REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, treinta (30) de noviembre de dos mil veintitrés (2023). Magistrado ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 85001-23-33-000-2018-00127-01 (68.886) Demandante: ECOPETROL SA Demandado: MUNICIPIO DE MANÍ (CASANARE) Medio de control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - APELACIÓN DE SENTENCIA Asunto: REINTEGRO DE APORTES NO EJECUTADOS EN CONVENIO DE COLABORACIÓN Síntesis del caso: las partes suscribieron un convenio de colaboración para mejorar la infraestructura eléctrica del municipio de Maní; no obstante, con antelación a dicho acuerdo el ente territorial ya había suscrito los contratos necesarios para el efecto, por lo tanto, como la parte demandada ya tenía los fondos para el proyecto debe reembolsarle a Ecopetrol SA su aporte, como lo pide en la demanda.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra de la sentencia del 21 de julio de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare mediante la cual se dispuso lo siguiente: “PRIMERO: DECLARAR probada la excepción de convenio/contrato cumplido propuesta por el municipio de Maní (Casanare), conforme a lo expresado en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: DECLARAR no probada la excepción de incumplimiento por parte de Ecopetrol, propuesta por el municipio de Maní (Casanare), por lo anotado en la parte considerativa de esta providencia.

TERCERO: en consecuencia, NEGAR las pretensiones principales primera, segunda, cuarta y quinta y, las subsidiarias de la demanda.

CUARTO: DECLARAR liquidado el convenio de colaboración 5218643, en la forma dispuesta en la parte motiva de esta providencia.

QUINTO: SIN condena en costas.” (índice 27 SAMAI de la primera instancia - negrillas y mayúsculas sostenidas del original). 2 Expediente: 85001-23-33-000-2018-00127-01 (68.886) Actor: Ecopetrol SA Controversias contractuales Apelación de sentencia I.

ANTECEDENTES 1. La demanda Mediante escrito radicado el 3 de octubre de 20181, la compañía Ecopetrol SA en ejercicio del medio de control jurisdiccional de controversias contractuales presentó demanda contra el municipio de Maní (Casanare), con las siguientes súplicas: “PRIMERA: Que se DECLARE que EL MUNICIPIO DE MANÍ, en su calidad de ejecutor, INCUMPLIÓ las obligaciones derivadas del convenio de colaboración 5218643 que tuvo por objeto ‘AUNAR ESFUERZOS PARA PARA LA CONSTRUCCIÓN DE REDES DE ENERGÍA ELÉCTRICA DE MEDIA, BAJA TENSIÓN Y REPOTENCIACIÓN SUBESTACIÓN BELGRADO Al MVA34500/13800V PARA LAS VEREDAS BELGRADO, LAS BRISAS, EL SOCORRO, Y SAN JOAQUÍN DE GARIBAY, ALEDAÑOS AL CAMPO SANTIAGO EN MANÍ CASANARE’ suscrito con ECOPETROL SA, particularmente por el uso indebido de los recursos dinerarios entregados como aportes al haberse iniciado con anterioridad a su celebración, los procesos de contratación y adjudicación de los contratos de obra e interventoría que se encontraban a su cargo, los cuales según lo pactado, eran necesarios para el desarrollo de los compromisos emanados de la relación convenial (sic), contrariando los principios de buena fe objetiva, la probidad, corrección y lealtad que gobiernan esta clase de acuerdos.

SEGUNDA: Que como consecuencia de lo anterior y a título indemnizatorio de perjuicio material bajo la modalidad de daño emergente, se condene al MUNICIPIO DE MANÍ a reconocer y pagar a favor de Ecopetrol SA la suma de CUATROCIENTOS MILLONES DE PESOS (400.000.000,00) o la que se encuentre debidamente acreditada en el proceso, por concepto de aportes directos realizados al convenio concernido, junto con los intereses moratorios que llegaren a causarse y la actualización monetaria, los cuales fueron manejados, desde el mes de enero de 2015, a través de la cuenta de ahorros [sigue número de cuenta bancaria] cuyo único titular era el ente municipal.

PRIMERA SUBSIDIARIA: Si la petición anterior no prosperara, ruego se DECLARE que EL MUNICIPIO DE MANÍ, en su calidad de ejecutor, INCUMPLIÓ las obligaciones derivadas del convenio de colaboración 5218643 que tuvo por objeto ‘AUNAR ESFUERZOS PARA PARA LA CONSTRUCCIÓN DE REDES DE ENERGÍA ELÉCTRICA DE MEDIA, BAJA TENSIÓN Y REPOTENCIACIÓN SUBESTACIÓN BELGRADO Al MVA34500/13800V PARA LAS VEREDAS BELGRADO, LAS BRISAS, EL SOCORRO, Y SAN JOAQUÍN DE GARIBAY, ALEDAÑOS AL CAMPO SANTIAGO EN MANÍ CASANARE’ suscrito con ECOPETROL SA, especialmente las prevenidas en el literal b), numeral 20 de la cláusula primera del clausulado general, en cuanto hace a la falta de soportes que acrediten la satisfactoria, correcta y adecuada inversión de los recursos entregados por Ecopetrol para financiar el proyecto, por carecer de los soportes documentales respectivos. 1 Documento Demanda.pdf del archivo ED_TESTIGODOCUMENTALC en índice 2 SAMAI. 3 Expediente: 85001-23-33-000-2018-00127-01 (68.886) Actor: Ecopetrol SA Controversias contractuales Apelación de sentencia SEGUNDA SUBSIDIARIA: Que como consecuencia de lo anterior se condene al MUNICIPIO DE MANÍ a reconocer y pagar a favor de Ecopetrol SA la suma de VEINTINUEVE MILLONES CUATROCIENTOS ONCE MIL DOSCIENTOS NUEVE PESOS ($29.411.209) o la que se encuentre debidamente probada en el curso juicio, por concepto de SALDO a favor que arroja el balance financiero computados sobre aportes directos realizados por la estatal petrolera al convenio concernido, junto con los intereses moratorios que llegaren a causarse y la respectiva actualización monetaria.

TERCERA: Que se LIQUIDE en sede judicial por no haberse logrado de mutuo acuerdo, el convenio de colaboración 5218643 que tuvo por objeto ‘AUNAR ESFUERZOS PARA PARA LA CONSTRUCCIÓN DE REDES DE ENERGÍA ELÉCTRICA DE MEDIA, BAJA TENSIÓN Y REPOTENCIACIÓN SUBESTACIÓN BELGRADO Al MVA34500/13800V PARA LAS VEREDAS BELGRADO, LAS BRISAS, EL SOCORRO, Y SAN JOAQUÍN DE GARIBAY, ALEDAÑOS AL CAMPO SANTIAGO EN MANÍ CASANARE’ celebrado entre ECOPETROL SA y EL MUNICIPIO DE MANÍ (Casanare).

CUARTA: Que se ordene dar cumplimiento a la sentencia que ponga fin al litigio en forma definitiva, en los precisos y estrictos términos del art. 192 de la Ley 1437 de 2011 y se tramitará su pago, de conformidad con lo dispuesto, ibidem, por el art. 195, ordinales 1, 2 y 3. QUINTA: Que se CONDENE al extremo demandado por concepto de las costas procesales y las agencias en derecho que llegaren a causarse y se disponga se tasen en su oportunidad.” (documento Demanda.pdf del archivo ED_TESTIGODOCUMENTALC en índice 2 SAMAI - negrillas y mayúsculas sostenidas del original). 2.

Hechos Como fundamento fáctico de las pretensiones la parte demandante expuso, en síntesis, lo siguiente: 1) El 22 de octubre de 2014, con recursos económicos del Sistema General de Regalías y de Ecopetrol SA, las partes suscribieron el convenio de colaboración número 5218643 cuyo objeto era “aunar esfuerzos para para la construcción de redes de energía eléctrica de media, baja tensión y repotenciación subestación Belgrado al MVA34500/13800V para las veredas Belgrado, Las Brisas, El Socorro, y San Joaquín de Garibay, aledaños al campo Santiago en Maní Casanare” (índice 2 SAMAI), para lo cual el municipio demandado debía i) construir 89,17 km de redes de distribución energía eléctrica de media tensión, ii) 1479 km de redes de energía eléctrica de baja tensión, iii) construir o repotenciar 59 subestaciones de distribución y, iv) llevar a cabo la interventoría del respectivo contrato de obra. 4 Expediente: 85001-23-33-000-2018-00127-01 (68.886) Actor: Ecopetrol SA Controversias contractuales Apelación de sentencia 2) El 2 de enero de 2015, Ecopetrol SA consignó $400.000.000 a una cuenta bancaria del ente territorial dispuesta exclusivamente para el manejo de esos recursos. 3) El 3 de junio de 2016, de conformidad con la cláusula octava del citado convenio, Ecopetrol SA le comunicó al ente territorial demandado la terminación anticipada del convenio de colaboración –el plazo de ejecución estaba pactado originalmente hasta el 4 de agosto siguiente–.

La terminación anticipada se debió a que el municipio suscribió el convenio de asociación en octubre de 2014 con el propósito de obtener fondos de Ecopetrol SA para mejorar la infraestructura de energía eléctrica municipal; sin embargo, antes de la firma de este acuerdo, en junio de 2014, el ente territorial ya había contratado por su cuenta y con recursos propios la construcción e interventoría para llevar a cabo esas obras2, en consecuencia, “las actividades que supuestamente constituían el objeto y alcance [del convenio, ya] habían sido adelantadas financiera y materialmente antes de su suscripción” (índice 2 SAMAI).

Adicionalmente, el municipio de Maní no presentó los respectivos soportes que justificaran la inversión de todo el dinero entregado por Ecopetrol SA. 3. Contestación de la demanda y del llamamiento en garantía 1) El municipio de Maní3 propuso las excepciones de i) “convenio/contrato cumplido” y, ii) “incumplimiento por parte de Ecopetrol”, toda vez que el ente territorial ejecutó las prestaciones acordadas con los recursos del convenio de asociación y aun así Ecopetrol SA decidió terminar anticipadamente la ejecución contractual. 2) La (Confianza SA)4 promovió las excepciones de i) “falta de legitimación en la causa por activa por parte de municipio de Maní para llamar en garantía a Seguros Confianza” porque el beneficiario de la póliza es Ecopetrol SA, ii) “la entidad 2 En la demanda se indicó que la terminación anticipada se hizo porque el municipio demandado manifestó “a Ecopetrol la intencionalidad de aunar esfuerzos para la realización de unas obras adjudicadas previamente y solicitar a nuestra entidad que aportara recursos en dinero, a pesar de existir una apropiación dentro del presupuesto del municipio.” (índice 2 SAMAI). 3 Documento 05-Contestación demanda.pdf del archivo ED_CPPALTOMOII en índice 2 SAMAI. 4 Documento 11-Contestación.pdf del archivo ED_LLAMAMEN_CLLAMGART en índice 2 SAMAI. 5 Expediente: 85001-23-33-000-2018-00127-01 (68.886) Actor: Ecopetrol SA Controversias contractuales Apelación de sentencia demandante no acredita incumplimiento alguno del contratista demandado”, iii) “falta de la prueba de la ocurrencia del siniestro y cuantía - improcedencia de afectación del amparo de anticipo”, iv) “falta de acreditación de la ocurrencia del siniestro y de su cuantía de conformidad con el artículo 177 del Código de Comercio”, v) “ausencia de prueba de la cuantía de la pérdida consecuente inexigibilidad del seguro y de intereses moratorios”, vi) “límite del valor asegurado” y, vii) “subrogación”, por cuanto no se acreditó ninguna circunstancia que obligue a la aseguradora a asumir el valor de una eventual condena. 4.

Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Casanare, en providencia del 21 de julio de 2022 (índice 27 SAMAI de la primera instancia) negó las pretensiones de incumplimiento y liquidó el contrato con los siguientes fundamentos: 1) El municipio demandado no incumplió el convenio de colaboración, pues, financió con los recursos provenientes del Sistema General de Regalías los contratos de obra e interventoría en junio de 2014; sin embargo, siempre dejó claro que $400.000.000 del presupuesto serían aportados por Ecopetrol SA a través del convenio que se suscribiría para este propósito, lo cual finalmente ocurrió en octubre del mismo año. Durante las negociaciones previas al mencionado convenio de colaboración se tenía conocimiento de las restricciones contractuales establecidas en la Ley de Garantías Electorales (Ley 996 de 2005), lo cual motivó la decisión del municipio demandado de financiar el proyecto mientras se levantaban dichas limitaciones, circunstancia conocida suficientemente por Ecopetrol SA. 2) Tampoco es posible ordenar la devolución de ningún dinero en favor de la entidad demandante, debido a que todo el proyecto costó $2.970.230.253 y el municipio demandado solo logró justificar gastos por un total de $2.948.981.953; no obstante, no es factible afirmar que los $21.248.300 restantes son un remanente de los $400.000.000 entregados por Ecopetrol SA, pues, nunca se especificó en qué áreas, categorías o rubros se invertiría la contribución. 6 Expediente: 85001-23-33-000-2018-00127-01 (68.886) Actor: Ecopetrol SA Controversias contractuales Apelación de sentencia 3) Ante la ausencia de ejecución de dicho monto, el ente territorial demandado está obligado a “reintegrar la suma de $21.248.300 con cargo a los recursos de regalías de la propia entidad territorial, en tanto que, respecto de los aportes dados por Ecopetrol SA, no existe suma alguna que debe reintegrarse por la entidad demandada” (índice 27 SAMAI de la primera instancia). 5.

Recurso de apelación La parte demandada indicó que no debía reintegrar ningún valor al Sistema General de Regalías porque “la liquidación en sede judicial del contrato de convenio 5218643 suscrito entre el municipio de Maní y la empresa Ecopetrol SA realizada por el despacho, no corresponde, por lo tanto, el valor que se debe retornar como valores ejecutados a cargo de los recursos de las regalías ordenado en el fallo recurrido a la realidad (sic), entre lo contratado y lo en verdad ejecutado.”5. 6.

Actuación surtida en segunda instancia Por auto del 5 de diciembre de 2022 (índice 7 SAMAI) se admitió el recurso de apelación y no se decretaron pruebas en segunda instancia; el agente del Ministerio Público guardó silencio. II. CONSIDERACIONES Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia y anuncio de la decisión, 2) el caso concreto y, 3) condena en costas. 1.

Objeto de la controversia y anuncio de la decisión Presentada la demanda oportunamente6, corresponde a la Sala determinar, conforme a la apelación de la parte demandada, si se debe revocar la decisión de 5 Documento Recurso municipio de Maní.pdf del archivo ED_CPPALTOMOXI en índice 2 SAMAI. 6 El 5 de abril de 2017 culminó la posibilidad de liquidación pactada por las partes en la cláusula novena (documento 04.0-Anexos demanda.pdf del archivo ED_TESTIGODOCUMENTALC en índice 2 SAMAI) y la demanda se presentó oportunamente el 3 de octubre de 2018 (documento Demanda.pdf del archivo ED_TESTIGODOCUMENTALC en índice 2 SAMAI). 7 Expediente: 85001-23-33-000-2018-00127-01 (68.886) Actor: Ecopetrol SA Controversias contractuales Apelación de sentencia primera instancia de liquidar el contrato con la orden de reintegrar los remanentes no ejecutados al Sistema General de Regalías porque, en criterio del recurrente, no sobró ningún recurso económico.

Se confirmará la sentencia de primera instancia, porque las razones de apelación no permiten concluir algo distinto a lo expuesto y decidido por el tribunal de primer grado. 2. El caso concreto 1) El municipio demandado aseguró que la sentencia apelada indebidamente concluyó que existían recursos económicos no ejecutados que debían reintegrarse al Sistema General de Regalías; al respecto, es necesario precisar lo siguiente: a) El 18 de diciembre de 2013, mediante Acuerdo número 4, el Órgano Colegiado de Administración y Decisión del Municipio de Maní decidió financiar el proyecto que sería el objeto del convenio de colaboración suscrito por las partes “por un valor total de $2.570.230.253 con los recursos correspondientes a la asignación de las regalías directas, para el municipio de Maní (Casanare) del Sistema General de Regalías para la vigencia bienio 2013-2014.

EI ejecutor del proyecto es el municipio de Maní (Casanare). El valor total del Proyecto aprobado asciende a un valor total de $2.970.230.253 y es cofinanciado por ECOPETROL por un valor de $400.000.000”7. b) Para la construcción y repotenciación de la infraestructura eléctrica, el municipio demandado suscribió el contrato de obra número 167 del 20 de junio de 2014 con la Unión Temporal Electrificar Maní 2014 y, según el acta de liquidación bilateral de ese negocio8, desembolsó un total de $2.747.698.581. c) Además, el ente territorial celebró el contrato de interventoría número 219 del 31 de julio de 2014 con la Unión Temporal Inter Eléctricos para que adelantara el 7 Documento 04.0-Anexos demanda.pdf (fl. 216) del archivo ED_TESTIGODOCUMENTALC en índice 2 SAMAI. 8 Documento 10.liquidación.pdf (fl. 4) del archivo ED_TESTIGODOCUMENTALC en índice 2 SAMAI. 8 Expediente: 85001-23-33-000-2018-00127-01 (68.886) Actor: Ecopetrol SA Controversias contractuales Apelación de sentencia seguimiento técnico de la obra y, de conformidad con el acta liquidación de dicho contrato9, pagó $164.853.864. d) Asimismo, la entidad demandada firmó el contrato de apoyo a la supervisión número 296 del 19 de agosto de 2014 por el cual desembolsó $36.429.48910, tal como quedó consignado en la respectiva liquidación bilateral de ese negocio. e) El 22 de octubre de 2014, Ecopetrol SA y el municipio de Maní suscribieron el convenio de colaboración número 5218643 y pactaron que la entidad demandante aportaría $400.000.000 y el municipio demandado $2.570.230.253 con recursos provenientes del Sistema General de Regalías, para un total de $2.970.230.25311. 2) Vista las anteriores pruebas relacionadas con la inversión de los $2.970.230.253 presupuestados para el convenio de colaboración, se advierte que los egresos ascendieron a $2.948.981.934 y que por lo tanto no se invirtieron $21.248.30012, los cuales deben reintegrarse a la cuenta única del Sistema General de Regalías de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9513 de la Ley 1530 de 2012, aplicable al presente asunto en virtud de lo establecido por el artículo 38 de la Ley 153 de 1887. 3) Ahora bien, en consideración a lo acordado en la cláusula cuarta14 del convenio de colaboración objeto de análisis, el ente territorial debía devolver a Ecopetrol SA los rendimientos financieros generados durante el tiempo que el aporte de dicha empresa permaneció en la cuenta bancaria dispuesta para el efecto. 9 Documento 844-969.pdf (fl. 124) del archivo ED_TESTIGODOCUMENTALC en índice 2 SAMAI. 10 Documento Liquidación_Contrato_296_2014.pdf del archivo ED_TESTIGODOCUMENTALC en índice 2 SAMAI. 11 Documento 1.CONVENIO_5218643.pdf del archivo ED_TESTIGODOCUMENTALC en índice 2 SAMAI 12 Si bien la operación matemática da como resultado $21.248.309, la Sala toma el menor valor por la garantía de la non reformatio in pejus. 13 “Los saldos no ejecutados de proyectos de inversión financiados con recursos del Sistema General de Regalías deben reintegrarse a la cuenta única del Sistema General de Regalías para ser presupuestadas a través de la misma asignación que le dio origen.”. 14 “ECOPETROL será la propietaria de los rendimientos financieros que se generen durante la vigencia en una entidad bancaria o corporación financiera” (Documento 1.CONVENIO_5218643.pdf (fl. 4) del archivo ED_TESTIGODOCUMENTALC en índice 2 SAMAI). 9 Expediente: 85001-23-33-000-2018-00127-01 (68.886) Actor: Ecopetrol SA Controversias contractuales Apelación de sentencia Por lo anterior, el municipio demandado entregó $3.320.42015 a Ecopetrol SA; no obstante, este monto no afecta el valor de las regalías pendientes que el municipio debe reembolsar, pues, corresponde a rendimientos financieros y no a recursos provenientes de las regalías, por lo tanto, como este dinero proviene de una fuente claramente separada y distinta al Sistema General de Regalías no es posible descontarlo de la deuda a cargo de la parte demandada. 4) En síntesis, el municipio de Maní solo pudo demostrar que gastó $2.948.981.934 en los pagos relacionados con los contratos de obra número 167, interventoría número 219 y apoyo a la supervisión número 296, los cuales estaban vinculados al convenio de colaboración número 5218643; no obstante, ninguna evidencia demuestra el destino de los $21.248.300 restantes y el único desembolso adicional de $3.320.420 no provino de los fondos del convenio de colaboración, sino que correspondía a los rendimientos financieros generados por el aporte de Ecopetrol SA, en consecuencia, el apelante no pudo respaldar su afirmación de que invirtió todo el dinero del convenio de colaboración. 5) Por lo anterior, se confirmará la sentencia de primera instancia, pues, ninguna prueba permite disminuir el monto a cargo del municipio demandado. 3.

Condena en costas En los términos de los artículos 188 del CPACA y 365 (numeral 3) del Código General del Proceso, a la parte demandada se le resuelve desfavorablemente su recurso de apelación, por lo tanto asumirá las costas procesales de la segunda instancia, la condena incluirá las agencias en derecho que para esta instancia se fijan, en atención al concepto y los criterios definidos para su causación en el Acuerdo PSAA16-10554 de 2016 del Consejo Superior de la Judicatura, en tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento de la ejecutoria de esta decisión para la parte demandante por su silencio durante el trámite de la impugnación. 15 Documento 2.

COMUNICACIÓN_16_jun_2016.pdf del archivo ED_TESTIGODOCUMENTALC en índice 2 SAMAI. 10 Expediente: 85001-23-33-000-2018-00127-01 (68.886) Actor: Ecopetrol SA Controversias contractuales Apelación de sentencia En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Confírmase la sentencia del 21 de julio de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare. 2º) Condénase en costas de la segunda instancia al municipio de Maní (Casanare) y fíjanse las agencias en derecho para esta instancia en cuantía de tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento de la ejecutoria de esta decisión en favor de la compañía Ecopetrol SA. 3º) Ejecutoriada la presente sentencia, por la secretaría devuélvase el expediente al tribunal de origen para lo su cargo, previas las correspondientes constancias secretariales de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente de la Sala (Firmado electrónicamente) Salvamento de voto FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia: la presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.