1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D. C., cuatro (4) de abril de dos mil veinticinco (2025). Radicado: 11001-03-15-000-2025-01247-00 Accionante: GUILLERMO RAFAEL GUTIÉRREZ PARRADO Accionado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Requisitos de procedibilidad / DEFECTO FÁCTICO – No se configura / RECONOCIMIENTO PENSIONAL – Acreditación de los requisitos para el reconocimiento y pago de la pensión gracia. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sala pronunciarse en relación con la acción de tutela instaurada por el señor Guillermo Rafael Gutiérrez Parrado, actuando mediante apoderada, de conformidad con lo consagrado en el Decreto 333 de 20211.
I. A N T E C E D E N T E S La demanda 1. El 4 de marzo de 2025 la parte accionante presentó acción de tutela en contra de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. Hechos relevantes 2. La parte accionante interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de la pensión gracia en cuantía del 75% de los factores salariales percibidos por este durante el año anterior a la adquisición del estatus jurídico, así como el retroactivo debidamente actualizado de las mesadas adeudadas por dicho concepto. 1 Que ingresó para fallo el 19 de marzo de 2025.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-01247-00 Accionante: Guillermo Rafael Gutiérrez Parrado Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 2 3. El proceso correspondió al Tribunal Administrativo de Bolívar que, por medio de sentencia del 31 de agosto de 2022, accedió a las pretensiones de la demanda. 4.
Contra dicha decisión la UGPP interpuso apelación, recurso que fue resuelto por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado que, a través de providencia del 30 de enero de 2025, revocó lo fallado en primera instancia y, en su lugar, negó lo pretendido. Pretensiones 5. Solicita la parte accionante lo siguiente: “1.
Amparar los derechos fundamentales constitucionales de la accionante, señor Guillermo Rafael Gutiérrez Parrado, al debido proceso judicial y al acceso a la administración de justicia, vulnerados por el Consejo de Estado en la sentencia emitida el 30 de enero de 2025, notificada el 12 de febrero de 2025, que revocó el fallo en primera instancia emitidos por el Tribunal Administrativo de Bolívar, se solicita dejar sin efecto jurídico dicha sentencia y, en su lugar, ordenar al Consejo de Estado que reconozca el derecho de pensión gracia al señor Guillermo Rafael Gutiérrez Parrado, conforme a los requisitos establecidos por la ley, con efectos fiscales a partir del 1 de febrero de 2001, fecha en la que adquirió el derecho. 2.
Se tenga en cuenta el certificado expedido por el municipio de El Carmen de Bolívar, donde consta la vinculación del señor Guillermo Rafael Gutiérrez Parrado como docente en 1980, así como todas las demás pruebas que serán anexadas en este proceso. Dichas pruebas acreditan que el accionante cumplió con los requisitos legales establecidos para el reconocimiento de la pensión gracia, particularmente con respecto a su vinculación como docente territorial. 3.
Se ordene a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP) reconocer y pagar la pensión gracia al señor Guillermo Rafael Gutiérrez Parrado desde el 1 de febrero de 2001, fecha en la que cumplió con los requisitos legales para acceder a la pensión gracia, conforme a las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989, y en concordancia con las pruebas presentadas y la jurisprudencia aplicable”.
Fundamentos de la demanda de tutela 6. La parte demandante alega que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado con la expedición de la sentencia del 30 de enero de 2025, incurrió en un defecto fáctico por indebida valoración probatoria. Sostiene que esta corporación desestimó la certificación que acredita su vinculación como docente territorial antes de 1980, expedida por el municipio de El Carmen de Bolívar, sin argumentos jurídicos sólidos. 7.
Manifiesta que la pensión gracia solicitada asegura su estabilidad económica y protege su mínimo vital, por lo que la denegación injustificada de este derecho impacta negativamente su calidad de vida y constituye una vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-01247-00 Accionante: Guillermo Rafael Gutiérrez Parrado Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 3 8.
De igual modo, sostiene que la certificación desestimada por la autoridad judicial accionada es un documento oficial que da cuenta de su vinculación en calidad de docente territorial entre el 1° de enero de 1980 y el 30 de noviembre de 1980, es decir, dentro del período relevante exigido por la Ley 91 de 1989. Trámite en primera instancia 9.
Por medio de auto del 7 de marzo de 2025 se admitió la acción de tutela de la referencia y se ordenó notificar a la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado como accionado y al Tribunal Administrativo de Bolívar y a la UGPP como terceros con interés. De igual modo, se ordenó la vinculación de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
Intervenciones 10. La UGPP solicitó que se rechace por improcedente la tutela de la referencia por cuanto la providencia enjuiciada no incurrió en un defecto material o sustantivo, así como tampoco se inobservó el precedente judicial. 11. Adujo que lo decidido por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado se ajustó al ordenamiento legal y al precedente jurisprudencial que regula el tema, para determinar que no se logró probar que en efecto el accionante cumplía los requisitos para acceder a la pensión gracia pedida, por lo que la acción no debe usarse como una tercera instancia para revisar las decisiones adoptadas por el juez competente de la causa. 12.
El Tribunal Administrativo de Bolívar remitió el link de acceso al expediente contentivo del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado núm. 13001-23-33-000-2017-00505-00. 13. Las demás partes guardaron silencio. II. C O N S I D E R A C I O N E S 14. Le corresponde a la Sala determinar si la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.
De acreditarse, se abordará el estudio de fondo con el fin de establecer si la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con la expedición de la sentencia del 30 de enero de 2025, incurrió en una vulneración de los derechos fundamentales alegados por la parte accionante. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-01247-00 Accionante: Guillermo Rafael Gutiérrez Parrado Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 4 Análisis del caso Requisitos generales de procedibilidad 15.
En el presente asunto se encuentra demostrado que (i) la parte accionante no cuenta con otros medios de defensa judicial para discutir lo aquí expuesto, (ii) la acción se presentó dentro de los seis meses siguientes a la ejecutoria de la providencia enjuiciada, (iii) no se está invocando una irregularidad procesal, (iv) se identificaron claramente los hechos generadores de la vulneración y los derechos transgredidos y (v) no se trata de una sentencia de tutela. 16.
Asimismo, la Sala encuentra que (vi) se cumple con el requisito de relevancia constitucional dado que los cargos están suficientemente argumentados, teniendo en cuenta que el actor explicó las razones por las cuales considera que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. 17.
De igual modo, no es un asunto de mera legalidad o de discrepancia interpretativa, sino de un evento de naturaleza excepcional que habilita la intervención del juez constitucional porque, como ha resuelto en casos similares esta Subsección2, se está frente a una duda sobre la potencial afectación de derechos constitucionales que desbordaría el juicio de los jueces naturales.
En concreto, se trata de establecer si con la providencia judicial acusada se incurrió en un defecto fáctico por la indebida valoración de un certificado que, según señala, acredita su vinculación como docente territorial antes de 1980. 18. De esta manera, y al tenor de lo reiterado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022, en este caso, lejos de pretenderse que la tutela se erija en una instancia adicional al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho o un medio para resolver desacuerdos de aspectos meramente legales o económicos, se trata de un asunto que tiene “la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental” y se justifica en la medida de una posible “afectación desproporcionada a derechos fundamentales”.
Caso concreto 19. En el caso bajo estudio la parte accionante aduce que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con la expedición de la sentencia del 30 de enero de 2025, incurrió en un defecto fáctico al desestimar el certificado expedido por el municipio de El Carmen de Bolívar, el cual acredita su vinculación como docente territorial antes de 1980, concretamente, desde el 1°de enero de 1980 al 30 de noviembre de 1980. 2 Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A. Sentencia del 1° de marzo de 2024.
Rad. 11001-03-15-000-2023-07457-00. Consejera Ponente: María Adriana Marín. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-01247-00 Accionante: Guillermo Rafael Gutiérrez Parrado Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 5 20. De conformidad con las pruebas obrantes en el expediente, se tiene que la autoridad judicial accionada, al momento de efectuar el análisis sobre la procedencia del reconocimiento pensional en favor del señor Guillermo Rafael Gutiérrez Parrado tuvo en cuenta lo siguiente: “Al respecto, el accionante aseguró que su primera vinculación como educador oficial, antes del 31 de diciembre de 1980, fue a través de nombramiento del orden territorial efectuado por el municipio de Carmen de Bolívar, precisamente durante el año 1980.
Para demostrar lo anterior, la parte activa basó su reclamación en dos certificados laborales emitidos el 14 de junio de 2000 por el jefe de personal de la referida entidad territorial y del 31 de marzo de 2016 suscrito por el secretario de educación de esa misma autoridad, en los que se indica, en términos generales, que el demandante laboró como docente municipal en la Escuela Rural Mixta San Rafael durante el año 1980, sin especificar los extremos inicial y final de tal período, tal como se observa a continuación: Adicionalmente, en el expediente administrativo obra otro certificado expedido por el secretario de gobierno municipal el 23 de enero de 1990 que indica exactamente con las mismas palabras lo que señala el documento del 14 de junio de 2000.
De igual forma, reposa la Resolución 0230 del 8 de junio de 2012, por medio de la cual el alcalde de la referida entidad territorial reconoció un tiempo de servicio a favor del accionante, basado en actas de posesión y contratos de prestación de servicio, pero exclusivamente para los años 1984, 1985, 1988, 1989, 1990, 1991, 1992, 1993 y 1994. […]”. 21.
Con fundamento en lo anterior, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado consideró que los documentos aludidos no eran idóneos para acreditar la supuesta labor desempeñada por el accionante, debido a que no informan de donde se basa su contenido y, de mencionarlo, sólo lo hace de manera general. En ese sentido, sostuvo que el fundamento para la prestación del servicio del docente en 1980 y de 1982 a 1994 se desconoce por completo. 22.
De esta manera, con base en “un criterio eminentemente derivado de la sana crítica”, concluyó que a los elementos materiales probatorios aportados por la parte Radicación número: 11001-03-15-000-2025-01247-00 Accionante: Guillermo Rafael Gutiérrez Parrado Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 6 accionante debía restársele credibilidad, al no ser medios inequívocos para poder establecer con precisión la labor educativa presuntamente desarrollada por el reclamante, así como tampoco la naturaleza del vínculo docente de carácter territorial como el alegado. 23.
Sobre ello, la decisión del 30 de enero de 2025, indicó: “En tal sentido, para la Subsección no resultan idóneas las pruebas allegadas por el accionante, toda vez que este criterio, en esencia, equivale a verificar si el documento es adecuado para demostrar el punto que las partes colocan de presente, esto es, no solo que esté relacionado con el objeto de la controversia y que se encuentre permitido por la ley, sino que además tenga la viabilidad de generar certeza sobre su contenido, o lo que es igual, que de su estudio no se creen dudas, sino respuestas a un interrogante, tanto por su credibilidad sustancial como formal, es decir, por la fiabilidad de lo que se consigna y se extrae de dicho material probatorio, así como por la forma en la que lo hace.
En consecuencia, los documentos bajo examen no cumplen con las referidas condiciones debido a una falta de capacidad probatoria originada en que, en razón a este primer postulado (el de la credibilidad sustancial), se generan una serie de cuestionamientos sobre el sustento de lo allí manifestado. Lo anterior entonces impide tener como cierto el supuesto de la relación legal del demandante antes del 31 de diciembre de 1980, pues se evidenció que las únicas pruebas con las que se buscaba acreditar lo propio son en esencia inconducentes y, por tanto, incumplen con uno de los elementos esenciales para que esta tuviera capacidad demostrativa.
Incluso, lo propio tendría que asegurarse respecto de los tiempos presuntamente laborados durante los períodos de 1982 a 1994, ya que todos siguen la misma suerte del análisis probatorio anterior, esto es, carecen de respaldo probatorio”. 24. Bajo dichas consideraciones, expuso la parte demandada que las pruebas practicadas sólo fueron tres certificaciones y una resolución de reconocimiento de tiempo de servicios “carentes de fundamentación”, toda vez que no se remiten a los soportes en los que se basó lo afirmado.
Por ello, advirtió que dichos certificados, lejos de ser contundentes y precisos en su información, generan una serie de dudas que hicieron imposible considerarlos como prueba inequívoca para efectuar el reconocimiento pensional, tal como lo exige la sentencia SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022. 25. Al respecto, en cuanto a la decisión de unificación proferida por la Sección Segunda, en la sentencia acusada se precisó que dicho precedente fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que “los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento”.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-01247-00 Accionante: Guillermo Rafael Gutiérrez Parrado Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 7 26. Señalado lo anterior, no encuentra esta Sala de Subsección que las conclusiones a las que llegó la parte accionada para resolver el caso obedezcan a un capricho o arbitrariedad, sino que se basaron en el criterio interpretativo del juez natural de la causa, el cual, en virtud del principio de autonomía judicial, puede efectuar la valoración probatoria que considere más adecuada, conforme con la normatividad aplicable. 27.
Por lo anterior, en el presente asunto no se estructura una situación en la cual se vislumbre una lesión de derechos, porque la intervención del juez de tutela se activa únicamente en los casos específicos en que se evidencia una argumentación defectuosa, abiertamente insuficiente, o inexistente al punto que se torna arbitraria, supuestos que no se cumplen en el presente asunto. 28.
Por lo tanto, al no encontrarse la configuración de ninguna de las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, se negará el amparo solicitado por medio de la acción de tutela interpuesta por la parte accionante. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: NEGAR el amparo solicitado mediante la acción de tutela presentada por el señor Guillermo Rafael Gutiérrez Parrado en contra de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.
TERCERO: de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Radicación número: 11001-03-15-000-2025-01247-00 Accionante: Guillermo Rafael Gutiérrez Parrado Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 8 VF Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.