Radicado: 11001-03-15-000-2022-04589-00 Accionante: Iren Suzana Mercado Arias Se concede el amparo 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., quince (15) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2022-04589-00 Accionante: Iren Suzana Mercado Arias Accionados: Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo y otro Temas: Acción de tutela contra providencia judicial / Medida cautelar en proceso ejecutivo / Excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Participaciones / Se concede el amparo porque se acreditó la vulneración de los derechos fundamentales de la accionante.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la acción de tutela presentada por Iren Suzana Mercado Arias contra los autos del 3 de junio de 2022 y 16 de agosto de 2022 proferidos por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo y el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Primera de Decisión Oral, respectivamente, dentro del proceso ejecutivo con radicado No. 70001-33-33-002-2018-00320-00.

La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. I.

ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo 1.- El 23 de agosto de 2022 Iren Suzana Mercado Arias interpuso -mediante apoderado judicial- una acción de tutela para obtener la protección de sus derechos Radicado: 11001-03-15-000-2022-04589-00 Accionante: Iren Suzana Mercado Arias Se concede el amparo 2 fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, vulnerados, en su concepto, por los autos del 3 de junio de 2022 y 16 de agosto de 2022 proferidos por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo y el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Primera de Decisión Oral, respectivamente, dentro del proceso ejecutivo con radicado No. 70001-33-33-002-2018-00320-00.

Ese proceso fue adelantado por la actora contra la E.S.E. Centro de Salud Inmaculada Concepción de Galeras. En la primera providencia se negó la medida cautelar solicitada por la accionante, y la segunda providencia confirmó esa decisión. 2.- Como pretensiones, la accionante formuló las siguientes (se transcribe): << Con esta acción pretendo se le tutele a mi poderdante el derecho fundamental al debido proceso, consagrado en el Art. 29 de la Constitución Nacional, y el derecho al acceso a la administración de justicia, de la Constitución Nacional y los de más derechos fundamentales constitucionales, que resulten vulnerados en el trámite de la presente acción, por el JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE SINCELEJO y EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE, en el término de 48 horas, es decir, que como consecuencia de lo anterior, SE DEJEN SIN EFECTO los autos de fecha 03 de junio de 2022 y 16 de agosto de 2022 proferidos por el JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE SINCELEJO y EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE, en el proceso ejecutivo (radicado 70- 001-33-33-002-2018-00320-00), ya que fueron proferidos por error procedimental absoluto y defecto sustantivo por inaplicación de una norma, desconocimiento de los precedentes constitucionales y violación directa de la Constitución, como consecuencia de lo anterior se decrete la medida cautelar solicitada>>.

B. Hechos 3.- Mediante el Decreto 031 de 1º de abril de 2008 se nombró a la accionante en el cargo de gerente de la E.S.E. Centro de Salud Inmaculada Concepción de Galeras, Sucre. Su nombramiento fue revocado mediante el Decreto 022 de 11 de febrero de 2010. La accionante interpuso una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la E.S.E. Centro de Salud Inmaculada Concepción de Galeras, Sucre, con el objeto de que se declarara la nulidad de este último.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó se ordenara a la demandada reconocer y pagar los salarios, aumentos salariales, prestaciones sociales y demás emolumentos causados desde su desvinculación hasta su reincorporación, o en su defecto, hasta el 1º de abril de 2012; así mismo, que se realizara el pago de ochenta (80) salarios mínimos legales mensuales vigentes (SMLMV), por concepto de perjuicios morales. 3.1.- Mediante sentencia del 21 de mayo de 2014 el Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión del Circuito de Sincelejo decretó la nulidad del Decreto 022 de 11 de febrero de 2010 y ordenó, a título de restablecimiento del derecho, el pago a favor de la actora de (i) los salarios, prestaciones sociales y los emolumentos que se Radicado: 11001-03-15-000-2022-04589-00 Accionante: Iren Suzana Mercado Arias Se concede el amparo 3 causaron durante los periodos en los cuales estuvo separada del servicio y (ii) la suma de veinte (20) SMLMV por concepto de los perjuicios morales.

Contra dicha decisión no se interpuso recurso alguno. 3.2.- El 16 de septiembre de 2014 la accionante presentó ante la E.S.E. Centro de Salud Inmaculada Concepción de Galeras, Sucre, la correspondiente cuenta de cobro. Ante el incumplimiento del pago por parte de dicha autoridad, la actora interpuso una demanda ejecutiva para que se librara el respectivo mandamiento de pago.

Por otra parte, solicitó el embargo, secuestro y retención de <<(i) las sumas de dinero que tenga o llegase a tener la demandada en sus cuentas de ahorro y corrientes y (ii) la tercera parte de los dineros que por concepto de venta de servicios le pagan mensualmente las EPS>>. 3.3.- Mediante auto de 8 de febrero de 2019 el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Sincelejo libró mandamiento de pago contra la E.S.E. Centro de Salud Inmaculada Concepción de Galeras.

En la misma providencia (i) negó el embargo de los dineros que por concepto de venta de servicios le pagan mensualmente las EPS porque dichos recursos son inembargables, y (ii) ordenó <<el embargo y retención de las sumas de dinero que tenga la E.S.E. en las cuentas de ahorro y corrientes (…)>>. 3.4.- El 17 de mayo de 2019 el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo ordenó (i) seguir adelante la ejecución por el valor determinado en el mandamiento de pago;

(ii) que las partes presentaran la liquidación de crédito y (iii) el <<avalúo y posterior remate de los bienes embargados y secuestrados, si fuese el caso>>. 3.5.- El 19 de mayo de 2022 el apoderado judicial de la accionante solicitó (se transcribe) <<Sírvase decretar el embargo y secuestro preventivo de los pagos, giros directos que efectúe ADRES (Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud) a la ESE Centro de Salud Inmaculada Concepción de Galeras, suma de dinero para cubrir el monto de la obligación laboral demandada, más sus intereses moratorios.

Ofíciese ADRES (…) para que proceda a retener y poner a disposición de este juzgado la tercera parte de los dineros que llegan a esa administradora para ser girados a la entidad demandada por el pago de sus servicios y en fin de cualquier concepto que tenga o llegare a tener la demandada en la respectiva dependencia>>. Radicado: 11001-03-15-000-2022-04589-00 Accionante: Iren Suzana Mercado Arias Se concede el amparo 4 3.6.- Mediante auto del 3 de junio de 2022 el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Sincelejo negó la medida cautelar solicitada, por considerar que los dineros del sistema de seguridad social en salud y los destinados al cumplimiento de su objeto son, por regla general, inembargables.

Añadió que no es posible aplicarles la excepción del principio de inembargabilidad por no ser de titularidad de la entidad ejecutada sino de la Administradora de Recursos del Sistema General de Seguridad en Salud -ADRES-. 3.7.- La demandante apeló dicha decisión. El reproche se fundamentó en que el juzgado accionado no tuvo en cuenta la jurisprudencia proferida por la Corte Constitucional sobre las excepciones al principio de inembargabilidad en los procesos ejecutivos, las cuales, a su juicio, eran aplicables al caso concreto. 3.8.- Mediante auto del 16 de agosto de 2022 el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Primera de Decisión Oral confirmó la decisión de primera instancia. Indicó que los <<bienes que aparezcan en la Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad en Salud – ADRES, a nombre de EPS o IPS>> son inembargables, pues tienen una especial protección debido a su destinación legal: la prestación del servicio de salud.

Adicionalmente, expresó que los recursos girados por parte de ADRES a las E.S.E. tienen como objeto garantizar el servicio de salud de los afiliados, por lo que no es posible imponer sobre ellos medidas cautelares que desvíen las finalidades propias de la seguridad social. 3.9.- De conformidad con lo anterior, señaló que los dineros y créditos que llegase a tener el ente demandado en ADRES resultaban inembargables, y no se podían aplicar las excepciones indicadas en el recurso de apelación, pues se trata de dineros con destinación específica.

C. Fundamentos de la vulneración 4.- La accionante indica que en la providencia atacada se incurrió en desconocimiento del precedente judicial, pues no dieron aplicación a lo establecido por la Corte Constitucional sobre las excepciones al principio de inembargabilidad en los procesos ejecutivos. Específicamente, lo establecido en las sentencias C-566 de 2003, C-1154 de 2008 y C-539 de 2010 frente a las excepciones al principio de inembargabilidad del Sistema General de Participaciones. 4.1.- Indica que se incurrió en defecto sustantivo pues (i) en los autos atacados se cita el artículo 25 de la Ley 1751 de 2015;

(ii) las decisiones cuestionadas se basan en una norma inaplicable al caso concreto, esto es, el artículo 594 del Código General del Proceso. Radicado: 11001-03-15-000-2022-04589-00 Accionante: Iren Suzana Mercado Arias Se concede el amparo 5 4.2.- Afirma que las providencias atacadas incurrieron en violación directa de la Constitución, pues se vulneró el artículo 29 de la Constitución Política al no estimar ninguna excepción al principio de inembargabilidad.

D. Oposiciones e intervenciones 5.- El Tribunal Administrativo de Sucre (accionado) solicita que se declare la improcedencia de la acción de tutela, pues <<se trata de un verdadero escrito de recurso ordinario y no de solicitud de protección de derecho fundamental alguno>>. Indica que, en todo caso, la medida cautelar solicitada en el proceso ejecutivo implica el embargo de dineros provenientes a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, los cuales son de destinación específica, por lo que no pueden ser objeto de medidas cautelares. 6.- Señala que si bien es cierto que la Corte Constitucional estableció excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos públicos, estas no son aplicables cuando los recursos tienen destinación específica. 7.- El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Sincelejo (accionado) solicita que se nieguen las pretensiones de la acción de tutela.

Argumenta que las decisiones atacadas se basaron en el análisis de supuestos fácticos y normativos aplicables al caso concreto, por lo que no existió la vulneración alegada por la actora. 8.- La E.S.E. Centro de Salud Inmaculada Concepción de Galeras – Sucre (tercero con interés) pese a estar debidamente notificada, guardó silencio.

II. CONSIDERACIONES 9.- La Sala concederá el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia porque se acreditó su vulneración por parte del tribunal accionado. En consecuencia, dejará sin efecto el auto del 16 de agosto de 2022 proferido por el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Primera de Decisión, dentro del proceso ejecutivo con radicado No. 70-001-33-33-002-2018-00320-01.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-04589-00 Accionante: Iren Suzana Mercado Arias Se concede el amparo 6 E. Se encuentran satisfechos los requisitos generales que habilitan la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 10.- Los requisitos generales se cumplen pues: (i) la accionante indicó de manera clara los hechos y las razones en que se fundamenta la acción;

(ii) el asunto es constitucionalmente relevante porque se alega la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia; y los cargos no fueron objeto de análisis en el proceso ordinario, pues el reproche se origina en el auto de segunda instancia que confirmó la providencia que negó la medida cautelar solicitada dentro del proceso ejecutivo y se evidencia un error de bulto que lesiona los derechos fundamentales de la parte actora;

(iii) la solicitud se presentó en un término prudencial (inmediatez), puesto que la decisión de segunda instancia se notificó el 19 de agosto de 2022 y la tutela se presentó el 23 de agosto de 2022, es decir, dentro del término de los 6 meses precisado tanto por esta Corporación1 como por la Corte Constitucional 2; y (iv) no se trata de una decisión proferida en sede de tutela.

F. Se incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento de las reglas jurisprudenciales, pues el auto atacado no tuvo en cuenta la jurisprudencia proferida por la Corte Constitucional en relación con las excepciones al principio de inembargabilidad 11.- En primer lugar, cabe aclarar que, por mandato constitucional, las Empresas Sociales del Estado deben recibir recursos públicos.

La Constitución Política <<encomienda plantear planes de desarrollo para optimizar el uso de los recursos y transfiere estos a través del SGR (Sistema General de Regalías) por medio de regalías y los cuales se utilizan para financiar proyectos de carácter público y el SGP (Sistema General de Participaciones), que generalmente se divide en distintos porcentajes para educación, para el sector salud y el restante se destina para propósito general>>3. 11.1.- Por otra parte, la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad en Salud -ADRES- administra diferentes fuentes de financiación del sistema de salud, entre las cuales se encuentran las cotizaciones al sistema de salud hechas por los afiliados y los recursos del Sistema General de Participaciones. 11.2.- La Sala observa que el fundamento con el que el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Primera de Decisión Oral confirmó la providencia proferida por el 1 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicado 11001-03-15-000-2012-02201- 01(IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 2 Corte Constitucional, sentencia T-031 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 3 Concepto 323361 de 2021, Departamento Administrativo de la Función Pública.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-04589-00 Accionante: Iren Suzana Mercado Arias Se concede el amparo 7 Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Sincelejo, que negó el decreto de la medida cautelar solicitada por la parte actora dentro del proceso ejecutivo adelantado por esta, consistió en que los dineros que la demandada tuviera en la ADRES resultan inembargables, pues tienen destinación específica de conformidad con el artículo 48 de la Constitución Política.

Esto impide que sobre ellos puedan imponerse medidas cautelares que <<desvíen las finalidades propias de la seguridad social, en su componente de salud>>. 11.3.- La Sala considera que se incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento de las sentencias C-566 de 2003, C-1154 de 2008 y C-539 de 2010, en relación con las excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Participaciones. 11.4- Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido4: << Los recursos del SGP tienen una especial destinación social derivada de la propia Carta Política, de manera que en virtud de ella gozan de una protección constitucional reforzada en comparación con los demás recursos públicos del Presupuesto General de la Nación. Es por ello que resulta constitucionalmente legítimo que el Legislador haya previsto la inembargabilidad de dichos recursos como una medida para asegurar su inversión efectiva.

Sin embargo (…) el el principio de inembargabilidad de recursos del SGP tampoco es absoluto, pues debe conciliarse con los demás derechos y principios reconocidos en la Constitución>>. 11.5.- Dicha Corporación ha sostenido que, conforme a la Constitución, la ley y la jurisprudencia reiterada, los recursos por medio de los cuales se financia el Sistema General de Seguridad Social son públicos, tienen destinación específica y son inembargables.

No obstante, frente a los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones ha indicado que la inembargabilidad no es absoluta y admite excepciones, a saber: (i) el pago de obligaciones laborales cuando se constate que los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial no son suficientes para el pago de las obligaciones;

(ii) el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias y (iii) el pago de títulos emanados del Estado que reconocen una obligación, clara, expresa y exigible5. 11.6.- Ahora bien, frente a los recursos del Sistema General de Seguridad Social que tienen como fuente las cotizaciones de los afiliados al sistema, ha establecido que 4 Corte Constitucional, sentencia C-1154 de 2008. 5 Corte Constitucional, sentencia T-072 de 2022 Radicado: 11001-03-15-000-2022-04589-00 Accionante: Iren Suzana Mercado Arias Se concede el amparo 8 tienen destinación específica y ostentan la calidad de inembargables, sin que le sean aplicables las excepciones indicadas, pues las cotizaciones son recursos parafiscales que pertenecen al sistema de seguridad social en salud, de modo que <<no ingresan al presupuesto general de la Nación ni se mezclan con otros recursos del erario>>. 11.7.- De conformidad con lo expuesto, no le asiste razón al tribunal accionado al indicar que <<los dineros y créditos que provengan o llegare a tener el ente demandado en la Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, resultan inembargables, sin que puedan anteponerse las excepciones traídas por el apelante, pues se trata de dineros con destinación específica de que trata el artículo 48 superior>>, por cuanto a los recursos del Sistema General de Seguridad Social que provengan del Sistema General de Participaciones, sí les son aplicables las excepciones al principio de inembargabilidad establecidas por la jurisprudencia de la Corte Constitucional. 11.8.- No obstante, en la solicitud de medida cautelar presentada por la actora ante las autoridades judiciales accionadas no se específicaron las cuentas que se pretendían embargar, por lo que esta Sala precisa que los recursos embargables son los provenientes del Sistema General de Participaciones, y en ningún caso, los provenientes de las cotizaciones de los afiliados, por las razones expuestas anteriormente. 11.9.- En consecuencia, al caso concreto le es aplicable la excepción referida al Sistema General de Pariticipaciones frente a la inembargabilidad presupuestal, pues si bien el artículo 48 de la Constitución Política prevé la destinación específica de los recursos públicos que financian la salud, como se ha expuesto, los recursos provenientes del SGP permiten excepciones a dicho principio. 11.10.- Por lo tanto, la Sala advierte que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente al negar la medida cautelar de embargo, toda vez que la sentencia proferida el 21 de mayo de 2014 por el Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión del Circuito de Sincelejo dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 70001-33-31-006-2010- 00577-00 reconoció un derecho de carácter laboral.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Radicado: 11001-03-15-000-2022-04589-00 Accionante: Iren Suzana Mercado Arias Se concede el amparo 9

RESUELVE

PRIMERO: AMPÁRANSE los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de la accionante.

SEGUNDO: En consecuencia, DÉJASE SIN EFECTOS la providencia del 16 de agosto de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Primera de Decisión Oral, dentro del proceso ejecutivo con radicado No. 70-001-33-33-002- 2018-00320-01.

TERCERO: ORDÉNASE al Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Primera de Decisión Oral, para que dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta sentencia profiera una nueva providencia en la que resuelva la solicitud de medida cautelar presentada por la actora que se ajuste a lo dispuesto en la parte motiva de la presente decisión.

CUARTO

NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.

QUINTO: Si esta decisión no fuere impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, ENVÍESE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

SEXTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página web de esta Corporación. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada a la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado