11001032400020170022200 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintinueve (29) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: NULIDAD Radicación núm.: 11001-03-24-000-2017-00222-00 Demandante: Cristian Camilo Moreno Mahecha Demandado: Ministerio de Transporte Tema: Se analiza la legalidad de la Circular 20171060114621 del 31 de marzo de 2017 expedida por el viceministro de transporte.

Titularidad de la potestad reglamentaria. Reiteración jurisprudencial. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide, en única instancia, la demanda de nulidad promovida por el señor Cristian Camilo Moreno Mahecha en contra de la Circular 20171060114621 del 31 de marzo de 20171, expedida por el viceministro de transporte. I.

ANTECEDENTES I.1. La demanda2 I.1.1. Las pretensiones 1. El señor Cristian Camilo Moreno Mahecha, en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20113, interpuso demanda en contra de la Circular 20171060114621 del 31 de marzo de 2017, expedida por el viceministro de transporte.

Para ello elevó las siguientes pretensiones: “[…] 2. Declare la nulidad de la Circular 20171060114621 del 31 de Marzo de 2017. 3. Ordene al Ministerio de Transporte abstenerse de crear políticas que desvirtúe la normatividad fundante de sus decisiones y con base en esta decisión, que informe a toda la ciudadanía a través de comunicado de alta circulación o a través de un canal de televisión de la decisión adoptada. 1 El asunto de la Circular es “[…] Instrucción para la culminación del proceso de registro o matrícula de vehículos nacionalizados o ensamblados en Colombia en inventario antes del 31 de diciembre de 2016 y los previstos en el literal c) del artículo 7°, de la resolución 3752 de 2015 y su modificatoria […]”. 2 Cfr. Folios 1 al 33 del Cuaderno Principal. 3 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 2 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2017-00222-00 Demandante: Cristian Camilo Moreno Mahecha 4.

Ordene al Ministerio de Transporte a notificar sobre la suspensión de la Circular 20171060114621 del 31 de Marzo de 2017 a todos los gremios y representantes de los importadores, ensambladores, fabricantes y comercializadores de vehículos del país con el fin de que culminen inmediatamente el proceso de comercialización y de registro o matrícula de vehículos automotores, remolques y semirremolques que no cuenten con Sistema Antibloqueo de las Ruedas (ABS), dispositivos como los apoyacabezas o sistema de retención de cabeza y bolsas de aire (airbag), entre otros. 5.

Ordene al Ministerio de Transporte y a las distintas entidades adscritas y vinculadas que modifiquen los parámetros de revisión, notificación y autorización requerida para el proceso de comercialización y de registro o matrícula de vehículos automotores, remolques y semirremolques que no cuenten con Sistema Antibloqueo de las Ruedas (ABS), dispositivos como los apoyacabezas o sistema de retención de cabeza y bolsas de aire (airbag), entre otros, por resultar violatorias a las disposiciones legales ya descritas […]”.

I.1.2. Fundamentos de derecho y concepto de la violación 2. El demandante invocó como transgredidas las siguientes normas: los artículos 2.° y 3.° de la Ley 105 de 30 de diciembre de 19934 y; 1.°, 4.°, 7.° y 27 de la Ley 769 del 6 de julio de 20025. El concepto de violación se resume de la siguiente manera: i) Primer cargo. Falta de competencia 3.

Consideró que el viceministro de transporte al expedir la Circular 20171060114621 del 31 de marzo de 2017 modificó “[…] la aplicabilidad de la Resolución No. 3752 del 2015 vigente desde el 1 de enero de 2017, ésta fue firmada por el ministro de Transporte, competente y superior jerárquico del primer servidor administrativo […]”. 4.

Expresó que el viceministro no podía expedir un acto administrativo que modificara los efectos dispuestos por su superior jerárquico. ii) Segundo cargo. Infracción de normas en las que debería fundarse la disposición normativa 5. Adujo que la Circular 20171060114621 del 31 de marzo de 2017 transgrede los principios rectores y fundamentales previstos en los artículos 2.º (literal e) y 3.º, numerales 1.º, 2.º y 6.º de la Ley 105 y; los artículos 1.º, 4.º, 7.º y 27 de la Ley 769, especialmente, el principio de seguridad. 6.

Señaló que el prolongar el término de las excepciones dispuesto en el literal c) del artículo 7.º de la Resolución 3752 de 6 de octubre de 20156, desconoce los 4 “[…] Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones […]”. 5 “[…] Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones […]”.

Esta norma fue modificada por la Ley 1383 del 16 de marzo de 2010 “[…] Por la cual se reforma la Ley 769 de 2002 - Código Nacional de Tránsito, y se dictan otras disposiciones […]”. 6 “[…] Por la cual se adoptan medidas en materia de seguridad activa y pasiva para uso en vehículos automotores, remolques y semirremolques. […]”. 3 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2017-00222-00 Demandante: Cristian Camilo Moreno Mahecha principios rectores del sector transporte y no responde a los fines del sistema en asuntos de seguridad vial. 7.

Mencionó que la circular se fundamentó en intereses económicos y contraría las disposiciones de seguridad vial, al haber autorizado la comercialización, registro y matrícula de vehículos automotores, remolques y semirremolques sin adoptar medidas como la instalación del Sistema Antibloqueo de Ruedas (ABS), dispositivos como apoyacabezas o sistema de retención de cabeza y bolsas de aire (airbag), entre otros, lo cual pone en riesgo la integridad física de quienes participan en el sistema de transporte. 8.

Planteó que el Consejo de Estado, en su jurisprudencia7, ha desarrollado el concepto de peligro que entraña la conducción de automotores y el deber del Estado de adoptar las medidas para garantizar la seguridad de las personas. I.2. La contestación de la demanda8 9. El Ministerio de Transporte, por conducto de apoderado judicial, contestó la demanda mediante escrito del 12 de junio de 2018, en el que se opuso a las pretensiones. 10.

Adujo que el viceministro de transporte tiene competencia para expedir esta clase de actos, en virtud de lo dispuesto en los artículos 62 de la Ley 489 de 29 de diciembre de 19989 y 13 del Decreto 087 de 17 de enero de 201110. Agregó que “[…] la circular aquí demandada se expidió en desarrollo de lo establecido en el artículo 5 de la ley 105 de 1993, la Ley 336 e (sic) 1996 (sic) Ley 769 de 2002, 6. numeral 6.1 y 6.3 del Decreto 087 de 2011, así como el artículo 9 de la misma Resolución 3752 de 2015, que indican como objeto de modificación mediante la circular MT 20171060114621 […]”. 11.

Explicó que la Resolución 3752 de 2015, señala que a partir del 1.º de enero de 2017, los vehículos que se importen, fabriquen y/o ensamblen para ser comercializados en el país (automotores, remolques y semirremolques) deben cumplir con el sistema antibloqueo de frenos ABS, dos (2) bolsas de aire delanteras “[…] frontal airbags […]” y apoya cabezas o sistemas de retención de cabezas, como mecanismos de seguridad vial. 12.

Refirió que “[…] No se puede predicar o si quiera insinuar la existencia de intereses económicos en la expedición de la circular número 20171060114621 del 31 de marzo de 2017, como finalidad primaria de la misma, si bien es cierto y es 7 Hizo referencia a sentencias tales como: Consejo de Estado. Sección Tercera, Subsección A, CP: Marta Nubia Velásquez Rico, radicado núm. 54001-23-31-000-1999-00388-01, expediente 37529;

Consejo de Estado. Sección Tercera, Subsección A, CP: Hernán Andrade Rincón, radicado núm. 54001-23-31- 000-1998-00556-01, expediente 29718; y, Consejo de Estado. Sección Primera, CP: María Claudia Rojas Lasso, radicado núm. 11001-03-24-000-2005-00206-01, expediente 2008100. 8 Cfr. Folios 46 a 53 del Cuaderno Principal. 9 “[…] Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones […]”. 10 “[…] Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Transporte, y se determinan las funciones de sus dependencias […]”. 4 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2017-00222-00 Demandante: Cristian Camilo Moreno Mahecha obvio que se buscó beneficiar a los importadores fabricantes y/o ensambladores de los vehículos automotores, se hizo brindando protección a la industria nacional, la cual no podía ser sometida a perdidas (sic) mayores por efectos de la aplicación de una norma; que si bien es cierto busca seguridad activa y pasiva para los conductores y pasajeros de los vehículos automotores, su finalidad no es que se aplique a los automotores que se encontraban en inventario al 31 de diciembre de 2017 […]”. 13.

Indicó que no se presentó trasgresión de las normas invocadas por el actor y, en todo caso, tampoco estaban llamadas a prosperar las causales de nulidad del acto administrativo enunciadas en el artículo 137 de la Ley 1437. I.3. Trámite del proceso 14. Mediante auto de 14 de diciembre de 201711, se admitió la demanda y se ordenó la notificación a la parte demandada. 15.

El Consejero de Estado encargado de la sustanciación del proceso, mediante auto de 21 de mayo de 201912, negó la suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Circular 20171060114621 del 31 de marzo de 2017. 16. El 31 de mayo de 201913, se realizó la audiencia prevista en el artículo 180 de la Ley 1437. Agotadas las etapas de saneamiento, decisión de excepciones previas, fijación de litigio y decreto de pruebas, y luego de considerarse innecesaria la realización de la audiencia de alegaciones y juzgamiento se corrió traslado para alegar de conclusión a las partes y al Ministerio Público.

I.4. Los alegatos de conclusión y el concepto del Ministerio Público 17. El demandante guardó silencio. 18. La parte demandada reiteró14 los argumentos de la contestación de la demanda. 19. La Procuradora Séptima Delegada ante el Consejo de Estado rindió concepto15 favorable para que se decrete la nulidad de la circular demandada. 20.

De acuerdo con la fijación del litigio, la agente del Ministerio Público hizo un estudio de los siguientes aspectos: i) facultad reglamentaria del viceministerio de transporte, ii) análisis de la norma demandada frente a las disposiciones legales que se consideran violadas, para finalmente; iii) dar respuesta al problema jurídico. 11 Cfr. Folios 35 a 37 del cuaderno principal. 12 Cfr. Folios 25 a 32 del cuaderno de medida cautelar. 13 Folios 62 a 68 del cuaderno principal. 14 Folios 111 a 122 del cuaderno principal. 15 Folios 124 a 127 del cuaderno principal. 5 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2017-00222-00 Demandante: Cristian Camilo Moreno Mahecha 21.

Sostuvo que el Viceministerio de Transporte no era competente para expedir la circular demandada porque los artículos 62 de la Ley 489 y 13 del Decreto 087, le encomiendan la función “[…] de asesoría, coordinación, representación, asistencia, estudio y supervisión, pero no le otorga facultades regulatorias, las cuales solo serían de suplir al ministro en sus faltas o en caso de delegación de funciones […]”. 22.

Adujo que “[…] la Circular 20171060114621 de 2017, tiene como sustento o antecedente la Circular 20161010404921 de 2016 que a su vez implementa la Resolución 3752 de 2015 […]” y que debe entenderse por comercialización todo el proceso de legalización del vehículo y no solo la matrícula. 23. Refirió a la norma técnica de seguridad activa y pasiva a la que remite la Resolución 3752 de 2015 y señaló que el Ministerio de Transporte debía expedir el reglamento técnico dentro de los doce (12) meses siguientes a la expedición de la resolución y si este no hubiere sido emitido, era necesario acogerse a las normas técnicas internacionales, certificadas en el país de origen. 24.

Precisó que la Circular 20171060114621 de 2017 amplió el plazo para la aplicación de la Resolución 3752 de 2015 hasta el 31 de diciembre de 2017, para los vehículos inventariados antes de diciembre de 2017 y, además de ello, hace referencia a los vehículos relacionados en el literal c) del artículo 7 de la Resolución 3752 de 2015. 25.

Detalló que la circular demandada motivó la ampliación del plazo en los siguientes móviles: i) las solicitudes presentadas por los gremios y representantes de los importadores, ensambladores, fabricantes y comercializadores de vehículos del país; ii) en la disminución en las ventas por parte del sector automotor del 11.6% en el mes de febrero de 2017 respecto del mismo periodo en 2016; y iii) para la fecha de inicio del proceso de importación, fabricación y ensamble de esos vehículos las normas aplicables no incluían el cumplimiento de las disposiciones y requisitos derivados de la Resolución 3752 de 2015. 26.

Por lo anterior, argumentó que el acto demandado es nulo por haber sido expedido por el viceministro de transporte, modificando una resolución expedida por su superior jerárquico, y sin que dentro de sus facultades se encuentre asignada la potestad reglamentaria. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 27. Para decidir la presente controversia se abordará el análisis de los siguientes aspectos: i) la competencia; ii) la circular demandada; iii) la fijación del litigio; iv) análisis del caso concreto y; v) condena en costas. 6 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2017-00222-00 Demandante: Cristian Camilo Moreno Mahecha II.1.

Competencia 28. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 237 de la Constitución Política, en el numeral 1.° del artículo 149 de la Ley 1437 y en el artículo 1316 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201917, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer, en única instancia, de los procesos de nulidad de los actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional.

II.2. El acto demandado 29. La demanda va dirigida a cuestionar la Circular 20171060114621 del 31 de marzo de 2017, cuyo texto es el siguiente: “[…] PARA: ALCALDES MUNICIPALES - ORGANISMOS DE TRÁNSITO - AUTORIDADES DE TRÁNSITO, IMPORTADORES, ENSAMBLADORES, FABRICANTES Y COMERCIALIZADORES. DE: VICEMINISTRO DE TRANSPORTE. ASUNTO: Instrucción para la culminación del proceso de registro o matrícula de vehículos nacionalizados o ensamblados en Colombia en inventario antes del 31 de diciembre de 2016 y los previstos en el literal c) del artículo 7°, de la resolución 3752 de 2015 y su modificatoria.

Con el fin de atender la solicitud presentada por gremios y representantes de los importadores, ensambladores, fabricantes y comercializadores de vehículos del país, ante la dificultad inminente de culminar el proceso de comercialización y de registro o matrícula antes del 30 de abril de 2017, fecha fijada en la circular 20161010404921, respaldados en informes del sector automotor del país que dan cuenta de la caída en la dinámica del mercado de vehículos, que se puede evidenciar por ejemplo en la disminución en las ventas del 11.6% en el mes de febrero de 2017 respecto del mismo periodo en 2016, y teniendo en cuenta además que para la fecha de inicio del proceso de importación, fabricación y ensamble de esos vehículos las normas aplicables no incluían el cumplimiento de las disposiciones y requisitos derivados de la resolución 3752 de 2015, este Ministerio autoriza hasta el 31 de diciembre de 2017 la comercialización con el debido registro o matrícula, de los vehículos nacionalizados o ensamblados en Colombia en inventario antes del 31 de diciembre de 2016 y los previstos en el literal c) del artículo 7°, de la mencionada resolución 3752 de 2015.

Cordialmente, ALEJANDRO MAYA MARTINEZ Viceministro de Transporte […]”. (Negrilla del texto) 16 Modificado por el artículo 1.° del Acuerdo núm. 434 de 10 de diciembre de 2024, “[…] Por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90. […]”. 17 “[…] Reglamento Interno del Consejo de Estado […]”. 7 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2017-00222-00 Demandante: Cristian Camilo Moreno Mahecha II.3.

La fijación del litigio 30. El día 31 mayo de 2019, se celebró la audiencia inicial prevista en el artículo 180 de la Ley 1437 y se fijó el litigio en los siguientes términos: “[…] El objeto del presente litigio, de acuerdo con la demanda y la contestación de la misma, especialmente con el concepto de violación y la respuesta que del mismo se hace, consiste en determinar si el MINISTERIO DE TRANSPORTE con ocasión de la expedición de la Circular 20171060114621 del 31 de marzo de 2017, por medio de la cual se dieron instrucciones “para la culminación del proceso de registro o matricula (sic) de vehículos nacionalizados o ensamblados en Colombia en inventario antes del 31 de diciembre de 2016 y los previstos en el literal c) del artículo 7° de la resolución 3752de 2015 y su modificatoria” llegó a quebrantar los artículos 2° y 3° de la Ley 105 de 1993; y 1°, 4°, 7° y 27 de la Ley 769 de 2002, por los siguientes cargos de violación: 1.

Violación de las normas en que debía fundarse el acto acusado, por cuanto (i) se desconocieron los principios rectores del ordenamiento de tránsito y transporte en lo relacionado con la seguridad vial, al autorizar la comercialización, registro y matricula (sic) de vehículos automotores, remolques y semirremolques sin adoptar medidas como la instalación del Sistema Antibloqueo de Ruedas (ABS), dispositivos como apoyacabezas o sistema de retención de cabeza y bolsas de aire (airbag), entre otros; ii) se prolongó el término de las excepciones dispuesto en el literal c) del artículo 7° de la Resolución 3752 de 2015 y; iii) la decisión se fundamentó en intereses meramente económicos contrariando las disposiciones de seguridad vial. 2.

Falta de competencia en la expedición del acto acusado, en tanto la circular fue suscrita por el Viceministro de Transporte, pese a que se estaba modificando la Resolución 3752 de 2015, expedida y suscrita por el Ministro de Transporte […]”. (Negrilla del texto) II.4. Análisis del problema jurídico II.4.1. La falta de competencia del viceministerio de transporte 31.

En primer término, se debe definir si es cierto que la circular fue suscrita por el viceministro de transporte, sin competencia, toda vez que se estaba modificando la Resolución 3752 de 2015, expedida por el ministro de transporte. 32. Para ello, la Sala analizará: i) la potestad reglamentaria o de segundo orden de los ministerios; ii) las funciones del ministro y del viceministro de transporte y; iii) la solución al problema jurídico. i) La potestad reglamentaria de segundo orden o subsidiaria del Ministerio de Transporte 33.

El numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política le asigna al presidente de la república la atribución de ejercer la potestad reglamentaria mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes. La potestad reglamentaria le confiere al presidente la atribución para “[…] desarrollar las reglas generales allí consagradas, explicitar sus 8 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2017-00222-00 Demandante: Cristian Camilo Moreno Mahecha contenidos, hipótesis y supuestos, e indicar la manera de cumplir lo reglado, es decir, hacerla operativa, pero sin rebasar el límite inmediato fijado por la propia ley. […]18”. 34.

Ahora, el artículo 208 de la Constitución Política señala que los ministros, junto con los jefes de departamentos administrativos, son los jefes de la Administración en su respectiva dependencia. A partir del citado canon constitucional, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado han señalado que los ministros son titulares de la potestad reglamentaria residual, subsidiaria o de segundo grado, conforme a la cual pueden regular “[…] aspectos residuales o complementarios de la legislación general, encaminados fundamentalmente a facilitar la penetración de la voluntad del legislador en los problemas prácticos a los que estaba dirigida […]”19.

Sobre la justificación de la potestad reglamentaria a cargo de los ministerios, la Corte Constitucional, en sentencia C-917 de 200220 indicó: “[…] Tal como lo establece el artículo 208 de la Carta Política, los ministros, junto con los jefes de departamentos administrativos, son los jefes de la Administración en su respectiva dependencia. En concordancia con esta preceptiva, la Ley 489 de 1998, que regula aspectos vinculados con la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, ha dispuesto que los ministerios son organismos pertenecientes a la rama ejecutiva del poder público (Art. 38 ibídem), que son los principales órganos de la Administración (Art. 39 ídem) y que, con los departamentos administrativos y las superintendencias, constituyen el Sector Central de la Administración Pública Nacional (ídem).

El fundamento constitucional de las competencias asignadas a los ministerios también se encuentra normado por el artículo 208 de la Carta. El canon prescribe que a los ministros les corresponde “formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley”, todo ello bajo la dirección del Presidente de la República.

De igual forma, en acogimiento de los preceptos constitucionales, la Ley 489 de 1998 ha establecido que los ministerios son entidades cuyo destino es “la formulación y adopción de las políticas, planes generales, programas y proyectos del Sector Administrativo que dirigen” (Art. 58. ibídem). Ahora bien, entre las funciones concretas asignadas por la Ley a los ministerios, resaltan las contenidas en los numerales 2º, 3º y 6º del artículo 59 de la misma Ley, a saber: “Artículo 59.

Funciones. Corresponde a los ministerios y departamentos administrativos, sin perjuicio de lo dispuesto en sus actos de creación o en leyes especiales: “2. Preparar los proyectos de decretos y resoluciones ejecutivas que deban dictarse en ejercicio de las atribuciones que corresponden al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa y dar desarrollo a sus órdenes que se relacionen con tales atribuciones. 18 Corte Constitucional, sentencia C- 302 de 1999, MP: Carlos Gaviria Diaz. 19 Corte Constitucional, sentencia C- 1005 de 2008, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 20 Corte Constitucional, sentencia C- 917 de 2002, MP: Marco Gerardo Monroy Cabra 9 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2017-00222-00 Demandante: Cristian Camilo Moreno Mahecha “3.

Cumplir las funciones y atender los servicios que les están asignados y dictar, en desarrollo de la ley y de los decretos respectivos, las normas necesarias para tal efecto. “6. Participar en la formulación de la política del Gobierno en los temas que les correspondan y adelantar su ejecución. Del cuadro normativo precedente se deduce que la función de los ministerios en la estructura orgánica nacional es la de ser, bajo la dirección del presidente de la República, la máxima autoridad administrativa en el área correspondientemente asignada y que, en ejercicio de dicha función, los primeros pueden formular y adoptar políticas atinentes a su despacho, pero, además, ejecutar la Ley en el ámbito de su especialidad.

Ahora bien, dado que a los ministerios se les encargan las funciones preestablecidas puede decirse, en conexión con la potestad de reglamentación que les asiste, que éstos organismos tienen una competencia residual de regulación que debe ejercerse de manera subordinada a la potestad reglamentaria del Presidente de la República, pero, tal como se dijo anteriormente, exclusivamente en el área correspondiente a su especialidad. […]” (cursivas del texto). 35.

Según el artículo 1.° de la Ley 1383 de 16 de marzo de 2010, le corresponde al Ministerio de Transporte como autoridad suprema de tránsito definir, orientar, vigilar e inspeccionar la ejecución de la política nacional en materia de tránsito. 36. El Ministerio de Transporte, titular de la potestad reglamentaria residual o de segundo orden, cuenta con facultades expresas para dictar reglamentos o actos administrativos de carácter general, con el propósito de garantizar la seguridad de las personas y la defensa del interés general, en este caso, la circulación de los vehículos automotores, remolques y semirremolques, por ser esta una actividad sujeta al control y vigilancia por parte del Estado.

Así lo ha señalado esta Sección21: “[…] Según lo ha reiterado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el tránsito automotor es una actividad trascendental en las sociedades contemporáneas al jugar un papel muy importante en el desarrollo social y económico y en la realización de los derechos fundamentales. A esta actividad se encuentran ligados asuntos tan importantes como la libertad de movimiento y circulación (art. 24 C.P.) y el desarrollo económico.

No obstante lo anterior, es claro igualmente que se trata de una actividad que también implica riesgos importantes, por cuanto los adelantos técnicos permiten que los desplazamientos se realicen a velocidades importantes, con vehículos que son potentes y que pueden afectar gravemente la integridad de las personas y ocasionar daños en sus bienes y propiedades.

En efecto, a medida que los avances tecnológicos han permitido la producción de vehículos más potentes, capaces de transitar a velocidades importantes, la posible afectación de la vida e integridad de las personas se ha potencializado también. […] La Ley 769 de 2002, fundamento normativo legal del acto demandado, “Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones”, 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 29 de julio de 2010;

C.P.: Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta, radicado núm.: 110010324000200200249 01. 10 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2017-00222-00 Demandante: Cristian Camilo Moreno Mahecha confiere de manera expresa facultades al Ministerio de Transporte para dictar reglamentos o actos administrativos de contenido general con miras a garantizar la seguridad de las personas, la cual puede verse comprometida en actividades peligrosas como lo es el tránsito de vehículos automotores […]” (negrilla fuera del texto). ii) La estructura del Ministerio de Transporte y funciones del despacho del ministro y del viceministerio de transporte 37.

La Ley 489, enuncia las funciones de los ministros, entre las cuales se encuentran las siguientes: i) ejercer, bajo su propia responsabilidad, las funciones que el presidente de la república les delegue o la ley les confiera y vigilar el cumplimiento de las que por mandato legal se hayan otorgado a dependencias del ministerio, así cómo de las que se hayan delegado en funcionarios del mismo; ii) participar en la orientación, coordinación y control de las superintendencias, entidades descentralizadas y sociedades de economía mixta, adscritas o vinculadas a su Despacho, conforme a las leyes y a los respectivos estatutos; iii) dirigir y orientar la función de planeación del sector administrativo a su cargo; iv) revisar y aprobar los anteproyectos de presupuestos de inversión y de funcionamiento y el prospecto de utilización de los recursos del crédito público que se contemplen para el sector a su cargo; v) vigilar el curso de la ejecución del presupuesto correspondiente al Ministerio; vi) suscribir en nombre de la Nación y de conformidad con el Estatuto General de Contratación y la Ley Orgánica de Presupuesto, los contratos relativos a asuntos propios del Ministerio previa delegación del presidente de la república; vii) dirigir las funciones de administración del personal conforme a las normas sobre la materia y; viii) actuar cómo superior inmediato, sin perjuicio de la función nominadora, de los superintendentes y representantes legales de entidades descentralizadas adscritas o vinculadas22. 38.

El artículo 62 de la Ley 489, señala que son funciones del viceministro, las siguientes: i) suplir las faltas temporales del ministro, cuando así lo disponga el presidente de la república; ii) asesorar al ministro en la formulación de la política o planes de acción del sector y asistirlo en las funciones de dirección, coordinación y control que le corresponden; iii) asistir al ministro en sus relaciones con el Congreso de la República y vigilar el curso de los proyectos de ley relacionados con el ramo; iv) cumplir las funciones que el ministro le delegue; v) representar al ministro en las actividades oficiales que este le señale; vi) estudiar los informes periódicos u ocasionales que las distintas dependencias del ministerio y las entidades adscritas o vinculadas a este deben rendir al ministro y presentarle las observaciones pertinentes; vii) dirigir la elaboración de los informes y estudios especiales que sobre el desarrollo de los planes y programas del ramo deban presentarse; viii) velar por la aplicación del Plan de Desarrollo Administrativo específico del sector respectivo; ix) representar al ministro, cuando este se lo solicite, en las juntas, consejos u otros cuerpos colegiados a que deba asistir y; x) garantizar el ejercicio del control interno y supervisar su efectividad y la observancia de sus recomendaciones. 22 Artículo 61 de la Ley 489 de 1998. 11 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2017-00222-00 Demandante: Cristian Camilo Moreno Mahecha 39.

Ahora, de conformidad con el Decreto 087, el Ministerio de Transporte tiene como objetivo primordial la formulación y adopción de las políticas, planes, programas, proyectos y regulación económica en materia de transporte, tránsito e infraestructura de los modos de transporte carretero, marítimo, fluvial, férreo y aéreo y la regulación técnica en materia de transporte y tránsito de los modos carretero, marítimo, fluvial y férreo23. 40.

El artículo 6.° del Decreto 087, le encomienda al ministro del transporte las siguientes funciones: “[…] 6.1. Orientar, dirigir, coordinar, planificar, controlar y evaluar el cumplimiento de las funciones a cargo del Sector, en materia de transporte, tránsito e infraestructura de todos los modos. […] 6.3. Formular la regulación técnica en materia de transporte, tránsito y de los modos carretero, marítimo, fluvial y férreo. […]”. 41.

Por su parte, el artículo 13 del Decreto 087, le asigna al Viceministerio de Transporte las siguientes funciones: “[…] 13.1. Realizar la coordinación sectorial e intersectorial para la planeación, formulación de las políticas, estrategias y estudios relacionados con los servicios de transporte y tránsito, la logística, la seguridad vial y los sistemas inteligentes de transporte, orientado al desarrollo económico y social que requiere el país. 13.2.

Coordinar el cumplimiento de las funciones asignadas a la Dirección de Transporte y Tránsito del Ministerio y de aquellas que le señale el Ministro. 13.3. Coordinar las relaciones del Ministerio con las entidades territoriales y el sector privado en lo relacionado con los servicios de transporte y tránsito, la logística, la seguridad vial y los sistemas inteligentes de transporte. 13.4.

Realizar la coordinación y articulación con las entidades territoriales y del Gobierno Nacional para la planeación, ejecución y seguimiento de los sistemas de movilidad urbana que sean cofinanciados por el Gobierno Nacional 13.5. Las demás señaladas en el artículo 62 de la Ley 489 de 1998 y las que le sean asignadas […]”. 42. Del anterior recuento normativo precedente, se concluye que según los artículos 62 de la Ley 489 y 13 del Decreto 087, los viceministros cuentan con facultades de asesoría, coordinación, representación, asistencia, dirección y elaboración de estudios, entre otras, sin que tengan asignada la facultad reglamentaria. 23 Artículo 1°. 12 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2017-00222-00 Demandante: Cristian Camilo Moreno Mahecha iii) Solución del primer problema jurídico 43.

El actor afirmó que la circular demandada fue suscrita por el viceministro de transporte sin competencia, porque estaba modificando la Resolución 352 de 2015, expedida por el ministro de transporte. 44. La jurisprudencia de esta Corporación24 ha señalado que la falta de competencia como vicio de nulidad de los actos se presenta cuando el funcionario o la autoridad pública actúa por fuera de las atribuciones que le confiere la Constitución Política, la ley o el reglamento, así: “[…] La validez del acto administrativo depende, entre otras razones, de que sea expedido por el funcionario o la autoridad pública habilitada por el ordenamiento jurídico para ello, es decir, que tal función se encuentre dentro de la órbita de las atribuciones asignadas en la Constitución, la ley o el reglamento.

Así lo ha precisado la Sala, entre otras, en sentencia 24 de agosto de 2018, proferida dentro del expediente 11001-03-24-000-2008-00388-00 Acumulado 11001-03-24-000-2008- 00173-00), en la que se afirmó sobre la competencia como un requisito de validez de los actos administrativos, lo siguiente: “La Sala recuerda, con apoyo en la doctrina, que la competencia como elemento de validez del acto administrativo, esto es, como presupuesto de regularidad jurídica de dicha manifestación estatal, es desde un punto de vista activo la aptitud o autorización que tiene todo funcionario u organismo estatal para ejercer las funciones y la autoridad que le han sido asignadas, dentro de circunstancias objetivas y subjetivas señaladas en la Constitución, la ley o el reglamento, y sólo dentro de ellas; y desde una perspectiva pasiva, el conjunto de asuntos que a toda autoridad pública le está atribuido por la Constitución, la ley o el reglamento, para que actúe o provea en orden a la atención de los mismos.

La competencia significa que todo funcionario público, en el desempeño de su cargo, sólo puede hacer lo que le está permitido, situación inversa de la capacidad propia de los particulares, puesto que éstos pueden hacer todo lo que no les está jurídicamente prohibido. Es una consecuencia de la limitación del poder público que surgió con el Estado de Derecho, es decir, del principio de legalidad, y una forma de llevar tal limitación a toda persona que ejerza dicho poder.

En este orden de ideas, el vicio de falta de competencia o incompetencia se presenta cuando el acto administrativo es expedido por quien ostenta la condición de funcionario público o por particular autorizado por la ley para ejercer función administrativa, pero lo hace por fuera de la esfera de atribuciones que la Constitución, la ley o el reglamento le han asignado; o no corresponde a los asuntos que por razón de la materia, el territorio, la persona, el grado funcional o jerárquico, o el tiempo inclusive, le son dables resolver.” […]” 45.

La Sala pone de presente que, a través de la Resolución 3752 de 2015, el Ministerio de Transporte adoptó medidas en materia de seguridad para los vehículos automotores, remolques y semirremolques que se importen, fabriquen y/o ensamblen para ser comercializados en el país para proteger la vida de las personas; acto administrativo que fue expedido en ejercicio de las facultades que le confiere los artículos 5.° de la Ley 105; 31 de la Ley 336; 6.º (numerales 6.1. y 6.3.) del Decreto 087; y la Ley 769. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 18 de julio de 2019, rad. 11001- 03-24-000-2016-00457-00, Consejero Ponente Oswaldo Giraldo López. 13 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2017-00222-00 Demandante: Cristian Camilo Moreno Mahecha 46.

Así las cosas, a partir del 1.° de enero de 2017, debían cumplir con los siguientes elementos de seguridad activa y pasiva: Sistema de frenos “[…] Es de obligatorio cumplimiento la utilización del Sistema Antibloqueo de Frenos (ABS), para todos los vehículos automotores, remolques y semirremolques de ensamble o fabricación nacional e importados, que se comercialicen en Colombia. […]”.

(Artículo 4.°) Bolsas de Aire “[…] Es de obligatorio cumplimiento la utilización de mínimo dos (2) bolsas de aire delanteras “Frontal Airbags” en todos los vehículos para el transporte de pasajeros que tengan hasta diez (10) asientos incluido el del conductor y para el transporte de mercancías con un peso bruto vehicular máximo de 2.5 toneladas, de ensamble o fabricación nacional e importados, que sean comercializados en Colombia. […]”.

(Artículo 5.°) Apoyacabezas o sistemas de retención “[…] En todos los vehículos para el transporte de pasajeros que tengan hasta diez (10) asientos incluido el del conductor y para el transporte de mercancías con un peso bruto vehicular máximo de 2.5 toneladas, de ensamble o fabricación nacional e importados, que sean comercializados en Colombia, es de obligatorio cumplimiento la utilización de apoyacabezas o sistemas de retención de cabeza en los asientos que cuenten con cinturón de seguridad de tres puntos. […]”.

(Artículo 6°) 47. El artículo 7.° de la Resolución 3752 de 2015, indicó que la exigencia de elementos de seguridad activa y pasiva de las personas previstas en los artículos 4.°, 5.° y 6.° no se aplicarían a: i) los vehículos que se fabriquen o importen al país de manera temporal para participar en ferias, exposiciones o que vayan a ser comercializados en mercados diferentes al colombiano; ii) los pequeños remolques, motocicletas; vehículos para competencia, para pruebas, usos o clases de vehículos no previstas en esa resolución; motocarros, moto triciclos, maquinaria agrícola, industrial y de construcción autopropulsada, cuatrimotos y/o cuadriciclos y, iii) los vehículos que al 31 de diciembre de 2016 estén en proceso de importación y demuestren que presentan circunstancias de fuerza mayor, caso fortuito o contingencias judiciales que han impedido culminar su proceso de nacionalización en dicho año, podían finalizar dicho trámite antes del 31 de marzo de 2017, así: “[…] ARTÍCULO 7°.

Excepciones. Las disposiciones previstas en los artículos 4.°, 5.° y 6.° de la presente resolución no se aplican a: a) Vehículos que se fabriquen o importen al país de manera temporal para participar en ferias, exposiciones o que vayan a ser comercializados en mercados diferentes al colombiano. b) Pequeños remolques, motocicletas; vehículos para competencia, para pruebas, usos o clases de vehículos no previstos en esta resolución; motocarros, moto triciclos, maquinaria agrícola, industrial y de construcción autopropulsado, cuatrimotos y/o cuadriciclos. c) Los vehículos que al 31 de diciembre de 2016 estén en proceso de importación y demuestren que presentan circunstancias de fuerza mayor, caso fortuito o contingencias judiciales que han impedido culminar su proceso de nacionalización en dicho año, podrán finalizar dicho trámite antes del 31 de marzo de 201725. 25 Literal adicionado por la Resolución 5800 de 2016. 14 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2017-00222-00 Demandante: Cristian Camilo Moreno Mahecha […]” (negrilla fuera del texto). 48.

Además, el parágrafo del artículo 7.° de la Resolución 3752 de 2015, adicionado por el artículo 1.° de la Resolución 5800 de 30 de diciembre de 201626, encomendó al Viceministerio de Transporte la labor de expedir las instrucciones que fueran necesarias para que los organismos de tránsito pudieran culminar el proceso de matrícula de los vehículos nacionalizados o ensamblados en Colombia a los que alude ese precepto.

El tenor del parágrafo del artículo 7.° es el siguiente: “[…]

PARÁGRAFO. El Viceministerio de Transporte emitirá las instrucciones necesarias a los Organismos de Tránsito para la culminación del proceso de matrícula de los vehículos nacionalizados o ensamblados en Colombia que se encuentren en sus inventarios antes del 31 de diciembre de 2016 y los previstos en el literal c) del artículo 7.º contenido en la presente resolución. […]”.

(Negrilla del texto y subrayado fuera del texto) 49. Posteriormente, través de la Resolución 793 de 31 de marzo de 201727, el Ministerio de Transporte prorrogó el plazo establecido en el literal c) del artículo 7° de la Resolución 3752 de 2015, adicionada por la Resolución 5800 de 2016, hasta el 30 de abril de 2017, en el siguiente sentido: “[…] Artículo 1.

Prorrogar el plazo establecido en el literal C del artículo 7 de la Resolución 3752 de 2015 adicionada por la Resolución 5800 de 2016, hasta el 30 de abril de 2017, de conformidad con la parte motiva del presente acto administrativo. […]”. (Negrilla fuera del texto) 50. Ahora, a partir de una lectura de la Circular 20171060114621 de 31 de marzo de 2017, la Sala evidencia que está dirigida a los alcaldes municipales, los organismos y las autoridades de tránsito, los importadores ensambladores, los fabricantes y los comercializadores. 51.

Así mismo y según su contenido, indicó que: i) ante las inminentes dificultades de culminar el proceso de comercialización y de registro o matrícula antes del 30 de abril de 2017, fecha fijada en la circular 20161010404921, respaldados en informes del sector automotor del país que dan cuenta de la caída en la dinámica del mercado de vehículos, y teniendo en cuenta además que para la fecha de inicio del proceso de importación, fabricación y ensamble de esos vehículos las normas aplicables no incluían el cumplimiento de las disposiciones y requisitos derivados de la Resolución 3752 de 2015; ii) era necesario autorizar hasta el 31 de diciembre de 2017, la comercialización con el debido registro o matrícula, de los vehículos nacionalizados o ensamblados en Colombia en inventario antes del 31 de diciembre de 2016 y los previstos en el literal c) del artículo 7.° de la mencionada Resolución 3752 de 2015. 26 “[…] Por la cual se adiciona un literal y un parágrafo al artículo 7o de la Resolución número 3752 de 2015 […]”. 27 “[…] Por la cual se prorroga el plazo establecido en el literal C del artículo 7 de la Resolución 3752 de 2015, adicionada por la Resolución 5800 de 2016 […]”.

Esta resolución fue expedida con fundamento en las facultades constitucionales y legales conferidas por los artículos 5 de la Ley 105 de 1993 modificado por el artículo 1.° de la Ley 276 de 1996, 31 de la Ley 336 de 1996, 6 numeral 6.3 del Decreto 087 de 2011. 15 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2017-00222-00 Demandante: Cristian Camilo Moreno Mahecha 52.

En tal virtud, la circular supra, expidió una regulación de carácter general, con el propósito de autorizar hasta el 31 de diciembre de 2017, la comercialización con el debido registro o matrícula de los vehículos nacionalizados o ensamblados en Colombia en inventario antes del 31 de diciembre de 2016 y cuyo plazo inicial era el 30 de abril de 2017.

Además, hizo referencia explícita a los vehículos relacionados en el literal c) del artículo 7.°, de la mencionada Resolución 3752 de 2015. 53. Conforme se indicó anteriormente, la potestad reglamentaria residual o subsidiaria a cargo de los ministerios, como ocurre con la cartera de transporte, es derivada o de segundo grado frente a la potestad reglamentaria del presidente y, se ejerce por los ministros, como jefes de la administración en su respectiva dependencia. 54.

El artículo 208 de la Carta Política señala que los ministros y los directores de departamentos administrativos son los jefes de la administración en su respectiva dependencia. Además, bajo la dirección del presidente de la república, les corresponde formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley. 55.

El viceministro de transporte, so pretexto del ejercicio de la facultad de instrucción que le fue confiada mediante el parágrafo del artículo 7.° de la Resolución 3752 de 2015, adicionado por el artículo 1.° de la Resolución 5800 de 2016, se arrogó una competencia del resorte exclusivo del ministro de transporte, como titular de la potestad reglamentaria residual o de segundo grado a él confiada como jefe de la administración en su respectiva dependencia. 56.

La facultad de instrucción, en el presente caso, debió estar orientada a impartir órdenes dirigidas a los organismos de tránsito, a fin de lograr la culminación del proceso de matrícula de los vehículos nacionalizados o ensamblados en Colombia que se encuentren en sus inventarios antes del 31 de diciembre de 2016, es decir, para facilitar el cumplimiento de las normas en esta materia, sin transitar por terrenos ajenos, como es el ejercicio de la facultad reglamentaria. 57.

Las circulares tienen como límite el respeto del bloque de legalidad y la sujeción a la Constitución, la ley y los reglamentos, y se insiste, so pretexto del ejercicio de tal facultad no podía el viceministro invadir la esfera de competencia del ministro de transporte. 58. Por lo tanto, como lo sostiene la agente del Ministerio Público, el viceministro de transporte no tenía competencia para expedir la Circular 20171060114621 de 31 de marzo de 2017, motivo por el cual se declarará su nulidad. 16 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2017-00222-00 Demandante: Cristian Camilo Moreno Mahecha 59.

Como prosperó el primer cargo de nulidad de la demanda, la Sala se releva del análisis de los demás argumentos tal y como lo ha señalado esta Sección en otras oportunidades, entre otras, en sentencias de 11 de febrero de 201628, de 21 de septiembre de 202329, de 25 de abril de 202430, de 9 mayo de 202431 y de 23 de mayo de 202432. 60.

Ahora, en el libelo introductorio, el actor solicitó que se hicieran las siguientes declaraciones: “[…] 3. Ordene al Ministerio de Transporte abstenerse de crear políticas que desvirtúe la normatividad fundante de sus decisiones y con base en esta decisión, que informe a toda la ciudadanía a través de comunicado de alta circulación o a través de un canal de televisión de la decisión adoptada. 4.

Ordene al Ministerio de Transporte a notificar sobre la suspensión de la Circular 20171060114621 del 31 de Marzo de 2017 a todos los gremios y representantes de los importadores, ensambladores, fabricantes y comercializadores de vehículos del país con el fin de que culminen inmediatamente el proceso de comercialización y de registro o matricula de vehículos automotores, remolques y semirremolques que no cuenten con Sistema Antibloqueo de las Ruedas (ABS), dispositivos como los apoyacabezas o sistema de retención de cabeza y bolsas de aire (airbag), entre otros. 5.

La Sala negará las anteriores peticiones, toda vez que escapan de la finalidad del medio de control de nulidad, el cual fue previsto por el legislador con el propósito de que se declare la nulidad de los actos administrativos cuando se presenten alguna de las causales legalmente previstas, en defensa del orden jurídico y de la legalidad en abstracto.

II.5. Condena en costas 61. Esta Sala no condenará en costas, en tanto que no concurren los supuestos del artículo 188 de la Ley 1437, esto es, por tratarse de un asunto en el que se ventila un interés público. 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 11 de febrero de 2016, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00457-00. 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 21 de septiembre de 2023, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, radicación núm.: 11001-03-24-000-2015-00234-00. 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 25 de abril de 2024, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, radicación núm.: 11001-03-24-000-2013-00105-00. 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 9 de mayo de 2024, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, radicación núm.: 11001-03-24-000-2010-00558-00. 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 23 de mayo de 2024, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, radicación núm.: 11-001-03-24-000-2010-00027-00. 17 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2017-00222-00 Demandante: Cristian Camilo Moreno Mahecha 62.

Finalmente se reconocerá al abogado Germán Darío Hernández Moreno como apoderado judicial de la parte demandada, de conformidad con los documentos que obran en el expediente digital33. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO: DECLARAR la nulidad de la Circular 20171060114621 de 31 de marzo de 2017, expedida por el viceministerio de transporte, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: RECONOCER al abogado Germán Darío Hernández Moreno, como apoderado judicial de la parte demandada, conforme al poder que obra en el expediente digital.

CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, ARCHIVAR el expediente previas las anotaciones de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. 33 Índice 40 SAMAI.