teniendo en cuenta las reglas de derecho fijadas por la honorable CORTE CONSTITUCIONAL en la sentencia SU-917 DE 16 DE NOVIEMBRE DE 2010 y la SENTENCIA SU-053 DE 12 DE DICIEMBRE DE 2015>>.
B. Hechos 3.- El 1º de agosto de 2016 la accionante fue nombrada en provisionalidad en el cargo de técnico operativo 4080 grado 03 de la Delegación Departamental de la Registraduría Nacional del Estado Civil en Norte de Santander, inicialmente por el término de tres meses, los cuales fueron prorrogados a través de sucesivos nombramientos, el último de ellos, hasta el 1º de mayo de 2018. 3.1.- Mediante Resolución No. 419 de 22 de diciembre de 2017, el delegado departamental del Registrador Nacional del Estado Civil en Norte de Santander dio Radicado: 11001-03-15-000-2023-00942-01 Accionante: Carmen Xiomara Luna Sánchez Se confirma la sentencia de primera instancia 3 por terminado el nombramiento en provisionalidad de la accionante en el cargo de técnico operativo 4080 grado 03, en cumplimiento de la sentencia proferida el 12 de octubre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander1, en la cual se resolvió (se transcribe): <<PRIMERO: MODIFICAR el ordinal tercero a la sentencia de primera instancia, el cual quedará así:
TERCERO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho ORDÉNESE a la Registraduría Nacional del Estado Civil a reintegrar a la señora Melba González de Rodríguez (…) al cargo que venía desempeñando, o a otro de igual categoría, hasta cuando cumpla la edad de retiro forzoso, contemplada en la Ley 1821 del 30 de diciembre de 2016 (…)>>.
(Negrilla fuera de texto) 3.2.- A través de Resolución No. 420 de 22 de diciembre de 2017, el delegado departamental del registrador nacional del Estado Civil en Norte de Santander resolvió (i) reintegrar, en carrera administrativa, en el cargo de técnico administrativo 4065 grado 02 de la Planta Global de la Delegación Departamental del Norte de Santander a Melba González de Rodríguez y (ii) nombrar en encargo a la señora Melba González de Rodríguez, en el cargo de técnico operativo 4080 grado 03. 3.3.- El 6 de junio de 2018 la accionante presentó una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Registraduría Nacional del Estado Civil, con el objeto de que se declarara la nulidad de la resolución mediante la cual se dio por terminado su nombramiento en provisionalidad y, a título de restablecimiento del derecho, se le reintegrara al cargo de técnico operativo 4080 grado 03 de la Planta Global de Personal de la Delegación Departamental de Norte de Santander.
Alegó que en dicho acto administrativo se configuró la causal de nulidad por falsa motivación, en tanto <<no se expresó en la resolución los motivos claros y concretos por los que se le apartó del cargo>>. 3.4.- La accionante señaló en la demanda que si bien se justificó el acto administrativo atacado en el cumplimiento de una orden judicial, de esta no se 1 Dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por Melba González de Rodríguez contra la Registraduría Nacional del Estado Civil, quien fue vinculada como servidora pública en la Delegación Departamental de la Registraduría Nacional del Estado Civil en Norte de Santander en el cargo de técnico administrativo 4065 grado 02, en carrera administrativa, con encargo en técnico operativo 4080 grado 03 y fue posteriormente retirada del servicio por reconocimiento de la pensión de vejez.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-00942-01 Accionante: Carmen Xiomara Luna Sánchez Se confirma la sentencia de primera instancia 4 desprendía que debía desvinculársele del cargo de técnico operativo 4080 grado 03, sino que se ordenó reintegrar a la señora Melba González de Rodríguez al mismo cargo que ocupaba al momento de su desvinculación o a otro de igual jerarquía. 3.5.- Mediante sentencia proferida en audiencia inicial desarrollada el 31 de octubre de 2019, el Juzgado Tercero Administrativo de Cúcuta negó las pretensiones de la demanda.
Indicó que existía una sentencia en la que se ordenó el reintegro de Melba González de Rodríguez, quien se desempeñaba en la Registraduría en el empleo de técnico operativo 4080 grado 03 y que, si bien la accionante se encontraba en provisionalidad en un cargo de carrera, dicho empleo podía disponerse. Agregó que la accionante no se encontraba en una situación especial que impidiera su retiro. 3.6.- La accionante apeló la anterior decisión. Señaló que en la sentencia de primera instancia se incurrió en una indebida valoración probatoria, pues (se transcribe): <<Se indicó de forma equivocada que se encontraba probado que Melba González de Rodríguez, funcionaria a la cual se debía reintegrar producto de la decisión judicial emanada en segunda instancia del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, antes de ser apartada del cargo venía desempeñando en carrera administrativa el cargo de TÉCNICO OPERATIVO 4080 – 03 de la Delegación Departamental en Norte de Santander y que por tal motivo, al existir en la planta de personal un solo cargo de TÉCNICO OPERATIVO 4080 – 03 en la Delegación, era de imperiosa necesidad apartar del cargo a la señora CARMEN XIOMARA LUNA SÁNCHEZ>>. 3.7.- En la apelación, la accionante afirmó que la señora González de Rodríguez podía ser reintegrada a otro cargo de igual categoría pues, según certificaciones de la Delegación Departamental, en Norte de Santander existían dos cargos de técnico administrativo 4065. 3.8.- La accionante agregó que en el fallo de primera instancia se transgredió el principio de congruencia, pues no se tuvo en cuenta lo dispuesto en las sentencias de unificación SU-917 de 2010;
SU-556 de 2014 y SU-053 de 2015 frente a la motivación de los actos administrativos de retiro de quienes se encuentran nombrados en provisionalidad. 3.9.- Mediante sentencia de 27 de octubre de 2022, el Tribunal Administrativo de Radicado: 11001-03-15-000-2023-00942-01 Accionante: Carmen Xiomara Luna Sánchez Se confirma la sentencia de primera instancia 5 Norte de Santander confirmó la sentencia de primera instancia. Señaló que realizar un reintegro por orden judicial era razón suficiente para retirar del cargo a una persona que venía desempeñándose en el mismo en provisionalidad.
Agregó que el cargo de técnico operativo 4080 grado 03 era el único existente, y que a pesar de que existían dos cargos más denominados técnico administrativo, estos no podían ser equiparados con el cargo de técnico operativo, como pretendía la parte demandante. 3.10.- El tribunal consideró que, al haberse motivado razonablemente el acto administrativo atacado mediante el cual se retiró del servicio a la accionante del cargo que ejerció en provisionalidad, no había lugar a declarar la nulidad del mismo.
C. Fundamentos de la vulneración 4.- La accionante afirma que: 4.1.- La providencia atacada incurrió en desconocimiento del precedente jurisprudencial, pues el tribunal accionado se apartó de las sentencias proferidas por la Corte Constitucional: (i) SU-250 de 26 de mayo de 1998; (ii) T-031 de 21 de enero de 2005; (iii) T-01323 de 2005;
(iv) SU-917 de 2010, que exponen que el acto administrativo de desvinculación de un empleado nombrado en provisionalidad debe estar debidamente motivado. 4.2.- El tribunal accionado incurrió en un defecto fáctico por indebida valoración probatoria, toda vez que <<indicó de forma equivocada que se encontraba probado que Melba González de Rodríguez, antes de ser apartada del cargo, se desempeñaba en carrera administrativa en el cargo de técnico operativo 4080 – 03>>. 4.3.- La Resolución No. 420 de 22 de diciembre de 2017 resolvió, en primer lugar <<reintegrar en carrera administrativa en el cargo de TÉCNICO ADMINISTRATIVO 4065-02 a la señora Melba González de Rodríguez>> y, por otra parte, <<nombrar en encargo a la misma funcionaria al cargo de TÉCNICO OPERATIVO 4080-03>>.
De acuerdo con lo anterior, se incurrió en un error, pues, de conformidad con la mencionada resolución, se demostró que Melba González de Rodríguez ostentaba el cargo de técnico administrativo 4065-02 en carrera administrativa, y fue nombrada Radicado: 11001-03-15-000-2023-00942-01 Accionante: Carmen Xiomara Luna Sánchez Se confirma la sentencia de primera instancia 6 en encargo en el de técnico operativo 4080-03, siendo estas dos situaciones totalmente diferentes. 4.4.- La sentencia que ordenó el reintegro de Melba González de Rodríguez estableció que debía ser reintegrada <<al cargo que venía desempeñando o a uno de igual o superior categoría>> por lo que, a su juicio, se cometió un error al entender que se ordenaba el nombramiento de la señora González de Rodríguez en el cargo de técnico operativo 4080 – 3, ya que también podía haber sido reintegrada al empleo de técnico administrativo 4065 – 02.
D. Oposiciones e intervenciones 5.- El Juzgado Tercero Administrativo Oral de Cúcuta – Norte de Santander (tercero con interés) solicita negar el amparo porque: 5.1.- La actuación desarrollada para resolver la demanda presentada por la accionante se enmarcó en el debido proceso, acatando el ordenamiento jurídico y el precedente jurisprudencial. 5.2.- Según las pruebas allegadas al proceso ordinario y la jurisprudencia aplicable, el acto administrativo estaba motivado por razón de una orden contenida en una sentencia judicial.
Se cumplía con la carga de justificación que la jurisprudencia ha impuesto al retirar del servicio al servidor público nombrado en provisionalidad en un cargo de carrera. 6.- La Registraduría Nacional del Estado Civil (tercero con interés) solicita que se nieguen las pretensiones de la acción de tutela porque: 6.1.- La resolución que dio por terminado el nombramiento en provisionalidad de la accionante fue debidamente motivada y proferida por la autoridad competente. 6.2.- En la planta de la Delegación de la Registraduría Nacional del Estado Civil en Norte de Santander existe solo un cargo de técnico operativo 4080 Grado 3, en el cual, obedeciendo a una orden judicial, se vinculó a la señora Melba González de Rodríguez.
No obstante, la señora González de Rodríguez presentó renuncia, la cual fue aceptada mediante Resolución No. 458 de 24 de agosto de 2018, por lo que actualmente el cargo de técnico operativo 4080 Grado 03 lo ostenta la señora Radicado: 11001-03-15-000-2023-00942-01 Accionante: Carmen Xiomara Luna Sánchez Se confirma la sentencia de primera instancia 7 Belén Surley Murrillo, vinculación que también obedece al cumplimiento de una orden judicial. 7.- El Tribunal Administrativo de Norte de Santander (accionado) solicita que se declare la improcedencia de la acción de tutela por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, en tanto se pretende dejar sin efectos una decisión judicial ajustada a la ley y la jurisprudencia aplicable.
E. Sentencia impugnada 8.- Mediante sentencia del 27 de abril de 2023 la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional. Señaló que los defectos alegados en el escrito de tutela eran una reproducción casi literal de los argumentos presentados en el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia proferida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por la accionante. 8.1.- Afirmó que la autoridad judicial accionada estudió y resolvió los cargos propuestos por la accionante y concluyó que su retiro se motivó en la necesidad de dar cumplimiento a una orden judicial de reintegro de una persona de carrera administrativa que ocupaba el empleo en el que la accionante había sido nombrada provisionalmente. 8.2.- Sostuvo que la tutela se pretendía utilizar como una instancia adicional al proceso al reproducir los mismos argumentos del recurso, con el objeto de obtener una nueva decisión favorable a sus intereses.
F. Impugnación 9.- La accionante impugna la anterior decisión. Señala que la acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional, ya que la decisión atacada violó el precedente constitucional establecido por la Corte Constitucional. Adicionalmente, reitera los argumentos de la acción de tutela frente al desconocimiento de las reglas jurisprudenciales y la configuración de un defecto fáctico.
II. CONSIDERACIONES Radicado: 11001-03-15-000-2023-00942-01 Accionante: Carmen Xiomara Luna Sánchez Se confirma la sentencia de primera instancia 8 10.- La Sala confirmará la sentencia de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción de tutela por falta de relevancia constitucional, en la medida en que se reiteran los argumentos que fueron planteados y resueltos dentro del proceso ordinario2.
G. Sin perjuicio de la falta de relevancia constitucional, los cargos formulados en el escrito de tutela no tienen vocación de prosperar 11.- Frente al defecto fáctico alegado por la accionante, la Sala advierte que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander realizó la valoración integral de las pruebas allegadas al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 11.1.- En la sentencia atacada, el tribunal accionado indicó que la Resolución 419 de 22 de noviembre de 2017, mediante la cual se dio por terminado el nombramiento en provisionalidad de la accionante en el cargo de técnico operativo 4080 grado 03, estuvo debidamente motivada, pues una orden judicial ordenó el reintegro de Melba González de Rodríguez al cargo que desempeñaba (técnico administrativo 4065 grado 02, en carrera administrativa, con encargo en técnico operativo 4080 grado 3). 11.2.- Señaló que, de conformidad con lo probado en el plenario, el cargo de técnico operativo 4080 grado 03 que ocupaba la accionante en provisionalidad era el único que existía, y no había sido provisto en carrera.
Agregó que el cargo de técnico administrativo 4065 grado 02 no era equiparable al cargo de técnico operativo, como lo pretendió hacer ver la accionante. 11.3.- Afirmó que la accionante fue nombrada en provisionalidad, por lo que su desvinculación dependía de las reglas generales sobre provisionalidad reconocidas por la Corte Constitucional.
Concluyó que el acto administrativo mediante el cual se retiró del servicio a la accionante estuvo debidamente motivado. 11.4.- La sentencia del 12 de octubre de 2017 ordenó el reintegro de Melba González de Rodríguez <<al cargo que venía desempeñando, o a otro de igual 2 El magistrado ponente considera que la presente tutela sí cumple con el requisito de relevancia constitucional porque la accionante alegó la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad y explicó los vicios que consideró configurados en la decisión atacada (defecto fáctico y desconocimiento de las reglas jurisprudenciales).
Sin embargo, acoge la posición mayoritaria de la Sala, según la cual cuando se reiteran argumentos que fueron resueltos dentro del proceso ordinario, no se cumple con este requisito. Radicado: 11001-03-15-000-2023-00942-01 Accionante: Carmen Xiomara Luna Sánchez Se confirma la sentencia de primera instancia 9 categoría>>, esto es, el cargo de técnico administrativo 4065 grado 02, en carrera administrativa, con encargo en técnico operativo 4080 grado 03. 11.5.- Además, según el artículo 24 de la Ley 909 de 2004, los empleados de carrera administrativa tienen derecho preferente a ser encargados en las vacantes temporales o definitivas que se presenten en la planta de personal, por lo que no era posible retirar a la señora González de Rodríguez del cargo que se encontraba desempeñando en encargo, y que la accionante ostentaba en provisionalidad. 12.- Por otra parte, frente al desconocimiento de las reglas jurisprudenciales, el tribunal accionado fundamentó su decisión en las sentencias SU-917 de 16 de noviembre de 2010 y SU-53 de 12 de febrero de 2015 (alegadas como desconocidas), que versan sobre la obligación de motivar los actos administrativos mediante los cuales se retire del servicio a las personas vinculadas en provisionalidad. 12.1.- Al respecto, el tribunal concluyó que realizar un reintegro con ocasión de una orden judicial era motivación suficiente para retirar del cargo a una persona que venía desempeñándose en el mismo, como sucedió en el caso concreto.
Agregó que en el acto administrativo demandado se evidenciaron clara y detalladamente las circunstancias particulares y concretas de hecho y de derecho por las cuales se decidió retirar del cargo en provisionalidad de la accionante. 12.2.- Por lo anterior, consideró que al haberse motivado razonablemente el acto administrativo, no había lugar a declarar la nulidad del mismo, pues este se fundamentó conforme a derecho y con respeto al debido proceso del servidor público afectado por dicha decisión. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia proferida el 27 de abril de 2023 que declaró la improcedencia de la acción de tutela interpuesta por la señora Carmen Xiomara Luna Sánchez por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional. Radicado: 11001-03-15-000-2023-00942-01 Accionante: Carmen Xiomara Luna Sánchez Se confirma la sentencia de primera instancia 10 SEGUNDO:
NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: Una vez notificada, ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
CUARTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página web de la Corporación. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con aclaración de voto Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Con aclaración de voto