Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veinticinco (25) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-01966-01 Demandante: Flor Margoth González Flórez Demandado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander, Sala de Conjueces Temas: Debido proceso / Impulso procesal en medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Decisión: Confirma la decisión del a quo SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA _____________________________________________________________________ La Sala decide la impugnación interpuesta por Flor Margoth González Flórez, en contra de la sentencia proferida el 22 de mayo de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Quinta, mediante la cual se decidió la solicitud de amparo de la referencia. 1.
Antecedentes 1.1. La solicitud1 1. Flor Margoth González Flórez promovió solicitud de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso, petición y tutela judicial efectiva, los cuales consideró vulnerados con ocasión de la mora judicial en que ha podido incurrir el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, Sala de Conjueces, para proferir sentencia de primera instancia en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 54001-23-33-000-2019- 00244-00. 2.
Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente: 2.1. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó demanda contra la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, con la finalidad de cuestionar la legalidad de los actos administrativos mediante los cuales se le negó el reconocimiento y pago de la liquidación de las prestaciones con el 100% de lo devengado mensualmente de manera habitual y periódica, es decir, con la bonificación por compensación y la prima especial 1 Ver índice 2 de Samai, archivo denominado «1_DemandaWeb_Demanda_AcciondeTutelaLuisNo(.docx) NroActua 2». 2 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01966-01 Demandante: Flor Margoth González Flórez de servicios en un 30%. 2.2.
Los magistrados del Tribunal Administrativo de Norte de Santander en providencia del 25 de febrero de 2019 manifestaron su impedimento y ordenaron remitir el expediente al Consejo de Estado, donde se declaró fundado. 2.3. El 13 de marzo de 2020, se realizó sorteo de conjuez y se designó a Sandro Jácome Sánchez, quien conformó la sala con José Efraín Muñoz Villamizar y Luis Alejandro Corzo Mantilla. 2.4.
En auto del 14 de septiembre de 2020, se avocó conocimiento y admitió la demanda, posteriormente, se corrió traslado de la contestación de aquella y de las excepciones previas, las cuales fueron resueltas en providencia del 3 de agosto de 2021. 2.5. El 29 de noviembre de 2021, se celebró audiencia inicial y etapa probatoria, cuyos elementos fueron incorporadas con auto del 28 de abril de 2023, y se corrió traslado para alegar de conclusión. 2.6.
Se vulneraron sus derechos fundamentales con ocasión de la falta de impulso procesal en el referido medio de control, pues, el expediente ingresó al despacho para proferir sentencia desde el 25 de mayo de 2023 sin que ello hubiera ocurrido, pese a haber transcurrido más de 1 año y 10 meses y radicar requerimientos en tal sentido. 1.1.1.
Pretensiones 3. Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitó: «[…] 1. AMPARAR a la accionante los derechos fundamentales de PETICIÓN, DEBIDO PROCESO, TUTELA JUDICIAL EFECTIVA y los que el Despacho llegue a considerar, con base en los fundamentos fácticos, jurídicos y probatorios planteados en el presente escrito de Tutela. 2.
Como consecuencia de lo anterior, ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEl NORTE DE SANTANDER, que en el término perentorio de 48 horas responda las solicitudes de impulso procesal presentadas el 3 julio de 2024 y 30 de octubre de 2024, de este modo, proceda a continuar con el trámite procesal pertinente, esto es, proferir sentencia de primera instancia […]».
(sic) 1.2. Informes rendidos en el proceso 4. La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial2 solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto la demandante señaló que es el Tribunal Administrativo de Norte de Santander el que se encontrara en mora para proferir sentencia. 2 Ver índice 22 de Samai, actuación denominada «16_MemorialWeb_Respuesta-Contestaciontutela(.pdf) NroActua 22». 3 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01966-01 Demandante: Flor Margoth González Flórez 5.
El Tribunal Administrativo de Norte de Santander3 si bien allegó enlace del expediente digital, guardó silencio frente a la petición de amparo. 1.3. Sentencia de primera instancia4 6. El Consejo de Estado, Sección Quinta, en sentencia del 22 de mayo de 2025 negó la petición de amparo al considerar que no se configuró la mora judicial injustificada, comoquiera que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, Sala de Conjueces ha tramitado el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en cuestión con todas sus particularidades, máxime, cuando dio lugar a la declaratoria de impedimento de los funcionarios judiciales competentes, lo que hizo que el conocimiento del asunto fuera asumido por conjueces. 1.4.
