CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., catorce (14) de julio de dos mil veintidós (2022) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 250002315000 2022 00562 01 Referencia: Acción de tutela Actora: MARÍA EUGENIA ARCILA ZULUAGA TESIS: SE CONFIRMA EL FALLO IMPUGNADO.

EN EL PRESENTE CASO LA ACTORA NO CUMPLIÓ CON LA CARGA ARGUMENTATIVA MÍNIMA PARA IMPUGNAR LA DECISIÓN PROFERIDA EN PRIMERA INSTANCIA, ASÍ COMO TAMPOCO SE ADVIRTIÓ NINGUNA JUSTIFICANTE PARA SU OMISIÓN. DERECHOS FUNDAMENTALES: AL DEBIDO PROCESO Y A LA DEFENSA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la actora contra la sentencia de 9 de junio de 2022, mediante la cual la SECCIÓN PRIMERA -SUBSECCIÓN “B”- DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA1 denegó el amparo solicitado en la acción de tutela de la referencia. 1 En adelante el TRIBUNAL. 2 Número único de radicación: 250002315000 2022 00562 01 Actora: MARÍA EUGENIA ARCILA ZULUAGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.- ANTECEDENTES I.1.- La solicitud La señora MARÍA EUGENIA ARCILA ZULUAGA, actuando a través de apoderado, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y a los principios de favorabilidad y prevalencia de la ley sustancial, los cuales, a su juicio, le fueron vulnerados por la PROCURADURÍA 82 JUDICIAL I PARA ASUNTOS ADMINISTRATIVOS, al proferir los autos de 13 de enero y 2 de febrero de 2022, dentro del trámite de conciliación extrajudicial núm. E-2022-012269.

I.2.- Hechos Señaló que el 10 de enero de 2022, a través de un correo electrónico enviado a la dirección conciliaciónadtvabogota@procuraduria.gov.co, radicó ante la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN2 una solicitud de conciliación extrajudicial, previo a promover un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la AGENCIA 2 En adelante la PROCURADURÍA. 3 Número único de radicación: 250002315000 2022 00562 01 Actora: MARÍA EUGENIA ARCILA ZULUAGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA -ANI3.

Comentó que en los días posteriores se comunicó vía telefónica varias veces con la entidad para obtener información sobre su trámite, frente a lo cual le fue informado que este había sido asignado a la PROCURADURÍA 82 JUDICIAL I. Indicó que envió varios correos y efectuó repetidas llamadas a la dirección electrónica y teléfono oficial de la procuradora que estaba tramitando su solicitud, no obstante, no obtuvo respuesta.

Manifestó que el 10 de mayo de 2022, su abogado tuvo una cita en la oficina de la procuradora que estaba tramitando la conciliación extrajudicial, diligencia en la que le manifestaron que, a través de auto de 13 de enero de 2022, se le había concedido el término de 5 días para subsanar algunos aspectos de su petición y mediante providencia de 2 de febrero siguiente, se tuvo por desistida su solicitud.

Agregó que las referidas decisiones nunca le fueron notificadas pese a que, en la solicitud respectiva, para tal efecto, se habían señalado el correo electrónico, la dirección física y el teléfono de su apoderado. 3 En adelante la ANI. 4 Número único de radicación: 250002315000 2022 00562 01 Actora: MARÍA EUGENIA ARCILA ZULUAGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Expuso que el 13 de mayo de 2022, solicitó a la PROCURADURÍA 82 JUDICIAL I la revocatoria directa de las decisiones administrativas aludidas, no obstante, dicha petición fue denegada a través de auto de 18 de mayo siguiente.

Apuntó que la autoridad aludida indicó que sí había notificado las decisiones cuestionadas, para lo cual allegó copia de unas imágenes obtenidas a través de capturas de pantalla de un computador ilegibles, sin que en todo caso se hubiesen aportado los respectivos “acuses de recibido”, conforme con el artículo 291 del Código General del Proceso -CGP4.

I.3.- Fundamentos de la solicitud Arguyó que el hecho de que no se le hayan notificado las decisiones administrativas cuestionadas vulnera los derechos deprecados, además, porque, en su criterio, de acuerdo con el artículo 291 del CGP se presume que el destinatario de una notificación ha recibido la comunicación cuando el iniciador reciba el acuse respectivo, de lo cual debe dejarse constancia en el expediente. 4 En adelante CGP. 5 Número único de radicación: 250002315000 2022 00562 01 Actora: MARÍA EUGENIA ARCILA ZULUAGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.4.- Pretensiones Pese a que en el escrito introductorio no se precisaron pretensiones consecuenciales al amparo solicitado para los derechos fundamentales deprecados, del sustento fáctico y jurídico descrito en precedencia, la Sala advierte que la actora pretende que se dejen sin efecto los actos administrativos de 13 de enero y 2 de febrero de 2022, expedidos por la PROCURADURÍA 82 JUDICIAL I PARA ASUNTOS ADMINISTRATIVOS, dentro den trámite de conciliación extrajudicial núm. E-2022-012269.

I.5.- Defensa I.5.1.- La PROCURADURÍA señaló que la presente acción de tutela es improcedente, en razón a que para discutir las decisiones administrativas cuestionadas, la actora tiene a su disposición el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que no demuestra un perjuicio irremediable. Anotó que, en todo caso, conforme con el seguimiento efectuado por su Oficina de Tecnología, Innovación y Transformación Digital, se advertía que los actos administrativos cuestionados sí fueron debidamente notificados “[…] por medios electrónicos a través del 6 Número único de radicación: 250002315000 2022 00562 01 Actora: MARÍA EUGENIA ARCILA ZULUAGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co buzón de correo aportado por el convocante: eduardinitautivini@yahoo.com, mismo al que se allegaron las demás comunicaciones producidas dentro del trámite administrativo como por ejemplo las respuestas de las peticiones con fechas 2 y 24 de marzo y 26 de abril de 2022 […]”.

I.5.2.- La ANI, vinculada en calidad de tercera con interés directo en las resultas del proceso, indicó que la presente acción de tutela es improcedente, en razón a que las decisiones cuestionadas son actos administrativos, susceptibles de ser cuestionados a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Sostuvo que, en todo caso, la vulneración a los derechos fundamentales de la actora es inexistente en razón a que la autoridad accionada notificó a su apoderado las decisiones cuestionadas, además, porque estos actos administrativos están fundamentados en derecho conforme a la situación fáctica que dio lugar a su expedición. Por otro lado, solicitó que se le desvinculara del presente trámite dado que no ha vulnerado ningún derecho de los deprecados, además porque no es la entidad llamada a responder y la acción de tutela no cumple con los requisitos mínimos para su procedencia. 7 Número único de radicación: 250002315000 2022 00562 01 Actora: MARÍA EUGENIA ARCILA ZULUAGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA IMPUGNADA Mediante sentencia de 9 de junio de 2022, el TRIBUNAL denegó el amparo pretendido, al encontrar que conforme con los resultados de la revisión efectuada por la Oficina de Tecnología, Innovación y Transformación digital de la entidad demandada, estaba comprobado que las decisiones cuestionadas sí fueron notificadas al apoderado de la actora a través de la dirección electrónica que indicó en la solicitud inicial, esto es, que no solo se constató el envío sino también que dichas decisiones fueron recibidas efectivamente en la bandeja del correo respectivo.

III.- FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN La actora, a través de su apoderado, impugnó la sentencia proferida en primera instancia, no obstante, no expuso ningún argumento tendiente a controvertirla. Para el efecto señaló lo siguiente: “[…] actuando en mi condición de apoderado de la Accionante Señora MARIA EUGENIA ARCILA ZULUAGA, con mi acostumbrado respeto y por medio del presente escrito INMPUGNO el fallo de tutela proferido dentro del diligenciamiento referenciado, con fecha nueve (9) de junio de dos mil veintidós (2022), el cual se me notificó el dieciséis (16) de junio de 2022, por medio del cual se NEGÓ la acción de tutela 8 Número único de radicación: 250002315000 2022 00562 01 Actora: MARÍA EUGENIA ARCILA ZULUAGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ejercida por la señora María Eugenia Arcila Zuluaga […]”.

IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las Secciones.

Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, fue instituida para proteger en forma inmediata los derechos constitucionales fundamentales cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o particular, en los casos previstos en el artículo 42 del Decreto Ley 9 Número único de radicación: 250002315000 2022 00562 01 Actora: MARÍA EUGENIA ARCILA ZULUAGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2591 de 19 de noviembre de 19915.

Dicha acción se establece como instrumento subsidiario, es decir, que solo procede cuando el afectado no dispone de otros medios de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio, con miras a evitar un perjuicio irremediable. Cuestión previa La Sala pone de presente que previo al planteamiento del problema jurídico, resulta necesario precisar los extremos de la litis para efectos de determinar, tanto el punto de derecho en discusión, como el alcance del contenido de la sentencia. La Sala advierte que la ANI solicitó que se le desvincule del presente caso, por falta de legitimación en la causa por pasiva.

Cabe señalar que la Corte Constitucional, mediante sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 2006, se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en los siguientes términos: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: 5 «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». 10 Número único de radicación: 250002315000 2022 00562 01 Actora: MARÍA EUGENIA ARCILA ZULUAGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “2.1.

La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso.

(…). La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material. Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción. La identificación cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución como el Decreto 2591 de 1991 avalan.

Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u omisión que provoque la violación de los derechos fundamentales de las personas, y lo mismo señala el segundo estatuto."[[2]]. (Negrilla fuera de texto). Y más adelante, en sentencia T-519 de 2001 M.P. Clara Inés Vargas, esta misma Corporación anotó que: " cuando del trámite procesal se deduce que el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su contra.

La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el demandado no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño […]” (Destacado de la Sala). En el presente caso, independiente de la prosperidad o no de las pretensiones de la solicitud de amparo, comoquiera que la ANI era la entidad convocada en la solicitud de conciliación extrajudicial 11 Número único de radicación: 250002315000 2022 00562 01 Actora: MARÍA EUGENIA ARCILA ZULUAGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co origen de la controversia, es claro que debía ser notificada de la existencia del presente trámite, en razón al interés directo que le asiste en las resultas de este y, en consecuencia, se denegará su desvinculación, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. Análisis del caso concreto En el presente caso la actora pretende que se deje sin efecto los autos de 13 de enero y 2 de febrero de 2022, proferidos por la PROCURADURÍA 82 JUDICIAL I PARA ASUNTOS ADMINISTRATIVOS, mediante los cuales fue rechazada la solicitud de conciliación extrajudicial núm. E-2022-012269.

Como fundamentos de la solicitud de amparo, la actora aseguró que las referidas actuaciones no le fueron notificadas, razón por la cual estima vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y los principios de favorabilidad y prevalencia de la ley sustancial. En el curso de la primera instancia, el TRIBUNAL encontró demostrado que, con base en los soportes allegados por la entidad demandada, contrario a lo afirmado por la actora, sí le fueron 12 Número único de radicación: 250002315000 2022 00562 01 Actora: MARÍA EUGENIA ARCILA ZULUAGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co notificadas las decisiones que cuestiona, razón por la cual denegó el amparo pretendido.

La actora, a través de su apoderado, impugnó la sentencia proferida en primera instancia, sin aducir motivos de inconformidad con la misma. Frente a la carencia argumentativa en el recurso de impugnación, esta Sala6, ha precisado lo siguiente: “[…]40. Ahora bien, como última cuestión, y referente al tema bajo estudio, la Sala debe establecer unas sub reglas en relación con la carga argumentativa que se debe exigir en las impugnaciones dentro del marco de la acción de tutela: 40.1 Cuando el caso bajo estudio consista en una acción de tutela contra autoridades públicas, la parte que impugne la sentencia de tutela proferida en primera instancia, no se le exigirá una carga argumentativa mínima, es decir, que no habrá necesidad de sustentar la respectiva impugnación, donde basta que el impugnante lo presente dentro del término legal correspondiente en los términos del artículo 31 del Decreto 2591, con el fin de que se efectúe el respectivo trámite del mismo, teniendo el ad quem, el deber constitucional de resolver el fondo del asunto; i) analizando los argumentos jurídicos expuestos por el juez constitucional de primera instancia, y el ii) acervo probatorio obrante en el expediente. 40.2 Cuando el caso bajo estudio consista en una acción de tutela contra providencias judiciales, la parte que impugne la sentencia de tutela proferida en primera instancia precisando que i) si obra en nombre propio o ii) por 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 28 de febrero de 2019, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación 11001-03-15-000-2018-03163- 01. 13 Número único de radicación: 250002315000 2022 00562 01 Actora: MARÍA EUGENIA ARCILA ZULUAGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co medio de apoderado especial, debe cumplir con una carga argumentativa mínima, en donde exponga las razones jurídicas por las cuales una autoridad judicial, incurrió en los defectos: i) orgánico; ii) procedimental; iii) fáctico; iv) sustantivo; v) error inducido; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente; y viii) violación directa de la Constitución, en los términos de la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional, postura jurisprudencial, que fue acogida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en sentencia de 31 de julio de 2012, salvo que se trate de un sujeto de especial protección constitucional, a quien no se le exigirá dicha carga argumentativa, toda vez que el Estado tiene que adoptar las medidas necesarias, para garantizar la protección de sus derechos fundamentales, especialmente, el acceso a la administración de justicia[…]”.

(Destacado fuera del texto). En el mismo sentido, en sentencia de 28 de febrero de 20207, con ponencia del Consejero Roberto Augusto Serrato Valdés, esta Sala señaló: “[…] La Sección Primera del Consejo de Estado, en diferentes oportunidades, ha sostenido que, en el caso específico de tutela contra providencia judicial, el deber de sustentar el recurso de impugnación adquiere una connotación aún más rigurosa y exigente, en tanto que quien impugna el fallo que resuelve la acción de tutela, debe cumplir con la carga argumentativa en cuestión, señalando las razones que sustentan su impugnación e identificando y justificando por qué se configura la causal específica de procedibilidad que fue desvirtuada por la primera instancia. Esta carga permite conciliar la obligación de proteger los derechos fundamentales que la parte actora manifiesta vulnerados, con los principios constitucionales de seguridad jurídica y autonomía judicial, los cuales se verían desproporcionadamente afectados si se utiliza la acción de tutela como una tercera instancia judicial y no como un mecanismo residual y subsidiario. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 28 de febrero de 2020, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 11001-03-15-000-2019- 04314-01. 14 Número único de radicación: 250002315000 2022 00562 01 Actora: MARÍA EUGENIA ARCILA ZULUAGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por ello, esta Sala ha indicado que a pesar de que el trámite de la acción de tutela debe desarrollarse con arreglo a los principios de prevalencia del derecho sustancial, celeridad, eficacia (artículo 3 Decreto 2591 de 1991), interpretación judicial de los derechos protegidos (artículo 4 ibídem) y prevalencia de la informalidad en la solicitud de amparo (artículo 14 ibídem), dicha situación no exonera al recurrente de explicar las razones que motivan su disentimiento con la decisión judicial recurrida.

En este mismo sentido se resalta que la Sala Plena de esta Corporación, al estudiar el alcance del inciso 2° del artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991, el cual dispone que el Juez que conozca de la impugnación “[…] estudiará el contenido de la misma cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo […]”, advirtió que la impugnación debe contener los fundamentos de la inconformidad del impugnante con el fallo respectivo, puesto que en ausencia de tales razonamientos o motivos, el juez carece de materia para cotejar y pronunciarse.

Con base en lo anterior, la Sala concluye que el deber de sustentar el recurso de impugnación en el caso específico de tutela contra providencia judicial, se convierte en un mecanismo de control del ejercicio de las potestades del juez constitucional en esta materia para que no actúe como una tercera instancia, lo cual estaría en contravía de los principios constitucionales de seguridad jurídica y autonomía judicial, en los términos del artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991 […]”.

Así las cosas, comoquiera que la actora no argumentó los motivos de su inconformidad frente a la sentencia proferida en primera instancia, en la que fue denegada la solicitud de amparo, la Sala encuentra que no resulta procedente efectuar un estudio del fondo del asunto, habida consideración que, por un lado, en su escrito de impugnación no cumplió con la carga argumentativa mínima que diera cuenta de los reparos respecto de la decisión adoptada; y, por el otro, no se advirtió ninguna razón válida que justifique tal desatención, razón 15 Número único de radicación: 250002315000 2022 00562 01 Actora: MARÍA EUGENIA ARCILA ZULUAGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por la que no se encuentran los elementos necesarios para revisar si la providencia objeto de controversia en el caso sub examine está ajustada a derecho.

Por último, es pertinente señalar que esta Sala en sentencias de 28 de abril de 20228 y 30 de septiembre de 20219, se pronunció en el mismo sentido. Consecuente con lo anterior, esta Sala confirmará el fallo impugnado, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

F A L L A:

PRIMERO: DENEGAR la solicitud de desvinculación presentada por la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA -ANI, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 28 de abril de 2022, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, número único de radicación 10010315000-2021-11380-01 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 30 de septiembre de 2021, C.P. Oswaldo Giraldo López, número único de radicación 11001-03-15-000-2021- 01090-01. 16 Número único de radicación: 250002315000 2022 00562 01 Actora: MARÍA EUGENIA ARCILA ZULUAGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia impugnada, por las razones expuestas en esta providencia.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 14 de julio de 2022. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.