CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., ocho (8) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia del 21 de marzo de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.
I.
ANTECEDENTES Demanda 1.1. Pretensiones La señora Luz Norella Lenis Mayor, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar la nulidad del Oficio 13425 del 26 de marzo de 2021, expedido por el municipio de Pereira, por medio del cual negó la existencia de una relación laboral entre las partes y el consecuente pago de prestaciones sociales y demás acreencias laborales a las que considera tener derecho.
Como consecuencia de lo anterior, pidió que se declare «la existencia de una relación laboral entre ella y el municipio de Pereira, desde el 29 de febrero de 2008 y el 24 de diciembre de 2018». Asimismo, deprecó que se declare que los honorarios mensuales percibidos en cada uno de los contratos de prestación de servicios correspondían al servicio prestado como “profesional universitario de planta en la Subsecretaría de Planeación y Calidad Educativa de la Secretaría de Educación”, en el municipio de Pereira y que se equipara al cargo de empleado público como se puede observar en el manual de funciones.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad demandada a: 1. Liquidar y pagar las prestaciones sociales, por los periodos que se describirán en el siguiente cuadro, sin solución de continuidad, tales como, prima de navidad, prima de servicios, bonificación por servicios prestados, vacaciones, prima de vacaciones, cesantías, intereses a las cesantías.
Sumas que deben liquidarse con base en los “honorarios” que devengaba [la demandante], indexadas al momento en que se realice el pago: 2. Liquidar y pagar el valor de los porcentajes de cotización a salud y pensión que fueron asumidos en su totalidad por la demandante en calidad de contratista por los periodos trabajados sin solución de continuidad, los cuales deber ser computables para efectos pensionales sobre los “honorarios” que devengaba como “profesional universitaria de planta en la Subsecretaría de Planeación y Calidad Educativa de la Secretaría de Educación” en el municipio de Pereira. 3.
Liquidar y pagar el valor de las pólizas de cumplimiento que debió sufragar para la prestación del servicio. 4. Actualizar e indexar de acuerdo con el IPC, las sumas reconocidas. 5. Dar cumplimiento a la sentencia dentro del término establecido por el artículo 192 del CPACA. 6. Pagar las costas del proceso. Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: La actora fue contratada directamente por el municipio de Pereira - Secretaría de Educación, en la modalidad de contratos de prestación de servicios para efectuar actividades como profesional universitaria en la Subsecretaría de Planeación y Calidad Educativa de la entidad, por los siguientes interregnos: Sostuvo que el desarrollo de las funciones fue bajo las órdenes impartidas por los jefes de núcleo y supervisores encargados.
Adicionalmente, cumplía el horario que le era asignado y recibía remuneración por los servicios prestados al municipio de Pereira - Secretaría de Educación. Afirmó que prestó sus servicios personales en las instalaciones de la entidad, en continua dependencia y subordinación por parte de la Secretaría de Educación; sin embargo, no le sufragaron lo correspondiente a las prestaciones sociales y la seguridad social.
El 3 de marzo de 2021 presentó la respectiva reclamación administrativa ante el municipio de Pereira, con el fin de obtener el reconocimiento de una relación laboral y el consecuente pago de las prestaciones sociales. La entidad accionada, mediante Oficio 13425 del 26 de marzo de 2021, negó la existencia de la relación laboral y el pago de las prestaciones sociales reclamadas y demás acreencias laborales, acto contra el que no procedía recurso alguno, quedando agotada la actuación administrativa. 1.2.
Normas violadas y concepto de violación. Citó como desconocidos los artículos 25, 53, 122 y 125 de la Constitución Política; el artículo 2 del Decreto 2400 de 1968, modificado por el Decreto 3074 de 1968; el artículo 7 del Decreto 1950 de 1973; y el artículo 2 del Decreto 2503 de 1998. Para el efecto, sustentó que la Constitución Política de Colombia reconoce el trabajo como un derecho y un deber social, protegido por el Estado en todas sus formas.
Esta protección implica la obligación estatal de asegurar condiciones dignas para los trabajadores. El artículo 25 de la Constitución, en particular, establece que el trabajo debe ser realizado en condiciones dignas y justas, reflejando los valores del Estado Social de Derecho. Los artículos 53, 122 y 125 también respaldan el derecho a condiciones laborales favorables, incluyendo remuneración mínima y estabilidad en el empleo.
Respecto al principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, consagrado en el artículo 53 de la Constitución, resaltó que se permite que, en caso de disputa entre la realidad de una relación laboral y su apariencia formal, prevalezcan los hechos sobre los documentos o contratos que buscan disimular una relación laboral. Esto es crucial en situaciones donde se utiliza el contrato de prestación de servicios para evitar obligaciones laborales, aunque en la práctica se configure una relación de trabajo con subordinación y dependencia. La jurisprudencia respalda la protección de los derechos de los trabajadores cuando existe subordinación y prestación personal, independientemente de la forma contractual.
Puntualizó que las leyes y decretos colombianos prohíben la celebración de contratos de prestación de servicios para funciones que son de carácter permanente y que deben ser ejecutadas por empleados en cargos formalmente creados. La Corte Constitucional ha interpretado que el abuso de los contratos de prestación de servicios para evitar el reconocimiento de derechos laborales constituye una violación de los derechos fundamentales de los trabajadores.
Contestación de la demanda La entidad accionada se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, argumentando que la demandante estuvo vinculada mediante un contrato de prestación de servicios, lo cual implica que no existió subordinación, ya que ella tenía autonomía e independencia en el cumplimiento del objeto contractual. Además, señaló que entre los contratos hubo periodos de interrupción. La entidad explicó que, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el tema, para que se configure una relación laboral deben cumplirse ciertos requisitos constitucionales y legales para el acceso a la función pública, tales como el nombramiento y la posesión en el cargo, los cuales dependen de la existencia de un régimen legal y reglamentario, una planta de personal establecida, y disponibilidad presupuestal.
Asimismo, manifestó que el municipio carece de personal de planta suficiente para atender la demanda, por lo que se ve en la necesidad de contratar personal mediante la modalidad de prestación de servicios, regulada por la Ley 80 de 1993. Indicó que se requerían los conocimientos especializados de la demandante para desarrollar las actividades detalladas en las cláusulas contractuales, consistentes en una serie de labores específicas.
En consecuencia, consideró inadmisible la tesis de que dicho vínculo contractual sea contrario al orden legal. Finalmente, formuló las excepciones de inexistencia de la obligación demandada, prescripción, compensación y la innominada de oficio. 3. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Risaralda, a través de la sentencia del 21 de marzo del 2024, declaró probada la excepción de prescripción respecto de los derechos laborales causados con ocasión de los contratos de prestación de servicios celebrados entre el 29 de febrero de 2008 y el 30 de diciembre de 2015, con excepción de los derechos pensionales.
Declaró la nulidad del acto censurado y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó: «TERCERO: ORDENAR al Municipio de Pereira a título de restablecimiento del derecho, el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de orden legal a las cuales tiene derecho un empleado de orden territorial, excluyendo la prima de servicios, auxilio de alimentación y el auxilio de transporte, tomando como base los honorarios contractuales derivados de los contratos de prestación de servicios correspondientes a los períodos en los cuales se demostró la existencia de la relación laboral; es decir, del 04 de abril de 2016 al 24 de diciembre de 2018, de acuerdo con las consideraciones de este fallo.
CUARTO: ORDENAR a título de restablecimiento del derecho al Municipio de Pereira el reconocimiento y pago de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, por lo cual, la entidad accionada deberá completarlos al respectivo fondo de pensiones en el porcentaje que le correspondía durante el período en los que se demostró la existencia de la relación laboral; tomando como base el valor de los honorarios pactados en el contrato de prestación de servicios.
El municipio de Pereira deberá tener en cuenta los honorarios pactados en todos los contratos celebrados y calcular el ingreso base de cotización (IBC) pensional de la actora, mes a mes, a fin de establecer si existe diferencia entre los aportes realizados por aquel como contratista y los que se debieron efectuar, caso en el cual, SE ORDENA cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión, pero solo en el porcentaje que le correspondía en su calidad de empleador.
Para tales efectos, la parte actora deberá acreditar las cotizaciones que realizó al sistema durante los vínculos contractuales y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según sea el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajador, de acuerdo con las consideraciones de esta providencia. El tiempo laborado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicio, se debe computar para efectos pensionales. […]
SEXTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda por las razones expuestas en esta providencia.
SÉPTIMO: NO condenar en costas de conformidad a lo señalado en esta providencia. […]» Al respecto, la autoridad judicial concluyó que con base en lo expuesto se evidencia que de las pruebas recaudadas se corrobora que, el lugar de trabajo en el cual desarrollaba sus actividades la demandante era principalmente la sede de la Alcaldía Municipal donde se encontraba ubicada la Secretaría de Educación, lugar donde además debía cumplir un horario de labores, que se extendía de las ocho de la mañana a las doce del mediodía y reiniciaba a las dos de la tarde culminando a las seis de la tarde, que según los testigos era estricto en tanto debía pedir permiso para ausentarse, de lo cual existe soporte documental y testimonial e incluso en por lo menos una ocasión recibió un llamado de atención de la subsecretaria por salir cinco minutos antes de la hora señalada por lo que fue conminada a volver al puesto de trabajo, según lo dicho por un testigo, lo que no fue refutado por la entidad demandada.
Así mismo, destacó que en por lo menos una ocasión fue requerida la actora para trabajar un día sábado, tal como se constata en el soporte del permiso aportado y relacionado en la providencia, lo cual sumado a las manifestaciones de los testigos permite establecer la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, pues los testimonios rendidos dan cuenta de las circunstancias de modo tiempo y lugar en que fueron desarrolladas las actividades por parte de la demandante, explicando la razón por la cual tuvieron conocimiento directo de ellas, lo que permite darles valor probatorio, pues cumplen con los requisitos de conducencia, pertinencia e idoneidad, sin que se evidencien contradicciones que conduzcan a desestimar sus afirmaciones, por el contrario, fueron congruentes, dando cuenta de quien emitía las órdenes, fijaba los horarios y en qué lugar se desarrollaban las funciones asignadas.
Además, el objeto y alcance de los contratos da cuenta de las labores encomendadas, las cuales responden al giro ordinario y misional de la Secretaría de Educación de Pereira, las cuales de acuerdo con la duración de los contratos se extendieron en el tiempo de más de 10 años; es decir, que se trataba de actividades permanentes del ente territorial, lo cual también configura un indicio para dar por probada la subordinación, ya que contraría la temporalidad que caracteriza el contrato de prestación de servicios y da cuenta del desarrollo de actividades o tareas asignadas a los servidores de planta, lo que encuentra respaldo en el testimonio la señora Ruby, la cual indica el trabajo conjunto con la demandante en actividades asignadas.
En lo que tiene que ver con el cargo asimilable al que ejercía la actora, la autoridad judicial expuso que si bien en la demanda las funciones que se relacionaron se asemejan las de un profesional de planta, lo cierto es que la prueba documental no da cuenta de ello, pues el aparte del manual de funciones aportado, pese a indicar las funciones esenciales, las mismas no se igualan con los objetos contractuales y el alcance de los mismos, dado que, el cargo de profesional universitario código 219 grado 5, organiza y administra los proyectos y programas pedagógicos del proceso de gestión de calidad en la educación para lo cual debe fomentar, formular, realizar y coordinar, actividades que no se atemperan con obligaciones contractuales pactadas.
En lo correspondiente a las interrupciones superiores a 30 días hábiles conforme a la jurisprudencia, manifestó que se presentaron, así: Lo anterior, permitió que el a quo coligiera que en los períodos antes relacionados existe una interrupción significativa entendiendo por ella la discontinuidad o cesación de la prestación personal del servicio superior a 30 días hábiles que permita inferir un rompimiento del vínculo laboral, lo que en el presente caso se evidencia con la suspensión de la contratación por 63 días hábiles y que aquella, en este caso concreto, es la relevante para determinar la prescripción, a saber: En ese orden, atendiendo que la reclamación se presentó el 3 de marzo de 2021 el término de prescripción se aplica desde el 3 de marzo de 2018, sin embargo, en los casos en los cuales se pretende el reconocimiento de una relación laboral como consecuencia de la configuración de un contrato realidad, el término de tres años se debe contar desde la finalización del vínculo contractual, en consecuencia los derechos laborales causados entre el 29 de febrero de 2008 y el 30 de diciembre de 2015 (primera etapa) se encuentran prescritos con excepción de los derechos pensionales, dicho de otra forma, los derechos prestacionales anteriores al 4 de abril de 2016, se encuentran prescritos.
Por su parte, en lo que corresponde al restablecimiento, puntualizó que la actora no tiene derecho a la prima de servicios, dado que el reconocimiento solo procede para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del orden nacional, más no empleados territoriales. En cuanto al auxilio de alimentación y el auxilio de transporte, sostuvo que existe un tope de ingresos para su reconocimiento y la actora al superarlo no tiene derecho.
Tampoco accedió a la devolución de los dineros pagados por concepto de cotizaciones a la Caja de Compensación Familiar siguiendo las reglas establecidas por el Consejo de Estado, ya que en casos en los que se discute la existencia de una relación laboral, jurisprudencia en la que se ha sostenido que se trata de un aporte parafiscal que torna improcedente la pretensión de devolución pues se trata de recursos públicos que no causan una erogación en la que tuviera que incurrir por virtud de su vinculación contractual.
Igualmente, es improcedente la devolución de aportes efectuados al sistema de salud. 4. De los recursos de apelación 4.1. Parte demandante La actora manifestó su inconformidad con la exclusión, a título de restablecimiento del derecho, de la prima de servicios y la bonificación por servicios prestados, e insiste en que debieron reconocerse.
No se reconoció la prima de servicios porque es de carácter salarial y no prestacional de conformidad con el artículo 42 del Decreto 1042 de 1978, el Decreto 1919 de 2002 y el mismo Decreto 2351 de 2014, es decir, esta normativa traída a colación se aplica a los empleados públicos, quienes no perciben una prima de servicios como prestación social, sino como factor salarial, por tanto, si solo se reconocen las prestaciones sociales y no los factores salariales a los empleados públicos, la actora no tiene derecho a la prima de servicios.
Explicó que la jurisprudencia del Consejo de Estado, de la Sección Segunda tanto la Subsección A como la B, tienen posturas diferentes. Igualmente, solicitó revocar el ordinal tercero de la sentencia para ordenar como restablecimiento del derecho, el reconocimiento y pago de las prestaciones de orden legal a las cuales tiene derecho un empleado de plata de orden territorial, incluyendo la prima de servicios, bonificación por servicios prestados, el auxilio de alimentación y el auxilio de transporte, y las demás que tengan el carácter de salarial, extralegal o sean exclusivas de los empleados del orden nacional, así como también el pago de las horas extras causadas, tomando como base los honorarios contractuales derivados de los contratos de prestación de servicios correspondientes a los períodos en los cuales se demostró la existencia de la relación laboral; es decir, del 4 de abril de 2016 al 24 de diciembre de 2018, de acuerdo con las consideraciones de este fallo. 4.2.
Parte demandada El municipio de Pereira solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia y se absuelva a la entidad, por cuanto la vinculación realizada fue por contratos de prestación de servicios personales, regidos por la Ley 80 de 1993, los cuales no generan relación laboral ni otorgan derechos a prestaciones sociales. Consideró que los testimonios no lograron demostrar de manera concluyente los elementos esenciales del contrato de trabajo, particularmente el de la subordinación. La falta de convicción y contundencia en los mismos no aporta evidencia suficiente para demostrar el requisito de la subordinación, no se demostró la imposición de órdenes, obligaciones, llamados de atención, por lo que no logró desvirtuar la facultad de supervisión entre las partes.
Señaló que el artículo 53 de la Constitución Política no ampara a los contratistas que se encuentran bajo la modalidad de prestación de servicios. Por su naturaleza temporal y ocasional, este tipo de contratos no permite equiparar a los contratistas con los empleados públicos ni con los trabajadores oficiales. Se justifica su vinculación para atender contingencias administrativas, bajo el carácter de independencia y autonomía. Indicó que no hay identidad de funciones. 5.
Trámite del recurso - Pronunciamientos sobre el recurso de apelación Con auto de 26 de junio de 2024, el consejero ponente admitió el recurso de apelación conforme a lo previsto en el numeral 3° del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021 y, al no existir pruebas que decretar en segunda instancia, el proceso ingresó al Despacho para fallo. II.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. La Subsección es competente para conocer y decidir en segunda instancia este proceso, de conformidad con lo establecido en los artículos 125, 150, 243 y 247 del CPACA. 2.2. Problema jurídico. En los términos de los recursos de apelación, corresponde a la Sala establecer si la demandante probó la existencia de una verdadera relación laboral con el municipio de Pereira, o si, por el contrario, los contratos de prestación de servicios que celebró con dicha entidad se ajustan a la normativa legal vigente, por cuanto no se configuraron los elementos de subordinación y continua dependencia que alega, propios de una relación laboral.
En caso afirmativo, se determinará si a, título de restablecimiento del derecho, debe reconocerse a la actora la prima de servicios y la bonificación por servicios conforme al principio de la realidad sobre las formalidades. 2.2.1. Marco normativo y jurisprudencial del contrato realidad. En principio, cabe precisar que, respecto de los contratos estatales de prestación de servicios, la Ley 80 de 1993, en su artículo 32 (numeral 3), dispone: «Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.
Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos general relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.» Es decir, que el contrato de prestación de servicios es aquel por el cual se vincula excepcionalmente a una persona natural con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no pueden asumir el personal de planta y que no admite el elemento de subordinación por parte del contratista, toda vez que debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual.
Por su parte, la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de las expresiones «no puedan realizarse con personal de planta o» y «en ningún caso […] general relación laboral ni prestaciones sociales», contenidas en el precitado numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en sentencia C-154 de 1997, precisó las diferencias entre el contrato de prestación de servicios y el de carácter laboral, así: «Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.
En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.
Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo.» Ahora bien, el artículo 2 del Decreto 2400 de 1968, «[p]or el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil […]», dispone: «Se entiende por empleo el conjunto de funciones señaladas por la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad competente que deben ser atendidas por una persona natural.
Empleado o funcionario es la persona nombrada para ejercer un empleo y que ha tomado posesión del mismo. Los empleados civiles de la Rama Ejecutiva integran el servicio civil de la República. Quienes presten al Estado Servicios ocasionales como los peritos obligatorios, como los jurados de conciencia o de votación; temporales, como los técnicos y obreros contratadas por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra son meros auxiliares de la Administración Pública y no se consideran comprendidos en el servicio civil, por no pertenecer a sus cuadros permanentes.
Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones.» La parte subrayada de la precitada disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-614 de 2009, al señalar que la permanencia, entre otros criterios, es un elemento más que indica la existencia de una relación laboral.
En esa oportunidad, la Corte expuso: «La Corte encuentra que la prohibición a la administración pública de celebrar contratos de prestación de servicios para el ejercicio de funciones de carácter permanente se ajusta a la Constitución, porque constituye una medida de protección a la relación laboral, ya que no sólo impide que se oculten verdaderas relaciones laborales, sino también que se desnaturalice la contratación estatal, pues el contrato de prestación de servicios es una modalidad de trabajo con el Estado de tipo excepcional, concebido como un instrumento para atender funciones ocasionales, que no hacen parte del giro ordinario de las labores encomendadas a la entidad, o siendo parte de ellas no pueden ejecutarse con empleados de planta o se requieran conocimientos especializados.
De igual manera, despliega los principios constitucionales de la función pública en las relaciones contractuales con el Estado, en tanto reitera que el ejercicio de funciones permanentes en la administración pública debe realizarse con el personal de planta, que corresponde a las personas que ingresaron a la administración mediante el concurso de méritos.» De lo anterior se colige que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.
En otras palabras, el denominado «contrato realidad» aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales.
De igual manera, la subsección B de esta sección segunda recordó que (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo; (ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral; y (iii) por el hecho de que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculada bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, elementos de juicio que enmarcan el análisis del tema y que se tendrán en cuenta para decidir el asunto sub examine. 2.2.2.
Medios de prueba Aportaron la mayoría de los contratos con sus actas de inicio y liquidación, certificación donde se relaciona que a través contratos de prestación de servicios la señora Luz Norella Lenis y el municipio de Pereira, prestó los servicios en los siguientes periodos: Informes de actividades de prestación de servicios, especificando la actividad desarrollada, periodos, valor del contrato, plazo, objeto.
Obra copia de solicitud de permiso del 30 de octubre de 2013, dirigido al subsecretario de Planeación y Calidad Educativa (E) – Secretaría de Educación, señor Julián Osorio por parte de la señora Luz Norella Lenis Mayor con firma del visto bueno. Obra copia de solicitud de permiso del 25 de noviembre de 2015, dirigido a la subsecretaria de Planeación y Calidad Educativa – Secretaría de Educación, señor Julián Osorio por parte de la señora Luz Norella Lenis Mayor con firma del visto bueno. Fue aportado el Decreto 787 de 23 de octubre de 2018 “por el cual se expide el manual especifico de funciones y competencias laborales de la planta de empleos de la administración central del Municipio de Pereira”, en el que se relaciona lo referente al cargo de profesional universitario código 219 grado 05, en la Secretaría de Educación siendo el jefe inmediato el subsecretario de calidad y planeación educativa, así: Certificación del área de nómina de la Dirección Administrativa de Talento Humano del sector, los salarios de un profesional universitario código 2019 grado 05 de la Secretaría de Educación del municipio de Pereira.
Copia de correos electrónicos enviados o dirigidos a la señora Luz Norella Lenis Mayor, por la secretaria de Planeación y Calidad Educativa, relacionados con la presentación de bilingüismo; ampliación de programa de bilingüismo, formadores nativos extranjeros; citación a reunión por parte del subsecretaria de Planeación y Calidad Educativa para darle trámite a la derechos de petición e implicaciones administrativas y jurídicas que se deben tener al responder los requerimientos con normas establecidas, convocatoria extensiva también a las secretarias de los directores de Núcleo; correo del MEN a la secretaria de educación de Pereira, en el cual buscando la adecuada implementación de las acciones diseñadas para fortalecer el aprendizaje y la enseñanza del inglés, el programa realizará el diagnóstico del nivel de inglés de los estudiantes de grado 9° y de los docentes de inglés de las Instituciones Educativas por el programa, mediante la aplicación de la prueba APTIS administrada por el British Council; correo dirigido a la directora de Producción de Operaciones Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación – ICFES para realizar un diagnóstico de cómo ha sido el comportamiento en las pruebas Saber 11 en el municipio de Pereira durante los años 2013, 2014 y 2015 en el sector oficial y en el sector privado de manera independiente, específicamente en el área de inglés donde se visualice el porcentaje obtenido por cada nivel y por año. La parte demandante el 3 de julio de 2019 solicitó una relación de las funciones que desempeñaba, honorarios, la necesidad del servicio para contratar las funciones de apoyo a la gestión y copia del manual de funciones de apoyo a la gestión, a lo cual la administración municipal dio respuesta en los siguientes términos: Dentro de este proceso judicial se recaudaron los siguientes testimonios de los señores Jhon Fredy Cardona Cardona y Ruby Alba Ladino de Tula: (audiencia de pruebas).
De estos se destaca lo más relevante, así: Jhon Fredy Cardona Cardona: Indica que Luz Norella Lenis estaba bajo la supervisión constante de varios superiores, entre ellos Óscar José Cardona y otros secretarios de despacho, quienes le daban órdenes e instrucciones de manera habitual. Cardona señala que el cumplimiento de horarios y la asistencia estaban estrictamente controlados.
La demandante debía cumplir un horario laboral específico (8 a.m. a 12 m y de 2 p.m. a 6 p.m.) y pedir permisos a su superior inmediato para ausentarse, lo que implica un nivel de supervisión propio de una relación laboral formal. A la demandante se le asignaban funciones esenciales y continuas, como la gestión de matrículas y la auditoría de asistencia de estudiantes en colegios tercerizados.
Estas funciones no eran transitorias ni autónomas, sino que constituían actividades centrales de la Secretaría de Educación, vinculadas al servicio educativo municipal. Luz Norella también fue designada coordinadora del programa de bilingüismo de la Secretaría, una función que implica responsabilidad y continuidad en el tiempo, lo cual es más característico de una posición laboral fija que de una prestación de servicios independiente.
La demandante contaba con un escritorio asignado en las oficinas de la Secretaría de Educación, al igual que otros empleados, lo cual denota una integración en la organización. Además, tenía un correo institucional, a través del cual recibía instrucciones de su superior inmediato, lo cual puede entenderse como un recurso disponible para empleados permanentes.
Este aspecto sugiere que la demandante se encontraba integrada en la dinámica organizacional de la Secretaría de Educación, operando en un ambiente donde era tratada, en términos funcionales, como un empleado interno más. La realización de auditorías y visitas a instituciones educativas para verificar el cumplimiento de la asistencia estudiantil era una actividad de supervisión encargada por la Secretaría de Educación. Según el testigo, esta tarea se cumplía bajo la dirección de superiores, lo que refuerza la idea de una subordinación directa.
La demandante cumplía estas funciones en compañía de otros empleados o funcionarios y, en ocasiones, con su superior inmediato, lo cual sugiere coordinación operativa y control sobre sus actividades. Cardona declara que tanto la demandante como él estaban informados de las normas internas, incluyendo el manual de funciones de la Secretaría de Educación, lo que podría ser indicativo de que a los contratistas de servicios se les trataba como empleados en cuanto a expectativas y reglamentos.
El testigo mencionó también la existencia de llamados de atención hacia la demandante por temas como el incumplimiento de horarios, realizados por su superior inmediato o por la secretaria del Secretario de Educación, lo cual suele ser una práctica reservada a empleados en un vínculo laboral directo. Luz Norella Lenis realizaba tareas que cubrían necesidades permanentes y continuas de la Secretaría de Educación, tales como la gestión de matrículas y el programa de bilingüismo.
La naturaleza de estas actividades, que se llevaron a cabo de manera constante durante varios años, es indicativa de que la relación tenía más bien un carácter laboral, dado que no se trataba de un proyecto puntual o de un trabajo eventual. Ruby Alba Ladino de Tula: Ruby Ladino explica que conoce a Luz Norella Lenis desde los años noventa, antes de que ambas estuvieran en la Secretaría de Educación. Destaca que la demandante estuvo vinculada a la Secretaría en calidad de contratista entre 2008 y 2018.
La demandante participaba en la supervisión de programas relacionados con el “Banco de oferentes” y la gestión del sistema de información de educación para el trabajo. Estas actividades implicaban responsabilidad sobre fondos públicos asignados y una estrecha colaboración con el equipo de planta. La testigo confirma que la demandante tenía supervisores designados, entre ellos, la subsecretaria y la propia testigo en ocasiones.
Las funciones de la demandante incluían el seguimiento de contratos y la supervisión de recursos destinados a poblaciones vulnerables, tareas sujetas a supervisión constante. Se menciona que la demandante debía cumplir un horario de trabajo establecido, de 8:00 a.m. a 12:00 p.m. y de 2:00 p.m. a 6:30 p.m., controlado inicialmente por los subsecretarios y la secretaria de despacho.
Ruby también indica que se realizaban reuniones periódicas donde se reiteraban las instrucciones de cumplimiento de horario y se establecían las funciones que cada empleado debía desempeñar. Ruby declara que, al igual que los empleados de planta, los contratistas debían solicitar permisos de manera formal. Describe una ocasión en la que la demandante fue reprendida por salir unos minutos antes del horario establecido, lo cual indica un control estricto de la jornada laboral y una relación de subordinación operativa.
La testigo menciona la existencia de un manual de funciones que aplicaba tanto a empleados de planta como a contratistas, lo cual apunta a una unificación en el tratamiento de los trabajadores. Destaca que la demandante no estuvo contratada a través de una empresa de servicios temporales o una cooperativa, sino directamente por el municipio, lo que refuerza la idea de una relación laboral más directa y controlada.
La demandante, al supervisar los recursos educativos y realizar visitas a instituciones para garantizar la ejecución del contrato, tenía responsabilidades compartidas con los funcionarios de planta. Esta implicación directa y conjunta en las tareas de supervisión sugiere una relación laboral encubierta que excede los límites de un contrato de prestación de servicios.
Actuación administrativa El 3 de marzo de 2021, la parte demandante presentó de manera virtual la solicitud ante el municipio de Pereira, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de los emolumentos salariales, prestacionales y de seguridad social causados durante todo el tiempo de prestación de servicios en la entidad. El municipio de Pereira otorgó respuesta a través del Oficio 13425 del 26 de marzo de 2021, en el sentido de negar a la demandante el pago de las acreencias laborales derivadas de la relación laboral igualmente deprecada. 2.2.3.
Caso en concreto La señora Luz Norella Lenis Mayor estuvo vinculada al municipio de Pereira, a través de contratos de prestación de servicios, cuyo objeto consistía en brindar «apoyo en la Subsecretaría de Planeación y Calidad de la Secretaría de Educación Municipal, en la orientación de los programas de ampliación de cobertura para población vulnerable y en la implementación del sistema de información de la gestión de la calidad educativa».
Al considerar que en realidad existió entre ella y la entidad accionada una verdadera relación laboral, demandó con la intención de obtener el reconocimiento de la misma y el consecuente pago de las acreencias laborales y prestaciones sociales entre el 29 de febrero de 2008 y el 24 de diciembre de 2018. En cuanto los elementos de prestación personal del servicio y remuneración no hay discrepancia, por lo que solo se estudiará la subordinación. La Sala encuentra acreditado este requisito de la subordinación y dependencia, puesto que las labores ejecutadas no fueron temporales, dado que la prestación del servicio al municipio de Pereira fue alrededor de 10 años, cumpliendo con el objeto de apoyo a la gestión de los subprocesos de calidad del Servicio Educativo en Educación en la Subsecretaría de Planeación y Calidad Educativa, siendo corroborado por los testigos, quienes fueron compañeros en la institución y aportaron información valiosa para el proceso.
Además, la actora cumplió de lunes a viernes un horario de 8:00 a.m. a 12:00 m y de 2:00 p.m. a 6:00 p.m., y estuvo bajo las órdenes que le imponían los subsecretarios o secretarios de la Secretaría de Educación, siempre dentro de las instalaciones de la entidad, con lo que se evidencia que el elemento de la subordinación estuvo presente en la relación. De igual forma, obran solicitudes de permiso de parte de la demandante para ausentarse de su jornada laboral, dirigidas a la Subsecretaría de Planeación y Calidad Educativa.
Para efectos de demostrar la subordinación, la parte demandante aportó como pruebas los contratos firmados entre las partes, certificaciones del tiempo laborado expedidas por la Secretaría de Educación, así como la declaración de los testigos, quienes conocen el funcionamiento de la entidad y las actividades que desarrolló la actora, quien tuvo varios jefes, cumplía horario que era impuesto a pesar de ser contratista, tenía que asistir a reuniones, y las funciones ejecutadas por la señora Luz Norella no eran esporádicas o temporales, por el contrario, se desarrollaron dentro del giro ordinario y necesidad permanente de las labores de la Secretaría de Educación Municipal de Pereira, siendo bajo las mismas condiciones de los pocos empleados de planta.
Por lo que se reunieron los elementos de subordinación y dependencia, prestación personal del servicio y una remuneración como contraprestación a las funciones ejecutadas, los cuales se traducen inequívocamente en una relación laboral. Así las cosas, esta Subsección ha establecido que, la figura de una relación laboral encubierta es aplicable en aquellos eventos en los que se logra probar la continua prestación de los servicios personales remunerados “propios de la actividad misional de la entidad contratante”, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales, pues al desarrollarse en cumplimiento de órdenes directas de sus superiores, es claro que se desvanece la figura de la coordinación y, por ende, se desvirtúa la autonomía e independencia con la que se presta el servicio.
Ahora bien, en cuanto a los reparos de la parte demandante, respecto a la prima de servicios y la bonificación por servicios, de acuerdo con la sentencia de 4 de febrero de 2016 de esta Corporación, a la accionante le asiste el derecho al reconocimiento de las prestaciones sociales de carácter legal que devenga un empleado de planta, sin que haya lugar a reconocérsele aquellas extralegales, por cuanto comportan un beneficio para los empleados públicos, condición de la que ella carece.
Por lo cual se revocará en este sentido el fallo de primera instancia, en cuanto se negó el reconocimiento de algunas prestaciones, para en su lugar, ordenar en favor de la actora el reconocimiento de la totalidad de las prestaciones que los demás empleados de planta perciben, pues justamente esa es la finalidad de darle prevalencia al principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, según el cual esta Subsección ha precisado que el hecho que no pueda otorgarse la calidad de empleado público, no impide que se reconozcan las prestaciones reclamadas en atención al principio de «a trabajo igual salario igual».
En este sentido, en lo que corresponde a la prima de servicios deberá reconocerse a la parte actora conforme al Decreto 2351 de 2014, modificado por el Decreto 2278 de 2018, por tratarse de una entidad territorial. No sucede lo mismo en este caso, respecto al reconocimiento de la diferencia existente entre lo percibido por la actora a título de honorarios y lo del empleado de planta, dado que el Tribunal efectuó un análisis detallado y concluyó que el cargo de profesional universitario código 219 grado 5, que invocaba la actora no se asimilaba del todo a las funciones ejecutadas por aquella en atención a los contratos de prestación de servicios, aspecto que no fue controvertido por la interesada, sumado a que en las pretensiones de la demanda, deprecó el reconocimiento de sus prestaciones conforme a lo percibido por honorarios.
En consecuencia, en lo que a esto refiere, no se modificará la decisión de primera instancia. En cuanto a declarar la prescripción con anterioridad al 30 de diciembre de 2015, por presentarse interrupciones superiores a 30 días, se comparte el estudio realizado por el a quo al encontrarlo ajustado al precedente jurisprudencial de la Corporación, por cuanto declaró la prescripción por periodos donde hubo interrupciones considerables en la prestación del servicio, es decir, superiores a los referidos 30 días hábiles.
En ese sentido, en la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, con referencia SUJ2-005-16, proferida por el Consejo de Estado, se dispuso lo siguiente: “(…) En aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio.
Por consiguiente, le corresponderá al juez verificar si existió o no la citada interrupción contractual, que será excluida de reconocimiento y examinada en detalle en cada caso particular, en aras de proteger los derechos de los trabajadores, que han sido burlados por las autoridades administrativas al encubrir una relación laboral bajo contratos de prestación de servicios.
Pese a lo expuesto, la Sala aclara que la prescripción extintiva no se aplica frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por tener el carácter de emolumentos económicos temporales (…)”.
(Subrayado fuera de texto) También en la sentencia de unificación de la Sección Segunda de esta Corporación con su auto aclaratorio se indicó que «el término de treinta (30) días hábiles, a que alude la segunda regla de unificación, tal como se dijo en la sentencia del 9 de septiembre de 2021, debe entenderse como un indicador temporal para inferir que no hay solución de continuidad entre un contrato y otro sucedáneo, y solo para efectos de la prescripción de derechos laborales».
Bajo ese contexto, sin mayores disquisiciones sobre el asunto, se confirmará el fallo apelado en lo que corresponde a la prescripción declarada por el Tribunal. Sobre la condena en costas No habrá lugar a la condena en costas, ya que no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 188 del CPACA, pues esta Sala ha sostenido que dichas normas otorgan al juez la facultad de valorar la procedencia de las costas, lo cual implica examinar la actuación procesal de la parte vencida, verificar con certeza su causación y constatar que la conducta desplegada revele temeridad o mala fe.
No es suficiente el simple resultado adverso del proceso. En esos términos, en el caso concreto, tras revisar la actuación de las partes a lo largo del proceso, no se evidencia temeridad ni mala fe. Por lo tanto, no se condenará en costas en esta sede. III. DECISIÓN La Sala revocará parcialmente la sentencia del Tribunal Administrativo de Risaralda, en cuanto excluyó el reconocimiento y pago de algunas prestaciones sociales de orden legal, que percibe un empleado de planta, para en su lugar, ordenar el reconocimiento de todas aquellas a las que tengan derecho los servidores de la misma entidad territorial demandada, con la precisión especifica que la prima de servicios deberá reconocerse a la parte actora conforme al Decreto 2351 de 2014 por tratarse de una entidad territorial.
En lo demás se dejará incólume la decisión, incluida la exclusión de los auxilios de alimentación y transporte, ya que lo percibido por la actora supera el momento máximo para ser acreedora de este beneficio, tal como lo analizó el a quo. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR PARCIALMENTE el ordinal tercero de la sentencia del 21 de marzo de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, en cuanto negó el reconocimiento de algunas prestaciones sociales. En su lugar, ORDENAR el reconocimiento de todas aquellas prestaciones a las que tengan derecho los empleados de planta de la misma entidad territorial demandada, con la precisión especifica que la prima de servicios deberá reconocerse a la parte actora conforme al Decreto 2351 de 2014 por tratarse de una entidad territorial.
En lo demás queda incólume la decisión, incluida la exclusión de los auxilios de alimentación y transporte, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia emitida el 21 de marzo de 2024 por el Tribunal Administrativo de Risaralda.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO: Por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.