Escrito de impugnación5 7. Flor Margoth González Flórez impugnó la decisión del a quo al considerar que realizó un análisis superficial del caso en concreto, pues, desconoció que se trató de un tema unificado por el Consejo de Estado que no reviste ningún tipo de complejidad que ameritara un extenso esfuerzo de sustanciación. 7.1.
Si bien el proceso ha sido tramitado por la Sala de Conjueces, desde su último ingreso al despacho han transcurrido más de 2 años sin que se haya surtido ninguna actuación adicional, por lo que resulta inadmisible que se desconociera la mora pese a que el numeral 2.° del artículo 181 del CPACA previó que, después de presentados los alegatos de conclusión, debía emitirse sentencia dentro de los 20 días siguientes, término superado ampliamente. 2.
Consideraciones 8. En atención a los argumentos expuestos en el escrito de impugnación y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) determinación del problema jurídico; iii) procedencia de la solicitud de tutela - derechos de acceso a la administración de justicia y del debido proceso sin dilaciones injustificadas; y iv) análisis de la Sala. 2.1.
Competencia 9. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1382 de 20006 y el Acuerdo 80 del 12 de marzo de 20197, esta Sala es competente para conocer la presente impugnación contra la sentencia de tutela proferida por el Consejo de Estado, Sección Quinta. 3 Ver índice 24 de Samai. Archivo denominado «19RECIBEPRUEBAS_54001233300020190024(.zip) NroActua 24». 4 Ver índice 26 de Samai.
Archivo denominado «22Sentencia_20250196600FLORMARGO(.pdf) NroActua 26». 5 Ver índice 35 de Samai. Archivo denominado «23_MemorialWeb_Recurso-9Impugnacionfall(.pdf) NroActua 35». 6 Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. 7 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado. 4 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01966-01 Demandante: Flor Margoth González Flórez 2.2.
Problema jurídico 10. De acuerdo con el escrito de impugnación, la Sala deberá definir: ¿si el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, Sala de Conjueces vulneró los derechos fundamentales de Flor Margoth González Flórez, con ocasión de la mora judicial en que ha podido incurrir para proferir sentencia de primera instancia en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho impetrado en contra de la Nación, Rama Judicial, identificado con el radicado 54001-23-33-000-2019-00244-00? 2.3.
Procedencia de la solicitud de tutela 11. El artículo 86 constitucional señala que: «[e]sta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable […]». A su vez, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 dispone, entre otras, como causal de improcedencia de la solicitud de amparo: […] 1.
Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. […] 12. Como se observa, la solicitud de tutela es de carácter subsidiario y así lo ha definido la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia8, es decir, no es un mecanismo de defensa judicial alternativo o supletorio de los recursos o medios ordinarios previstos por el legislador para el amparo de un derecho y tampoco constituye un último y único medio judicial para alegar la amenaza o vulneración de un derecho, pues es la tutela el mecanismo preferente de protección de los derechos fundamentales, cuyo ejercicio conduce a la obtención de un amparo efectivo e inmediato frente a los actos u omisiones que los amenacen o vulneren. 2.3.1.
Derechos de acceso a la administración de justicia y del debido proceso sin dilaciones injustificadas 13. El artículo 228 de la Constitución Política define el acceso a la administración de justicia como una función pública relacionada directamente con los fines del Estado9, pues solo en la medida en que se garantice a los integrantes del país una instancia imparcial, objetiva y efectiva encargada de la resolución pacífica de sus conflictos se puede pretender la consecución de una república democrática y respetuosa de la dignidad humana. 14.
Por su parte, el artículo 229 ibidem determinó que la administración de justicia no se es un mero servicio a cargo del Estado, sino que también goza de una dimensión de naturaleza subjetiva, es decir, es un derecho fundamental radicado en cabeza de todos los habitantes del país. 8 Ver, entre muchas otras, las sentencias: T-1140 de 2004, T-1093 de 2004, T-514 de 2003 y T-1121 de 2003. 9 Artículo 2 de la Constitución Política 5 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01966-01 Demandante: Flor Margoth González Flórez 15.
Frente a la procedencia de la solicitud de tutela para proteger el derecho de acceso a la administración de justicia ha señalado la Corte Constitucional10: «[…] Ahora bien, conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, el derecho a acceder a la justicia tiene una significación múltiple y compleja. De manera reiterada, ha sostenido esta Corte, que el derecho a acceder a la justicia es un pilar fundamental del Estado Social de Derecho y un derecho fundamental de aplicación inmediata, que forma parte del núcleo esencial del debido proceso. […] En cuanto a lo segundo, atendiendo a su importancia política, la jurisprudencia constitucional le ha reconocido al acceso a la administración de justicia el carácter de derecho fundamental de aplicación inmediata, integrándolo a su vez con el núcleo esencial del derecho al debido proceso, y relacionándolo con otros valores constitucionales como la dignidad, la igualdad y la libertad.
Por virtud de tal vinculación, el acceso a la administración de justicia adquiere un amplio y complejo marco jurídico de aplicación que compromete los siguientes ámbitos: (i) el derecho a que subsistan en el orden jurídico una gama amplia y suficiente de mecanismos judiciales -acciones y recursos- para la efectiva resolución de los conflictos;
(ii) el derecho de acción o de promoción de la actividad jurisdiccional, el cual se concreta en la posibilidad que tiene todo sujeto de ser parte en un proceso y de utilizar los instrumentos que allí se proporcionan para plantear sus pretensiones al Estado, sea en defensa del orden jurídico o de sus intereses particulares; (iii) el derecho a que la promoción de la actividad jurisdiccional concluya con una decisión de fondo en torno a las pretensiones que han sido planteadas, y que ella se produzca dentro de un plazo razonables;
(iv) el derecho a que existan procedimientos adecuados, idóneos y efectivos para la definición de las pretensiones y excepciones debatidas; (iv) el derecho a que los procesos se desarrollen en un término razonable, sin dilaciones injustificadas y con observancia de las garantías propias del debido proceso. […]». 16. Por su parte, en tratándose de la jurisdicción contencioso-administrativa el derecho en cuestión adquiere connotaciones especiales en razón a su naturaleza rogada, sin embargo, todos los requisitos formales del derecho de acción deben ser entendidos y analizados en la medida en que con ellos se protejan derechos sustanciales de las partes, como el debido proceso. 17.
Asimismo, el artículo 29 de la Constitución Política dispone que toda persona tiene derecho a un debido proceso sin dilaciones injustificadas. De esa manera, además del derecho a acceder a una respuesta judicial, ello se debe producir en un plazo adecuado. 18. La razonabilidad de ese plazo fue establecida por el legislador mediante la definición de los términos procesales, los cuales resultan de obligatorio cumplimiento; de otra forma, la oportunidad para solucionar una controversia quedaría al arbitrio de cada funcionario, afectándose no solo el derecho al recurso judicial efectivo sino los bienes que se pretendan proteger en el proceso, incluido el de la igualdad de todas las personas que acuden a la administración de justicia en procura de una solución pacífica a las controversias sociales. 19.
Sin embargo, no toda tardanza o incumplimiento de un término judicial constituye una vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la 10 Sentencia C-177 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño. 6 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01966-01 Demandante: Flor Margoth González Flórez administración de justicia, ello dependerá de que resulte injustificada.
En ese orden de ideas, si bien la regla general es que los jueces cumplan los términos rigurosamente, pueden configurarse excepciones a ese deber, siempre que se encuentren suficientemente motivadas, las cuales deberán ser analizadas en el marco de cada caso, y solo serán aceptables cuando, a pesar de la diligencia y celeridad del juez, existan hechos imprevisibles o insuperables que le impidan cumplirlos. 20.
En ese sentido, la congestión judicial no es, por sí sola, motivo suficiente para relevar al juez de su deber de definir los procesos dentro de los términos previstos por el legislador. Es preciso que el análisis de una situación específica de mora judicial tome en cuenta, de una parte, la importancia del cumplimiento de los plazos procesales para la eficacia de los derechos fundamentales y, de otra, las eventuales circunstancias de justificación de una tardanza determinada y la necesidad de que las sentencias o decisiones, en general, se adopten de manera oportuna y que sean materialmente justas y acordes con las normas legales y los principios constitucionales. 21.
Finalmente, es oportuno recordar que la solicitud de tutela procede contra toda actuación que amenace o vulnere derechos fundamentales, siempre que no haya otro recurso idóneo y efectivo en el ordenamiento para su protección, incluidas aquellas propias de las autoridades judiciales. 2.4. Análisis de la Sala 22. Flor Margoth González Flórez promovió solicitud de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales y, en consecuencia, se ordenara al Tribunal Administrativo de Norte de Santander, Sala de Conjueces proferir sentencia de primera instancia en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 54001-23-33-000-2019-00244-00. 23.
De conformidad con la información registrada en Samai11, se destacan las siguientes actuaciones: 23.1. El 13 de agosto de 2019, se radicó el pluricitado medio de control con la finalidad de cuestionar la legalidad de los actos administrativos mediante los cuales se le negó el reconocimiento y pago de la liquidación de las prestaciones con el 100% de lo devengado mensualmente de manera habitual y periódica, es decir, junto con la bonificación por compensación y la prima especial de servicios del 30%. 23.2.
Los magistrados del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, el 12 de septiembre de 2019 se declararon impedidos para conocer del asunto. Así, el 25 de septiembre de 2019 el expediente fue enviado al Consejo de Estado, quien lo declaró fundado. 23.3. En providencia del 5 de marzo de 2020 se obedeció y cumplió lo dispuesto por el superior. 11 Ver en Samai proceso de protección de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 54001233300020190024400. 7 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01966-01 Demandante: Flor Margoth González Flórez 23.4.
En providencias del i) 12 de marzo 2020 se fijó fecha de audiencia y/o diligencia; ii) 13 de marzo de 2020 se realizó el sorteo de conjuez, donde a la suerte se sacaron los números 07, 09 y 03; iii) 14 de septiembre 2020 se admitió la demanda, notificada electrónicamente el 21 de octubre de 2020; y iv) 2 de agosto de 2021 se resolvieron las excepciones propuestas. 23.5.
Con autos del 3 de septiembre y 22 de octubre de 2021 se aplazó la audiencia inicial, y del 29 de noviembre siguiente se requirieron pruebas. 23.6. El 28 de abril de 2023 se corrió traslado para alegar de conclusión, y el 25 de mayo siguiente el expediente ingresó al despacho para proferir sentencia. 24. A juicio de la Sala, sin desconocer el tiempo que ha trascurrido desde la radicación de la demanda, se observa que al asunto se ha tramitado de manera diligente desde su admisión, diferentes son las particularidades presentadas como lo las diferentes declaratorias de impedimento y el sorteo de conjueces, entre otros. 25.
Razón por la cual, en lo referente a la posible demora en la que ha podido incurrir el Tribunal Administrativo de Norte de Santander para proferir sentencia, se reitera que no todo incumplimiento de un término judicial constituye una vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, pues solo la tardanza injustificada acarrea su desconocimiento, lo cual no es predicable en el presente caso como quedó demostrado. 26.
Ahora bien, pese a que el demandante refirió como desconocido, el numeral 2.° del artículo 181 del CPACA, debe recordarse que existe un orden para proferir sentencia de acuerdo con las disposiciones del artículo 18 de la Ley 446 de 199812, que señala:
ARTICULO
18. ORDEN PARA PROFERIR SENTENCIAS. Es obligatorio para los Jueces dictar las sentencias exactamente en el mismo orden en que hayan pasado los expedientes al despacho para tal fin sin que dicho orden pueda alterarse, salvo en los casos de sentencia anticipada o de prelación legal. Con todo, en los procesos de conocimiento de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tal orden también podrá modificarse en atención a la naturaleza de los asuntos o a solicitud del agente del Ministerio Público en atención a su importancia jurídica y trascendencia social. […] 3.
Decisión 27. En este orden de ideas, quedan desvirtuadas las inconformidades en las que la demandante centró sus esfuerzos, de forma que la Sala confirmará la decisión del a quo, a través de la cual negó el amparo de los derechos fundamentales de Flor Margoth González Flórez, en la solicitud de tutela presentada contra el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, Sala de Conjueces. 12 Por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia. 8 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01966-01 Demandante: Flor Margoth González Flórez En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia proferida el 22 de mayo de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Quinta, mediante la cual negó el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, petición y tutela judicial efectiva, de Flor Margoth González Flórez, en la solicitud de tutela presentada contra el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, Sala de Conjueces.
Segundo. Notificar a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta decisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente LVLQ/LXRR Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo Samai, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador