CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., dos (2) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Acción: Tutela Expediente: 11001-03-15-000-2022-06372-001 Actor: Ólmer Eybel García Rodríguez Demandados: Magistrados de la sala de conjueces del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Tema: Tutela contra providencia judicial; derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y seguridad social Procede la Sala a dictar la sentencia que en derecho corresponda dentro del trámite relacionado con la acción de tutela incoada por el señor Ólmer Eybel García Rodríguez contra los señores magistrados de la sala de conjueces del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por la presunta vulneración de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y seguridad social.
I.
ANTECEDENTES 1.1 La solicitud de amparo. El señor Ólmer Eybel García Rodríguez, quien actúa en nombre propio, presenta acción de tutela con el fin de obtener la protección de las garantías superiores a las que se hizo referencia, presuntamente quebrantadas por los señores magistrados de la sala de conjueces del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
Como consecuencia de lo anterior, pide se deje sin efectos el fallo de 22 de noviembre de 2022, mediante el cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca (sala de conjueces) modificó el de 28 de febrero de 2014, con el que el Juzgado Décimo (10º) Administrativo de Descongestión de Cali accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada contra el entonces Instituto de Seguros Sociales (I. S. S.) [expediente 76001-33-31-710-2012-00129-00], en el sentido de indicar que la reliquidación de su pensión debe efectuarse «sobre el promedio de los salarios sobre los cuales […] cotizó durante los 10 años anteriores a [su] reconocimiento»; en su lugar, se ordene a las autoridades accionadas que profieran una nueva providencia en la que atiendan el ordenamiento jurídico. 1 Resulta oportuno precisar que las presentes diligencias reposan en el expediente digital contenido en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada Samai.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-06372-00 Actor: Ólmer Eybel García Rodríguez 2 1.2 Hechos. Relata el accionante que laboró por más de veinte (20) años como magistrado de la desaparecida Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura del Valle del Cauca y es destinatario del «régimen pensional de la Rama Judicial», es decir, del Decreto 546 de 1971, en virtud del cual pidió el reconocimiento de la pensión de jubilación, negada por el extinguido I. S. S.2, decisión contra la que interpuso recursos de reposición y en subsidio de apelación. Que, en razón a que los referidos recursos no se desataban, incoó acción de tutela3 contra el regente del mencionado organismo de esa época, de la que conoció el Juzgado Octavo (8º) Administrativo de Cali, que el 17 de junio de 2008 ordenó que aquellos se decidieran, en el sentido de concederle la prestación en atención al Decreto 546 de 1971, a lo cual se dio cumplimiento mediante Resolución 14051 de 16 de julio de 2008.
Dice que, luego de que «en marzo de 2009» se retirara del servicio, el ente reliquidó su mesada, con Resolución 900639 de 21 de mayo de 2010, de acuerdo con la normativa especial, decisión que involucra «cosa juzgada administrativa», lo que impedía aplicarle una norma diferente al Decreto 546 de 1971 en materia pensional, dado que colma las exigencias para ser beneficiario del régimen de transición de que trata el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Que pidió4 del desaparecido I. S. S. (i) el incremento de su pensión, habida cuenta de que al calcular su monto no se tuvieron en cuenta todos los factores que integraron la asignación más alta que recibió durante el último año laborado; y (ii) la revocación de la decisión administrativa que le negó el pago del correspondiente retroactivo5, solicitudes que no fueron respondidas, lo que lo motivó a instaurar demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (expediente 76001-33-31-710-2012-00129-00), encaminada a obtener la anulación de los actos administrativos fictos derivados de la omisión de contestar las aludidas peticiones y el reajuste en los términos del artículo 6º del Decreto 546 de 1971, asunto del que conoció el Juzgado Décimo (10º) Administrativo de Descongestión de Cali, que el 28 de febrero de 2014 2 No identifica acto administrativo alguno. 3 Omite individualizarla. 4 No señala el día. 5 Omite identificarla.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-06372-00 Actor: Ólmer Eybel García Rodríguez 3 accedió a las pretensiones, pero excluyó la bonificación por compensación, por ser, a su juicio, incompatible con la de gestión judicial. Sostiene que interpuso recurso de apelación contra la precitada decisión, con el argumento de que los referidos emolumentos eran dos (2) factores salariales diferentes, por ende, ambos tenían incidencia en la cuantía de su mesada, alzada desatada el 22 de noviembre de 2022 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca (sala de conjueces), en el sentido de indicar que la reliquidación de su pensión debe efectuarse «sobre el promedio de los salarios sobre los cuales […] cotizó durante los 10 años anteriores a [su] reconocimiento», de acuerdo con la sentencia de unificación CE-SUJ-S2- 21-20 de 11 de junio de 2020 del Consejo de Estado6.
Que la providencia cuestionada trasgrede el principio de non reformatio in pejus, comoquiera que, a pesar de tener la condición de apelante único del fallo de 28 de febrero de 2014, dictado por el Juzgado Décimo (10º) Administrativo de Descongestión de Cali, y plantear en el escrito de alzada como único motivo de inconformidad la exclusión de la bonificación por compensación, las autoridades accionadas dispusieron calcular el ingreso base de liquidación en virtud del artículo 21 de la Ley 100 de 1993, esto es, sobre «el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión», lo que le resulta desfavorable.
Afirma que en la sentencia atacada no se advirtió que no era destinatario de la de unificación CE-SUJ-S2-21-20 de 11 de junio de 2020 del Consejo de Estado7, por cuanto no se aplica a situaciones consolidadas, como la suya, dado que el 17 de junio de 2008 el Juzgado Octavo (8º) Administrativo de Cali, en sede de tutela, señaló que era beneficiario del Decreto 546 de 1971.
II. TRÁMITE PROCESAL Por alcanzar a satisfacer los requisitos formales, el Consejo de Estado, a través de auto de 7 de diciembre de 2022, admitió la presente acción, ordenó notificar a los señores magistrados de la sala de conjueces del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y dispuso vincular al señor presidente de 6 Sección segunda, expediente 15001-23-33-000-2016-00630-01. 7 Ibidem.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-06372-00 Actor: Ólmer Eybel García Rodríguez 4 la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), en los términos del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991. 2.1 Contestaciones de la acción. 2.1.1 El señor presidente de Colpensiones, por conducto de la señora directora de acciones constitucionales del ente, aduce que carece de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que la acción no está dirigida en su contra y tampoco cuenta con la potestad de satisfacer las pretensiones del demandante, por cuanto ello les compete a los señores magistrados demandados.
Que el fallo objeto de censura no quebranta prerrogativas superiores del actor, porque se fundamenta en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional, las cuales establecen que el ingreso base de liquidación de las pensiones otorgadas en el marco de un régimen pensional especial, corresponde al «promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión», regla que las autoridades accionadas atendieron. 2.1.2 Los señores magistrados de la sala de conjueces del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca guardaron silencio en la oportunidad prevista para el efecto.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Corresponde a esta Corporación, en virtud de las reglas de reparto de la acción de tutela, previstas en los Decretos 1382 de 2000 y 1983 de 2017, determinar si en el presente caso hay lugar al amparo deprecado por el accionante, quien aduce quebranto de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y seguridad social. 3.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-06372-00 Actor: Ólmer Eybel García Rodríguez 5 medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 3.3 Problema jurídico.
Se contrae a determinar si es dable a través de la tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar la sentencia de 22 de noviembre de 2022, por cuyo conducto el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca (sala de conjueces) modificó la de 28 de febrero de 2014, con la que el Juzgado Décimo (10º) Administrativo de Descongestión de Cali accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el tutelante contra el entonces I. S. S. (expediente 76001-33- 31-710-2012-00129-00), en el sentido de indicar que la reliquidación de su pensión debe efectuarse «sobre el promedio de los salarios sobre los cuales […] cotizó durante los 10 años anteriores a [su] reconocimiento»; y, en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores al debido proceso y seguridad social invocadas en la solicitud de amparo. 3.4 La acción de tutela contra providencias judiciales.
El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.
La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento al principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-06372-00 Actor: Ólmer Eybel García Rodríguez 6 controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del proceso establecido.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.
Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
(v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible. (vi) Que no se trate de sentencias de Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-06372-00 Actor: Ólmer Eybel García Rodríguez 7 tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Por otra parte, se destaca que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales8, rectificó su 8 Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso- administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-06372-00 Actor: Ólmer Eybel García Rodríguez 8 posición mediante sentencia de 31 de julio de 20129, en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos10. 3.5 Caso concreto.
Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y seguridad social del actor; (ii) contra el fallo acusado no procede recurso alguno, por cuanto fue emitido en segunda instancia y se encuentra ejecutoriado;
(iii) se establecieron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, toda vez que la determinación judicial atacada se profirió el 22 de noviembre de 2022 y la solicitud de amparo se instauró el día 30 de los mismos mes y año, es decir, dentro de un término prudencial (8 días); y (v) la providencia acusada no desató una acción de tutela.
Ahora bien, el tutelante no invoca de manera expresa causal específica de procedibilidad alguna, no obstante, el argumento de que la sentencia cuestionada trasgrede el principio de non reformatio in pejus, comporta la de violación directa de la Constitución Política, motivo por el que la Sala, en virtud del principio de oficiosidad11, analizará este asunto a la luz de aquella.
Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203-01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004- 0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 9 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.
C. P. María Elizabeth García González. 10 Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009-01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 11 Corte Constitucional, sentencia T-389 de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva: «Respecto del papel del juez de tutela, esta Corte ha advertido que cuenta con amplias facultades de interpretación, en razón a su función de garante de los derechos fundamentales de las personas, y su rol es mucho más activo que el de otros operadores jurídicos.
En esta medida es su deber esclarecer los hechos que dieron origen a la acción así como eventualmente las pretensiones que llevarían a la salvaguarda de los mismos [ ]. Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-06372-00 Actor: Ólmer Eybel García Rodríguez 9 3.5.1 Violación directa de la Constitución Política. La violación directa de la Constitución se configura cuando el juez ordinario adopta una postura que la desconoce, y en el evento de la tutela contra providencia judicial, cuando (i) en esta se deja de interpretar y aplicar una disposición legal de acuerdo con el precedente constitucional, (ii) se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata y (iii) el juez en sus decisiones vulnera derechos fundamentales sin aplicar el principio de interpretación conforme a la Carta Política.
En el sub lite, en atención al escrito inicial y a las pruebas adosadas al presente asunto constitucional, la Sala evidencia que el entonces I. S. S., con Resolución 14051 de 16 de julio de 2008, le reconoció al demandante pensión de jubilación de acuerdo con el Decreto 546 de 1971, es decir, la calculó sobre el 75% de la asignación más elevada recibida en el último año de servicios, decisión modificada por medio de Resolución 901460 de 15 de octubre de 2008, que desató un recurso de apelación contra aquella, en el sentido de incrementar el monto de la prestación, acto administrativo corregido por conducto de Resolución 9000956 de 16 de julio de 200912.
Mediante Resolución 900639 de 21 de mayo de 2010, el desaparecido I. S. S. aumentó la cuantía de la mesada, comoquiera que el tutelante se retiró del servicio en «marzo de 2009». Asimismo, el 10 de septiembre de esa anualidad él deprecó «el pago del menor valor liquidado por concepto de retroactividad de la pensión», lo que negó el organismo, a través de auto del día 20 de los mismos mes y año. El accionante pidió de Colpensiones (i) el 23 de septiembre de 2010 la reliquidación pensional, toda vez que debían incluirse todos los emolumentos que devengó en el mes en el que se le pagó la asignación más alta en el último año laborado, y (ii) el 12 de noviembre siguiente la revocación del auto de 20 de septiembre de ese año, pero no obtuvo respuesta.
El actor incoó acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el entonces I. S. S. (expediente 76001-33-31-710-2012-00129-00), encaminada a obtener (i) la anulación de los actos fictos derivados de la falta de respuesta frente a las solicitudes enunciadas en el párrafo precedente y de las 15. Por lo tanto, es claro que el juez de tutela no está supeditado a las formalidades que se exigen en otras jurisdicciones, y en esta medida está dentro de sus facultades la interpretación extensiva que realice acerca de la demanda». 12 Corrigió un «error aritmético» de la Resolución 901460 de 15 de octubre de 2008, relacionado con el valor de los factores sobre los cuales se calculó la mesada.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-06372-00 Actor: Ólmer Eybel García Rodríguez 10 Resoluciones 14051 de 16 de julio y 901460 de 15 de octubre de 2008, 900956 de 16 de julio de 2009 y 900639 de 21 de mayo de 2010, y (ii) el incremento de su mesada, conforme al 75% de los factores que integraron la asignación más alta que recibió en el último año de servicio y que están estipulados en el Decreto 717 de 1978, es decir, «salario básico, prima especial de servicios, bonificación por gestión judicial, bonificación por compensación y la doceava parte de las vacaciones [y] prima[s] de navidad, […] de servicios [y] de vacaciones».
El 28 de febrero de 2014 el Juzgado Décimo (10º) Administrativo de Descongestión de Cali accedió parcialmente a las pretensiones, habida cuenta de que le ordenó a la parte allí demandada «reliquidar la pensión de jubilación del [tutelante] en un monto equivalente al setenta y cinco (75)% de la asignación mensual más elevada durante el último año de servicios (1° de marzo de 2008 a 28 de febrero de 2009), haciendo claridad de que al momento de determinar la asignación mensual más elevada, se tendrá en cuenta el salario básico, la prima especial y la bonificación por gestión judicial, más elevada, mas no se aplicará la bonificación por compensación; pero [sí] se incluirán las doceavas partes a que tiene derecho por concepto de todas las primas devengadas y demás factores prestacionales; aplicando la más elevada».
El a quo explicó que en el reajuste no era dable computar la bonificación por compensación, «porque es incompatible con la bonificación por gestión judicial», como lo precisó la jurisprudencia del Consejo de Estado13. Contra el mencionado fallo el actor interpuso recurso de apelación, con el argumento de que las precitadas bonificaciones no son excluyentes, por tanto, ambas tienen incidencia en la cuantía de su mesada, alzada desatada el 22 de noviembre de 2022 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca (sala de conjueces), en el sentido de modificar la providencia de primera instancia, para «ordenar a Colpensiones reliquidar la pensión del [accionante] conforme al artículo 21 de la ley 100 de 1993, esto es, el promedio de los salarios sobre los cuales el actor cotizó durante los diez (10) años anteriores a [su] reconocimiento». 13 Sección segunda, subsección B, sentencia de 7 de febrero de 2013, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, expediente 05001-23-31-000-2010-00323-00.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-06372-00 Actor: Ólmer Eybel García Rodríguez 11 Indicaron las autoridades accionadas que (i) la sentencia de unificación CE- SUJ-S2-21-20 de 11 de junio de 2020 del Consejo de Estado14 estableció que el ingreso base de liquidación de los destinatarios del Decreto 546 de 1971, debe determinarse de acuerdo con el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, por ende, la cuantía de la pensión de jubilación del demandante se debe calcular de ese modo; y (ii) ordenar ello «no vulnera el derecho al debido proceso, la defensa y la contradicción de las partes en litigio[,] porque la parte actora sometió al escrutinio judicial la legalidad de los actos administrativos por infracción del ordenamiento en que debía fundarse».
En la solicitud de amparo el accionante aduce que la providencia censurada desconoce el principio de non reformatio in pejus, dado que al ordenar el reajuste de su mesada en la forma como lo hizo, agravó su situación, pese a que era el único apelante de la sentencia que decidió, en primera instancia, el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 76001-33-31-710-2012- 00129-00, en cuyo escrito de apelación solo se refirió a la compatibilidad entre las bonificaciones de compensación y de gestión judicial, por consiguiente, el análisis del ad quem debió circunscribirse a ese aspecto y no a establecer si le resultaba aplicable el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.
Con la finalidad de determinar si el anterior reproche tiene o no asidero jurídico, resulta oportuno indicar que el principio de non reformatio in pejus se encuentra consagrado en el artículo 31 de la Carta Política, al disponer que si bien «[t]oda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley», se impone un límite en segunda instancia, consistente en que «[e]l superior no podrá agravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante único».
En virtud de tal precepto constitucional, el artículo 328 (incisos 1º y 4º) del Código General del Proceso (CGP) prevé que «[e]l juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; y, asimismo, «[…] no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». 14 Sección segunda, expediente 15001-23-33-000-2016-00630-01.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-06372-00 Actor: Ólmer Eybel García Rodríguez 12 Frente al principio de non reformatio in pejus, esta Corporación15 anotó: Antes de plantear el problema jurídico, debe precisar la Sala que el poder decisorio del juez de segunda instancia respecto de la providencia impugnada se encuentra limitado por el principio procesal de la no reformatio in pejus, por cuanto el demandante, quien resultó favorecido con el fallo del a quo, en este caso acude como apelante único, lo que impide cualquier pronunciamiento en detrimento de lo alcanzado en primera instancia. En ese sentido, esta Corporación ha manifestado que la competencia funcional del juez de segunda instancia está limitada por las razones de inconformidad expresadas por el recurrente en el recurso de apelación y no por el mero acto procesal dispositivo de parte, a través del cual manifiesta, de manera abstracta, impugnar la respectiva providencia. Lo anterior significa que las competencias funcionales del juez de la apelación, cuando el apelante es único, no son irrestrictas, pues están limitadas, en primer lugar, por el principio de la non reformatio in pejus (artículo 31 de la Constitución Política y 328 del C.G.P), y en segundo, por el objeto mismo del recurso, cuyo marco está definido, a su vez, por los juicios de reproche esbozados por el apelante, en relación con la situación creada por el fallo de primera instancia. Así pues, al ad quem le está vedado, en principio y salvo las excepciones hechas por el legislador, revisar temas del fallo de primer grado que son aceptados por el recurrente, como quiera que los mismos quedan excluidos del siguiente debate y, por lo tanto, debe decirse que, frente a dichos aspectos, termina por completo la controversia»16.
De lo anterior se colige que, en atención al principio de non reformatio in pejus, el juez que conoce del recurso de apelación solo podrá pronunciarse respecto de lo desfavorable cuando existe un solo apelante, lo que constituye un límite a su competencia en segunda instancia, puesto que deberá ceñirse únicamente a lo alegado en el recurso y, por tanto, no podrá agravar las consecuencias a quien lo interpuso en ejercicio del derecho a la doble instancia, cuando este, se reitera, sea el único que haya ejercido ese medio de impugnación. De igual modo, esta Sala considera indispensable hacer referencia al principio 15 Sentencia de 5 de abril de 2018, expediente: 73001-23-33-000-2014-00282-01 (724-2015), C. P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 16 Sentencia del 2 de junio de 2016.
Radicado 2310-2012. Consejero ponente: William Hernández Gómez Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-06372-00 Actor: Ólmer Eybel García Rodríguez 13 de congruencia, previsto en el artículo 281 del CGP, en los siguientes términos: CONGRUENCIAS. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.
No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta. Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio.
En lo que concerniente al aludido principio de congruencia, la Corte Constitucional17 ha precisado: 24.1. El principio de congruencia de la sentencia, además se traduce en una garantía del debido proceso para las partes, puesto que garantiza que el juez sólo se pronunciará respecto de lo discutido y no fallará ni extra petita, ni ultra petita, porque en todo caso, la decisión se tomará de acuerdo a las pretensiones y excepciones probadas a lo largo del desarrollo del proceso.
Esto, además, garantiza el derecho a la defensa de las partes, puesto que durante el debate podrán ejercer los mecanismos que la ley ha establecido para ello en los términos adecuados. La jurisprudencia de esta Corporación ha definido el principio de congruencia “como uno de los elementos constitutivos del derecho fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, “en la medida que impide determinadas decisiones porque su justificación no surge del proceso por no responder en lo que en él se pidió, debatió, o probó”18.
Además, ha establecido que siempre que exista falta de congruencia en un fallo se configurará un defecto y, por tanto, será procedente la tutela contra providencia judicial 17 Sentencia T-455 de 25 de agosto de 2016, M. P. Alejandro Linares Cantillo. 18 Sentencia T-714 de 2013, (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), que a su vez reitera lo dicho en las sentencias T-773 de 2008, (M.P. Mauricio González Cuervo);
T-450 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) y T-025 de 2002, (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), entre otras. Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-06372-00 Actor: Ólmer Eybel García Rodríguez 14 con el fin de tutelar el derecho constitucional fundamental al debido proceso. Lo anterior, permite concluir que el principio de congruencia es una garantía del derecho fundamental al debido proceso de las partes, en la medida en que el juez debe pronunciarse con base en los hechos, pretensiones y excepciones probadas dentro del proceso, sin que le sea permitido proferir una sentencia por fuera de lo solicitado (extra petita) o en la que otorgue más de lo pedido (ultra petita), y en caso de no manifestarse respecto de la totalidad de las súplicas, deberá explicar en forma clara las razones de tal omisión. En lo que atañe a la prohibición de las autoridades judiciales, que componen esta jurisdicción, de decidir ultra y extra petita, la Corte Constitucional, en fallo T-873 de 16 de agosto de 200119, indicó que «[a]l contrario de los procesos laborales […], la competencia del juez al momento de fallar no le permite decidir ultra petita o extra petita, porque la resolución judicial que se extienda más allá de lo pedido o que se tome fuera del petitum de la demanda, a más de resultar violatoria del derecho de defensa de la contraparte sería contraria a la estructura misma del proceso que en esta materia se guía por el principio de que la materia del litigio se define por las partes y, estas al hacerlo, delimitan la competencia del juzgador».
En similar sentido, se pronunció el 20 de mayo de 2010 esta Corporación20, al sostener que «[l]a sentencia proferida por el juez de lo contencioso administrativo, a su turno, debe ser motivada y resolver todos los puntos objeto de controversia formulados por las partes demandante y demandada dentro de la oportunidad procesal respectiva.
En este sentido, a la luz de lo establecido en el artículo 170 del C.C.A.21, [hoy 18722 del CPACA], debe concluirse que la sentencia proferida por el juez de lo contencioso administrativo no puede ser infra, extra o ultra petita, sino, en virtud de la naturaleza predominantemente rogada de la jurisdicción, sujetarse a todos y cada uno de los aspectos sometidos a su decisión». 19 Sentencia T-873 de 2001, M. P. Jaime Araujo Rentería. 20 Expediente: 25000-23-25-000-2002-12297-01 (3712-2004), C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 21 “La sentencia tiene que ser motivada.
Debe analizar los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, los argumentos de las partes y las excepciones con el objeto de resolver todas las peticiones. (…)”. 22 «La sentencia tiene que ser motivada. En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen».
Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-06372-00 Actor: Ólmer Eybel García Rodríguez 15 En el asunto sub judice la Sala evidencia que en la sentencia de 28 de febrero de 2014, con la que el Juzgado Décimo (10º) Administrativo de Descongestión de Cali decidió, en primera instancia, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 76001-33-31-710-2012-00129-00, se indicó que la pensión de jubilación del demandante se debía «reliquidar […] en un monto equivalente al setenta y cinco (75)% de la asignación mensual más elevada durante el último año de servicios (1° de marzo de 2008 a 28 de febrero de 2009), haciendo claridad de que al momento de determinar la asignación mensual más elevada […]» no se tendrá en cuenta la bonificación por compensación, dado que era incompatible con la de gestión judicial.
La anterior determinación judicial solo fue apelada por el demandante, con el argumento de que las mencionadas bonificaciones no eran excluyentes, en consecuencia, ambas tienen incidencia en la cuantía de su mesada. No obstante, a pesar de que el tutelante tenía la condición de apelante único y de que su inconformidad se circunscribió a las referidas bonificaciones, en la sentencia cuestionada se ordenó «a Colpensiones reliquidar [su] pensión […] conforme al artículo 21 de la ley 100 de 1993, esto es, el promedio de los salarios sobre los cuales el actor cotizó durante los diez (10) años anteriores a [su] reconocimiento».
En atención a lo expuesto en precedencia, la Sala estima que las autoridades accionadas trasgredieron el principio de non reformatio in pejus, porque al ordenar el reajuste de la mesada del actor en la forma como lo dispusieron, le hicieron más gravosa su situación, pese a que era apelante único, condición que les impedía emitir órdenes judiciales que afectaran sus intereses en mayor medida de lo que lo pudo hacer el Juzgado Décimo (10º) Administrativo de Descongestión de Cali.
Asimismo, el fallo atacado también trasgredió el principio de congruencia, puesto que la alzada que desató se contrajo a la compatibilidad de la bonificación por compensación con la de gestión judicial para efectos pensionales, por consiguiente, los señores magistrados demandados debían pronunciarse sobre ese aspecto, en virtud del artículo 281 del CGP, pero se inmiscuyeron en un asunto que no fue debatido en la apelación, como que el ingreso base de liquidación del actor se calcula de acuerdo con el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, circunstancia que, dicho sea de paso, involucra un Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-06372-00 Actor: Ólmer Eybel García Rodríguez 16 fallo extra petita, el cual desconoce la naturaleza rogada de la jurisdicción contencioso-administrativa.
De igual manera, debe advertirse que, además de que en la apelación que desató el fallo cuestionado no se hizo referencia a la norma aplicable para determinar el monto de la pensión del demandante, porque no había discusión acerca de si era el artículo 6º del Decreto 546 de 1971, ese punto tampoco fue planteado en la demanda ordinaria 76001-33-31-710-2012-00129-00, acto procesal que, valga decir, delimita el estudio que debe efectuar el juez, el cual fue desbordado por los señores magistrados demandados.
Adicionalmente, resulta evidente que los señores magistrados demandados desmejoraron la situación que tenía el accionante antes de acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa, por cuanto con anterioridad a promover la precitada acción, su pensión se había calculado conforme al artículo 6º del Decreto 546 de 1971, pero luego de proferirse la sentencia atacada, su mesada quedó sujeta al artículo 21 de la Ley 100 de 1993, situación que comporta desconocimiento del principio de interés en la pretensión, el cual impide que en sede judicial se alteren negativamente las condiciones que se tenían antes del inicio del proceso.
Sobre ese principio el Consejo de Estado23 ha precisado: Ese interés “directo” ha sido entendido, en sentido amplio, como derivar del mismo un provecho o un perjuicio con relevancia jurídica, es decir, una utilidad o una pérdida, o lo que es lo mismo, experimentar en la esfera jurídica propia de quien dice tener interés, una afectación también jurídica como consecuencia del negocio celebrado.
No se trata únicamente de un interés genérico, sino de un interés directo, lo que quiere decir, que tal interés tiene que surgir sin necesidad de acudir a intermediaciones o interpretaciones de ninguna índole. […] Respecto del interés, sin necesidad de que su exigencia sea “directa”, la doctrina italiana presenta los siguientes ejemplos de jurisprudencia: “La actividad jurisdiccional no puede ser ejercitada con un fin vejatorio o con fines puramente académicos, y debe ser rehusada cuando ningún interés jurídico asiste a quien promueve la acción en el presente ni el 23 Sección tercera, auto de 12 de diciembre de 2001, C. P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, número interno 20.456.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-06372-00 Actor: Ólmer Eybel García Rodríguez 17 futuro, y solamente posibles eventos futuros pueden dar lugar a un interés” (Casación, abril 17 de 1942). “Para accionar en juicio es necesario que el hecho de la lesión jurídica deducida irrogue a la parte actora un perjuicio jurídico actual y concreto” (Casación, junio 11 de 1943).
El interés para accionar (interés en la pretensión), en sus distintas configuraciones, se presenta siempre que, en relación con un Estado de hecho contrario a derecho, se determina una situación de perjuicio o de peligro que haga indispensable la intervención de la autoridad judicial, de modo que no se pueda de otro modo conseguir el resultado que se ha prefijado el que acciona (Casación, octubre 24 de 1954).
En otro pronunciamiento, esta subsección24 anotó: Quien se dirige a la jurisdicción debe pretender obtener un beneficio o la protección de un derecho que considera está siendo vulnerado o amenazado, lo cual, haría imperiosa la actuación del Juez para restablecer el ordenamiento jurídico y resarcir el perjuicio irrogado al interesado.
Así las cosas, como la cuantía de la pensión que fue reconocida por CAJANAL al señor Gutiérrez Villada es superior a la que se deriva del cumplimiento de la Sentencia de Primera Instancia, se concluye que las resultas del proceso no le estarían reportando un beneficio, sino un perjuicio, situación que debe ser conjurada […]. Así las cosas, la Sala considera que la sentencia objeto de censura constitucional incurre en la causal específica de procedibilidad denominada violación directa de la Constitución Política, dado que desconoce el principio de non reformatio un pejus, además de los de congruencia e interés en la pretensión. Por último, demostrada la configuración de la precitada causal, no se analizará el reproche atañedero a la aplicación de la providencia de unificación CE-SUJ-S2-21-20 de 11 de junio de 2020 del Consejo de Estado25, por sustracción de materia, en atención a que se debe dictar un nuevo pronunciamiento respecto de la inconformidad consignada en el recurso de apelación interpuesto contra el fallo de 28 de febrero de 2014 del Juzgado Décimo (10º) Administrativo de Descongestión de Cali en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 76001-33-31-710-2012-00129-00. 24 Sentencia de 29 de enero de 2015, expediente 66001-23-31-000-2010-00258-01. 25 Sección segunda, expediente 15001-23-33-000-2016-00630-01.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-06372-00 Actor: Ólmer Eybel García Rodríguez 18 A partir de los anteriores prolegómenos y comoquiera que el pronunciamiento cuestionado involucra violación directa de la Constitución Política, se impone (i) amparar los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y seguridad social del actor;
(ii) dejar sin efectos la sentencia de 22 de noviembre de 2022, por cuyo conducto el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca (sala de conjueces) decidió, en segunda instancia, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 76001-33-31-710-2012-00129-00; y (iii) ordenar a las autoridades accionadas que, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta decisión, profieran una nueva providencia, en atención a las consideraciones expuestas en esta determinación judicial.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º. Ampáranse los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y seguridad social invocados por el señor Ólmer Eybel García Rodríguez, en armonía con lo expuesto en la parte motiva. 2º.
Déjase sin efectos la sentencia de 22 de noviembre de 2022, por cuyo conducto el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca (sala de conjueces) decidió, en segunda instancia, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 76001-33-31-710-2012-00129-00, conforme a la motivación. 3º. En consecuencia, ordénase a los señores magistrados del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca (sala de conjueces) que, dentro del término de diez (10) días siguientes a la notificación de esta providencia, dicten un nuevo fallo en el aludido asunto ordinario, en atención a las consideraciones planteadas en esta decisión. 4º.
Adviértese a las autoridades indicadas en el ordinal precedente, que el incumplimiento de lo dispuesto en este pronunciamiento dará lugar a las sanciones establecidas en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991. 5º. Notifíquese esta sentencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-06372-00 Actor: Ólmer Eybel García Rodríguez 19 6.º Si el presente fallo no fuere impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.
Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ (E) CÉSAR PALOMINO CORTÉS