CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., veinticuatro (24) de julio dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 05001-23-31-000-2007-02471-01 (51614) Demandante: U.T. conformada por Inelpro Ltda. y Coservicios Demandado: Municipio de Medellín Proceso: Nulidad y restablecimiento de derecho Asunto: Sentencia de segunda instancia –Decreto 01 de 1984– subrogado por la Ley 446 de 1998 y modificado por la Ley 954 de 2005 y la Ley 1107 de 2006 DEBER DE INTERPRETAR LA DEMANDA-El juez debe interpretar la demanda de manera armónica para desentrañar la intención de la parte actora sin que se altere la causa petendi.
ACCIÓN PROCEDENTE EN CONTRA DE ACTOS ADMINISTRATIVOS EMITIDOS CON OCASIÓN DE LA CELEBRACIÓN DEL CONTRATO-Reiteración jurisprudencial en vigencia del artículo 87 del CCA. CADUCIDAD DE LA ACCIÓN. Cuando se promueve la acción de controversias contractuales, con fundamento en la nulidad del acto de adjudicación, puede incluirse la pretensión de restablecimiento del derecho derivado de la nulidad del acto, pero el efecto restablecedor se activará, siempre que la acción se presente en el término caducidad de 30 días.
CESIÓN DE CRÉDITOS O DERECHOS PERSONALES-El retiro de los pliegos de condiciones, bajo la vigencia de la Ley 80 de 1993 original, otorgaba a quien los retirara el derecho personal o crédito de participar en el proceso, de modo que podía ser objeto de cesión en virtud de los artículos 1959 y siguientes del Código Civil. CAPACIDAD JURÍDICA-El Registro Único de Proponentes, en línea con lo exigido en los pliegos de condiciones en cada caso concreto, da cuenta de las actividades para cuyo desarrollo tienen capacidad las personas jurídicas que participan en procesos de selección de contratistas del Estado.
La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia del 30 de septiembre de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual se declaró inhibida para fallar de fondo. La decisión fue la siguiente: “PRIMERO: DECLÁRASE PROBADA LA EXCEPCIÓN DE INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN, conforme se expuso en las consideraciones de este proveído.
SEGUNDO: DECLÁRESE INHIBIDA para conocer del asunto por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
TERCERO: Sin condena en costas.
CUARTO. En firme esta providencia archívese el expediente”. Radicación: 05001-23-31-000-2007-02471-01 (51614) Demandante: U.T. Inelpro-Coservicios Ejecutado: Municipio de Medellín Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 2 I. SÍNTESIS DEL CASO La controversia gira en torno a la nulidad de un acto administrativo de adjudicación que, según el demandante, está viciado por falsa motivación y por haberse expedido con violación a las normas superiores, en razón a que el adjudicatario no adquirió los pliegos de condiciones de acuerdo con los requisitos establecidos en su texto — bajo la égida de la Ley 80 de 1993 original— y porque su objeto social no le otorgaba la capacidad para ejecutar el contrato.
El demandante, en consecuencia, pretende la nulidad absoluta del negocio jurídico celebrado como producto del procedimiento de selección y el restablecimiento de sus derechos. II.
ANTECEDENTES Pretensiones El 29 de junio de 20071, la Unión Temporal —conformada por Inelpro Ltda. y Coservicios—, por medio de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del municipio de Medellín. El demandante formuló las siguientes pretensiones: “a. Que es nula la resolución 76 de mayo 11 de 2007, proferida por el señor MAURICIO VALENCIA CORREA, Secretario de Obras públicas del Municipio de Medellín. Por la cual se adjudica la licitación pública Licitación LP- 70002198 de 2007 (LP-05) DESARROLLO, PRODUCCION, MONTAJE Y PUESTA EN OPERACIÓN DE INGENIERIA ELECTRONICA PARA LAS SALAS DE EXHIBICIÓN DEL PROYECTO PARQUE EXPLORA.
Por vulneración del debido proceso, violación directa de la ley y falsa motivación, por cuanto la propuesta más favorable era la de UT_Inelpro Ltda. -Coservicios S.A. b. Que como consecuencia de la nulidad anterior, se declare la nulidad a absoluta del contrato de obra pública Nro. ……. [sic] de 2007 suscrito entre EL MUNICIPIO DE MEDELLIN y la Unión Temporal Egal-Spazi cuyo objeto es: DESARROLLO.
PRODUCCION, MONTAJE Y PUESTA EN OPERACIÓN DE INGENIERIA ELECTRONICA PARA LAS SALAS DE EXHIBICIÓN DEL PROYECTO PARQUE EXPLORA. c. Que, en razón de la declaración contenida en el literal a de estas pretensiones, EL MUNICIPIO DE MEDELLIN pagará a U.T. Inelpro- Coservicios. a título de indemnización, la utilidad dejada de percibir; el lucro cesante, la pérdida de crecimiento de la capacidad contractual y en general todos los perjuicios que se prueben en el proceso. d. Que los valores anteriores se actualicen de acuerdo con el IPC vigente al momento del fallo. 1 Folio 70 cuaderno 1.
Radicación: 05001-23-31-000-2007-02471-01 (51614) Demandante: U.T. Inelpro-Coservicios Ejecutado: Municipio de Medellín Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 3 e. Que se condene en costas al demandado”2. Hechos La parte actora indicó que, el 9 de febrero de 2007, el municipio de Medellín ordenó la apertura del proceso de licitación 70002198 de 2007 (LP-05), cuyo objeto era seleccionar al contratista y adjudicar el contrato para llevar a cabo el “desarrollo, producción, montaje y puesta en operación de ingeniería electrónica para las salas de exhibición proyecto parque Explora, de conformidad con las cantidades de obra, especificaciones y planos establecidas en este pliego de condiciones”.
Que, durante el procedimiento, la entidad expidió varias adendas en las que modificó el factor de experiencia del proponente y aplazó el plazo de la licitación, sin justificación alguna. A la licitación se presentaron tres proponentes, cumpliendo todos con los requisitos de evaluación jurídica: la U.T. Egal-Spazi S.A., Maloka Centro Interactivo de Ciencia y Tecnología, y la U.T. Inelpro-Coservicios.
Con todo, esta última, la Unión Temporal Inelpro-Coservicios, fue la única que asistió a la audiencia de aclaraciones de pliegos. Expuso que, de acuerdo con la evaluación del comité asesor en contratación, la propuesta de U.T. Egal-Spazi S.A. ocupó el primer lugar en el orden de elegibilidad, mientras que la de U.T. Inelpro-Coservicios, se ubicó en el segundo. Manifestó que, en el término de traslado del informe preliminar, el demandante solicitó que la propuesta de la U.T. Egal-Spazi S.A. no fuera tenida en cuenta, por cuanto no cumplía con la capacidad jurídica para la ejecución del contrato y no había aportado la constancia de pago de los pliegos, a lo que la entidad respondió que las observaciones no eran procedentes.
Según el libelo, las observaciones se presentaron nuevamente después de que el comité asesor de contratación del municipio hubiera recomendado adjudicar el contrato a la U.T. Egal-Spazi S.A., a lo que la entidad ratificó su respuesta. Declaró que, por orden de la Contraloría General de la República, la adjudicación se realizó en audiencia el 11 de mayo de 2007, en curso de la cual el apoderado de la U.T. Inelpro-Coservicios reiteró las observaciones formuladas anteriormente.
No 2 Folios 57 y 58 cuaderno 1. Radicación: 05001-23-31-000-2007-02471-01 (51614) Demandante: U.T. Inelpro-Coservicios Ejecutado: Municipio de Medellín Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 4 obstante, que el secretario de obras públicas del municipio de Medellín expidió la Resolución 76 de 2007 en la que adjudicó el contrato de la LP-05 por un valor de $895’863.004 y con un plazo de 4 meses.
Arguyó que la U.T. Egal-Spazi S.A. no había comprado los pliegos de condiciones, por cuanto en su oferta se aportó la consignación efectuada por Speed Solutions, que no era un miembro de la unión temporal, situación que, al haber contrariado el tenor del numeral 1.9 de los pliegos de condiciones, debió conducir a la entidad a rechazar esta propuesta, de acuerdo con el numeral 3.19 del documento precontractual.
Expuso que no era cierto, como lo había planteado la entidad en sus respuestas, que, una vez adquiridos los pliegos, estos pudieran cederse, porque las reglas del proceso no habían consagrado esta posibilidad, de modo que, estando ante normas de derecho público, no se permitía su negociabilidad. En este sentido, alegó que esta justificación viciaba el acto de adjudicación de nulidad por falsa motivación. Por otra parte, sostuvo que la U.T. Egal-Spazi no tenía la capacidad legal para ejecutar el contrato, porque el objeto social de las sociedades que conformaban la unión temporal, de acuerdo con sus certificados de existencia y representación legal y de sus estatutos sociales, era el de ingeniería eléctrica, al paso que el desarrollo del negocio adjudicado requería implementar actividades de ingeniería electrónica.
De conformidad con los hechos, el demandante expuso que la resolución era nula por violación a las normas superiores y, en particular, enlistó y transcribió el artículo 29 de la Ley 80 de 1993 –sobre selección objetiva–, el artículo 209 de la Constitución Política –frente a la función administrativa–, el artículo 3 de la Ley 489 de 1998 – respecto de los principios de función administrativa–, el artículo 2 del Decreto 01 de 1984 –sobre el cumplimiento de los fines estatales por parte de los funcionarios–, el artículo 13 de la Constitución Política –acerca del derecho fundamental a la igualdad, los literales b, d y e del numeral 5 y los numerales 7 y 8 del artículo 24 de la Ley 80 de 1993 –relacionado con los pliegos de condiciones y el proceso de selección–, el numeral 6 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993 –en referencia a que las propuestas deben referirse y sujetarse a todos y cada uno de los puntos del pliego–, el artículo 860 del Código de Comercio –relativo a que el pliego de condiciones constituye una oferta de contrato–, y el artículo 99 del Código de Comercio –relacionado con la capacidad de las sociedades–.
Radicación: 05001-23-31-000-2007-02471-01 (51614) Demandante: U.T. Inelpro-Coservicios Ejecutado: Municipio de Medellín Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 5 Finalmente, se refirió nuevamente al artículo 29 de la Constitución Política para argumentar que existía una violación clara y directa de las normas, y falsa motivación porque la oferta a la cual se le adjudicó el contrato no cumplía con los presupuestos ordenados por la ley y los pliegos de condiciones.
Debe resaltarse que la demanda fue inadmitida por el a quo en auto de 17 de octubre de 20073 para que el actor, entre otros aspectos, indicara con toda precisión y claridad cuál era la acción instaurada y, en caso de optar por la de controversias contractuales, se adecuara la demanda de conformidad con lo dispuesto en el artículo 87 del CCA, teniendo en cuenta que la de nulidad y restablecimiento del derecho contaba con una caducidad de 30 días.
Además, para que estimara razonadamente la cuantía. La demanda fue subsanada4 por el extremo activo oportunamente, en el siguiente sentido: “La Acción [sic] que se ejerce es la de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, ella debe aplicarse a la resolución 76 del 11 de mayo de 2007, por la cual se adjudica la licitación publica [sic] No LP-70002198 de 2007 (LP-05), como consta en el expediente.
Adecúo por tanto mis pretensiones en tal sentido, si es que de otra forma pudieron interpretarse, pero no puede pensarse en una indebida acumulación de las mismas (…) Obviamente, al declarar la nulidad de la resolución de adjudicación, el juez, así no se este [sic] en presencia de la acción contractual, deberá declarar la nulidad absoluta del contrato, por que [sic] se hizo una violación al ordenamiento jurídico superior.
Por consiguiente frente al [sic] los Actos Administrativos Unilaterales, como lo es el de Adjudicación, procede la acción de nulidad y restablecimiento dentro de los 30 días siguientes a su notificación, lo que no obsta para que la ejecución del contrato continué con su rumbo. (…) El tercero, sin interés directo tiene la opción de demandar los actos previos al contrato en ejercicio del artículo 84, o demandar la nulidad absoluta aduciendo la ilegalidad de los actos previos.
La dualidad de acciones posibles frente al acto de adjudicación, aún antes de ser expedida la Ley 446 de 1998 (…) Queda pues suficientemente ilustrado para su despacho, que el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento, tiene fundamento jurídico y no va en contravía 3 Folio 73 cuaderno 1. 4 Folios 76 a 78 cuaderno 1. Radicación: 05001-23-31-000-2007-02471-01 (51614) Demandante: U.T. Inelpro-Coservicios Ejecutado: Municipio de Medellín Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 6 de lo preceptuado en la ley 446 de 1998.
El acto acusado, es decir la resolución 76 de mayo 11 de 2007 obra en el expediente a folios y en la misma se observa claramente, su notificación a la parte que resulto favorecida con la adjudicación del mismo, desde este momento empiezan a contar los 30 días para que opere la caducidad e [sic] dicha acción, por lo tanto nuestra demanda fue presentada dentro del termino [sic] oportuno.” En cuanto a la cuantía, manifestó: “La estimación razonada de la cuantía de lo que se demanda, corresponde al 50% del valor total de la propuesta esto es $991.789.560, por el 50% igual a 495'894.780.
Lo anterior teniendo en cuenta que no se trata de un contrato de obra civil sino de una naturaleza especial, para el diseño de prototipos únicos. Son entonces máquinas especiales de las cuales se espera obtener una utilidad del 50% de lo ofertado, como se dijo de $495'894.780, a esta cuantía habrá que sumarle los perjuicios perjuicios [sic], con la no adjudicación del contrato, en los cuales se entienden: - Un daño emergente con la no adjudicación. - La disminución de la capacidad contractual - El lucro cesante contenido en la perdida de costo de oportunidad del dinero dejado de percibir. - El daño emergente, por la inactividad de nuestro personal, por la inejecución del contrato. - El lucro cesante, porque por lo especifico y especial de el [sic] objeto contractual, la experiencia adquirida en este contrato sería fundamental para el futuro económico de la compañía." Contestación de la demanda Estando en término, el municipio de Medellín contestó la demanda5, escrito en el que excepcionó (i) ineptitud sustantiva de la demanda, por falta de señalamiento de la disposición legal vulnerada y concepto de la violación, en virtud de la cual alegó que el demandante no había cumplido con la carga de explicar el concepto de la violación de las normas superiores, que es inherente a la impugnación de actos administrativos, y se había limitado a transcribir diez normas del ordenamiento jurídico.
Además (ii) ineptitud sustantiva de la demanda por falta de integración del litisconsorcio, porque el acto impugnado generó un derecho a la U.T. Egal-Spazi S.A., por lo cual debía ser convocada al proceso. (iii) Ineptitud sustantiva de la demanda por indebida estimación de la cuantía, al considerar que la ausencia de este requisito formal impedía al juez estudiar la demanda, puesto que era imposible la determinación de la competencia bajo el imperio de la Ley 448 de 1998. 5 Folios 94 a 125 cuaderno 1.
Radicación: 05001-23-31-000-2007-02471-01 (51614) Demandante: U.T. Inelpro-Coservicios Ejecutado: Municipio de Medellín Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 7 Presentó también la de (iv) caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en cuya virtud sostuvo que la oportunidad fenecía 30 días después de la comunicación del acto de adjudicación que, en este caso, ocurrió en audiencia del 11 de mayo de 2007, en la que estaba presente el demandante, mientras que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho —según lo reiterado por el actor en la subsanación— se presentó el 29 de junio de 2007, esto es, extemporáneamente.
Finalmente, (v) indebida escogencia de la acción e indebida acumulación de las pretensiones, en la que señaló que en el petitum se solicitaba la nulidad de la resolución y las demás pretensiones como consecuencia de ésta, lo que llevaba a que el despacho debiera rechazar la demanda por caducidad de la acción o, en su defecto, declararse inhibido o desestimar las pretensiones por ausencia de los requisitos sustanciales.
Fundamentos de la providencia recurrida Mediante sentencia de 30 de septiembre de 2013, el Tribunal Administrativo de Antioquia6 declaró probada la excepción de indebida escogencia de la acción y se declaró inhibido para conocer el asunto. En primer lugar, se refirió a la ineptitud sustantiva de la demanda por falta de integración del litisconsorcio, para lo cual aclaró que las sociedades Egal Ltda. y Spazi S.A. fueron debidamente notificadas del auto admisorio de la demanda, por cuanto ostentaban interés directo en el resultado del proceso7.
Respecto de la indebida escogencia de la acción, el a quo sostuvo que la vía para elevar las pretensiones no depende del arbitrio del actor, sino de que los fines, móviles y motivos que conduzcan el ejercicio coincidan con los permitidos por la acción. Señaló que la legalidad de los actos de adjudicación, una vez celebrado el contrato, únicamente podía debatirse por la vía de la acción de controversias contractuales, con la pretensión de nulidad del contrato y del acto en cuya invalidez se fundamenta.
En este sentido, como para el momento de la presentación de la demanda ya se había suscrito el contrato, correspondía impetrar la acción de controversias contractuales, y no la de nulidad y restablecimiento del derecho. 6 Folios 293 a 298 cuaderno principal. 7 Folios 84 a 89 cuaderno 1. Radicación: 05001-23-31-000-2007-02471-01 (51614) Demandante: U.T. Inelpro-Coservicios Ejecutado: Municipio de Medellín Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 8 Además, las pretensiones elevadas correspondían a la de controversias contractuales.
Sin embargo, el hecho de que el actor hubiera instaurado equivocadamente la acción de nulidad y restablecimiento del derecho impedía al a quo emitir una sentencia de fondo, por cuanto este yerro tiene incidencia en el debido proceso del demandado. Aunó que, si en aras de discusión se aceptara que la acción adecuada era la de nulidad y restablecimiento del derecho, tendría que concluirse que se había presentado extemporáneamente, por cuanto habían transcurrido los 30 días del término de caducidad.
Recurso de apelación El demandante presentó el recurso de apelación8 solicitando que se revocara el fallo de primera instancia, con sustento en que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho era la adecuada para debatir la legalidad de actos preparatorios del contrato, y que fue impetrada dentro de los 30 días siguientes a su comunicación. Sostuvo que era deber del fallador interpretar los hechos de la demanda para hacer prevalecer el derecho sustancial sobre el formal.
Aunó que la sentencia desconoció el principio de congruencia en la medida en la que el hecho de que el contrato se hubiera suscrito antes de la presentación de la demanda no hizo parte de la litis, situación de la cual, por lo demás, el accionante no tenía conocimiento. El impugnante manifestó que su intención era la de demandar la nulidad del acto de adjudicación, de lo cual se deriva el restablecimiento del derecho, porque demandar la nulidad del contrato por la vía de controversias contractuales mantendría la firmeza de la Resolución. Alegó que, en realidad, pretendió la nulidad del acto administrativo de adjudicación, la nulidad absoluta del contrato y el restablecimiento del derecho, por lo cual el juez debe pronunciarse respecto de las tres solicitudes para no incurrir en un fallo mínima petita. 8 Folios 300 a 308 cuaderno principal.
Radicación: 05001-23-31-000-2007-02471-01 (51614) Demandante: U.T. Inelpro-Coservicios Ejecutado: Municipio de Medellín Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 9 Trámite de segunda instancia El 30 de octubre de 2013, el Tribunal Administrativo de Antioquia concedió el recurso de apelación9. El 28 de agosto de 2014, el Despacho admitió el recurso de apelación10.
El 2 de octubre de 2014 se corrió traslado a las partes por un término común de 10 días para que presentaran sus alegaciones finales, y se ordenó que, en caso de que el Ministerio Público lo solicitara, se surtiera el trámite previsto en el artículo 59 de la Ley 446 de 199811. El municipio de Medellín12 presentó sus alegatos de conclusión en los que solicitó que se confirmara la sentencia de primera instancia por cuenta de la indebida escogencia de la acción. La parte demandante y el Ministerio Público guardaron silencio13.
IV. CONSIDERACIONES I. Presupuestos procesales 1. Régimen procesal del litigio 1. Teniendo en consideración que la demanda fue presentada el 29 de junio de 2007, el régimen procesal aplicable a la causa será el regulado por el Decreto 01 de 1984 – CCA – con la subrogación de la Ley 446 de 1998, la modificación de la Ley 954 de 2005 y la de la Ley 1107 de 2006, por lo que serán las reglas allí plasmadas las llamadas a disciplinar los aspectos referentes a los presupuestos procesales. 2.
Jurisdicción y competencia 2. El artículo 82 del CCA – modificado por el artículo 1 de la Ley 1107 de 2006, vigente para el momento de presentación de la demanda – dispone que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para juzgar las 9 Folio 309 cuaderno principal. 10 Folio 317 cuaderno principal 11 Folio 318 cuaderno principal. 12 Folio 319 a 321 cuaderno principal. 13 Folio 327 cuaderno principal.
Radicación: 05001-23-31-000-2007-02471-01 (51614) Demandante: U.T. Inelpro-Coservicios Ejecutado: Municipio de Medellín Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 10 controversias originadas en la actividad de Entidades Públicas, al paso que los municipios son entidades estatales de acuerdo con el numeral 1° del artículo 2 de la Ley 80 de 1993.
En consecuencia, la jurisdicción competente para resolver este litigio es la Contencioso Administrativa. 3. Adicionalmente, de conformidad con el numeral 5 del artículo 132 del CCA – subrogado por el artículo 40 de la Ley 446 de 1998 –, los Tribunales Administrativos son competentes para conocer en primera instancia de los procesos referentes a contratos de las entidades estatales en sus distintos órdenes, cuando la cuantía exceda de 500 salarios mínimos legales mensuales14.
Resulta menester hacer referencia a la excepción de ineptitud de la demanda por indebida estimación de la cuantía, para establecer, en este punto, que el restablecimiento pretendido por el demandante consiste en el lucro cesante dejado de percibir por no resultar adjudicatario del proceso, monto que estima en el 50% del valor de la propuesta, equivalente a $495'894.780.
De este modo, esta excepción no está llamada a prosperar. El artículo 129 del CCA – subrogado por el artículo 37 de la Ley 446 de 1998 – dispone que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias que hayan sido dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Así, pues, el Tribunal Administrativo de Antioquia era competente para conocer de este asunto en primera instancia, y el Consejo de Estado lo es para decidirlo en segunda instancia. 3. Acción procedente y oportunidad 4. Respecto de este asunto, resulta pertinente recordar que la sentencia de primera instancia se declaró inhibida para fallar por cuenta de que se había impetrado, equivocadamente, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, cuando la 14 Para la fecha de la presentación de la demanda, 29 de junio de 2007, el salario mínimo mensual legal vigente era de $433.700, por lo que la cuantía necesaria para que el asunto tuviera virtualidad de doble instancia equivalía a $216’850.000, suma inferior a la mayor pretensión estimada en el presente proceso (artículo 20 del CPC) que ascendió a $495'894.780, por concepto de la utilidad dejada de percibir por cuenta de la no adjudicación del contrato.
Radicación: 05001-23-31-000-2007-02471-01 (51614) Demandante: U.T. Inelpro-Coservicios Ejecutado: Municipio de Medellín Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 11 procedente era la de controversias contractuales. El impugnante señaló que tales consideraciones desconocían la prevalencia del derecho sustancial sobre el meramente formal, puesto que la acción correctamente invocada había sido la de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la resolución de adjudicación dentro del término oportuno, sin que fuera posible enrostrarle la celebración del contrato del cual no tenía conocimiento. 5.
Como bien lo señala el a quo, la escogencia de la acción no puede depender del arbitrio del demandante, sino de la fuente del daño cuyo restablecimiento se pretende15, sin perjuicio de lo cual no es exclusivamente de la titulación de la demanda de la que se desprende la vía procedente. Conviene señalar al respecto que, tanto la jurisprudencia de esta Corporación, como de la Corte Suprema de Justicia16, ha definido que le corresponde al juez interpretar la totalidad del escrito de demanda de manera armónica para desentrañar la intención de la parte actora, y así garantizar el principio constitucional que impone la prevalencia de lo sustancial sobre lo puramente procedimental.
La causa petendi y el petitum, que abarca tanto las pretensiones como los hechos que le sirven de fundamento es, pues, el límite del juez en su labor interpretativa17 para garantizar el debido proceso del demandado y el derecho de acceso a la justicia. A ese respecto, esta Corporación ha sostenido que: “(…) sin que signifique el desconocimiento del carácter rogado de esta jurisdicción ni la sustitución o relevo de las cargas impuestas por la ley a las partes, el juez administrativo también está en la obligación de interpretar las demandas que no ofrezcan la claridad suficiente para poner en marcha el proceso, lo cual es consecuente con el deber de administrar justicia en la Constitución y con el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre lo meramente adjetivo, como también es correlativo al derecho de los particulares de acceder a la administración de justicia. El límite a la interpretación de la demanda por parte del juez en estos eventos está marcado por la iniciativa del interesado, razón por la cual no puede tener por demandado lo que no surge del libelo introductorio.”18.
(Negrillas fuera del texto original) 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 24 de enero de 2019. Exp: 26121. 16 Entre otras, Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil. Sentencia del 29 de enero de 2021. Exp: STC493-2021. M.P. Luis Armando Tolosa Villabona. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia de 18 de enero de 2012.
Exp: 19959. M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 20 de enero de 2006. Exp: 3836. Reiterado en sentencias del 24 de mayo de 2002, Exp: 2850; 9 de agosto de 2002, Exp: 2928 y 15 de septiembre de 2011, de la Sección Segunda, Exp: 1082-09. Radicación: 05001-23-31-000-2007-02471-01 (51614) Demandante: U.T. Inelpro-Coservicios Ejecutado: Municipio de Medellín Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 12 La Corte Suprema de Justicia ha concordado con los anteriores razonamientos al indicar que: “(…) En la apreciación del libelo incoativo del proceso, tiene sentado esta Corporación, la ‘torpe expresión de las ideas, per se, no puede ser motivo de rechazo del derecho suplicado cuando éste alcanza a percibirse en su intención y en la exposición que de los presupuestos fácticos hace el demandante en su demanda’.
Con mayor razón, según en otra ocasión lo señaló, cuando la ‘intención del actor está muchas veces contenida no sólo en la parte petitoria, sino también en los fundamentos de hecho y de derecho’ (…)”19. (Negrillas fuera del texto original). 6. De este modo, debe tenerse de presente que el extremo activo pretendió que se declarara la nulidad de la Resolución 76 de 2007 —acto de adjudicación— y, como consecuencia, tanto la nulidad absoluta del contrato, como el restablecimiento del derecho.
Tal interpretación fue confirmada por la actora en la subsanación de la demanda y en la impugnación. En consecuencia, la Sala pasará a analizar cuál era la acción procedente para ventilar estas pretensiones. 7. El artículo 87 del CCA – subrogado por el artículo 32 de la Ley 446 de 199820 – disponía que: “Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, serán demandables mediante las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso, dentro de los treinta (30) días siguientes a su comunicación, notificación o publicación. La interposición de estas acciones no interrumpirá el proceso licitatorio, ni la celebración y ejecución del contrato.
Una vez celebrado éste, la ilegalidad de los actos previos solamente podrá invocarse como fundamento de nulidad absoluta del contrato.” (Negrillas fuera del texto original). Así pues, la norma consagraba que procedía la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para enjuiciar la legalidad de los actos precontractuales, siempre que 19 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil.
Sentencia del 29 de enero de 2021. Exp: STC493-2021. M. P. Luis Armando Tolosa Villabona, en cita de la Sentencia de 16 de febrero de 1995 de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, Exp: 4460; y de la de 18 de diciembre de 2012, Rad: 001769; de 21 de junio de 2016, Exp: 00043; de 23 de octubre de 2004 Rad: 7279; de 19 de septiembre de 2009, Exp: 00318; y de 17 de octubre de 2014, Rad: 5923, entre otras. 20 En virtud de que se refiere a las formas de reclamar en juicio, que, de acuerdo con los artículos 38 y 41 de la Ley 153 de 1887, es la aplicable por estar vigente al momento de presentación de la demanda.
Radicación: 05001-23-31-000-2007-02471-01 (51614) Demandante: U.T. Inelpro-Coservicios Ejecutado: Municipio de Medellín Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 13 el respectivo contrato no se hubiera celebrado aún. A contrario sensu, de haberse suscrito el contrato producto del procedimiento de selección, la acción procedente mutaba y, en lugar de aquella, correspondía entablar la de controversias contractuales través de la cual debía pretenderse la nulidad absoluta del negocio jurídico con fundamento en la ilegalidad del acto sobre el cual se erigió. Sobre este respecto, esta Sección21 reflexionó acerca de la aplicación de esta norma y al efecto definió que existían tres hipótesis en punto a su concreción fáctica y temporal.
La primera, referente a los casos en los que se demanda la nulidad del acto de adjudicación en el término de 30 días, sin que para entonces se hubiera celebrado el contrato, en cuyo caso procedía, sin mayores hesitaciones, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho: “(…) el contrato estatal no se ha celebrado aun para la fecha en que, dentro de los 30 días siguientes a la comunicación, notificación o publicación del correspondiente acto administrativo de adjudicación, se demanda ese acto administrativo previo en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, caso en el cual y sin mayor discusión se tiene que el interesado podrá pretender e incluso obtener tanto la declaratoria judicial de nulidad del aludido acto administrativo, como el restablecimiento de sus derechos, cuestión ésta que de ordinario se concreta en el reconocimiento de los perjuicios ocasionados por el acto nulo y la consiguiente condena para repararlos.
(…)” (Negrillas fuera del texto original). La segunda, cuando luego de transcurrido 30 días sin que se hubiere celebrado el contrato y sin que se hubiera instaurado la demanda, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho habría caducado. Así, a partir del momento en el que se suscribiera el negocio jurídico, el interesado podría promover la acción de controversias contractuales con la pretensión de nulidad absoluta del contrato con fundamento en la nulidad del acto de adjudicación, pero de cuya declaratoria no podrá derivar el restablecimiento del derecho.
“(…) transcurrido el término de 30 días sin que se hubiere celebrado el correspondiente contrato estatal pero igual sin que se hubiere formulado demanda contra el acto administrativo previo dentro de ese mismo término, cuestión que, como resulta apenas natural, da lugar a la configuración de la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cual priva definitivamente al interesado de la posibilidad de revivir ese plazo y/o de acudir en una nueva oportunidad ante la Jurisdicción en procura de obtener el reconocimiento de los 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
Sentencia del 29 de enero de 2014. Exp: 30250. Radicación: 05001-23-31-000-2007-02471-01 (51614) Demandante: U.T. Inelpro-Coservicios Ejecutado: Municipio de Medellín Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 14 derechos que le habrían sido desconocidos con la expedición del correspondiente acto administrativo. (…) En consecuencia, la alternativa que le abre la ley para que pueda demandar la nulidad absoluta del contrato estatal con fundamento en, o como consecuencia de, la ilegalidad de los actos administrativos previos, si bien le permite elevar pretensiones para que dichos actos previos también sean judicialmente declarados nulos, lo cierto es que ya no podrá pretender y menos obtener resarcimientos o indemnizaciones de carácter económico o, lo que es lo mismo, el restablecimiento de sus derechos, puesto que en cuanto dicho interesado dejó operar la caducidad en relación con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la oportunidad que tiene en esta nueva etapa para demandar esos mismos actos previos se encuentra limitada, como el propio texto de la ley lo determina, a reclamar la declaratoria de ‘… ilegalidad de los actos previos solamente como fundamento de [la] nulidad absoluta del contrato’.” (Negrillas fuera del texto original).
El último caso ocurría cuando el contrato se hubiera perfeccionado antes del vencimiento del término de 30 días de caducidad, caso en el cual, después su celebración, el interesado no podría impetrar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, sino únicamente la de controversias contractuales, pero podría reclamar el restablecimiento del derecho derivado de la declaratoria de nulidad del acto previo, a condición de que la demanda se hubiera interpuesto dentro del referido término especial de caducidad previsto para esta pretensión: “(…) si bien determina que el interesado ya no podrá ejercer la mencionada acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la ley expresamente le dejó abierta la opción para ejercer válidamente la acción contractual, dentro de la cual deberá pretender la nulidad del contrato estatal y la declaratoria de ilegalidad de los actos previos, pretensión que –según ya se indicó– incluso servirá de fundamento para que prospere aquella de nulidad del contrato, con la anotación de que en estos casos y siempre que la acción contractual se ejerza dentro del mencionado término de 30 días, el interesado también estará legitimado para solicitar el restablecimiento de los derechos que le fueron desconocidos como resultado de la indebida adjudicación, puesto que resultaría ilógico y contrario a los más elementales conceptos de justicia y de equidad, que se asumiere que dicho interesado no pudiere ya formular pretensiones económicas o resarcitorias dentro de la acción contractual que será la única que en este caso tendrá a su disposición, aunque la ejerza dentro del plazo que inicialmente se le fijó para la acción de nulidad y restablecimiento del derecho cuya desaparición sobrevino por razón de la celebración del correspondiente contrato estatal.
Ahora bien, si en el marco de esta tercera eventualidad se ejerce la correspondiente acción contractual con posterioridad al vencimiento de los mencionados 30 días siguientes a la notificación, comunicación o publicación del acto de adjudicación, según fuere el caso, necesariamente habrá de concluirse de nuevo que en este específico contexto las únicas pretensiones que podrían abrirse paso serán aquellas encaminadas a obtener las correspondientes declaratorias de nulidad del acto administrativo previo de adjudicación y la consiguiente o consecuencial nulidad absoluta del contrato, sin que resulte posible para el Juez de lo Contencioso Administrativo considerar y menos aún estimar las pretensiones económicas resarcitorias del restablecimiento del derecho por la no adjudicación del contrato estatal correspondiente.” Radicación: 05001-23-31-000-2007-02471-01 (51614) Demandante: U.T. Inelpro-Coservicios Ejecutado: Municipio de Medellín Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 15 (Negrillas fuera del texto original). 8.
En este orden de ideas, debe precisarse que, de acuerdo con las pruebas incorporadas al proceso, la Resolución 76 fue expedida en audiencia22 el 11 de mayo de 200723 y en esa misma fecha fue comunicada a la parte actora24, mientras que el contrato fue suscrito entre la U.T. Egal-Spazi y el municipio de Medellín– Secretaría de Obras Públicas el 22 de mayo de 200725.
Por su parte, la demanda —con las tres pretensiones antedichas— se radicó el 29 de junio de 200726. 9. Véase que la demanda se presentó después de que la entidad y el adjudicatario celebraran el respectivo contrato27, por lo que, de acuerdo con el artículo 87 del CCA, correspondía incoar la acción de controversias contractuales —y no la de nulidad y restablecimiento del derecho invocada por el extremo activo— con la pretensión de nulidad absoluta del contrato con fundamento en la nulidad del acto adjudicatario.
Ahora, se recuerda que el demandante elevó —correctamente— la pretensión de nulidad de la Resolución 76 de 2007 y, en consecuencia, la de nulidad absoluta del contrato, cuestión que de suyo enmarcaba el petitum en la acción de controversias contractuales —independientemente del rótulo del libelo— por lo que la demanda debió interpretarse y tramitarse por esa vía, sin que sea de recibo la excepción de indebida escogencia de la acción e indebida acumulación de pretensiones.
Se aúna que esta conclusión no se desdibuja por el hecho de haberse pretendido también el restablecimiento del derecho derivado de la nulidad del acto previo, de acuerdo con el criterio jurisprudencial ya expuesto. Por lo anterior, la manifestación del impugnante de que no tenía conocimiento de la suscripción del contrato se torna irrelevante, por cuanto el demandante elevó correctamente la pretensión de nulidad del contrato, que debió servirle al a quo para 22 Considerando 9 de la Resolución 76 de 2007.
Folio 12 reverso. 23 Folios 11 a 13 cuaderno 1. 24 Según da cuenta, entre otras, la misma Resolución 76 de 2007 (folio 12 reverso cuaderno 1) y el hecho diecisiete de la demanda (folio 61 cuaderno 1). 25 Folios 14 a 17 cuaderno 1. 26 Sello de radicación de la Secretaría del Tribunal Administrativo de Antioquia. Folio 70 cuaderno 1. 27 Al respecto se aclara que, si bien en la pretensión de nulidad del contrato no se identificó su número, ni su fecha de celebración, ciertamente el texto de ese negocio fue aportado como anexo de la demanda (folios 14 a 17 del cuaderno 1).
Lo anterior evidencia que el demandante sí tenia conocimiento de la celebración del contrato, al extremo tal que no solo pretendió su nulidad, sino que adjuntó copia del escrito que lo contenía. Radicación: 05001-23-31-000-2007-02471-01 (51614) Demandante: U.T. Inelpro-Coservicios Ejecutado: Municipio de Medellín Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 16 adecuar la acción. Ahora, no pasa por alto la Sala que el recurrente en la apelación insistió en que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho fue la impetrada, afirmación que no deja de entrañar una imprecisión técnica según las consideraciones ya explicadas.
Con todo, lo que importa resaltar para estos propósitos es que igualmente en la alzada destacó que las pretensiones incoadas estribaron en la nulidad absoluta del contrato por la ilegalidad del acto adjudicatario y, además, el restablecimiento de su derecho por cuenta de esa nulidad, argumento que, en conjunto con lo revisado en la demanda, es lo que permite concluir que la acción correspondiente era la de controversias contractuales. 10.
Así las cosas, el término de caducidad de la acción procedente, de acuerdo con el literal e del numeral 10 del artículo 136 del CCA – con la subrogación de la Ley 446 de 1998 – era de dos años contados desde el perfeccionamiento del contrato, que sucedió el 22 de mayo de 2007, motivo por el cual la demanda, presentada el 29 de junio de 2007 se presentó oportunamente. 11.
No obstante, esta Sala no puede omitir el hecho de que, el 29 de junio de 2007, ya habían transcurrido 30 días desde que le fue comunicada al demandante la Resolución 76 de 200728, por lo que el efecto restablecedor derivado de la nulidad del acto ya no estaba llamado a activarse. 12. En esta virtud, no se comparte la posición sentada por el a quo según la cual se inhibió de fallar de fondo por indebida escogencia de la acción, puesto que correspondía interpretar la demanda y tramitarla por la vía de las controversias contractuales para definir el asunto.
Por lo expuesto, la Sala pasará al estudio de la legalidad de la Resolución 76 de 2007 como sustento para declarar la nulidad absoluta del contrato, por la vía de la acción de controversias contractuales, sin que sea posible estudiar o acceder a restablecimiento alguno a favor del demandante. 28 Que, como se explicó anteriormente, ocurrió el 11 de mayo de 2007 en audiencia, de manera que los 30 días hábiles, de acuerdo con el tenor del artículo 62 de la Ley 4 de 1913, y teniendo en cuenta que el 21 de mayo, el 11 y 18 de junio fueron días feriados, el término venció el 27 de junio de 2007.
Radicación: 05001-23-31-000-2007-02471-01 (51614) Demandante: U.T. Inelpro-Coservicios Ejecutado: Municipio de Medellín Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 17 4. Legitimación en la causa 13. De acuerdo con el acápite anterior, y teniendo en cuenta que el análisis debe ceñirse al estudio de legalidad del acto adjudicatario, y de la nulidad absoluta del contrato con fundamento en aquella, se resalta el tenor del artículo 45 de la Ley 80 de 1993, según el cual la nulidad absoluta puede ser alegada por cualquier persona.
En este orden de ideas, el demandante está legitimado en la causa por activa. La entidad demandada lo está por pasiva en la medida en la que fue la que expidió el acto acusado y celebró el contrato cuya nulidad se depreca, así como la U.T. Egal-Spazi, en su calidad de contratista, respecto de quien se ordenó la vinculación en los términos del numeral 3° del artículo 207 del CCA29, y fue debidamente notificada30.
II. Cargos de la apelación 14. La Sala estima que, al no ser la demanda inepta, el a quo no estaba relevado de estudiar las pretensiones y excepciones planteadas, por lo que esta Sala, de acuerdo con el artículo 357 del CPC – modificado por el Decreto 2282 de 198931 –, revocará la sentencia inhibitoria y estudiará el asunto de fondo. 1.
Problema Jurídico 15. Si bien, como lo plantea la entidad, es cierto que el libelo incoativo no señala de manera prístina cuáles son los motivos por los cuales considera que los hechos expuestos vician el acto administrativo de adjudicación, a partir de un análisis sistemático de la demanda, puede desentrañarse que el extremo activo pretendió32 que la Resolución 76 de 2007 se declarara nula por haberse expedido con falsa motivación y desconocimiento de las normas superiores (i) porque no fue la adjudicataria la que adquirió el pliego de condiciones y (ii) porque no tenía la capacidad para suscribir el contrato en virtud de su objeto social.
De manera que 29 Auto admisorio de la demanda. Folio 80 cuaderno 1. 30 Folios 88 y 89 cuaderno 1. 31 “(…) Cuando se hubiere apelado de una sentencia inhibitoria y la revocare el superior, éste deberá proferir decisión de mérito aun cuando fuere desfavorable al apelante.” 32 Se aclara que los cargos que se estudiarán son los que pueden, razonablemente, desprenderse del escrito de demanda, que es la oportunidad en la que el extremo activo debe definirlos, sin que posible que esta Sala se pronuncie sobre el que elevó, extemporáneamente, en los alegatos de conclusión sobre la póliza de seriedad de la oferta (folios 285 a 287 cuaderno 1).
Radicación: 05001-23-31-000-2007-02471-01 (51614) Demandante: U.T. Inelpro-Coservicios Ejecutado: Municipio de Medellín Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 18 estos son los cargos que la Sala deberá estudiar. 2. Análisis de la Sala 2.1. Régimen jurídico aplicable a la licitación LP-05 16. En atención a que la apertura de la licitación fue ordenada mediante Resolución 014 del 19 de febrero de 200733 y culminó con la adjudicación consignada en la Resolución 76 del 11 de mayo de 200734, se concluye que el procedimiento de selección adelantado por el ente territorial se gobernó por las normas de la Ley 80 de 199335, previo a las modificaciones de la Ley 1150 de 2007, que entró en vigencia en enero del 200836.
De este modo, le resultaban también aplicables los preceptos del Decreto 679 de 1994, el Decreto 287 de 1996 y, en lo relativo al Registro Único de Proponentes, el Decreto 856 de 1994, modificado por el Decreto 393 de 2002, y el Decreto 92 de 1998. 2.2. Sobre la no adquisición del pliego de condiciones 17. En la demanda, la accionante alegó que ninguna de las sociedades que hacían parte de la U.T. Egal-Spazi había comprado los pliegos de condiciones, de suerte que la propuesta de la unión temporal ha debido ser rechazada de acuerdo con el numeral 1.9 de los documentos precontractuales.
Si bien en la demanda no se ofreció mayor información, la Sala, a partir de las pruebas obrantes en el expediente37, desprende que el cargo consistió en que la U.T. Egal-Spazi aportó una consignación de pago de los pliegos realizada por “Speed Solutions”, que era un tercero que no hacía parte de la unión temporal, al paso que la entidad, a lo largo del proceso de selección, le manifestó que el depositante cedió, válidamente, la consignación a la unión temporal38.
Para la actora, esa cesión no era válida, por cuanto el Código Civil únicamente contempla la cesión de los créditos personales, derechos de herencia y derechos litigiosos, ninguno de los cuales se correspondía con la naturaleza de la 33 Numeral 1.10 de los pliegos (folio 234 cuaderno 1). 34 Folios 11 a 13 cuaderno 1. 35 En virtud del principio general de irretroactividad de las normas. 36 De acuerdo con su artículo 33 que dispuso que empezaba a regir 6 meses después de su promulgación, que data del 16 de julio de 2007. 37 Entre otras, en la carta del 10 de abril de 2007.
Folios 29 a 33 cuaderno 1. 38 Entre otras, en oficio 200700122814 del 19 de abril de 2007. Folios 34 a 36 cuaderno 1. Radicación: 05001-23-31-000-2007-02471-01 (51614) Demandante: U.T. Inelpro-Coservicios Ejecutado: Municipio de Medellín Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 19 consignación y, por el contrario, los mismos pliegos la prohibían al señalar que era un valor no reembolsable. 18.
Sea lo primero señalar que el artículo 30 de la Ley 80 de 1993 original disponía que: “4. Dentro de los tres (3) días hábiles siguientes al inicio del plazo para la presentación de propuestas y a solicitud de cualquiera de las personas que retiraron pliegos de condiciones o términos de referencia, se celebrará una audiencia con el objeto de precisar el contenido y alcance de los mencionados documentos y de oír a los interesados, de lo cual se levantará un acta suscrita por los intervinientes.
(…) Lo anterior no impide que dentro del plazo de la licitación o concurso, cualquier interesado pueda solicitar aclaraciones adicionales que la entidad contratante responderá mediante comunicación escrita, copia de la cual enviará a todos y cada una de las personas que retiraron pliegos o términos de referencia. 5. Cuando lo estime conveniente la entidad interesada o cuando lo soliciten las dos terceras partes de las personas que hayan retirado pliegos de condiciones o términos de referencia, dicho plazo se podrá prorrogar, antes de su vencimiento, por un término no superior a la mitad del inicialmente fijado.” (Negrillas fuera del texto original).
Por su parte, la Corte Constitucional concluyó que el retiro de los pliegos previsto por la ley otorgaba al interesado una serie de facultades y derechos en el marco del procedimiento de selección, motivo por el cual resultaba razonable que la entidad cobrara a los particulares por dicho retiro: “De otro lado, otros apartes -no demandados- de la Ley 80 de 1993 parecen indicar que existe en el proceso de licitación una suerte de retiro formal el pliego, por parte de los proponentes, pues quienes efectúan ese paso, adquieren, a partir de ese momento, ciertas facultades específicas.
En efecto, el artículo 40 [30] ord 4º establece que dentro de los tres días hábiles para la presentación de las propuestas, ‘y a solicitud de cualesquiera de las personas que retiraron pliegos de condiciones o términos de referencia, se celebrará una audiencia con el objeto de precisar el contenido y alcance de los mencionados documentos y de oir [sic] a los interesados, de lo cual se levantará un acta suscrita por los intrevinientes [sic] (subrayas no originales)’.
Por su parte, el ordinal quinto de ese mismo artículo precisa que el plazo de la licitación o concurso se señalará en los pliegos de condiciones o términos de referencia, pero ‘cuando lo estime conveniente la entidad interesada o cuando lo soliciten las dos terceras partes de las personas que hayan retirado pliegos de condiciones o términos de referencia, dicho plazo se podrá prorrogar, antes de su vencimiento, por un término no superior a la mitad del inicialmente fijado’ (…) Estas normas confieren ciertos derechos a quienes hayan retirado los pliegos.
Podría entonces entenderse que, por tal hecho, esas disposiciones de la Ley 80 de 1993 facultan a la administración a cobrar una tarifa por ese retiro del pliego, precisamente porque confieren ciertos derechos especiales a quienes lo hagan, y que, por ende, la Corte debe pronunciarse de fondo sobre algunas de las disposiciones acusadas, cuyo contenido podría entenderse de distinta forma, si Radicación: 05001-23-31-000-2007-02471-01 (51614) Demandante: U.T. Inelpro-Coservicios Ejecutado: Municipio de Medellín Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 20 tomamos en cuenta esa facultad implícita de cobro.
En efecto, el artículo 25 numeral 5 lit. a) dispone que en los pliegos de condiciones o términos de referencia ‘se indicarán los requisitos objetivos necesarios para participar en el correspondiente proceso de selección’. Por su parte, el artículo 30 numeral 2º del referido estatuto ordena que la entidad contratante elabore los pliegos de condiciones y los términos de referencia, señalando en detalle las obligaciones de las partes ‘y todas las demás circunstancias necesarias para garantizar reglas objetivas, claras y concretas’.
Podría entonces considerarse que, en la medida en que implícitamente los ordinales 4º y 5º del artículo 40 [30] presuponen que las entidades pueden cobrar por el retiro formal del pliego de condiciones, entonces las disposiciones acusadas también facultan a las entidades a hacer tal cobro (…)”39. (Negrillas fuera del texto original). Igual fue la conclusión de esta Sección al resolver una demanda de acción popular: “Todo indica, y así lo considera la Sala, que estas expresiones [numerales 4 y 5 del artículo 30] significan que bien pueden o no venderse los pliegos de condiciones, a discreción de la entidad estatal, y por lo tanto las expresiones empleadas en estas normas a cerca de ‘las personas que hayan retirado pliegos de condiciones’ si bien no significa de manera categórica que los mismos se pueden vender, tampoco indican que no sea posible hacerlo, luego bien pueden significar lo segundo, si nos atenemos a la concordancia de estas normas con el principio de la autonomía de la voluntad contractual, también regulado en la ley 80 de 1993.
(…) En criterio de la Sala, el fundamento mismo de la posibilidad de cobrar por los pliegos de condiciones residen [sic] fundamentalmente en este punto, es decir, en el retiro mismo de los pliegos, que adquiere una significación propia y especial en la ley debido a que es dicho fenómeno el que crea el derecho de participación en el procedimiento contractual y, por tanto, marca la diferencia entre la gratuidad y el pago por el derecho de participación. (…)”40.
(Negrillas fuera del texto original). Se devela que, bajo el designio de la Ley 80 de 1993 original, los pliegos de condiciones eran puestos a disposición para su retiro —con costo o no, según lo definiera legítimamente la entidad—, de modo que los particulares que los retiraran adquirían el derecho de participar en el proceso de selección. En otras palabras, el retiro de los pliegos otorgaba al particular un crédito respecto de la entidad, de conformidad con la definición del artículo 666 del Código Civil41, según el cual el contratante estaba obligado a permitirle la participación en el proceso. 19.
Bajo esta acepción de derecho personal o crédito es que su cesión resulta válida, de acuerdo con la normatividad civil —particularmente, los artículos 1959 y 39 Corte Constitucional. Sentencia C-721 de 1999. 40 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 31 de marzo de 2005. Rad: AP-25000231500020022739 01. 41 “Derechos personales o créditos son los que sólo pueden reclamarse de ciertas personas que, por un hecho suyo o la sola disposición de la ley, han contraído las obligaciones correlativas; como el que tiene el prestamista contra su deudor por el dinero prestado, o el hijo contra el padre por alimentos.
De estos derechos nacen las acciones personales.” Radicación: 05001-23-31-000-2007-02471-01 (51614) Demandante: U.T. Inelpro-Coservicios Ejecutado: Municipio de Medellín Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 21 siguientes del Código Civil42—, que resulta aplicable a los asuntos no regulados expresamente por la Ley 80 de 1993, por virtud de su artículo 1343, y con fundamento la autonomía de la voluntad, que cobró un papel preponderante con la promulgación del Estatuto de Contratación Pública44.
En efecto, la Corte Suprema de Justicia se ha referido a la cesión de créditos —o derechos personales— así: “La cesión de créditos, regulada en el Capítulo I del Título XXV del Libro Cuarto del Código Civil, se refiere al ‘negocio jurídico en el que un acreedor transfiere <a cualquier título> a otro, que pasa a sucederlo, los derechos sobre una deuda cuya satisfacción está a cargo de un tercero ajeno a esa transacción, pero que asume las consecuencias luego de ser sabedor de ello, no antes’.
Como se desprende del mandato del artículo 1959 de la obra en cita, el objeto de ese acto jurídico es, como el nombre de la figura lo indica, el crédito, entendido en la forma contemplada por el artículo 666 ibídem, del siguiente tenor: Derechos personales o créditos son los que sólo pueden reclamarse de ciertas personas que, por un hecho suyo o la sola disposición de la ley, han contraído las obligaciones correlativas; como el que tiene el prestamista contra su deudor por el dinero prestado, o el hijo contra el padre por alimentos.
De estos derechos nacen las acciones personales. Nítido es, entonces, que para que pueda predicarse la ocurrencia de una cesión de créditos, el objeto de la transferencia debe ser el nexo jurídico que faculta a un acreedor determinado a exigir de un deudor igualmente determinado, una prestación específica de dar, hacer o no hacer algo, a la que el último se comprometió o que la ley le impuso.”45.
(Negrillas fuera del texto original). Cabe advertir que, en estos términos, el retiro de los pliegos le otorgaba a quien los retiraba un derecho personal o crédito, que consistía en que el particular tenía el derecho de participar en el proceso de selección, al paso que la entidad tenía la obligación de permitirle el acceso. De este modo, la cesión de este crédito era posible y válida, con lo cual quien retiró los pliegos podía cederle su derecho de participar en el proceso a un tercero, sin ninguna exigencia distinta de las previstas en el derecho común para este negocio jurídico. 20.
Los pliegos de condiciones46 que obran en el expediente requerían, en su 42 Sobre la cesión de créditos. 43 “Los contratos que celebren las entidades a que se refiere el artículo 2o. del presente estatuto se regirán por las disposiciones comerciales y civiles pertinentes, salvo en las materias particularmente reguladas en esta ley.” 44 “(…) es necesario dar una mayor autonomía al administrador para que logre cumplir con los fines del mandato entregado”.
Exposición de motivos Ley 80 de 1993. 45 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil. Sentencia del 19 de octubre de 2020. Rad; 11001-31-03-032-2011-00643-01. M.P. Álvaro Fernando García Restrepo. 46 Folios 230 a 268 cuaderno 1. Radicación: 05001-23-31-000-2007-02471-01 (51614) Demandante: U.T. Inelpro-Coservicios Ejecutado: Municipio de Medellín Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 22 numeral 1.9, que los interesados retiraran los documentos: “El valor del pliego es de CUATROCIENTOS TREINTA Y CUATRO MIL PESOS M. L. ($434.000), no reembolsables, pagaderos en efectivo o en cheque de gerencia a favor del Municipio de Medellín, con NIT 890905211-1, suma que deberá consignarse en el Banco Popular Cuenta No. 19104047-6, indicando el nombre del depositante, su teléfono y número de la licitación. Para el caso de Consorcios o Uniones Temporales, será suficiente con que uno de sus integrantes acredite el pago de dicho valor, independientemente de que se haya o no conformado previamente el Consorcio o la Unión Temporal.”47.
Asimismo, el numeral 3.7 imponía que a la propuesta se adjuntara el comprobante de consignación del pago de los pliegos48. En el plenario obra una consignación efectuada el 16 de marzo del 2007, a favor del municipio de Medellín, por parte de Speed Solutions, ante el Banco Popular, por valor de $434.00049. No existe debate acerca de que esta fue la consignación que aportó la U.T. Egal-Spazi en su propuesta50.
Está demostrado que, a lo largo del proceso de selección, el demandante presentó la observación de que esta consignación no cumplía con el requisito previsto en el numeral 1.9 de los pliegos porque no había sido efectuada por uno de los miembros de la unión temporal51, así como que la entidad le respondió que los pliegos no exigían que el oferente o su representante legal realizaran personalmente el depósito52 y que Egal —sociedad miembro del proponente U.T. Egal-Spazi53— había manifestado que se trataba de una cesión por parte de Speed Solutions54, circunstancia que resultaba válida a la luz del ordenamiento jurídico y los pliegos de condiciones.
También está probado que Speed Solutions le cedió la “consignación de compra” 47 Folios 233 y 234 cuaderno 1. 48 Folios 238 y 239 cuaderno 1. 49 Folio 18 cuaderno 1. 50 De acuerdo con los hechos decimocuarto y decimosexto de la demanda, que el demandado admitió con las debidas precisiones. 51 Observaciones del 10 de abril del 2007 (folios 29 a 33 cuaderno 1) y del 3 de mayo de 2007 (folios 51 a 54 cuaderno 1). 52 Oficio del 19 de abril de 2007 (folios 34 a 36 cuaderno 1) y del 8 de mayo de 2007 (folios 55 y 56 cuaderno 1) 53 Sobre lo cual no existe debate en el proceso. 54 Comunicado de Egal a la Secretaría de Obras Públicas del 16 de abril de 2007 (folios 37 a 41 cuaderno 1).
Radicación: 05001-23-31-000-2007-02471-01 (51614) Demandante: U.T. Inelpro-Coservicios Ejecutado: Municipio de Medellín Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 23 de los pliegos a Egal55, porque —según da cuenta la correspondencia cruzada entre las dos sociedades56— el cedente, después de hacer el pago, observó que no cumplía con el 100% de los requisitos necesarios para participar. 21.
Del anterior recuento, y en consonancia con lo ya expuesto, puede establecerse que Speed Solutions retiró los pliegos de condiciones, con lo cual adquirió el derecho personal de participar en la licitación, y lo cedió —válidamente— a Egal, quien, en lo sucesivo, ostentó la titularidad de dicho crédito, lo que le permitió presentar la propuesta y, a la postre, resultar adjudicatario.
En este orden de ideas, no es de recibo el argumento esbozado por el demandante según el cual el acuerdo de Egal y Speed Solutions no corresponde a una cesión admitida por el Código Civil, pues, por el contrario, constituye una cesión de créditos avalada por esa normativa y con observancia de los requisitos allí dispuestos, que exigen, para que la cesión produzca efectos, la entrega del título del cedente al cesionario57 y la aceptación del acreedor cedido58 con cualquier hecho que la suponga59.
Así, contrario a lo sostenido por el demandante en sus alegatos de primera instancia60, las partes satisficieron los requisitos legales para que la cesión produjera efectos, pues existe soporte de que Speed Solutions cedió el derecho a Egal, como lo demuestra la correspondencia cruzada entre las partes61; y que Egal recibió el título en el que constaba el crédito —la consignación bancaria por el retiro de los pliegos62—.
También está demostrado que la entidad actuó de manera consistente con una aceptación de la cesión al admitir la propuesta de la U.T. Egal- Spazi y contestar a las observaciones del demandante en ese sentido. 55 Que, si bien no hace parte de la litis, se establece que ocurrió entre el 17 y 19 de marzo del 2007, esto es, antes del cierre de la licitación, que ocurrió el 21 de marzo del 2007, según el hecho décimo de la demanda, admitido por el demandado. 56 Folios 42 y 43 cuaderno 1. 57 Artículo 1959 del Código Civil. 58 Artículo 1960 del Código Civil. 59 Artículo 1962 del Código Civil: “La aceptación consistirá en un hecho que la suponga, como la litis contestación con el cesionario, un principio de pago al cesionario, etc.” 60 Folio 281 cuaderno 1. 61 Folios 42 y 43 cuaderno 1. 62 Folio 18 cuaderno 1.
Si bien de este documento no se desprende que fuera el aportado por la U.T. Egal-Spazi en su propuesta, como se expresó anteriormente, es un hecho de la demanda, admitido por el demandado, de manera que, en concordancia con la correspondencia cruzada entre Egal y Speed Solutions, puede concluirse que fue entregado por el cedente al cesionario.
Radicación: 05001-23-31-000-2007-02471-01 (51614) Demandante: U.T. Inelpro-Coservicios Ejecutado: Municipio de Medellín Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 24 Tampoco es cierto que el pliego, al establecer que era un valor no reembolsable, hubiera prohibido la cesión, en la medida en la que —como lo respondió la entidad63— esta expresión hacía referencia a que la entidad no reintegraba esta suma a los interesados, y no limitaba, de manera alguna, la transaccionalidad de la que gozan los derechos personales. 22.
Por lo anterior, debe concluirse que la U.T. Egal-Spazi cumplió con el requisito de presentar la consignación del valor de los pliegos de condiciones, circunstancia que la habilitaba para participar en el proceso de selección, motivo por el cual su adjudicación no resultó contraria a ninguna de las normas superiores enlistadas en la demanda, ni estuvo viciada por falsa motivación, de acuerdo con lo expuesto por el extremo activo64. 2.3.
Sobre la capacidad 23. En este punto, el demandante alegó que, como quiera que las sociedades únicamente pueden desarrollar las actividades que les permite su objeto social, que, para el caso de los miembros de la U.T. Egal-Spazi se refería a ingeniería eléctrica, y no electrónica, que era lo requerido para la ejecución del contrato, la unión temporal carecía de la capacidad para suscribir el contrato.
Para resolver este cargo de la apelación, se precisa que el artículo 99 del Código de Comercio señala que: “La capacidad de la sociedad se circunscribirá al desarrollo de la empresa o actividad prevista en su objeto. Se entenderán incluidos en el objeto social los actos directamente relacionados con el mismo y los que tengan como finalidad ejercer los derechos o cumplir las obligaciones, legal o convencionalmente derivados de la existencia y actividad de la sociedad.” (Negrillas fuera del texto original).
Y el numeral 4° del artículo 110 del mismo compendio normativo: “La sociedad comercial se constituirá por escritura pública en la cual se expresará: (…) 4) El objeto social, esto es, la empresa o negocio de la sociedad, haciendo una enunciación clara y completa de las actividades principales. Será ineficaz la estipulación en virtud de la cual el objeto social se extienda a actividades enunciadas en forma indeterminada o que no tengan una relación directa con aquél 63 En oficio de 8 de mayo de 2007.
Folio 55 cuaderno 1. 64 Se reitera que lo aquí analizado se circunscribe a lo planteado en la demanda, sin que sea posible analizar nuevos cargos o motivos de ilegalidad planteados, de manera inoportuna, en los alegatos de conclusión. Radicación: 05001-23-31-000-2007-02471-01 (51614) Demandante: U.T. Inelpro-Coservicios Ejecutado: Municipio de Medellín Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 25 (…)” (Negrillas fuera del texto original).
Por su parte, su artículo 196 dispone que: “A falta de estipulaciones, se entenderá que las personas que representan a la sociedad podrán celebrar o ejecutar todos los actos y contratos comprendidos dentro del objeto social o que se relacionen directamente con la existencia y el funcionamiento de la sociedad.” (Negrillas fuera del texto original).
De acuerdo con estos preceptos legales, resulta diáfano que las sociedades comerciales deben determinar su objeto social65, so pena de la ineficacia de la estipulación ambigua o extensible a actividades que no guarden conexidad con aquel, a pesar de lo cual se entienden integradas las actividades directamente relacionadas con éste y los actos cuya finalidad sea la de ejercer los derechos o cumplir con las obligaciones derivados de la existencia y actividad social.
Así lo ha entendido esta Sección, a partir del análisis de la doctrina nacional: “De lo expuesto se tiene que dentro del objeto social de las sociedades están comprendidos (i) los actos y actividades propias que permiten el desarrollo del mismo, en palabras de la Corte Suprema de Justicia ‘los actos expresivos del objeto social’, (ii) los indispensables para que la sociedad pueda existir y (iii) los que estén conectados con la actividad social.
En el mismo sentido, la doctrina nacional ha precisado: ‘El art. 99 del Código de Comercio comienza por declarar que <la capacidad de la sociedad se circunscribirá al desarrollo de la empresa o actividad prevista en su objeto>. Esto significa que sus propios estatutos delimitan dicha capacidad, conforme al fin perseguido. Y el ordinal 4º del artículo 110 ibídem, se refiere al objeto social, es decir, <la empresa o negocio de la sociedad, haciendo una enunciación clara y completa de las actividades principales>, y sanciona con la ineficacia toda estipulación que incluya actos u operaciones indeterminados o sin relación directa con aquel.
De manera que la cláusula contentiva del objeto ha de ser explícita, a fin de evitar interpretaciones acomodaticias acerca de la extensión del objeto. Se entiende por objeto principal las actividades económicas indicadas como marco general trazado por voluntad de los contratantes, y por objeto secundario, la variada serie de actos que la sociedad puede realizar en desarrollo de aquellas.
En verdad, conforme a la teoría de la especialidad, la cláusula del objeto da a conocer el radio de acción dentro del cual han de moverse con plena libertad los órganos sociales de administración y representación. Y como en desarrollo de la finalidad primordial la sociedad lleva a cabo actos accesorios, la ley exige que tengan relación de medio a fin con aquella.
Sobre el particular, el citado artículo 99 del Código dispone: <Se entenderán incluidos en el objeto social los actos directamente relacionados con el mismo y los que tengan como finalidad 65 Con excepción de las Sociedades por Acciones Simplificadas (S.A.S.) que, de acuerdo con el numeral 5° del artículo 5 de la Ley 1258 de 2008, el acto de constitución debe incluir “una enunciación clara y completa de las actividades principales, a menos que se exprese que la sociedad podrá realizar cualquier actividad comercial o civil, lícita.
Si nada se expresa en el acto de constitución, se entenderá que la sociedad podrá realizar cualquier actividad lícita.” Radicación: 05001-23-31-000-2007-02471-01 (51614) Demandante: U.T. Inelpro-Coservicios Ejecutado: Municipio de Medellín Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 26 ejercer derechos o cumplir obligaciones, legal o convencionalmente derivados de la existencia y actividad de la sociedad>.
Se refiere a aquellos actos que sirven de medios instrumentales para alcanzar el lucro que se aspira a derivar de las actividades enunciadas como principales. De ahí que la diversificación de operación y negocios no relacionados directamente con ellas, aunque sean conexos o complementarios, en rigor jurídico no se ciñen a la especialidad y chocan abiertamente con la idea cardinal del legislador de tutelar a quienes se asocian impulsados por las halagüeñas perspectivas que ofrece el desarrollo de determinada actividad económica.
Precisamente a los asociados les interesa saber cuáles con las operaciones o negocios a que se dedicará la compañía, pues su ejecución compromete tanto sus aportaciones como los incrementos patrimoniales del ente social, y en las sociedades de riesgo ilimitado puede afectar sus patrimonios individuales. (…) En síntesis, el objeto es un conjunto de facultades en potencia, pues se enuncian como posibles.
En cambio, el giro social es el desarrollo práctico de los negocios contemplados en la cláusula del objeto, concretados en actos objetivos, subjetivos, unilaterales o mixtos’. (…)”66. (Negrillas fuera del texto original). Asimismo, la Corte Suprema de Justicia ha enseñado que: “El alcance de la primera [las actividades que permiten el desarrollo del objeto social] es obvio como quiera que el objeto social no puede ser atendido de otro modo más que por medio de aquellos actos que, por su propia naturaleza, son los llamados a concretarlo en cada caso.
Más interesante, en cambio, resulta la segunda porque en ella ya no se trata de los actos expresivos del objeto social, sino, de un lado, de los indispensables para que la sociedad pueda existir y, de otro, de los que estén conectados con la actividad social. En esta última hipótesis, por ejemplo, una sociedad dedicada a la explotación agrícola de un predio estará urgida de muchas cosas para que aquella se realice y sería absurdo, que no pudiera, v.gr., adquirir un vehículo para el transporte de productos o de personal, y, desde luego, de todo lo que se requiera para el funcionamiento del vehículo.
Todo ello, a no dudarlo, queda integrado al objeto de la sociedad por mandato legal.”67. (Negrillas fuera del texto original). De este modo, las sociedades están atadas a su objeto social, que cobija, tanto las actividades principales, mediante las cuales se desarrolla y se concreta, como las secundarias, indispensables para que la sociedad pueda existir y las que tengan relación directa con dichas actividades. 24.
Ahora, en sede de procesos de selección de la Administración Pública, la determinación de las actividades que hacen parte del objeto social debe interpretarse a la luz de las disposiciones de la Ley 80 de 1993 que regulan el Registro Único de Proponentes y la justificación de su consagración en ese 66 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
Sentencia del 14 de febrero de 2018. Exp: 37485. En cita de NARVÁEZ GARCÍA, J.I. Teoría General de las Sociedades. Ediciones Doctrina y Ley. 7ª Ed., Bogotá, 1996. P. 119 y 120. 67 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil. Sentencia del 30 de noviembre de 1998. Exp: 4.826, M.P. Jorge Antonio Castillo Rugeles. Radicación: 05001-23-31-000-2007-02471-01 (51614) Demandante: U.T. Inelpro-Coservicios Ejecutado: Municipio de Medellín Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 27 compendio normativo. 25.
Así, como lo definió esta Corporación, este registro, “[t]iene como finalidad suministrar la información necesaria de un contratista inscrito, en lo relacionado con su experiencia, capacidad jurídica, capacidad técnica, capacidad de organización y capacidad financiera”68 (negrillas fuera del texto original), de manera unificada, a diferencia de lo que ocurría en vigencia del estatuto anterior en el que cada entidad contaba con un registro de proponentes propio69.
En efecto, el artículo 22 de la Ley 80 de 199370 determinaba que: “Todas las personas naturales o jurídicas que aspiren a celebrar con las entidades estatales, contratos de obra, consultoría, suministro y compraventa de bienes muebles, se inscribirán en la Cámara de Comercio de su jurisdicción y deberán estar clasificadas y calificadas de conformidad con lo previsto en este artículo.
El Gobierno Nacional adoptará un formulario único y determinará los documentos estrictamente indispensables que las Cámaras de Comercio podrán exigir para realizar la inscripción. Así mismo, adoptará el formato de certificación que deberán utilizar las Cámaras de Comercio. Con base en los formularios y en los documentos presentados, las Cámaras de Comercio conformarán un registro especial de inscritos clasificados por especialidades, grupos o clases de acuerdo con la naturaleza de los bienes o servicios ofrecidos, y expedirán las certificaciones o informaciones que en relación con el mismo se les solicite.
La certificación servirá de prueba de la existencia y representación del contratista y de las facultades de su representante legal e incluirá la información relacionada con la clasificación y calificación del inscrito. (…) El registro de proponentes será público y por tanto cualquier persona puede solicitar que se le expidan certificaciones sobre las inscripciones, calificaciones y clasificaciones que contenga.” Según la exposición de motivos del mencionado Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública: “En el registro constarán todos aquellos aspectos que se consideren indispensables para el cabal conocimiento por parte de la administración pública de su eventual contratante.
Por ello, se prevé que en él se inscriban, entre otras circunstancias, lo relativo a la existencia y representación del contratista, los hechos que permitan establecer un adecuado conocimiento acerca de sus condiciones de idoneidad moral, técnica y financiera, así como toda aquella información que resulte útil al proceso de selección (contratos ejecutados, cuantía, 68 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
Sentencia del 30 de enero de 2013. Exp: 25151. 69 Ibídem. 70 Derogado por la Ley 1150 de 2007, pero retomado en su artículo 6°. Radicación: 05001-23-31-000-2007-02471-01 (51614) Demandante: U.T. Inelpro-Coservicios Ejecutado: Municipio de Medellín Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 28 plazo, sanciones impuestas y término de duración).
Con base en la información suministrada, las cámaras de comercio clasificarán a los proponentes de acuerdo con la naturaleza de los bienes o servicios ofrecidos. Para efectos del registro y la clasificación y con el propósito de mantener la igualdad de oportunidades y de preservar la economía, el proyecto dispone que se establecerá un formulario único y se determinarán los documentos estrictamente indispensables que se deberán exigir.
Como consecuencia de lo anotado, la información contenida en el registro deberá ser lo más completa posible respecto del futuro contratista, en orden a que la calificación de la persona inscrita se realice únicamente con base en los datos e informaciones que consten en la certificación que expida la Cámara de Comercio. Corresponderá a cada entidad en cada caso particular de licitación o concurso proceder a la calificación de las propuestas.
Tal calificación resultará de la comparación de las mismas con los correspondientes pliegos de condiciones o términos de referencia, en los cuales deben definirse no sólo reglas objetivas, justas y claras, sino que también se deben indicar ‘los requisitos objetivos necesarios para participar en el correspondiente proceso de selección’.
(…) El alcance conferido al registro proporcionará, sin duda, mayor agilidad, organización y veracidad en los procedimientos, lo que refuerza el propósito general del proyecto en cuanto busca convertirse en un estatuto que garantice la diáfana, eficaz, responsable y oportuna gestión de la administración pública. (…)” (Negrillas fuera del texto original).
Así las cosas, la Ley 80 de 1993 previó el registro a fin de que las entidades contratantes conocieran la información relevante sobre sus futuros contratistas en lo concerniente, particularmente, a su capacidad jurídica, técnica, financiera, de organización y experiencia, de manera fidedigna, en cuanto las Cámaras de Comercio la certificaban, con base, entre otras, en la naturaleza de los bienes y servicios ofrecidos.
En efecto, el artículo 3 del Decreto 92 de 1998 —norma vigente al momento del proceso de selección71—, que reglamentó la clasificación y calificación en el RUP, disponía que: (…) La clasificación del proponente indicará la actividad en que se inscribe de manera genérica: como constructores quienes aspiren a celebrar contratos de obra; como consultores quienes aspiren a celebrar contratos de consultoría; y como proveedores quienes aspiren a celebrar contratos de suministro y compraventa de bienes muebles.
Del mismo modo se señalará la o las especialidades y los grupos que correspondan dentro de cada actividad. La clasificación se referirá a lo estrictamente facturado por cualquier valor, por concepto de ejecución de obras, o trabajos de consultoría o suministro y compra venta de bienes muebles, según las actividades establecidas en el presente decreto y de acuerdo a la definición de especialidades y grupos.
(…). 71 Derogado mediante el Decreto 4881 de 2008. Radicación: 05001-23-31-000-2007-02471-01 (51614) Demandante: U.T. Inelpro-Coservicios Ejecutado: Municipio de Medellín Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 29 El proponente sólo podrá clasificarse en las actividades en que realmente tenga experiencia comprobada. Si pretende ampliar su clasificación en otros campos buscará los grupos afines que según la experiencia adquirida, le permita extenderse a otras actividades.
(…) Para las personas jurídicas con menos de dos años de constituidas, la clasificación se ajustará a su objeto social, apoyándose en la experiencia singular de los socios cuya trayectoria deberá ser acorde con la actividad o actividades de la empresa. (…)” (Negrillas fuera del texto original). En esta medida, la información consignada en el RUP respecto de las actividades en las que las Cámaras de Comercio clasifican a las sociedades es prueba de su capacidad jurídica, en torno a su objeto social, la trayectoria de sus socios y la experiencia demostrada en el desarrollo de actividades específicas.
En otras palabras, el hecho de que el RUP clasifique a una sociedad en determinada actividad implica que dicha persona jurídica tiene capacidad para desarrollarla, aún más, teniendo en cuenta que el registro es temporal y mutable72. En este orden de ideas, la clasificación del RUP, bajo la vigencia de la Ley 80 de 1993 y sus decretos reglamentarios —previo a la vigencia de la Ley 1150 de 200773— es indicativa de las actividades contenidas en el objeto social de las personas jurídicas. 26.
De otra parte, debe recordarse que el numeral 5 del artículo 24 de la Ley 80 de 1993 —norma vigente al tiempo de la licitación— enlista el contenido mínimo de los pliegos de condiciones, y establece que estos documentos “indicarán los requisitos objetivos necesarios para participar en el correspondiente proceso de selección”. En consonancia, el artículo 3 del Decreto 679 de 1994, disponía que: “De conformidad con el numeral 5, literal a), del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, en los pliegos de condiciones o términos de referencia podrán establecerse los requisitos objetivos que deban cumplirse para efectos de la participación de consorcios o de uniones temporales.” Es pues, el pliego de condiciones el que regula las exigencias para la participación 72 “Del acto de inscripción en el registro puede decirse que es público porque así lo define la ley, en tanto la información de la persona inscrita se encuentra a disposición de cualquier persona que manifieste la intención de conocerla; es temporal porque no le otorga al titular una habilitación ab eternum para celebrar contratos con las entidades públicas y es mutable, en cuanto le permite a los interesados en el término de su vigencia, actualizar y modificar su inscripción cuando se presenten cambios que afecten sus calidades profesionales, técnicas, económicas y financieras.” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
Sentencia del 28 de noviembre de 2002. Exp: 14040. 73 Respecto de la virtualidad probatoria del RUP bajo la vigencia de la Ley 1150 de 2007 ver, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 26 de enero de 2011. Exp: 36408. Radicación: 05001-23-31-000-2007-02471-01 (51614) Demandante: U.T. Inelpro-Coservicios Ejecutado: Municipio de Medellín Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 30 de los oferentes, que deben obedecer de manera estricta a factores objetivos, con el fin de garantizar la escogencia de la mejor propuesta74. 27.
Descendiendo al caso concreto, se recuerda que el objeto de la licitación era la contratación para el desarrollo, producción, montaje y puesta en operación de la ingeniería electrónica para las salas de exhibición del Proyecto Parque Explora75. Los pliegos de condiciones establecían, de manera general, que: “En la presente licitación podrán participar todas las personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, individualmente o en Consorcio o Unión Temporal, consideradas legalmente capaces en las disposiciones vigentes, que no se encuentren incursas en ninguna causal de inhabilidad e incompatibilidad de que trata el artículo 8 de la Ley 80 de 1993, sus decretos reglamentarios y demás normas concordantes”76.
(Negrillas fuera del texto original). Sobre las personas jurídicas, indicó en su numeral 2.2: “Si el proponente es persona jurídica deberá acreditar su existencia y representación legal con la copia del certificado de la Cámara de Comercio de su jurisdicción, expedido con una antelación no mayor a los cuarenta y cinco (45) días previos a la fecha de cierre de la licitación. En dicho certificado deberán constar claramente las facultades del Gerente o del Representante Legal, el objeto social, y la duración de la sociedad, la cual debe ser, como mínimo, igual al plazo de ejecución del contrato y un (1) ano más.”77.
(Negrillas fuera del texto original) Asimismo, respecto de las uniones temporales, el numeral 2.4 dispuso que: “El Municipio de Medellín aceptará que la oferta sea presentada por dos (2) o más personas naturales o jurídicas, que acrediten poseer las calidades enunciadas en los numerales anteriores, quienes en forma conjunta deben informar si su participación es a título de Consorcio, Unión Temporal u otra forma asociativa.”78.
(Negrillas fuera del texto original). Por su parte, el numeral 2.5 estableció que: “Todas las personas naturales o jurídicas que deseen participar en la presente licitación deberán estar inscritos, calificados y clasificados en el Registro Único de Proponentes (RUP) de la Cámara de Comercio de su jurisdicción, así: 74 Sobre la evolución normativa desde la Ley 80 de 1993 del principio de selección objetiva, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
Sentencias del 17 de junio, Exp: 48.118 y Exp: 44548. 75 Numeral 1.2. Folio 232 cuaderno 1. 76 Folio 235 cuaderno 1. 77 Folio 235 cuaderno 1. 78 Folio 235 reverso cuaderno 1. Radicación: 05001-23-31-000-2007-02471-01 (51614) Demandante: U.T. Inelpro-Coservicios Ejecutado: Municipio de Medellín Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 31 ACTIVIDAD 02: Consultores ESPECIALIDAD 02: Industria GRUPO 17: Maquinaria y equipos eléctricos y electrónicos”79.
En consecuencia, resulta evidente que los pliegos de condiciones establecieron que en el proceso de selección podían participar uniones temporales, siempre que las sociedades que hicieran parte de estos mecanismos asociativos estuvieran inscritas, calificadas y clasificadas en el RUP en la actividad 20217–maquinaria de equipos eléctricos y electrónicos.
En este evento, si bien la propuesta debía incluir el certificado de existencia y representación legal de las personas jurídicas que hicieran parte de la unión temporal, los pliegos no determinaron o delimitaron el objeto social que debían ostentar, como sí lo hicieron, por ejemplo, de manera explícita, con la duración mínima de la persona jurídica.
De lo expuesto se deriva que, para los efectos de este proceso de selección, y de acuerdo con los pliegos de condiciones —que, como se acotó anteriormente, definen las exigencias objetivas de participación—, la capacidad jurídica de las sociedades participantes para ejecutar el contrato se demostraba a través del RUP, registro en que debía constar su clasificación en la categoría de maquinaria y equipos eléctricos y electrónicos, sin necesidad de que el objeto social consignado en el certificado de existencia y representación legal se refiriera, explícitamente, a actividades de ingeniería electrónica. 28.
En el plenario se acreditó que, según el certificado de existencia y representación80, el objeto social de Spazi S.A. es: “El diseño, producción, comercialización y distribución de objetos industriales, publicitarios, de exhibición, de decoración, lámparas y objetos afines. En desarrollo de su objeto social, la empresa podrá también adquirir o enajenar a cualquier título, toda clase de bienes muebles o inmuebles, administrarlos, transformarlos, cambiar su forma, limitarlos, gravarlos con prenda hipoteca, así como también tomarlos o darlos arrendamiento a cualquier título precario; otorgar o recibir créditos en dinero o en especie con garantías reales o personales o sin ellas; celebrar contratos y hacer operaciones con títulos valores en cualesquiera de sus formas y modalidades; celebrar el contrato de cuenta corriente y operar con los bancos e instituciones crediticias en contratos y operaciones propios del giro de los negocios bancarios; representación de firmas industriales y comerciales en todo lo relacionado con las actividades que constituyen el objeto social; explotar privilegios, derechos de 79 Folio 236 cuaderno 1. 80 Folios 44 a 50 cuaderno 1.
Radicación: 05001-23-31-000-2007-02471-01 (51614) Demandante: U.T. Inelpro-Coservicios Ejecutado: Municipio de Medellín Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 32 propiedad marcaria e industrial, concesiones, permisos y regalías vinculadas con el giro ordinario de los negocios sociales, y en general realizar las actividades, operaciones y negocios comerciales o no, relacionados directa o indirectamente con el objeto social. g) (sic) La promoción y realización de ferias, exposiciones, mercados, conferencias, simposios, foros, actividades gremiales, eventos tecnológicos, etc. h) La importación y exportación de tecnología relacionada con el objeto social. i) La asociación para formular, desarrollar, evaluar, etc., proyectos específicos relacionados con el campo publicitario y tecnológico, con empresas nacionales e internacionales.(…) En desarrollo de su objeto social podrá la sociedad realizar todos los actos necesarios o convenientes para su logro y consecución y en especial los siguientes: (…) b) Celebrar todos los contratos civiles o mercantiles necesarios o convenientes para tales propósitos.
(…) f) Importar y exportar productos de cualquier índole. (…) k) Comprar, vender, distribuir, representar, agencias y arrendar, toda clase de bienes y servicios. (…) m) Importar y exportar productos de cualquier índole. (…) En desarrollo de su objeto social la sociedad podrá celebrar y ejecutar todos los contratos al cumplimiento de su objeto social.” Mientras que el certificado de existencia y representación legal81 de Egal Limitada disponía que: “La sociedad tiene por objeto social las siguientes actividades: a. La explotación de profesión de la ingeniería eléctrica en todas sus manifestaciones. b. La celebración de los contratos para instalaciones eléctricas. c. Cualesquiera otras actividades relacionadas con la ingeniería eléctrica o materias aledañas a la misma.
(…) j. La compra, la venta, la permuta, la concesión, el suministro la distribución, la importación y la exportación de los productos y/o servicios que tengan que ver con el giro de las actividades comprendidas en precedencia, incluidos elementos de alumbrado público, telecomunicaciones, alumbrado y decoración navideña tales como manguera luminosa, mallas luminosas, bombillos, controles electrónicos y demás insumos relacionados con las anteriores actividades.
(…)” Por otra parte, se evidencia que el Registro Único de Proponentes certifica que Spazi: “(…) se ha clasificado como: 20217 MAQUINARIA Y EQUIPOS 81 Folios 19 a 21 cuaderno 1. Radicación: 05001-23-31-000-2007-02471-01 (51614) Demandante: U.T. Inelpro-Coservicios Ejecutado: Municipio de Medellín Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 33 ELÉCTRICOS Y ELECTRÓNICOS”82 y que acreditó experiencia y deriva sus ingresos operacionales del mismo rubro83.
Igualmente, el Registro Único de Proponentes de Egal certifica exactamente lo mismo respecto de esta clasificación84. Así las cosas, el objeto social de los miembros de la unión temporal consignado en los certificados de existencia y representación legal, leído a la luz de los RUP aportados —de acuerdo con lo expuesto en precedencia—, indica que las sociedades contaban con la capacidad para celebrar el contrato y desarrollar su objeto, aun cuando el certificado de existencia y representación legal de Spazi — que sí el de Egal— no se refiera explícitamente a actividades de ingeniería electrónica.
En efecto, la información del RUP da cuenta de que el componente electrónico sí hacía parte de las actividades secundarias de la sociedad, con lo cual se cumplía el requerimiento exigido en el numeral 2.5 del pliego de condiciones, de manera que las personas jurídicas sí tenían la capacidad para celebrar y ejecutar el contrato. De manera que, forzoso es concluir que los miembros de la unión temporal cumplieron con las exigencias del pliego, pues aportaron el RUP en el que se acreditaba su inscripción, calificación y clasificación en la actividad 020217, relativa a consultores en la industria de maquinaria y equipos eléctricos y electrónicos, sin que fuera necesario, de acuerdo con el documento precontractual, que el objeto social explicitado en el certificado de existencia y representación legal85 consignara alguna actividad en particular. 29.
Corolario de lo expuesto, esta Sala no concuerda con la argumentación del demandante conforme a la cual el acto de adjudicación está viciado de nulidad porque la unión temporal adjudicataria no contaba con la capacidad jurídica para ejecutar el contrato, pues lo cierto es que el RUP de las sociedades integrantes revela que sí la ostentaba. 30.
En este sentido, no se estableció que el acto administrativo demandado se 82 Folio 182 cuaderno 1. 83 Folio 183 cuaderno 1. 84 Folios 188 y 193 cuaderno 1. 85 Cuya inclusión en las propuestas no es objeto de debate. Radicación: 05001-23-31-000-2007-02471-01 (51614) Demandante: U.T. Inelpro-Coservicios Ejecutado: Municipio de Medellín Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 34 hubiera expedido con falsa motivación o con violación a las normas superiores cuyo desconocimiento le endilgó la demanda, en cuanto los integrantes de la U.T. Egal- Spazi demostraron, a través del RUP, que sí contaban con la capacidad jurídica para suscribir y desarrollar el contrato, de acuerdo con las exigencias de los pliegos de condiciones. 3.
Conclusión 31. En consideración al problema jurídico formulado, la Sala concluye que la Resolución 76 de 2007 no adolece de falsa motivación y desconocimiento de las normas superiores enlistadas en la demanda, por cuenta de que la unión temporal adjudicataria no retirara el pliego de condiciones, en la medida en la que el derecho de participar en el proceso de selección, derivado de la adquisición de los documentos precontractuales, le fue cedido —válidamente— por un tercero que los había retirado.
Tampoco se desvirtúa su legalidad por el hecho de que el certificado de existencia y representación legal de las sociedades integrantes de la unión temporal adjudicataria no consignara expresamente un objeto social relacionado con actividades de ingeniería electrónica, en virtud de que la propuesta presentada demostró, de acuerdo con las exigencias del pliego, que gozaba de capacidad jurídica para celebrar y ejecutar el contrato.
III. Costas 32. En virtud del artículo 171 del CCA – subrogado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, norma vigente al momento de la presentación de la demanda – la Sala no condenará en costas, porque no está probada una actitud temeraria del recurrente. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 30 de septiembre de 2013 por el Tribunal Administrativo de Antioquia y, en su lugar, disponer: Radicación: 05001-23-31-000-2007-02471-01 (51614) Demandante: U.T. Inelpro-Coservicios Ejecutado: Municipio de Medellín Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 35 “1.° DECLARAR probada la excepción de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.° NEGAR las demás excepciones propuestas por la demandada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. 3.° NEGAR las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.”
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas.
TERCERO: En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE86 NICOLÁS YEPES CORRALES 86 Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
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