Radicado: 11001-03-15-000-2021-06550-01 Demandante: Gilma Salazar Córdoba 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., tres (3) de febrero de dos mil veintidós (2022) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2021-06550-01 Demandante GILMA SALAZAR CÓRDOBA Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN D Temas Acción de tutela contra providencia judicial.

Defectos sustantivo y fáctico. Acción ejecutiva para el cumplimiento de sentencia judicial. Cobro por concepto del mayor valor liquidado y deducido por aportes pensionales. Exigencias del título para que preste mérito ejecutivo. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por Gilma Salazar Córdoba, contra la sentencia del 29 de octubre de 2021, proferida por la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, que dispuso: “PRIMERO. - NEGAR el amparo de tutela solicitado por la señora Gilma Salazar Córdoba, a través de apoderada, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia”.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 27 de septiembre de 2021, a través de apoderada especial, la señora Gilma Salazar Córdoba interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y seguridad social.

En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “1. Se tutele el derecho fundamental al DEBIDO PROCESO CON OCASIÓN DE DEFECTO SUSTANTIVO POR INDEBIDA ADECUACIÓN NORMATIVA, DEFECTO PROBATORIO POR INDEBIDA VALORACIÓN PROBATORIA, DEBIDO PROCESO EN CONEXIDAD CON ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN EN VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL contemplados en los artículos 29,48, 49, 53 y 229 de la Constitución Política de Colombia, por incurrir la providencia judicial de fecha 4 de marzo de 2021 notificada el 5 de abril de la misma anualidad, por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “D”, MP: ALBA LUCÍA BECERRA AVELLA, en los defectos denunciados. 2.

Que, como consecuencia de la anterior decisión, se deje sin efectos la providencia de segunda instancia proferida el 4 de marzo de 2021 notificada el 5 de abril de la misma Radicado: 11001-03-15-000-2021-06550-01 Demandante: Gilma Salazar Córdoba 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co anualidad, por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “B”, MP: ALBA LUCÍA BECERRA AVELLA, y en efecto se le ordene a dicho Tribunal en un término perentorio a la comunicación de esta decisión, proferir una nueva providencia teniendo en cuenta los argumentos esgrimidos en el recurso de alzada y la presente acción constitucional”.

(sic para toda la cita) 2. Hechos En el expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. Informa la parte actora, que mediante Resolución N° 25457 de 3 de noviembre de 2000 (aclarada por la 012148 del 9 de mayo de 2001), la extinta Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL (hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP), reconoció en su favor una pensión de vejez en cuantía de $628.318, efectiva a partir del 13 de agosto de 1999. 2.2.

Resultado de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho (radicado Nro. 2014-00441-00/01), el Juzgado Veintiocho Administrativo del Circuito de Bogotá, por sentencia de 20 de mayo de 2016 ordenó a la UGPP que reliquidara la pensión que le fue reconocida, con el 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, y ordenó el descuento de aportes no efectuados sobre los conceptos incluidos en la reliquidación ordenada, indicando que, “en la nueva liquidación se dispondrá el descuento del valor de los aportes, no realizados oportunamente, sobre los factores salariales certificados en el último año de servicio de la actora”.

La decisión de primera instancia fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, mediante sentencia del 27 de octubre de 2016. 2.3. La UGPP dio cumplimiento a los fallos judiciales a través de la Resolución Nro. RDP 033981 del 30 de agosto de 2017. La entidad liquidó los aportes para pensión respecto de los factores de salario no efectuados, por valor de $86.464.918, y ordenó deducir de las diferencias de mesadas a pagar a favor de la actora el equivalente al 25%, correspondiente al trabajador, por valor de $21.616.230. 2.4.

Al considerar que existió una mala liquidación y deducción de lo que legalmente le correspondía asumir, la actora presentó demanda ejecutiva, en la que solicitó que se librara mandamiento de pago en contra de la UGPP, por las siguientes sumas: “3.1. Por una suma que no podrá́ ser inferior a VEINTIUN MILLONES QUINIENTOS CUARENTA Y SEIS MIL DOSCIENTOS CINCUENTA PESOS CON SESENTA Y CUATRO CENTAVOS ($21.546.250.64) MCTE, por concepto del mayor valor liquidado y deducido por aportes, en consecuencia, de la falta de pago de diferencias de mesadas conforme a la resolución RDP 033981 del 30 de agosto de 2017.”. 2.5.

Mediante auto del 23 de julio de 2018, el Juzgado Veintiocho Administrativo de Bogotá libró mandamiento de pago por la suma $20.0807.808, por concepto de mayores valores liquidados y deducidos por descuentos por aportes. Radicado: 11001-03-15-000-2021-06550-01 Demandante: Gilma Salazar Córdoba 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Posteriormente, mediante sentencia del 17 de octubre de 2019 declaró no probadas las excepciones de mérito propuestas por la UGPP, concretamente las de cobro de lo no debido e indebida forma de liquidación, y modificó el mandamiento de pago, en los siguientes términos: “SEGUNDO: No obstante lo anterior, el Despacho DE OFICIO modifica el mandamiento de pago adiado 23 de julio de 2018, respecto del literal a) del numeral primero de la parte resolutiva para precisar que el capital lo es por DIECISÉIS MILLONES OCHOCIENTOS CINCUENTA Y CINCO MIL OCHENTA Y DOS PESOS CON CATORCE CENTAVOS ($16.855.882.14), correspondiente (sic) descontando de manera indebida por la entidad demandada.

En lo demás se mantiene incólume. “TERCERO: En consecuencia SE ORDENA SEGUIR ADELANTE con la ejecución en los términos de los dispuesto en precedencia. […]” Ambas partes interpusieron recurso de apelación contra la anterior decisión. 2.6. Mediante providencia del 4 de marzo de 2021, notificada el 5 de abril de la misma anualidad, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” revocó la sentencia del juzgado y, en su lugar, negó el mandamiento de pago solicitado, de la siguiente manera: “PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 17 de octubre de 2019 por el Juzgado Veintiocho (28) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá́ D.C., que ordenó seguir adelante con la ejecución.

SEGUNDO: NEGAR la orden de pago correspondiente a la devolución de los mayores valores por descuentos de aportes sobre los factores incluidos en la pensión, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. [ ]” 3. Fundamentos de la acción Argumenta la parte actora que, al proferir la providencia del 4 de marzo de 2021, el Tribunal accionado incurrió en los defectos sustantivo y fáctico. 3.1.

Defecto sustantivo, por insuficiencia argumentativa e indebida adecuación normativa para demeritar la claridad, expresividad y exigibilidad de la orden judicial ejecutable. A juicio de la parte accionante, la autoridad judicial no efectuó un adecuado análisis de los artículos 297 del CPACA y 422 del CGP, para concluir que las sentencias dictadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no contenían una obligación clara, expresa y exigible, ya que puede ser determinable a partir de los distintos elementos probatorios allegados al proceso ejecutivo, como son la certificación expedida por el empleador.

Precisó que en su caso no se requerían más precisiones que la ejecución y liquidación de los descuentos, al tenor de las normas prestacionales aplicables durante el periodo laborado, esto es, las vigentes para cuando la actora prestó sus servicios en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (del 5 de agosto de 1966 al 30 de octubre de 1991), y que “si el aporte debía corresponder a una proporción diferente a la establecida en las normas legales vigentes en el periodo en que laboró este trabajador, así debió establecerlo el fallo”.

Por ello, en su criterio, existe una indebida adecuación normativa y erróneo estudio del título ejecutivo. Radicado: 11001-03-15-000-2021-06550-01 Demandante: Gilma Salazar Córdoba 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.2. Defecto fáctico, porque el Tribunal no valoró en debida forma las certificaciones allegadas al proceso ejecutivo, con las cuales se demostraban aspectos como: (i) los factores efectivamente devengados, respecto de los cuales no se hubieran hecho descuentos, (ii) el periodo de tiempo laborado, y (iii) las disposiciones legales que regulaban los factores salariales sobre las cuales se debía efectuar las cotizaciones. 4.

Trámite impartido e intervenciones 4.1. Por auto del 30 de septiembre de 2021 se admitió la acción de tutela por el despacho sustanciador. En la providencia se ordenó notificar a las partes, al igual que vincular y notificar, como terceros con interés a la UGPP, que actuó como ejecutada, y al Juzgado Veintiocho Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que dictó decisión de primera instancia en el proceso ejecutivo con radicado Nro. 11001- 33-35-028-2018-00212-00 /01. 4.2.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, rindió informe por intermedio de la Magistrada ponente de la providencia cuestionada. Solicitó declarar improcedente la acción de tutela o negarla, pues no cumple con el requisito de inmediatez, dado que el fallo de segunda instancia se dictó el 4 de marzo de 2021, fue notificado personalmente por medio electrónico el 5 de abril del mismo año y la tutela se presentó el 27 de septiembre de 2021.

Expone que, la extensa explicación que se hace en el escrito de tutela para tratar de sustentar del yerro presuntamente cometido en la providencia censurada, no pasa de ser una interpretación personal que tiene la actora frente a los fallos allegados como título ejecutivo y lo decidido por el Tribunal. Que esas explicaciones, por el contrario, dan cuenta de la falta de claridad del título aducido, lo que permite interpretaciones en uno y otro sentido.

Agregó, que “en la decisión censurada se plasmaron juiciosamente, todos y cada uno de los argumentos de los motivos por los cuales, se debía revocar la sentencia apelada y negar el mandamiento de pago, observando los parámetros legales, constitucionales, sin que en momento alguno se pueda decir que se configuró un defecto sustantivo o un se haya incurrido en vía de hecho, pues, además es razonable, coherente y armónica con la controversia que se planteó, y el deber que le asiste al Juez de revisar que el instrumento que dice contener el derecho se ajuste a las previsiones legales que también fueron analizadas en al providencia del 04 de marzo de 2021”. 4.3.

La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, intervino por conducto de la Subdirectora de Defensa Judicial Pensional (E). Solicitó declarar improcedente la tutela o negarla, porque: “a. En la decisión adoptada por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, no se incurrió en defecto material o sustantivo, sino que por el contrario la misma se ajustó al ordenamiento legal que regula el tema objeto de controversia. b. La parte actora no puede pretender usar la acción de tutela como una tercera instancia para revisar las decisiones adoptadas por el juez competente de lo contencioso administrativo, después de haberse agotado un procedimiento establecido en la Ley para el efecto”.

Radicado: 11001-03-15-000-2021-06550-01 Demandante: Gilma Salazar Córdoba 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Explicó que la entidad dio cumplimiento a los fallos proferidos en el proceso ordinario, que ordenaron la reliquidación pensional, lo que dio lugar al incremento de la mesada pensional reconocida a la accionante, que se le cancelara la suma de $45.135.183.49, por concepto de mesadas retroactivas y, que se encuentre activa en la nómina de pensionados del Fopep con una asignación pensional de $2.324.623.65 (adjuntó constancia del pago de esa pensión), con lo que se acredita la garantía de su mínimo vital y de la seguridad social. 4.4.

Pese a haber sido notificado, el Juzgado Veintiocho Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá no intervino en el presente trámite. 5. Providencia impugnada Mediante sentencia del 29 de octubre de 2021, la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, negó las pretensiones de la acción de tutela, al concluir “que la providencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que puso fin al proceso ejecutivo, no vulneró los derechos fundamentales invocados por la accionante, por cuanto no se evidencia en su contenido, un análisis arbitrario, infundado o caprichoso ajeno a preceptos jurídicos de orden constitucional y legal, que constituya una vía de hecho por defectos sustantivo y fáctico, que amerite la intervención del juez de tutela”.

El a quo arribó a tal conclusión, luego de establecer que la autoridad judicial accionada no incurrió en los defectos alegados por la actora, toda vez que “la decisión de revocar el fallo de primera instancia y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda ejecutiva, estuvo soportada en un estudio razonable de la normativa y jurisprudencia aplicable para el caso concreto.

Así como, en los hechos y las pruebas documentales allegados al proceso, lo que le permitió concluir que la orden relacionada con los descuentos por aportes a pensión contenida en la sentencia de 20 de mayo de 2016, no era clara, expresa y exigible, en la medida en que no se advertía con certeza una acreencia en favor de la parte demandante”. 6.

Impugnación La parte actora impugnó la decisión de primera instancia, pidiendo que la misma se revoque y, en su lugar, se conceda el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y seguridad social. Explicó que, contrario a lo resuelto en la providencia cuestionada, en el caso sí es procedente proferir la orden de pago en las condiciones que se solicitó en la demanda ejecutiva, porque las sentencias que se aportaron como título ejecutivo contienen una obligación clara, expresa y exigible, en lo que se refiere a los descuentos por concepto de aportes que se dejaron de realizar respecto de los factores salariales incluidos en la reliquidación de su pensión, y el mayor valor que le fue deducido.

Indicó que el aporte que se faculta efectuar y deducir en las sentencias que sirven de título ejecutivo, debe ser por toda la vida laboral en que la actora haya devengado efectivamente los factores salariales que se ordenó tener en cuenta, por eso considera que, contrario a lo afirmado por el tribunal accionado, y por el juez de tutela de primera instancia para negar el amparo solicitado, el monto de aportes legales adeudados por el trabajador es normativa y fácticamente cuantificable, al existir los certificados adecuados para hacer una liquidación. Radicado: 11001-03-15-000-2021-06550-01 Demandante: Gilma Salazar Córdoba 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.

Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19911, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela contra providencias judiciales procede de manera excepcional, tal y como lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.

Y dada su excepcionalidad, es que la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales2 y especiales3 que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente. Es por lo anterior, que el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso.

En consecuencia, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela. 3. Planteamiento del problema jurídico La Sala comparte la determinación del juez constitucional de primera instancia, en el sentido que, en el presente caso se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.

Concretamente en lo que tiene que ver con el requisito de la inmediatez, contrario a lo afirmado por la autoridad judicial accionada en el informe rendido, se advierte que tal requisito se encuentra satisfecho, toda vez que la sentencia cuestionada, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D el 4 de marzo de 2021, se notificó a las partes por correo electrónico el 5 de abril de 2021, y la acción de tutela se radicó el 27 de septiembre de 2021, 1 Decreto 2591 de 1991.

Artículo 1: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”. 2 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; y v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. 3 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2021-06550-01 Demandante: Gilma Salazar Córdoba 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co esto es, dentro del plazo razonable de seis meses a que alude el precedente de esta Corporación. Por lo tanto, teniendo en cuenta los antecedentes expuestos y los argumentos del escrito de impugnación, corresponde a la Sala determinar si le asistió o no razón al juez de tutela de primera instancia para negar las pretensiones de la acción de tutela de la referencia. Para tal fin, se deberá establecer si al proferir la providencia del 4 de marzo de 2021, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, incurrió en defectos sustantivo y fáctico al negar “…la orden de pago correspondiente a la devolución de los mayores valores por descuentos de aportes sobre los factores incluidos en la pensión…” en el proceso ejecutivo con radicado Nro.11001-33-35-028-2018-00212- 00 /01. 4.

Alcance de los defectos sustantivo y fáctico 4.1. El defecto sustantivo es aquel vicio relacionado con la interpretación y aplicación de las disposiciones que integran el ordenamiento jurídico, que tiene una incidencia directa en la decisión y del que se puede predicar que de forma directa y autónoma lesiona los derechos fundamentales.

De esta forma, la jurisprudencia constitucional ha considerado que el defecto material o sustantivo se produce cuando el juez toma una decisión con fundamento en normas inexistentes, inconstitucionales o inaplicables al caso, lo que genera una contradicción evidente entre los fundamentos y la decisión4. Igualmente, puede presentarse cuando se interpreta una disposición en forma incompatible con las circunstancias fácticas y, por tanto, la interpretación dada por el juez resulta a todas luces improcedente.

En estos casos, la jurisprudencia ha sido enfática en predicar que no cualquier interpretación inadecuada puede considerarse vulneradora del derecho al debido proceso, sino que esta debe ser abiertamente arbitraria y carecer de razonabilidad. 4.2. Por su parte, el defecto fáctico está relacionado con la práctica o valoración de las pruebas, que tiene una incidencia directa en la decisión. Se ha dicho que para que exista defecto fáctico, es necesario que de las pruebas que obren en el expediente no sea posible, de ninguna manera objetiva y razonable, alcanzar la conclusión a la que llega la decisión que se cuestiona.

En otras palabras, que el apoyo probatorio en que se basó el juez para aplicar una determinada norma resulta absolutamente inadecuado para el caso concreto5. Porque si bien el juez ordinario goza de una amplia facultad de valoración probatoria fundada en los principios científicos de la sana crítica, dicho poder no puede ejercerse de manera arbitraria.

Pero, el error debe ser ostensible, flagrante y manifiesto, pues la intervención del juez constitucional es de carácter extremadamente reducido, en respeto al principio de autonomía judicial. Más aún en lo que hace al análisis del material 4 Sentencia SU-159 de 2002 proferida por la Corte Constitucional. 5 Sobre la descripción genérica del defecto fáctico como vicio de una sentencia judicial pueden consultarse, entre otras, las sentencias T-231 de 1994, T-567 de 1998 y SU-195 de 2012, entre otras.

Radicado: 11001-03-15-000-2021-06550-01 Demandante: Gilma Salazar Córdoba 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co probatorio, la independencia judicial cobra mayor valor y trascendencia6, que impiden que el Juez de tutela realice un examen exhaustivo del material probatorio, so pena de convertirse en una tercera instancia. De ahí que la Corte ha hecho énfasis en que las discrepancias respecto de la valoración de las evidencias no amerita, por sí misma, la revocación por vía de tutela de la providencia impugnada, pues ello sería tanto como admitir la superioridad del criterio de valoración del juez de tutela respecto del juez natural, en directo menoscabo del principio de autonomía judicial. 5.

Análisis en el caso concreto 5.1. Para realizar el cálculo del monto por el cual se ordenó seguir adelante la ejecución dentro del proceso ejecutivo iniciado, el Juzgado Veintiocho Administrativo del Circuito de Bogotá7 como juez de la ejecución, explicó que la actora era beneficiaria del régimen de transición de la Ley 33 de 1985, motivo por el cual, estimó que para efectos de establecer lo relacionado a los aportes pensionales dejados de efectuar respecto de los factores ordenados incluir en la reliquidación pensional a la actora, aplicaban normas anteriores, entre ellas, el artículo 2º de la Ley 4ª de 1966, el artículo 27 del Decreto 3135 de 1968 y los Decretos 1848 de 1969 y 1045 de 1978.

Adicionalmente, en criterio del juzgado no resultaba aplicable la Ley 100 de 1993 para establecer el monto de los aportes, por haber laborado la actora hasta antes de entrar en vigencia esa norma, por tanto, consideró que el aporte para pensión era del 5% como lo dispone el artículo 2º de la Ley 4ª de 1966, y con ese porcentaje realizó el cálculo, a partir de los factores que en el fallo del proceso declarativo se ordenó tener en cuenta.

La anterior decisión fue apelada por la parte ejecutante, porque en su criterio (i) el 5% establecido por el juzgado comprendía salud, pensión y riesgos, por lo tanto, no podía efectuarse el descuento por ese porcentaje, sino solo por el que equivalga a pensión; y porque (ii) las fórmulas establecidas en la Ley 100 de 1993, deben aplicarse conforme los aportes del 75% del empleador y el 25% del empleado. 5.2.

Revisada la providencia cuestionada, la Sala anticipa que no se configuran los defectos alegados por la tutelante, como pasa a explicarse. En la decisión cuestionada, esto es, la proferida en segunda instancia el 4 de marzo de 2021 por la Subsección D de la Sección Segunda, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el problema jurídico se circunscribió “a determinar si ¿Las sentencias judiciales que constituyen la base de este proceso, contienen los requisitos legales para continuar con la ejecución respecto del pago por los mayores valores liquidados y deducidos por concepto de aportes a pensión?”.

(Índice 10 Samai). Para ese cometido expuso un marco jurídico y jurisprudencial con relación al proceso ejecutivo; los “requisitos de forma y de fondo del título ejecutivo” (donde 6 Cfr. Sentencias T-055 de 1997 y SU-632 de 2017, por mencionar dos de tantas. 7 Esta sentencia, al igual que los recursos de apelación y la decisión del Tribunal, se encuentra en el índice 10 Samai donde obra el expediente digitalizado del proceso ejecutivo.

Radicado: 11001-03-15-000-2021-06550-01 Demandante: Gilma Salazar Córdoba 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co destacó los artículos 422 y 430 del CGP y el artículo 297 del CPACA) y “la facultad del juez de estudiar y modificar la sentencia que ordena seguir adelante la ejecución”.

Luego, en el acápite denominado “caso concreto”, de la mano de la jurisprudencia del Consejo de Estado en casos similares, analizó las sentencias judiciales que se adosaban como título base de recaudo, y expuso las razones por las que, para el caso concreto, no contenían las exigencias para determinar expresa y claramente la obligación reclamada ni para emitir la orden de pago en las condiciones que lo hizo el juzgado de primera instancia. Señaló textualmente: “5.

Caso concreto Para resolver los recursos de apelación interpuestos por la parte ejecutante y ejecutada, la Sala considera pertinente analizar las sentencias judiciales que sirven de título objeto de recaudo, con el fin de determinar si contienen la fórmula para calcular los descuentos por aportes a pensión y determinan expresa y claramente dicha obligación. […] De lo anterior, se puede concluir que la orden dada a la UGPP es que realice los descuentos de aportes dejados de realizar que corresponden a los factores sobre los que se ordenó la inclusión, sin que esta obligación este a favor de la señora Gilma Salazar Córdoba.

Adicionalmente, se tiene que la obligación que pretende la parte ejecutante no es expresa, clara ni exigible, pues surge la duda respecto a la determinación y realización de los descuentos, al procedimiento preciso para que la UGPP los efectúe, y no se puede inferir con certeza si los descuentos sobre los factores incluidos, debían realizarse por todo el tiempo cotizado, los últimos 10 años, el último año o desde la fecha de prescripción, por lo que se dejó a disposición de la entidad de previsión la posibilidad de llevarlos a cabo.

En efecto, revisada la sentencia que sirve de título ejecutivo, es necesario precisar que ésta, en ninguno de sus apartes -motiva o resolutiva- señala periodo, porcentaje o ley aplicable a los descuentos, ya que tal aspecto no fue el motivo de la Litis, de allí que se torne aún más improcedente, el seguir adelante con la ejecución de la forma establecida por el a-quo, pues no existen en la orden judicial estas características que permitan realizar un cálculo aritmético para hallar los valores correspondientes.

Hacerlo implica revivir el debate del proceso ordinario adicionando en la discusión jurídica un punto que ninguna de las partes alegó en su momento. Al respecto, conviene reiterar que la jurisprudencia del Consejo de Estado al analizar las características del título ejecutivo ha sido enfática en señalar. “[…]. La obligación es expresa cuando aparece manifiesta de la redacción misma del título (simple o complejo); es clara cuando el contenido obligacional se revela en forma nítida en el título (simple o complejo) y es exigible cuando puede imponerse su cumplimiento en la oportunidad en que se demanda, por cuanto no está sometida para su cumplimiento a plazo pendiente o condición no ocurrida […]”8 De la misma forma, el Consejo de Estado ha precisado, que “[…] la obligación es expresa si se encuentra especificada en el título y no es el resultado de una presunción legal o una interpretación normativa. […]”9 y como se indicó con anterioridad, las sentencias que hacen de título ejecutivo, no expresan el periodo ni la forma de realizar 8 “Consejo de Estado – Sección Tercera.

Sentencia de 9 de septiembre de 2015, radicada bajo el número 25000232600020030197102 (42294), demandante: Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL), demandando: La Previsora S.A. Compañía de Seguros. M.P. Hernán Andrade Rincón (E)”. 9 “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejera ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto, Bogotá D.C., veinte (20) de agosto de dos mil veinte (2020), Radicación número: 76001-23-33-000-2018-01039-01(25258) reiterando lo dicho en Providencia de 26 de febrero de 2014, Exp. 19250, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.” Radicado: 11001-03-15-000-2021-06550-01 Demandante: Gilma Salazar Córdoba 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los descuentos de los aportes sobre los nuevos factores, lo que obligaría al juez de ejecución realizar una tarea interpretativa que le está vedada.

Ahora bien, en un asunto similar el Consejo de Estado indicó:10 “[…] el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca se abstuvo de librar mandamiento de pago, en razón a que consideró que los documentos aportados para la demanda ejecutiva no permitían concluir que existiera claridad en la obligación que reclama el ejecutante, toda vez que la sentencia no estipuló si los aportes debían calcularse sobre el último año de servicios o sobre toda la vida laboral. […] Analizado lo anterior, se tiene que la obligación fijada en la providencia judicial debe emitirse de forma nítida, para que el juez a quien corresponde la ejecución de la sentencia no tenga que efectuar mayores consideraciones sobre su claridad y expresividad.

Bajo esa línea de pensamiento, es correcto afirmar que la orden impuesta por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca no desarrolló un procedimiento preciso para que la UGPP realizara los descuentos por aportes no efectuados, pues se advierte que en el ordinal primero de la sentencia del 23 de febrero de 2017 la precitada corporación judicial dejó a disposición de la entidad de previsión la posibilidad de realizar los descuentos.

Por lo anterior, no puede colegirse que la obligación contenida en la decisión judicial sea clara, expresa y exigible sobre la forma en que debían efectuarse los descuentos. […] En ese sentido, tampoco puede concluirse que el fondo de previsión se excedió al descontar el monto de los aportes, ya que no se tiene claridad si el descuento por concepto de aportes debe hacerse por el último año o por toda la vida laboral.

En ese orden, la Subsección considera que, en efecto, la autoridad judicial accionada no podía librar el mandamiento de pago, comoquiera que la orden impuesta en la sentencia del 23 de febrero de 2017 no cumple con los requisitos que constituyen un título ejecutivo, pues, como se ha venido iterando, la obligación debe expresarse de manera diáfana, con el fin de que el juez ejecutivo no tenga que realizar elucubraciones o suposiciones sobre este aspecto. […]” En síntesis, no es procedente la pretensión de ejecución de los descuentos de aportes, al no ser una obligación clara, expresa ni exigible, por tal razón no es calculable a través de una operación aritmética como prevé el artículo 424 del CGP11”.

(Subrayas ajenas al texto trascrito). 5.3. En la providencia cuestionada no se advierte la existencia de un defecto sustantivo o fáctico, toda vez que en el caso concreto la Corporación judicial accionada no aplicó ni interpretó de manera arbitraria la norma que señala las características de un título para que preste mérito ejecutivo.

La jurisprudencia constitucional ha sido enfática en predicar que no cualquier interpretación inadecuada puede considerarse vulneradora del derecho al debido proceso, sino que esta debe ser abiertamente arbitraria y carecer de razonabilidad. Para la Sala, la aplicación normativa y jurisprudencial realizada por la Corporación judicial accionada, para adoptar a decisión que se cuestiona, no resulta contraevidente o irrazonable.

Por el contrario, resulta coherente con las circunstancias fácticas demostradas. No se observa que sin fundamento alguno se hayan dejado de valorar pruebas, o que al hacerlo se hubiera 10 “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Consejero ponente: William Hernández Gómez, Bogotá, D.C., trece (13) de febrero de dos mil veinte (2020), Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04626-01(AC)” 11 “[…] Entiéndase por cantidad líquida la expresada en una cifra numérica precisa o que sea liquidable por operación aritmética, sin estar sujeta a deducciones indeterminadas.

Cuando se pidan intereses, y la tasa legal o convencional sea variable, no será necesario indicar el porcentaje de la misma. […]” Radicado: 11001-03-15-000-2021-06550-01 Demandante: Gilma Salazar Córdoba 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co incurrido en un error flagrante y manifiesto, o que la valoración fuera el resultado de una conducta arbitraria o caprichosa.

En el caso concreto, no resulta arbitrario o caprichoso que el Tribunal accionado haya concluido que la obligación contenida en las sentencias que se aportaron como título base de recaudo, respecto de la manera como la UGPP debía realizar los descuentos de aportes dejados de realizar que corresponden a los factores sobre los que se ordenó la inclusión en la reliquidación pensional de la señora Gilma Salazar Córdoba, no era expresa, clara, ni exigible, al surgir la duda respecto del período, metodología y norma bajo la cual la UGPP hiciera el cálculo de los descuentos ordenados, habida consideración de que en las sentencias que sirven de título,.”…no expresan el periodo ni la forma de realizar los descuentos de los aportes sobre los nuevos factores, lo que obligaría al juez de ejecución realizar una tarea interpretativa que le está vedada ”.

Nótese que en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia que resolvió las excepciones y ordenó seguir adelante con la ejecución, la actora consideró errada la interpretación de la norma en que se apoyó el juzgado para establecer el porcentaje del 5% para los aportes pensionales dejados de hacer, y que, debía aplicarse la Ley 100 de 1993 para efectos de la proporción del aporte, el 75% del empleador y el 25% del empleado.

Lo anterior deja en evidencia que, en el caso examinado, el juez de ejecución estaría obligado a realizar una tarea interpretativa ajena al objeto propio de los procesos de ejecución, pues no es el escenario para discutir el período o la normativa bajo la cual se debe determinar el monto ejecutable. A partir del análisis normativo y jurisprudencial el tribunal accionado concluyó que no era procedente la pretensión de ejecución de los descuentos de aportes, al no ser una obligación clara, expresa y exigible contenida en las sentencias judiciales adosadas como título ejecutivo, ya que, la obligación reclamada no era calculable a través de una simple operación aritmética como lo prevé el artículo 424 del CGP.

Esta conclusión, en sí misma, no configura los defectos fáctico y sustantivo alegados por la parte actora, pues, acogiendo lo expresado por el juez constitucional de primera instancia, la accionante “no puede pretender utilizar el proceso ejecutivo para adicionar o complementar las decisiones adoptadas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, buscando que se analicen aspectos normativos y fácticos que no fueron objeto de discusión al interior del proceso ordinario, relacionados con la metodología o criterios para determinar los valores descontados por concepto de aportes a seguridad social de los factores de liquidación incluidos por las sentencias de 2016”. 6.

Conclusión Por las razones expuestas, concluye la Sala que le asistió razón al juez de tutela de primera instancia, para negar las pretensiones de la acción de tutela de la referencia, ya que, al proferir la providencia del 4 de marzo de 2021, la Sección Segunda, Subsección D del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, no incurrió en los defectos alegados por la parte actora.

Motivo por el cual, se confirmará la decisión impugnada. Radicado: 11001-03-15-000-2021-06550-01 Demandante: Gilma Salazar Córdoba 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Confirmar el fallo impugnado, proferido el 29 de octubre de 2021 por la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4.

Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO