CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTISÉIS (26) ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ (E) Bogotá D.C., dos (2) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2022-00393-00 Actor: Jorge Enrique Suárez Demandado: Nación–Ministerio de Defensa–Policía Nacional Referencia: Recurso extraordinario de revisión Decide la Sala el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, que negó las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
El recurrente planteó la configuración de la causal de revisión prevista en el numeral 1° del artículo 250 del CPACA.
ANTECEDENTES Demanda inicial 1. El señor Jorge Enrique Suárez presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional (en adelante, Policía Nacional) por la destitución e inhabilidad general que le fue impuesta en un proceso disciplinario. 2. Indicó que en el proceso disciplinario se incurrió en defecto fáctico por (i) omitir o valorar de forma inadecuada las pruebas, (ii) defecto procedimental por falsa motivación en la sustentación de la decisión y (iii) porque la demandada no se pronunció en segunda instancia sobre los argumentos del recurso de apelación. Sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión 3.
Corresponde a la decisión adoptada el 16 de octubre de 20201, mediante la cual, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, negó las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho, al considerar que, en el proceso disciplinario, no se le vulneraron los derechos al debido proceso y defensa 1 Índice 43 SAMAI, proceso ordinario.
Expediente: 11001-03-15-000-2022-00393-00 Actor: Jorge Enrique Suárez Demandada: Nación–Ministerio de Defensa–Policía Nacional Referencia: Recurso extraordinario de revisión 2 del recurrente, y tampoco se demostró que el acto que impuso la sanción hubiera incurrido en falsa motivación. 4. Como fundamento de su decisión, la providencia consideró que se había probado la falta gravísima del recurrente por amenazas dirigidas a una persona que denunció a algunos de sus compañeros policiales por extorsión, sindicados de solicitar dinero para no decomisar unos vehículos.
Encontró adecuada la valoración de los testimonios que hizo la autoridad disciplinaria por no ser tachados de falsos ni encontrar que fueran parcializados, sino que eran coherentes, coincidentes y precisos. Aseguró que no existió una valoración inadecuada de las demás pruebas, porque la defensa en el proceso disciplinario no utilizó la oportunidad para controvertirlas y la autoridad las valoró de forma integral y de conformidad con las reglas de la sana crítica. 5.
También desestimó la acusación sobre la falta de congruencia en la decisión de segunda instancia respecto a los argumentos del recurso de apelación, porque observó que se hizo un estudio adecuado del asunto, a pesar de no ser favorable a lo pretendido. Asimismo, aclaró que la autoridad disciplinaria no necesita de una sentencia penal para iniciar el proceso que le compete, por ser procesos independientes y basta con la realización de una conducta tipificada por el funcionario policial para que haya mérito para el ejercicio de la acción disciplinaria, siendo posible que se adopte una decisión distinta a la del proceso penal.
El recurso extraordinario de revisión 6. La parte demandante solicitó declarar la nulidad de la sentencia antes referida, por haber incurrido en la causal prevista en el numeral 1° del artículo 250 del CPACA, esto es, por “[h]aberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria”2. 7.
Indicó que “los documentos aportados como prueba existieron antes de proferir la decisión”, pero no fue posible aportarlos al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho por fuerza mayor, pues el demandante estaba privado de la libertad y le era imposible recaudar los documentos que, además, estuvieron sometidos a reserva legal hasta el 2015 por la Unidad Delegada para Automotores de la Fiscalía General de la Nación. Agregó que los documentos referidos y aportados con el recurso extraordinario de revisión no son los únicos, sino que “existen otros documentos creados después de la fecha de radicación del proceso de única instancia y de la entrada al despacho para emitir la respectiva sentencia, que darían un giro de 180 grados a la decisión tomada en su momento por la sección segunda 2 SAMAI, archivo 2, “2_DemandaWeb_Demanda-RECURSOEXTRAORDINARIODEREVISION(.pdf)”, folio 4.
Expediente: 11001-03-15-000-2022-00393-00 Actor: Jorge Enrique Suárez Demandada: Nación–Ministerio de Defensa–Policía Nacional Referencia: Recurso extraordinario de revisión 3 del Honorable Consejo de Estado, los cuales serán enlistados en el acápite correspondiente del libelo demandatorio”3. 8. Adujo que todos los documentos referidos incidirían directamente en el resultado del proceso contencioso para cambiar la conclusión de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Solicitó que, luego de declarar fundado el recurso extraordinario de revisión, se ordenara a la Policía Nacional absolver al recurrente, reintegrarlo al cargo y reconocerle los daños materiales y morales causados. 9. La demanda fue admitida a través de auto del 1° de julio de 20224, que ordenó notificar y correr traslado a la demandada y al Ministerio Público.
Oposición e intervenciones 10. Vencido el término de traslado, la parte no recurrente y el Ministerio Público guardaron silencio5. Período probatorio 11. En proveído del 19 de mayo de 20236, se incorporaron como pruebas (i) las piezas procesales del expediente penal con rad. nº. 11001-51-01-911-2005-04439 –salvo las copias del oficio 0165 de 23 de abril de 2009, del oficio 256 de 1 de diciembre del 2009 y de la resolución de 28 de agosto de 2009–, (ii) la copia simple del fallo disciplinario de segunda instancia del proceso disciplinario INSGE-2020- 30, (iii) las respuestas a peticiones a la Fiscalía General de la Nación, (iv) copia de la denuncia contra Jaime Alexander Villareal y Benjamín Rodríguez Díaz por el delito de extorsión, (v) copia de la orden de archivo del proceso penal 2008-16092 de 20 de septiembre de 2013, (vi) copia de la resolución que ordenó el decomiso del vehículo de placas ZVL-592 y del recurso de reconsideración contra esa decisión y (v) copia de la resolución de 2 de marzo de 2011, que fueron aportados en copia simple por la parte recurrente con el escrito del recurso extraordinario de revisión7; así como (vi) el expediente completo de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Jorge Enrique Suárez contra la Nación-Ministerio de Defensa, Policía 3 El recurrente no aportó todos los documentos enlistados en el recurso y tampoco solicitó su recaudo mediante el decreto de pruebas.
Sólo solicitó decretar como prueba la sentencia del 24 de septiembre de 2018, proferida por el Juzgado 10 Penal del Circuito de Conocimiento de Bogotá con Rad. 11001-60-000-49-2011-01355-00 (166.114). 4 SAMAI, Índice 11. 5 SAMAI, Índice 19. Se deja constancia de que el índice 16 SAMAI solo da cuenta del informe del reparto a la Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado. 6 SAMAI, Índice 23. 7 A saber: “las piezas procesales del expediente penal con rad. nº. 11001-51-01-911-2005-04439 –salvo las copias del oficio 0165 de 23 de abril de 2009, del oficio 256 de 1 de diciembre del 2009 y de la resolución de 28 de agosto de 2009–, la copia simple del fallo disciplinario de segunda instancia del proceso disciplinario INSGE- 2020-30, las respuestas a derechos de petición de la Fiscalía General de la Nación, copia de la denuncia contra Jaime Alexander Villareal y Benjamín Rodríguez Díaz por el delito de extorsión, copia de la orden de archivo del proceso penal 2008-16092 de 20 de septiembre de 2013, copia de la resolución que ordenó el decomiso del vehículo de placas ZVL-592 y del recurso de reconsideración contra esa decisión y copia de la resolución de 2 de marzo de 2011”.
SAMAI, Índice 23. Expediente: 11001-03-15-000-2022-00393-00 Actor: Jorge Enrique Suárez Demandada: Nación–Ministerio de Defensa–Policía Nacional Referencia: Recurso extraordinario de revisión 4 Nacional con Rad. nº. 11001-03-25-000-2012-00130-00, que fue remitido por la Sección Segunda del Consejo de Estado8. CONSIDERACIONES 12.
El problema jurídico que debe ser resuelto en esta oportunidad se contrae a determinar si la sentencia del 16 de octubre de 2020, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, debe ser revisada en tanto las pruebas que aduce el recurrente tienen la fuerza suasoria suficiente para variar la decisión y no se allegaron al proceso por fuerza mayor. 13.
La Sala parte de indicar que declarará infundado el recurso extraordinario de revisión, dado que la parte actora no demostró los elementos o presupuestos necesarios para la configuración de la causal prevista en el numeral 1º del artículo 250 del CPACA. 14. Como característica principal de la causal en estudio, se tiene que para su prosperidad se debe cumplir con los supuesto consistentes en, que: i) se recobre, encuentre o halle una prueba documental; ii) que ésta sea decisiva para cambiar el sentido del fallo; iii) que el documento se hubiera recobrado después de ejecutoriada la sentencia; y, iv) que la imposibilidad de aportación por parte del recurrente obedezca a una causa extraña, esto es, fuerza mayor, caso fortuito u obra de la contraparte9. 15.
Cabe resaltar que, con respecto al concepto “recobrar” contenido en el primer supuesto para la procedencia de la causal invocada, la jurisprudencia ha precisado que se trata de una prueba preexistente al momento de proferirse la sentencia, pero que el demandante solo lo obtuvo después de vencido el término de ejecutoria10; es decir, para considerarla como tal, es necesario tener como referente temporal la sentencia atacada, respecto a la cual la prueba debe preexistir, pero el demandante solo la obtuvo con posterioridad. 8 SAMAI, Índice 25. 9 En lo que tiene que ver con la causal invocada por la parte recurrente prevista en el numeral 1º del artículo 250, denominada por la jurisprudencia como la prueba recobrada o rescatada con posterioridad a la sentencia, para su procedencia, resulta necesario que se cumplan los requisitos establecidos en su tenor literal, tales como: - Que los documentos sean recobrados después de dictada la sentencia, lo cual quiere decir que aquellos existían al momento de proferirse el fallo objeto de revisión; no obstante, llegaron al poder del recurrente con posterioridad a esa oportunidad procesal. - Los documentos deben tener carácter decisivo para resolver la contienda, esto es, se debe tratar de pruebas que tengan la entidad suficiente que, de haber obrado en el expediente y valoradas en conjunto con el total del acervo probatorio, el sentido de la decisión hubiera sido diferente. - Que el recurrente no haya podido aportar tales documentos al proceso, bien sea por circunstancias de fuerza mayor, caso fortuito o por obra de la parte contraria 10 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 8 de octubre de 1994, exp. 043, expresó: “El art. 185 del C.C.A., dispone que hay lugar a este medio de impugnación extraordinario contra sentencias ejecutoriadas, es decir, cuando ya no son susceptibles de recurso ordinario alguno, sin distinguir entre las que hacen tránsito a cosa juzgada material, de las que no lo hacen.
De manera que la única condición que impone la ley es que la sentencia se halle ejecutoriada, y como las sentencias inhibitorias cuando no son susceptibles de recursos, adquieren ejecutoria, de conformidad con la norma citada pueden ser impugnadas a través del recurso extraordinario de revisión”. Expediente: 11001-03-15-000-2022-00393-00 Actor: Jorge Enrique Suárez Demandada: Nación–Ministerio de Defensa–Policía Nacional Referencia: Recurso extraordinario de revisión 5 16.
En ese orden, es deber del accionante en sede de revisión, acreditar que la prueba que sustenta la causal era preexistente y fue recobrada después de proferida la sentencia impugnada, a la vez que no la pudo aportar por fuerza mayor, caso fortuito u obra de la contraparte. Por tanto, otras hipótesis, como serían, por ejemplo, la culpa, la negligencia o la desidia de quien advirtiendo en el proceso que se dejó de decretar una prueba oportunamente solicitada no ejercitó los mecanismos procesales encaminados a propiciar una decisión diversa, no están llamadas a ser tenidas en cuenta. 17.
El recurrente señaló que las pruebas que aportó fueron recobradas con posterioridad a la sentencia de única instancia y que no las pudo aportar en su oportunidad por fuerza mayor, al estar privado de la libertad y porque tenían reserva legal. Según se mencionó en el recurso, estuvo recluido desde el 8 de octubre de 2010 hasta el 11 de septiembre de 201111.
También se indicó y se observa de los anexos que aportó, que el Juez 43 Penal Municipal de Control de Garantías ordenó levantar la reserva legal de los procesos 2005-04439 y 2009-21376 en autos del 7 y 8 de abril de 2015 y comunicación enviada a la Fiscalía de la última fecha12. Además, se tiene constancia de las oportunidades en que se entregaron los expedientes para la toma de copias a los apoderados del recurrente, el 11 de junio y 22 y 23 de septiembre de 201513. 18.
El 6 de marzo de 2012 se radicó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho14 y el 27 de noviembre de 201315 se profirió el auto que decretó pruebas. Estas son fechas posteriores a la privación de la libertad del recurrente, pero anteriores al levantamiento de la reserva legal de los procesos penales16. Sin embargo, la condición temporal para que sea procedente el recurso extraordinario de revisión es que las pruebas fueran “recobradas después de dictada la sentencia”. 19.
No se observa que en el proceso ordinario se hubiera hecho mención o se hubiera requerido a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado para que decretara como prueba trasladada, los procesos penales o de las copias obtenidas después de que se levantó la reserva legal. Inclusive si se hubiera advertido de forma extemporánea, habría permitido al despacho tener conocimiento de su existencia y, si así lo consideraba, era posible decretar la prueba de oficio antes del fallo en los términos de los artículos 167 y 170 del CGP.
Como en 2015 se obtuvo acceso a las pruebas que el recurrente enlistó como de reserva legal y la sentencia impugnada quedó ejecutoriada el 19 de enero de 202117, no se cumple con el presupuesto para que se entiendan como documentos recobrados después 11 SAMAI, índice 2, archivo “2_DemandaWeb_Demanda-RECURSOEXTRAORDINARIODEREVISION(.pdf)”, folio 4. 12 SAMAI, índice 2, archivo “2_DemandaWeb_Demanda-RECURSOEXTRAORDINARIODEREVISION(.pdf)”, folios 51-54. 13 SAMAI, índice 2, archivo “2_DemandaWeb_Demanda-RECURSOEXTRAORDINARIODEREVISION(.pdf)”, folios 57, 59-60. 14 SAMAI, índice 25, archivo comprimido, documento 16, folio 152. 15 SAMAI, índice 25, archivo comprimido, documento 16, folio 197. 16 SAMAI, índice 25, archivo comprimido, documento 16, folios 115 y 151. 17 SAMAI, índice 25, archivo comprimido, documento 7.
Expediente: 11001-03-15-000-2022-00393-00 Actor: Jorge Enrique Suárez Demandada: Nación–Ministerio de Defensa–Policía Nacional Referencia: Recurso extraordinario de revisión 6 de la sentencia. Con todo, el recurrente podía solicitar al Consejo de Estado, dentro de la oportunidad probatoria debida, que ordenara el recaudo de dichas pruebas, sin que le fuera oponible la reserva legal, en ejercicio del poder de ordenación e instrucción consagrado en el artículo 43.4 del CGP18.
Entonces, la reserva legal a la que estaban sometidos los documentos no era razón suficiente para justificar la imposibilidad de aportarlos al proceso, pues, en todo caso, esa reserva no era oponible al Consejo de Estado, en virtud del artículo 27 del CPACA19. 20. Las demás pruebas que relacionó el recurrente son sentencias penales, constancias sobre procesos vigentes ante la Fiscalía General de la Nación, copia de denuncias contra los quejosos en el proceso disciplinario y resoluciones que ordenaron el decomiso de un vehículo de carga presuntamente hurtado.
A su juicio, estos documentos permitirían dar “un giro de 180 grados a la decisión”20. No obstante, el recurrente solo describió las pruebas aportadas, sin argumentar cómo complementarían el acervo probatorio y por qué cambiarían el sentido de la sentencia impugnada. 21. La causal 1ª del artículo 250 CPACA impone la carga a la parte recurrente de exponer de manera debidamente argumentada cómo las pruebas recobradas podrían cambiar el sentido de la decisión21.
Es decir, el recurrente debe determinar de qué forma los documentos tienen el carácter decisivo que exige la norma para invalidar la sentencia impugnada22. La jurisprudencia ha dicho que “el impugnante debe justificar las razones por las que dicha prueba tiene la entidad para cambiar el sentido de la decisión recurrida, toda vez que, no cualquier elemento probatorio tiene la capacidad de influir en la parte resolutiva de una decisión”23. 22.
No basta, entonces, con la sola enunciación de la prueba y su descripción. El demandante tiene la carga de justificar y exponer el alcance persuasivo de la prueba documental que dice recobrada y su potencial para variar la decisión que se recurre. Ello se deriva de la exigencia del numeral 4 del artículo 252 del CPACA, conforme 18 Artículo 43.
Poderes de ordenación e instrucción. El juez tendrá los siguientes poderes de ordenación e instrucción: 4. Exigir a las autoridades o a los particulares la información que, no obstante haber sido solicitada por el interesado, no le haya sido suministrada, siempre que sea relevante para los fines del proceso. El juez también hará uso de este poder para identificar y ubicar los bienes del ejecutado. 19 Artículo 27.
Inaplicabilidad de las excepciones. El carácter reservado de una información o de determinados documentos, no será oponible a las autoridades judiciales, legislativas, ni a las autoridades administrativas que, siendo constitucional o legalmente competentes para ello, los soliciten para el debido ejercicio de sus funciones. Corresponde a dichas autoridades asegurar la reserva de las informaciones y documentos que lleguen a conocer en desarrollo de lo previsto en este artículo. 20 SAMAI, índice 2, archivo “2_DemandaWeb_Demanda-RECURSOEXTRAORDINARIODEREVISION(.pdf)”, folios 4-5. 21 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 11 de octubre de 2021, expediente 11001- 03-26-000-2019-00011-00 (63.217). 22 Consejo de Estado, Sala Cuarta Especial de Decisión, sentencia del 13 de octubre de 2021, expediente 11001-03-15-000-2021-04480-00(REV). 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 13 de agosto de 2021, expediente 11001- 03-25-000-2014-00751-00(2341-14).
Al respecto, también se remite a: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Ocho Especial de Decisión, Sentencia de 7 de julio de 2015, Radicado 11001- 03-15-000-2008-01048-00(REV), Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia de 16 de agosto de 2018, Radicado 23001-33-31-003-2007-00107-01(47300), Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 18 de octubre de 2005, Radicación número: 11001-03-15-000-1999-00226-01(REV). Expediente: 11001-03-15-000-2022-00393-00 Actor: Jorge Enrique Suárez Demandada: Nación–Ministerio de Defensa–Policía Nacional Referencia: Recurso extraordinario de revisión 7 al cual el recurso debe interponerse mediante escrito que debe contener, entre otros, la indicación precisa y razonada de la causal invocada.
Estas razones que sustentan la causal constituyen el marco de competencia del juez del recurso extraordinario y, naturalmente, delimitan el ámbito de defensa y contradicción de la parte no recurrente. El incumplimiento de esta carga argumentativa tiene como consecuencia la desestimación del recurso. 23. La Sala no está llamada a llenar los vacíos argumentales del recurso y menos presumir el objeto y alcance de la prueba aportada.
Por eso, es dable concluir que el recurrente pretende instrumentalizar el presente recurso para revivir la práctica y análisis probatorio del proceso ordinario, lo que se aleja del objeto y fin para el cual ha sido estatuido el recurso extraordinario de revisión. 24. Además, la Sala insiste que en sede de revisión no es procedente reabrir el debate jurídico ni probatorio que se surtió en el proceso originario.
En armonía con lo anterior, no es posible revivir el examen de fondo del asunto ya decidido, como si se tratara de una nueva instancia, dado el carácter excepcional del recurso y la naturaleza definitiva de la sentencia. 25. Así las cosas, comoquiera que no están reunidos los requisitos legales para la procedencia de la causal consagrada en el numeral 1° del artículo 250 del CPACA, la Sala lo declarará infundado.
Costas 26. El artículo 255 del CPACA, modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 202124, establece que “[s]i se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente”. Por su parte, el artículo 365 del Código General del Proceso (aplicable por remisión expresa del art. 188 del CPACA25) prevé que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, siempre y cuando se demuestren causadas, y en la medida de su comprobación. 27.
Como en este asunto la demandada no hizo parte en el proceso, a pesar de haber sido notificada del auto admisorio26, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte impugnante, toda vez que no se causaron expensas ni gastos que deban liquidarse. PARTE RESOLUTIVA 24 Si bien el asunto de la referencia se formuló con anterioridad a la entrada en vigencia de esta ley, lo cierto es que la misma es una norma de aplicación inmediata y a futuro, sin que se configure alguno de los supuestos contemplados en el artículo 86 de esta ley para aplicar la norma anterior a la reforma. 25 “ARTÍCULO 188.
CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil” (se resalta) 26 SAMAI, Índice 14. Expediente: 11001-03-15-000-2022-00393-00 Actor: Jorge Enrique Suárez Demandada: Nación–Ministerio de Defensa–Policía Nacional Referencia: Recurso extraordinario de revisión 8 28.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintiséis (26) Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por Jorge Enrique Suárez contra la sentencia del 16 de octubre de 2020, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del expediente nº. 11001-03-25-000-2012-00130-00.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: En firme esta providencia, ARCHÍVESE la presente actuación.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA MILTON CHAVES GARCÍA FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai.