CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., tres (3) de febrero de dos mil veintidós (2022) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación 500012333000202000924011 Recurso de apelación contra la sentencia de 25 de febrero de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ TESIS: REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL: DEL CONFLICTO DE INTERESES, TRÁFICO DE INFLUENCIAS E INDEBIDA DESTINACIÓN DE DINEROS PÚBLICOS COMO CAUSALES DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE CONCEJALES.
NO SE CONFIGURAN POR HABERSE RECOMPUESTO LA TERNA PARA ELEGIR CONTRALOR MUNICIPAL DE VILLAVICENCIO (META). SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el solicitante contra la sentencia de 25 de febrero de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, por medio de la cual denegó la pérdida de investidura de los concejales del municipio de Villavicencio (Meta), elegidos para el período 2020-2023, señores JORGE ENRIQUE GARCÍA CANGREJO, PEDRO NEL MACÍAS VALENCIA y DAVID FERNANDO BARBOSA POSADA. 1 Este proceso permanece digitalizado en el sistema para la gestión judicial SAMAI, por lo que las providencias, pruebas, memoriales y demás piezas procesales a las que se haga alusión en esta sentencia podrán ser confrontadas de forma virtual.
Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 I.- ANTECEDENTES I.1.- El ciudadano SAÚL VILLAR JIMÉNEZ, actuando en nombre propio, solicitó decretar la pérdida de la investidura de los señores JORGE ENRIQUE GARCÍA CANGREJO, PEDRO NEL MACÍAS VALENCIA y DAVID FERNANDO BARBOSA POSADA, concejales del municipio de Villavicencio (Meta), por hechos ocurridos dentro del período constitucional 2020-2023, al considerar que incurrieron en las causales previstas en el artículo 48, numerales 1, 4, 5 y 6, de la Ley 617 de 6 de octubre de 20002, en concordancia con el artículo 160 de la Ley 136 de 2 de junio de 19943, esto es por tráfico de influencias, conflicto de intereses e indebida destinación de dineros públicos.
I.2.- En apoyo de su pretensión el solicitante adujo, en síntesis, los siguientes fundamentos de hecho y de derecho de las causales de pérdida de investidura invocadas: 2 “[…] Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional […]”. 3 “[…] Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios […]”.
Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Señaló que los señores JORGE ENRIQUE GARCÍA CANGREJO, PEDRO NEL MACÍAS VALENCIA y DAVID FERNANDO BARBOSA POSADA fueron elegidos concejales del municipio de Villavicencio (Meta) en las elecciones llevadas a cabo el 27 de octubre de 2019 y tomaron posesión de sus cargos el 1o. de enero de 2020, los que han ejercido sin interrupción hasta la fecha.
Mencionó que el Concejo Municipal de Villavicencio (Meta), dando alcance a lo ordenado en los artículos 126 y 272 Constitucional, y atendiendo lo dispuesto en la Ley 1904 de 27 de junio de 20184, expidió la Resolución núm. 075 de 11 de junio de 2019 “[…] Por medio de la cual se da apertura a una convocatoria pública y se selecciona una institución de educación superior que adelante la convocatoria para elegir al contralor (a) municipal de Villavicencio, período 2020-2023 […]”.
Anotó que en sesión plenaria ordinaria núm. 09 de 10 de enero de 2020, se realizaron las entrevistas a los integrantes de la terna para contralor municipal, señores NELSON LEONARDO SEPÚLVEDA RODRÍGUEZ, SILVIA ESTHER ÁLVAREZ AMAYA y 4 “[…] Por la cual se establecen las reglas de la convocatoria pública previa a la elección de Contralor General de la República por el Congreso de la República […]”.
Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 CARLOS ARTURO GUASCA VELÁSQUEZ, siendo elegido el primero de éstos. Agregó que el señor NELSON LEONARDO SEPÚLVEDA RODRÍGUEZ, mediante comunicación radicada en la Secretaría General del Concejo Municipal de Villavicencio (Meta), el 24 de enero de 2020, manifestó a la Presidencia de la Mesa Directiva la no aceptación del cargo, en razón a que era funcionario de carrera administrativa de la Contraloría General de la República, entidad que no le concedió la comisión de servicios solicitada para ejercer el cargo de contralor municipal de Villavicencio (Meta).
Sostuvo que el 29 de febrero de 2020, la Mesa Directiva del Concejo Municipal de Villavicencio (Meta), expidió la Resolución núm. 031 “[…] Por medio de la cual se suspende transitoriamente la convocatoria pública para elegir al nuevo contralor del municipio de Villavicencio, para el período 2020-2021 […]”. Que la Mesa Directiva y algunos concejales, tras la no aceptación del cargo de contralor por parte del señor NELSON LEONARDO SEPÚLVEDA RODRÍGUEZ, “[…] decidieron elegir un nuevo contralor, sin haberse expedido un nuevo acto administrativo, teniendo en cuenta que la Resolución 075 de 2019 ya había expirado, por ser un acto Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 administrativo definitivo, lo que los hizo incurrir en faltas que rayan en lo penal, faltas administrativas y algunas causales de pérdida de investidura […]”.
Anotó que el 20 de febrero de 2020, en sesión plenaria, el concejal CARLOS JULIO SERRATO LADINO, según consta en acta núm. 046 de 2020, dejó constancia de las irregularidades e inconsistencias en el proceso de elección de contralor, sin que la Mesa Directiva ni los concejales se manifestaran al respecto; y que el 9 de junio de 2020, tras la recomposición de manera irregular de la terna para la elección de contralor y no atendiendo las advertencias de algunos concejales, se eligió al señor DIEGO MEYER ARTUNDUAGA, contralor del municipio, quien tomó posesión del cargo al día siguiente ante la Mesa Directiva, contrariando lo dispuesto en el artículo 160 de la Ley 136, según el cual los contralores distritales y municipales elegidos tomarán posesión de su cargo ante el concejo en pleno, y si la corporación no estuviese reunida, lo harán ante el juez civil o promiscuo municipal.
Estimó que el artículo 126 Constitucional fue vulnerado, por “[…] revivir un acto administrativo que ya había cumplido o terminado Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 con su objeto (Resolución 075 de 2019), cual era el de la elección del contralor, sin que en el nuevo proceso de selección se hubieran garantizado los principios de publicidad, transparencia, participación ciudadana, equidad, lo que demuestra un claro interés de los aquí encartados (o al menos de la mesa directiva) en dicho proceso de selección y elección del nuevo contralor […]”.
Aseveró que los concejales incurrieron en las causales previstas en el artículo 48, numerales 1, 4, 5 y 6, de la Ley 617, las que argumentó así: “[…] Conflicto de intereses: con la recomposición de la terna, de manera irregular e ilegal, significa que existía un conflicto de intereses por parte de los integrantes de la Mesa Directiva del Concejo de Villavicencio, igualmente por parte de los Concejales que votaron la elección del nuevo contralor de Villavicencio, ya que (…) no acataron las observaciones hechas por otros miembros de la Corporación, como fue el caso del concejal Carlos Julio Serrato Ladino […]”.
“[…] Indebida destinación de dineros públicos: esta causal se configura, para la mesa directiva del Concejo de Villavicencio, cuando de manera irregular le dan posesión al doctor Diego Meyer Artunduaga (…) con un acto administrativo expedido de manera ilegal e irregular (acta de posesión), con el cual el nuevo contralor de Villavicencio viene percibiendo sus salarios […]”.
“[…] Por las demás causales expresamente previstas en la ley (…) al haber recompuesto de manera irregular e ilegal y, posteriormente, haber elegido y posesionado al doctor Diego Meyer Artunduaga como nuevo Contralor de Villavicencio, lo que ha hecho que el doctor Meyer Artunduaga venga recibiendo desde su posesión los salarios correspondientes […]”.
Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Por último, señaló que se desconoció el artículo 160 de la Ley 136, “[…] al haberle dado posesión la Mesa Directiva del Concejo de Villavicencio al Doctor DIEGO MEYER ARTUNDUAGA como nuevo Contralor de Villavicencio, sin estar facultado […]”.
I.3.- Los concejales, al unísono y por conducto del mismo apoderado judicial, se opusieron a la prosperidad de las pretensiones de la solicitud y presentaron la excepción que denominaron ‘inexistencia de hechos que configuren las causales de pérdida de investidura’, para lo cual arguyeron que el solicitante no cumplió con la carga argumentativa mínima que permitiera abordar el estudio de las causales que invoca como fundamento de la solicitud de pérdida de investidura.
Narraron cada una de las etapas adelantadas por el Concejo Municipal de Villavicencio (Meta), en el marco de la convocatoria pública para elegir al contralor del municipio, inicialmente para un período de cuatro años, -2020-2023-, el cual resultó modificado a partir de lo ordenado en el Acto Legislativo núm. 04 de 28 de septiembre de 20195, para un período de dos años, -2020-20216-, 5 “[…] Por medio del cual se reforma el Régimen de Control Fiscal […]”. 6 “[…] Artículo 4o.
El artículo 272 de la Constitución Política quedará así: Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 luego de lo cual señalaron que estuvieron ajustadas a la ley y al reglamento de la Corporación. Anotaron que se expidieron los actos de convocatoria y de conformación de la terna, se practicaron las evaluaciones y entrevistas a los aspirantes, eligieron de la terna al señor NELSON LEONARDO SEPÚLVEDA RODRÍGUEZ, quien manifestó que no tomaría posesión del cargo, luego de lo cual se elevó consulta al Departamento Administrativo de la Función Pública, en adelante DAFP, debido a que otro integrante de la terna, el señor CARLOS ARTURO GUASCA VELÁSQUEZ, renunció a la convocatoria.
Señalaron que mediante Resolución núm. 016 de 8 de febrero de 2020, se ordenó la recomposición de la terna con los señores JIMMY LEONAR AGUDELO VELÁSQUEZ, SILVIA ESTHER ÁLVAREZ AMAYA y DIEGO MEYER ARTUNDUAGA; se citó en debida forma a los ternados y a los concejales para llevar a cabo el Artículo 272. La vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos, distritos y municipios donde haya contralorías, corresponde a estas en forma concurrente con la Contraloría General de la República.
(…) Los contralores departamentales, distritales y municipales serán elegidos por las Asambleas Departamentales, Concejos Municipales y Distritales, de terna conformada por quienes obtengan los mayores puntajes en convocatoria pública conforme a la ley, siguiendo los principios de transparencia, publicidad, objetividad, participación ciudadana y equidad de género, para un periodo de cuatro años que no podrá coincidir con el periodo del correspondiente gobernador y alcalde.
(…) Parágrafo Transitorio 1o. La siguiente elección de todos los contralores territoriales se hará para un período de dos años […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto). Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 20 de febrero de 2020 la entrevista y elección del nuevo contralor; sin embargo, debido a que el señor NELSON LEONARDO SEPÚLVEDA RODRÍGUEZ radicó ante la Corporación un escrito en el que solicitó la suspensión de la elección programada, argumentando que no presentó renuncia al cargo sino la manifestación de no tomar posesión, se procedió a suspender la convocatoria a efectos de resolver la solicitud.
Refirieron que una vez elevada la respectiva consulta al DAFP, se resolvió desfavorablemente la solicitud de posesionar al señor NELSON LEONARDO SEPÚLVEDA RODRÍGUEZ en el cargo de contralor por incumplimiento del término para manifestar la aceptación al mismo, por lo que se ordenó la recomposición de la terna con los señores ANDRÉS EDUARDO PÁEZ ALVARADO, DIEGO MEYER ARTUNDUAGA y JIMMY LEONAR AGUDELO, - teniendo en cuenta la renuncia de la ternada, señora SILVIA ESTHER ÁLVAREZ AMAYA-, se estableció un nuevo cronograma y se realizaron las entrevistas así como la respectiva votación. Sostuvieron que, no obstante lo anterior, el Concejo Municipal de Villavicencio (Meta) se abstuvo de declarar electo al señor DIEGO MEYER ARTUNDUAGA, en virtud de que no obtuvo la mayoría Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 absoluta de los votos de los miembros de la Corporación, por lo que nuevamente elevó consulta al DAFP, la cual fue remitida a la Dirección para la Democracia, la Participación Ciudadana y la Acción Comunal del Ministerio del Interior, en cuya respuesta dicha dependencia manifestó que existe un vacío constitucional y legal frente a la situación fáctica particular, por lo cual “[…] resulta pertinente que en aplicación del principio de transparencia y dada la imposibilidad de tomar la decisión entre dos aspirantes a una Contraloría, tal como lo contempla la normativa, y ante el escenario de que solo un candidato de la respectiva terna obtuvo votos, pero sin alcanzar la mayoría absoluta; desde la perspectiva democrática, es equitativo que los ternados en igualdad de condiciones, sean llamados a una tercera (sic) votación […]”.
Indicaron que, finalmente, el 9 de junio de 2020, en sesión plenaria ordinaria, se llevó a cabo la nueva votación para la elección del contralor municipal de Villavicencio (Meta), período 2020-2021, siendo elegido con doce votos el señor DIEGO MEYER ARTUNDUAGA y posesionado al día siguiente. Señalaron que, en lo que concierne a la posesión del cargo de contralor, el concejo expidió el Acuerdo Municipal núm. 263 de 01 Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 de abril de 2015, “[…] Por medio del cual se adopta el nuevo reglamento interno del Concejo Municipal de Villavicencio […]”, y estableció en los numerales 2 y 6 del artículo 42, que son funciones del presidente “[…] actuar en representación del Concejo en los actos y actividades que le correspondan […] ” y “[…] juramentar y/o dar posesión a los Concejales, Vicepresidentes, Secretario General, Personero Municipal, Contralor Municipal y funcionarios del Concejo […]”.
II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA El Tribunal, mediante sentencia de 25 de febrero de 2021, denegó la solicitud de pérdida de investidura de los señores JORGE ENRIQUE GARCÍA CANGREJO, PEDRO NEL MACÍAS VALENCIA y DAVID FERNANDO BARBOSA POSADA, concejales municipales de Villavicencio (Meta), para lo cual se refirió al proceso de convocatoria pública llevado a cabo por esa corporación para la elección del contralor municipal, período 2020-2021, y concluyó que no se evidenciaba que los accionados con la votación o el proceso efectuado para tal elección hubieran obtenido o esperaran obtener una ventaja o un beneficio directo bien fuera para ellos o para terceros.
Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Observó que, por el contrario, hubo un actuar diligente en el procedimiento y en las decisiones adoptadas para llevar a cabo la elección, “[…] afrontando cada una de las vicisitudes presentadas, acudiendo tanto a la Contraloría General de la República como al Departamento Administrativo para la Función Pública -DAFP.
Conceptos que fueron tenidos en cuenta al momento de escoger al señor Diego Meyer Artunduaga, en la medida que debieron someterlo a doble votación, conforme lo indicado en el concepto solicitado por el presidente del concejo […]”. Analizó la declaración de la señora MARÍA ALEJANDRA VELÁSQUEZ LÓPEZ, secretaria general del Concejo Municipal de Villavicencio, para la época de los hechos, de la cual extrajo que, en efecto, el proceso de elección de contralor municipal estuvo enmarcado por circunstancias inusuales que obligaron a que se elevaran consultas que garantizaran el adecuado desarrollo del concurso, versión coherente con los documentos allegados al expediente.
Indicó que, en virtud de ello, la entidad competente para emitir un concepto de interpretación de normas, en el caso de la elección del contralor, era el DAFP, conforme lo estimó el Concejo Municipal de Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Villavicencio (Meta), por lo que fue acertado el actuar de los accionados al solicitar apoyo sobre el procedimiento a seguir respecto de las vicisitudes presentadas a lo largo del concurso.
Con relación a la presunta irregularidad en la posesión del señor DIEGO MEYER ARTUNDUAGA, contralor municipal, indicó que el Acuerdo núm. 263 de 1o. de abril de 2015, “[…] Por medio del cual se adopta el nuevo reglamento interno del concejo municipal de Villavicencio […]”, señala en el artículo 42 que son funciones del presidente del concejo actuar en su representación en los actos y actividades que le correspondan y juramentar y/o posesionar a los concejales, vicepresidente, secretario general, personero municipal, contralor municipal y funcionarios del concejo.
Añadió que “[…] si el Concejo municipal de Villavicencio hubiera dado aplicación al argumento expuesto por el accionante, en el que, con el primer nombramiento se hubiera finalizado la elección de contralor, pese a que el aspirante elegido no aceptara la posesión en el cargo, estaríamos bajo un supuesto desproporcionado, pues supondría el inicio de un nuevo procedimiento de convocatoria para una nueva elección, con los costos que ello supondría, no solo desde la perspectiva del patrimonio público, sino desde la vigencia Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 de los principios que informan la función administrativa y que están previstos en el artículo 209 de la Constitución […]”.
Finalmente, en lo relativo a la causal de indebida destinación de dineros públicos, anotó que permanece desestimada, a partir de la no prosperidad de las anteriores causales analizadas, puesto que se encuentra demostrado que la decisión de recomponer la terna fue adoptada con fundamento en los conceptos del DAFP; en ese sentido, […] mal haría el Concejo municipal de Villavicencio (SIC) restringir los derechos laborales de quien fue elegido, cuando el proceso se adelantó con fundamento en las consultas y asesorías legales debidamente solicitadas por la entidad que tenía a cargo dicho proceso[…]”.
Agregó que tampoco se encuentra probado que los recursos públicos se invirtieron en actividades no autorizadas, o a pesar de estar autorizados no hayan cumplido su finalidad, puesto que los pagos destinados al salario del contralor son generados en virtud de su vínculo laboral con la entidad. Al referirse al elemento subjetivo de la conducta reprochada, estimó que no se encuentra probado el elemento subjetivo que Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 indique que los concejales tenían conocimiento sobre alguna vulneración de la ley; que, por el contrario, se comprobó que dieron aplicación a lo normado y procuraron acudir a las autoridades competentes para soportar sus decisiones.
Por último, mencionó que no era procedente la solicitud de compulsar copias a la Fiscalía General de la Nación y a la Procuraduría General de la Nación, elevada por el solicitante, para que se investigue a los concejales, habida cuenta que no se encontró irregularidad en el proceso de elección del contralor municipal de Villavicencio (Meta), período 2020-2021, en lo que respecta a la presente acción. Asimismo, tampoco atendió favorablemente la solicitud de compulsar copias para que se investigue al abogado DIEGO FERNANDO ARBELÁEZ TORRES, por asesorar el proceso de elección de contralor municipal de Villavicencio (Meta) y, a su vez, defender a los aquí encartados, teniendo en cuenta que las circunstancias fácticas alegadas no se encuentran descritas en el régimen de incompatibilidades previsto en el Código Disciplinario del Abogado, debido a que: i) no se demostró que existiera un vínculo como funcionario público del apoderado con el Concejo Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Municipal de Villavicencio (Meta); ii) el argumento solo fue enunciado en etapa de alegaciones y sin posibilidades de defensa; iii) la participación del apoderado en la elección del contralor fue en calidad de asesor jurídico externo de la entidad; y iv) en el análisis jurídico no se encontró irregularidad alguna conforme fue expuesto.
III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO El solicitante, mediante escrito recibido el 16 de marzo de 2021, interpone recurso de apelación, en el cual reitera los fundamentos de hecho y de derecho de la solicitud. Comenta que con las reiteradas suspensiones de la convocatoria que ya había concluido con la elección y su declaratoria, como contralor municipal de Villavicencio (Meta), del señor NELSON LEONARDO SEPÚLVEDA RODRÍGUEZ, al parecer, mientras se acomodaba la terna a los intereses de los integrantes de la mesa directiva de ese entonces, se ve claramente el posible tráfico de influencias y conflicto de intereses.
Sostiene que, el 19 de febrero de 2020, la Mesa Directiva del Concejo de Villavicencio (Meta), mediante la Resolución núm. 027 ordenó suspender la convocatoria pública para elegir contralor Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 municipal de Villavicencio (Meta), y el 29 de febrero de 2020, expidió la Resolución núm. 031, por medio de la cual suspendió, transitoriamente, dicha convocatoria pública, esto es que la Mesa Directiva decidió, de forma arbitraria, suspender un acto administrativo que ya había ‘concluido’ o ‘precluido’ lo que significa que su vida jurídica había fenecido, por lo que se cometió una vía de hecho administrativa, en absoluta desconexión con el ordenamiento jurídico pues no había lugar a la recomposición de la terna o de una nueva terna, ya que existía un contralor electo.
Reitera que la vía de hecho administrativa en la que incurrió La Mesa Directiva del Concejo Municipal de Villavicencio (Meta), cuando de forma arbitraria y con fundamento en su única voluntad, actuando en franca y absoluta desconexión con el ordenamiento jurídico, decide suspender una convocatoria que ya había concluido, terminado o fenecido, es que los hace incurrir en las causales de perdida de investidura descritas en artículo 48, numerales 1, 4, 5 y 6, de la Ley 617.
Insiste en que al día siguiente de su elección, realizada de manera irregular y abiertamente contraria a la ley, el señor DIEGO MEYER ARTUNDUAGA decidió tomar posesión ante la Mesa Directiva del Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Concejo, contrariando lo ordenado en el Artículo 160 de la Ley 136, porque la Mesa Directiva del concejo no estaba facultada para posesionar al contralor, al prever la norma que ésta debía realizarse ante el concejo en pleno o, en su defecto ante juez civil, promiscuo municipal o alcalde, según el caso.
Por último, menciona que todo lo anteriormente expuesto y que se encuentra probado y demostrado con las pruebas allegas, así como las solicitadas, son causales para que se decrete la pérdida de investidura que como concejales de Villavicencio (Meta) ostentan los accionados. IV.- ALEGATOS El traslado del recurso de apelación, previsto en el artículo 14, numeral 3, de la Ley 1881, fue descorrido así: IV.1.
Los concejales, a través de apoderado, manifiestan que el recurso de apelación de ninguna forma cuestiona la valoración probatoria realizada por el Tribunal y se limita a transcribir los argumentos de la solicitud, sin realizar una confrontación entre la sentencia y sus argumentos de alzada. Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Agregan que no se acreditaron los supuestos de hecho exigidos en las causales de pérdida de investidura invocadas, así como los elementos de antijuridicidad y culpabilidad de la conducta endilgada.
IV.2. El agente del Ministerio Público guardó silencio en esta instancia. V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1.- Problema jurídico Le corresponde a la Sala establecer si los concejales del municipio de Villavicencio (Meta), señores JORGE ENRIQUE GARCÍA CANGREJO, PEDRO NEL MACÍAS VALENCIA y DAVID FERNANDO BARBOSA POSADA, incurrieron en las causales previstas en el artículo 48, numerales 1, 4, 5 y 6, de la Ley 617, en concordancia con el artículo 160 de la Ley 136, esto es por tráfico de influencias, conflicto de intereses e indebida destinación de dineros públicos, al haber participado en la elección del contralor municipal de Villavicencio (Meta), señor DIEGO MEYER ARTUNDUAGA.
Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 V.2.- De la violación del régimen de conflicto de intereses como causal de pérdida de investidura7 En la presente solicitud se endilga la configuración de la causal de pérdida de investidura prevista en el artículo 48, numeral 1, de la Ley 617, así: “[…] Ley 617, artículo 48.- Pérdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales.
Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura: (…) 1. Por violación del régimen de incompatibilidades o del de conflicto de intereses. No existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general […]” (Resaltado fuera del texto original).
En este sentido, el artículo 70, de la Ley 136, previó, en cuanto al conflicto de intereses de concejales, la siguiente aproximación conceptual que instruye esa figura: “[…] Artículo 70.- Conflicto de interés. Cuando para los concejales exista interés directo en la decisión porque 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, consejera ponente Nubia Margoth Peña Garzón, sentencias de 2 de diciembre de 2021, número único de radicación 47001233300020200075601; 3 de octubre de 2019, número único de radicación 05001233300020170347301; y 25 de febrero de 2021, número único de radicación 25000231500020190021701.
Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 le afecte de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho, deberá declararse impedido de participar en los debates o votaciones respectivas.
Los concejos llevarán un registro de intereses privados en el cual los concejales consignarán la información relacionada con su actividad económica privada. Dicho registro será de público conocimiento. Cualquier ciudadano que tenga conocimiento de una causal de impedimento de algún concejal, que no se haya comunicado a la respectiva corporación, podrá recusarlo ante ella […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto).
La Sección ha establecido que el conflicto de intereses es un concepto jurídico indeterminado y, debido a ello, es el juez quien decide, en cada caso concreto, si existe o no fundamento suficiente para acceder a la solicitud elevada. La jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación se ha pronunciado en múltiples ocasiones frente al alcance y contenido de la causal en comento y su incursión en sede judicial, consideraciones que si bien son vertidas en el marco de controversias de desinvestidura de congresistas de la República, orientan su entendimiento, configuración y aplicación en los asuntos que, como en el caso sub lite, examinan las conductas de miembros de corporaciones públicas del orden territorial.
Así, en la sentencia de 12 de abril de 2011 de la Sala Plena se Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 recogen en gran medida las diferentes providencias que abordan el tema, de la cual se transcriben los apartes más significativos: “[…] Ahora bien, no obstante, la generalidad del alcance que tienen los arts. 182 y 183.1 de la C.P., poseen un contenido mínimo clarificador, que es importante destacar a continuación antes de abordar el caso concreto: i) El conflicto de interés puede ser de orden económico o moral, de manera que en estos dos conceptos se deben enmarcar todas las circunstancias reprochables desde el punto de vista del interés en su concreción. Sin embargo, la indeterminación de los mismos sigue caracterizando la institución. ii) La consecuencia inmediata de estar incurso en ellos es que se le prohíbe al congresista participar de la deliberación y decisión del tema puesto a consideración del Congreso.
En este sentido, la Sala Plena consideró en la sentencia del 11 de mayo de 2009 –exp. P.I. 2009 00043-: “La Carta Política impone a los congresistas el deber de poner en conocimiento de la respectiva Cámara las situaciones de orden moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración. La Ley 5ª de 1992 - Sección IV-, reguló lo relativo a la aplicación, declaración, comunicación y efectos del impedimento y la recusación y el artículo 286 reitera el deber que tienen de declararse impedidos ‘… de participar en los debates y votaciones respectivas…’.” iii) El conflicto de intereses afecta la posibilidad de participar en toda clase de actuaciones y decisiones donde, en principio, debería actuar el congresista, es decir, que está inhibido “para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración.” Esto significa que no puede intervenir en la deliberación ni en la votación de proyectos de ley, de actuaciones judiciales, ni en la adopción de otras decisiones administrativas, electorales o políticas, siempre que lo afecten.
De este criterio ha sido la Sala Plena en muchas ocasiones. Entre ellas lo ha aplicado a la elección de funcionarios a su cargo, en cuyo caso ha analizado si en el evento concreto se presenta un conflicto de intereses del congresista demandado Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 que participó en la correspondiente elección: “Para la Sala, la situación de conflicto de interés que puede presentarse en un asunto o materia de conocimiento de los congresistas, no se circunscribe únicamente a los relacionados con su labor legislativa, pues como antes lo ha precisado la Sala Plena8, los miembros del Congreso tienen otras funciones de naturaleza administrativa, electoral, judicial, de control político y fiscal, atribuidas por la Constitución y la ley.
Por esta razón, ha dicho la Sala9, que la situación de conflicto debe analizarse en cada caso específico, para determinar si las particulares circunstancias del congresista, su cónyuge o compañero o compañera permanente, o sus parientes, o socios, se contraponen con el interés comprometido en el asunto o materia en el que intervenga.” -sentencia del 10 de noviembre de 2009.
Rad. 11001-03-15-000-2008-01180- 00(PI)-2008-01367. CP. Martha Teresa Briceño- En el mismo sentido manifestó: “Que el impedimento puede darse por la participación o votación en una decisión o asunto de que conozca el Congreso de la República, sea que se trate de deliberaciones y votaciones relacionadas con proyectos de ley o actos legislativos, o se trate de una decisión trascendental.
En efecto, es inequívoco el artículo 291 al señalar que el congresista debe declararse impedido cuando observe que existe un conflicto de intereses para conocer y participar ‘sobre determinado proyecto o decisión trascendental’. “Por tanto, el impedimento no solo puede darse cuando se trate del ejercicio de las funciones puramente legislativas del Congreso sino cuando se trate de las otras funciones de ese órgano como las funciones de control político, las administrativas, las judiciales y las electorales.
“La Sala no desconoce que el conflicto de intereses podría darse de forma contundente cuando se trata de la intervención de los congresistas en el proceso de formación de normas jurídicas que luego vendrían a favorecerlos de forma particular y concreta, como cuando se dictan normas relativas al régimen del derecho penal estando el congresista sometido efectivamente a una investigación penal, cosa que no sucede en este caso.
Este tema fue tratado por la Sala de Consulta del Consejo de Estado en el concepto del 15 de 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 10 de noviembre de 2001, Expediente PI-0130, consejero ponente Germán Rodríguez Villamizar. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de17 de octubre de 2000, Expediente AC-11116, consejero ponente Mario Alario Méndez.
Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 mayo de 200810, y así se concluyó en ese dictamen.” - sentencia del 23 marzo de 2010, rad. 11001-03-15-000- 2009-00198-00(PI). CP. Hugo Fernando Bastidas- En forma concluyente también ha expresado que “Para que se estructure la violación del régimen del conflicto de intereses es suficiente que el congresista participe en los debates11, así sea simplemente integrando el quórum de la sesión donde se discuta el tema respectivo12.” –Sala Plena.
Sentencia del 27 de julio de 2010. Rad. 11001-03-15-000-2009-01219-00(PI). CP. Mauricio Fajardo Gómez- iv) Cuando se concreta alguna circunstancia que obliga al congresista a separarse del tema que compete resolver al Congreso, aquél debe ponerla en conocimiento de la Corporación, so pena de ser recusado. En estos términos, tanto la institución del impedimento como la recusación tienen apoyatura directa en el art. 182 de la CP. v) Se le encomendó al legislador complementar la tarea que se encuentra implícita en esta causal: identificar “lo relacionado con los conflictos de intereses y las recusaciones”.
Esta atribución para ultimar los detalles de la materia, en lo no regulado en la Constitución Política, constituye una típica reserva de ley. vi) De lo expresado se deduce que los elementos que configuran el conflicto de intereses son: a) la existencia de un interés particular del congresista en la deliberación o decisión de un tema específico a cargo del Congreso, b) que 10 “[…] ¿Debe un congresista declararse impedido de participar en los debates y votaciones respecto del proyecto de Acto Legislativo números 047 de 2007 Cámara y 014 de 2007 Senado, porque la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal le ha abierto una investigación preliminar por actos relacionados con la llamada "parapolítica"? De acuerdo con los fundamentos normativos y los hechos analizados en el presente concepto, la Sala considera recomendable que proceda a declarar su impedimento ante la respectiva Corporación, para que sea ésta la que decida sobre el mismo.
En caso de hacerlo y de votar el congresista favorablemente el mencionado proyecto de Acto legislativo, ¿qué consecuencias podrían sobrevenirle en materia disciplinaria y pérdida de investidura? De acuerdo con lo expuesto en este concepto, en caso de que el congresista no declare su impedimento ante la Corporación y de alguna manera participe en el debate y votación del proyecto, además de la posibilidad de que pueda ser recusado, dicha participación podría dar lugar a que se le iniciara una investigación disciplinaria y se configurara una causal para un eventual proceso de pérdida de investidura […]”. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 1º de abril de 2003, número único de radicado 11001-03-15-000-2002-1127-01(PI-058), consejero ponente Alejandro Ordóñez Maldonado. 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 5 de agosto de 2003, número único de radicado 11001-03-15-000-2003-0587-01(PI), consejero ponente Alejandro Ordóñez Maldonado.
Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 efectivamente participe de ello, c) que ese interés sea directo, no eventual o hipotético, d) que además el interés sea actual, y e) que el beneficio recibido no sea general sino particular […]”13.
A su vez, esta Sección ha acogido y reiterado, en múltiples oportunidades, lo dicho en concepto de 28 de abril de la Sala de Consulta y Servicio Civil sobre la noción, finalidad, fundamento y características que debe reunir el conflicto de interés, en el cual se plasmaron las siguientes consideraciones14: […] 2. El conflicto de intereses.
Es una institución de transparencia democrática que por su alcance y fundamento debe analizarse en forma concreta. 2.1. Noción. En términos generales es aquella cualidad de concurrencia antagónica entre el interés particular y el interés público que afecta la decisión a tomar y obliga a declararse impedido a quien deba tomarla. 2.2.
Finalidad. El instituto del conflicto de intereses trata de impedir que prevalezca el interés privado del congresista [en este caso entiéndase concejal] sobre los intereses públicos, el cual, prevalido de su influencia, podría obtener provechos indebidos para sí o para terceros, es decir, evitar favorecer intereses que no sean los relativos al bien común o que la imparcialidad de sus decisiones se comprometa y distorsione por motivos personales o particulares.
Se trata así de un asunto inherente al fuero interno del congresista, a un aspecto esencialmente subjetivo, el que de existir y no ser 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 12 de abril de 2011, número único de radicado 11001-03-15-000-2010-01325-00 (PI), consejero ponente Enrique Gil Botero y 2 de julio de 2013, número único de radicado 11001-03-15-000-2012-00-00322-00(PI), consejero ponente María Elizabeth García Gonzalez.
Ver también, en el mismo sentido, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 6 de junio de 2017, número único de radicado 11001-03-15-000-2016-02279-00(PI) consejero ponente Jaime Orlando Santofimio Gamboa y de 1o. de febrero de 2018 número único de radicado 66001-23-33-000-2017- 00089-01(PI), consejero ponente Oswaldo Giraldo López. 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 18 de marzo de 2021, número único de radicación 85001233300020200001602, consejero ponente Roberto Augusto Serrato Valdés. Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 manifestado conforme al reglamento, da lugar a la recusación. 2.3.
Fundamento. De allí que el fundamento del impedimento radica en que: a) el conflicto de interés afecta la transparencia de la decisión -para el caso, la motivación del voto-. En efecto, en toda decisión siempre debe haber, en forma inequívoca, un solo interés: el interés general de la ley. Por tanto, en caso de conflicto se mezclan el interés privado y el público, con lo cual queda en duda cuál fue el interés dominante. b) En que el impedimento evita que la decisión sea determinada por el interés particular en detrimento del interés público. 2.4 Necesidad de análisis en cada caso particular: La Sala estima conveniente advertir que el tema, de por sí complejo, requiere para su tratamiento del análisis de cada caso concreto, pues la conducta humana admite de manera necesaria matices y, por tanto, el instituto del conflicto de intereses, al ser del resorte del fuero interno, debe ser valorado con especial cuidado para no vulnerar los derechos del congresista o hacer inanes los alcances de la ley. 3.
Requisitos para la configuración del conflicto de intereses en el caso de los congresistas. Como quiera que dicho conflicto se configura por la concurrencia de interés privado e interés público, se hace indispensable tener en cuenta, entre otros, los siguientes requisitos: 3.1 Interés privado concurrente. De acuerdo con lo expuesto, resulta indubitable que este interés debe aparecer en tal forma que comprometa objetivamente la intangibilidad del interés general perseguido, para lo cual la Sala estima necesario hacer las siguientes precisiones: a) Existencia: Se configura el interés privado cuando hay “exigencia para la satisfacción de necesidades humanas” - Messineo, Tomo II, p. 10 -, lo cual acontece cuando surgen v. gr.: ventajas o provechos representados en derechos subjetivos, o en ventajas de tipo reparativo positivo (como indemnización por daños o detrimento de derechos) o negativo (reparación de gastos), o de tipo enriquecedor (como ganancias, utilidades, provechos, derechos, etc.), o cuando se refieren a la simple exoneración de desventajas (exoneración de obligaciones, cargas, etc.). b) Juridicidad: Se da cuando el interés privado, protegible de ordinario, pero con la aptitud de afectar la transparencia, Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27 debido a que siendo actual y estando amparado por la ley puede perturbar el ánimo del interesado a actuar en su propio favor.
Para ello debe tenerse en cuenta que el interés: 1) Es actual, cuando se ha adquirido y puede afectarse. De allí que por ausencia de éste (sic) requisito quede excluido el interés futuro. 2) Es jurídico, porque se encuentra amparado por la ley. Por tanto es inaceptable interés originado en el roce meramente social (v. gr. el de comunicación o trato) para generar conflicto de interés. y, 3) Es afectable, cuando puede extinguirse o modificarse el que se tiene.
En cambio, no se da cuando el interés es inalienable (v. gr. La vida). c) Privado: Se da cuando el interés es de naturaleza particular de manera inequívoca y, por lo mismo, se descarta cuando se actúa movido por el interés público o general - regulación abstracta en general-. El interés puede ser individual o colectivo, referido en el primer caso, por ej., a la propiedad particular y, en el segundo, al interés común de los propietarios en una urbanización. d) Titularidad: El interés debe radicar en el congresista [en este caso entiéndase concejal] o en su cónyuge, compañero (a), pariente hasta el cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad, en el caso bajo estudio. 3.2 El interés público concurrente en la decisión pertinente.
Para que este interés público concurrente pueda verse menoscabado, también se hace indispensable tener en cuenta aquellos aspectos que puedan afectar que sea el único determinante de la decisión; lo cual implica que en la misma persona que tiene un interés privado, también concurran estos requisitos: a) Calidad de congresista. b) Intervención en las deliberaciones y votaciones. c) Proyecto de decisión de interés público. d) Afectación particular, consistente en que el proyecto a votar pueda afectar el interés directo del congresista, arriba mencionado. 3.3 Conflicto de interés. De la concurrencia objetiva de los dos intereses mencionados puede desprenderse inequívocamente la existencia de un conflicto de interés como causal de impedimento o recusación. En tanto que este fenómeno no se estructuraría, de una parte, cuando no concurra alguno de los requisitos mencionados para los referidos intereses, y, de otro, cuando simplemente se trata Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28 de mera apreciación subjetiva de conflicto sin sustento en elementos objetivos [ ]”15.
A partir de estos precisos elementos de juicio, la Sección16 ha determinado que con dicha causal se procura castigar la posibilidad de que los miembros de las corporaciones públicas territoriales pretendan, con determinadas decisiones, lucrarse u obtener beneficios, ventajas o privilegios personales, en detrimento de la comunidad, desconociendo precisamente el interés general que debe guiar el ejercicio de sus funciones; esto es, cuando el accionado tiene interés directo en el asunto que se encuentra conociendo porque le afecta en forma personal.
El asunto puesto en conocimiento del corporado le plantea un enfrentamiento entre su interés personal y el interés general o bien común que, se reitera, debe guiar el ejercicio de sus funciones, lo que obliga a que aquél a manifestar su impedimento para efectos de que sea resuelto, so pena de incurrir en la referida causal de desinvestidura. 15 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de 28 de abril de 2004, radicación núm. 1572, consejero ponente Flavio Augusto Arce Rodríguez. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencias de 30 de mayo de 2019, número único de radicado 05001-23-31-000-2017-02538-01(PI), consejero ponente Roberto Augusto Serrato Valdés y de 28 de noviembre de 2013, número único de radicado 50001-23-33-000-2013-00027-02(PI), consejera ponente María Elizabeth García González.
Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29 La causal de violación al régimen de conflicto de intereses en cabeza de un miembro de una corporación pública territorial de elección popular, supone la omisión en que se incurre cuando, en un asunto sometido a su intervención, no advierte ante el resto del órgano político-administrativo al cual pertenece, la connivencia entre sus intereses particulares, –ya sean de orden moral y/o económico-, y los ineludibles intereses públicos que per se está obligado a proteger en desarrollo de sus funciones públicas corporativas, en tanto que de dicha concurrencia de intereses resulta afectado de alguna manera u obtiene un provecho privado.
Siendo consecuente con los antecedentes jurisprudenciales referenciados y reiterados, la Sala hace hincapié en los presupuestos cuya presencia debe quedar demostrada de forma suficiente y concurrente dentro del proceso, en orden a verificar la configuración de la causal de conflicto de intereses en miembros de corporaciones públicas territoriales de elección popular: a) Que el accionado haya adelantado la actuación imputada en ejercicio de su respectiva investidura; b) Que exista un interés directo, particular y actual del accionado, o Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30 de su cónyuge o compañero o compañera permanente, o de alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o de su socio o socios de derecho o de hecho, de orden moral o económico, en la deliberación o decisión de un tema específico a cargo de la respectiva corporación pública, es decir un asunto de conocimiento funcional del corporado, cualquiera sea su naturaleza, lo que no circunscribe la causal, únicamente, a las cuestiones político- administrativas, sino a toda materia que sea competencia del órgano; y, c) Que, a pesar de ello, dicho miembro conforme el quórum o intervenga en el debate del referido asunto, o lo vote o participe efectivamente del trámite, sin haber manifestado el impedimento para actuar o sin haber sido recusado para los efectos17.
El presupuesto “a)”, común a las causales de pérdida de investidura, exige para este escenario la calidad cualificada del sujeto activo que incurrió en un conflicto de intereses mediante el ejercicio irregular de su investidura, esto es que debe acreditarse su condición de corporado. 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 24 de febrero de 2015, número único de radicado 11001-03-15-000-2012-01139-00(PI), consejera ponente doctora María Claudia Rojas Lasso.
Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31 El presupuesto “b)” encierra tres componentes principales que deben destacarse: el interés directo, particular y actual del accionado, o de su cónyuge o compañero o compañera permanente, o de alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o de su socio o socios de derecho o de hecho; su esencia moral y/o económica; y los asuntos o temas que son puestos a consideración e intervención del miembro de la corporación. El primer componente consiste en la presencia de una inclinación real del corporado hacia un tema, objeto o aspecto cualquiera sometido a su estudio, decisión, debate, votación, censura o participación en desarrollo de sus funciones como tal, con el ánimo de materializar un provecho, utilidad, ventaja o conveniencia propia, o de su cónyuge, familiares o socios, que se aleja en todo caso de la intención inicial de obtener el bien general18 y afecta la transparencia y objetividad de dicha actuación. 18 Con relación al bien general, en la sentencia de 23 de marzo de 2010, proceso con núm. único de radicación 11001-03-15-000-2009-00198-00(PI), consejero ponente Hugo Fernando Bastidas, la Sala Plena indicó: “[…] No hay que olvidar que el artículo 133 de la Constitución dice que los miembros de los cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo y que deberán actuar consultando la justicia y el bien común. De modo que el día en que colisionan los intereses privados del congresista con el interés público inmerso en el debate, en la decisión o en el voto habría un caso de conflicto de intereses, conflicto que pretenden resolver las figuras del impedimento o de la recusación. En efecto, de prosperar el impedimento o la recusación, el congresista queda separado de la función para el caso específico, con lo cual el ordenamiento pretende que el interés privado o particular del congresista no subordine al interés público […]”.
Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32 La Sala Plena19 se ha pronunciado afirmando que el interés debe ser entendido como “[…] una razón subjetiva que torna al funcionario y que lo inhabilita para aproximarse al proceso de toma de decisiones con la ecuanimidad, la ponderación y el desinterés que la norma moral y la norma legal exigen […]”20 y como “[…] el provecho, conveniencia o utilidad que, atendidas sus circunstancias, derivarían el congresista o los suyos de la decisión que pudiera tomarse en el asunto […]”21.
La Corporación ha enfatizado, al respecto, en lo siguiente: “[…] 3.1 Interés privado concurrente. De acuerdo con lo expuesto, resulta indubitable que este interés debe aparecer en tal forma que comprometa objetivamente la intangibilidad del interés general perseguido, para lo cual la Sala estima necesario hacer las siguientes precisiones: a) Existencia: Se configura el interés privado cuando hay “exigencia para la satisfacción de necesidades humanas” - Messineo, Tomo II, p. 10 -, lo cual acontece cuando surgen v. gr.: ventajas o provechos representados en derechos subjetivos, o en ventajas de tipo reparativo positivo (como indemnización por daños o detrimento de derechos) o negativo (reparación de gastos), o de tipo enriquecedor (como ganancias, utilidades, provechos, derechos, etc.), o cuando se refieren a la simple exoneración de desventajas (exoneración de obligaciones, cargas, etc.). 19 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 27 de julio de 2010, número único de radicado 11001-03-15-000-2009-01219-00(PI), consejero ponente Mauricio Fajardo Gómez y cit. de 24 de febrero de 2015, número único de radicado 11001-03-15-000-2012-01139-00(PI), consejera ponente doctora María Claudia Rojas Lasso. 20 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 19 de marzo de 1996, Expediente núm. AC-3300, consejero ponente Joaquín Barreto Ruiz. 21 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 17 de octubre de 2000, Expediente núm. AC-1116, consejero ponente Mario Alario Méndez.
Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33 b) Juridicidad: Se da cuando el interés privado, protegible de ordinario, pero con la aptitud de afectar la transparencia, debido a que siendo actual y estando amparado por la ley puede perturbar el ánimo del interesado a actuar en su propio favor.
Para ello debe tenerse en cuenta que el interés: 1) Es actual, cuando se ha adquirido y puede afectarse. De allí que por ausencia de este requisito quede excluido el interés futuro. 2) Es jurídico, porque se encuentra amparado por la ley. Por tanto, es inaceptable interés originado en el roce meramente social (v. gr. el de comunicación o trato) para generar conflicto de interés. y, 3) Es afectable, cuando puede extinguirse o modificarse el que se tiene.
En cambio, no se da cuando el interés es inalienable (v. gr. La vida). c) Privado: Se da cuando el interés es de naturaleza particular de manera inequívoca y, por lo mismo, se descarta cuando se actúa movido por el interés público o general -regulación abstracta en general-. El interés puede ser individual o colectivo, referido en el primer caso, por ej., a la propiedad particular y, en el segundo, al interés común de los propietarios en una urbanización. d) Titularidad: El interés debe radicar en el congresista o en su cónyuge, compañero (a), pariente hasta el cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad, en el caso bajo estudio […]”22.
El segundo componente atañe a la naturaleza económica o moral del interés que procura reprimir esta causal, ante los cuales la Sala Plena ha explicado los siguientes criterios que la Sección prohíja: “[…] El conflicto de intereses de índole económico tiene un perfil mucho más claro habida cuenta de que los artículos 287 y 288 de la Ley 5ª de 1992 prescriben el deber de registrar los intereses privados y la participación accionaria que tenga el respectivo 22 Consejo de Estado, Sala de Servicio y Consulta Civil, Concepto de 28 de abril de 2004, consejero ponente Flavio Augusto Arce Rodríguez, Expediente núm. 1572; acogido y reiterado en Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 24 de agosto de 2006, Expediente núm. 2006-0003, consejero ponente Camilo Arciniegas Andrade y de 22 de marzo de 2013, Expediente núm. 2012-00054, consejera ponente doctora María Claudia Rojas Lasso.
Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34 congresista, todo para que haya transparencia respecto de la vida económica del congresista frente al interés público que se debate en el Congreso y de cara al pueblo.
No hay que olvidar que el artículo 133 de la Constitución dice que los miembros de los cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo y que deberán actuar consultando la justicia y el bien común. De modo que el día en que colisionan los intereses privados del congresista con el interés público inmerso en el debate, en la decisión o en el voto habría un caso de conflicto de intereses, conflicto que pretenden resolver las figuras del impedimento o de la recusación. En efecto, de prosperar el impedimento o la recusación, el congresista queda separado de la función para el caso específico, con lo cual el ordenamiento pretende que el interés privado o particular del congresista no subordine al interés público.
El conflicto de intereses de índole moral, en cambio, no aparece nítidamente definido ni tiene un perfil claro en las normas constitucionales y legales, como sí ocurre con el conflicto de intereses de índole económico, lo que no significa que no exista o que no pueda presentarse. Es más, no se descarta que una determinada situación fáctica derive simultáneamente tanto en un conflicto económico como en un conflicto de tipo moral.
Por un lado, es totalmente admisible que el congresista, como cualquier ciudadano, ejerza o haya ejercido derechos fundamentales y de ahí que tenga intereses privados que deba cuidar. Por otro lado, la Constitución le ordena que como congresista vote en pos del bien común y la justicia, vale decir, en pos del interés general. En esa dinámica es factible el enfrentamiento de intereses que debe evitarse, tal como se explicó. Como no resulta conforme con los paradigmas de la ética pública que en un momento dado se superpongan esos intereses, la Constitución castiga el hecho de que el congresista omita denunciar la existencia del conflicto de intereses, cuestión que queda en evidencia cuando justamente el congresista vota, participa en un debate o en una decisión trascendental estando de por medio intereses personales de tipo económico o moral francamente incompatibles con el interés público relacionado con esa votación, ese debate o esa decisión […]”23 (Negrillas y 23 Cit. sentencia del 23 marzo de 2010 –Rad. 11001-03-15-000-2009-00198-00(PI). consejero ponente Doctor Hugo Fernando Bastidas.
Ver también sentencias AC-1499 de 26 de julio de 1994, consejero ponente Doctor Delio Gómez Leyva; AC-3300 de 19 de marzo de 1996, consejero ponente Doctor Joaquín Barreto Ruiz; AC-3302 de 5 de marzo de 1996, consejero ponente Doctor Amado Gutiérrez Velásquez; AC-12262 de 26 de febrero de 2001, consejero ponente Doctor Jesús María Carrillo Ballesteros; de 14 de mayo de 2002, Expediente núm. 2001-0211 (PI-031), consejero ponente Doctor Nicolás Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35 subrayas fuera de texto).
El tercer componente alude a los asuntos o temas que son sometidos a consideración e intervención del miembro de la corporación pública que, lejos de circunscribirse de forma exclusiva a los legislativos, también cobija los electorales, judiciales, de control político, administrativos a su cargo o, en general, que correspondan a decisiones trascendentales, en cuanto hacen parte de las distintas facetas en las que aquél termina interfiriendo, inevitablemente, por mandato constitucional y legal.
Por tanto, el impedimento para intervenir, siempre que lo afecten, no solo se concreta en el ejercicio de las funciones puramente político- administrativas de la corporación pública sino cuando también se trate de las otras funciones de ese órgano como son las de control político, judiciales y electorales, entre otras. Por otra parte, el presupuesto “c” exige que, además de haberse verificado la existencia del interés particular en cabeza del miembro involucrado en el respectivo trámite, este participe efectivamente del mismo, sin que hubiese manifestado su impedimento para actuar o sin haber sido recusado para conseguir apartarlo del tema.
Pájaro Peñaranda; y de 20 de noviembre de 2007, Expediente núm. 2007-00286 (PI), consejero ponente Doctor Alejandro Ordóñez Maldonado. Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 36 La participación efectiva en el trámite se materializa con el estudio, decisión, debate, votación, censura y/o intervención en los asuntos funcionales; en principio, el corporado está en la obligación de manifestar el impedimento cuando advierta la existencia del eventual conflicto de intereses, de tal modo que le permita al resto de sus compañeros definir o decidir el impedimento.
No se trata, como es obvio, de una decisión puramente discrecional habida cuenta que, de todas las circunstancias de hecho que pudieran configurar un interés privado de índole económico o moral, surge la obligación de manifestar el consecuente impedimento24; guardar silencio al respecto no impide la activación de la causal. V.3. De la indebida destinación de dineros públicos como causal de pérdida de investidura25 Con relación a la controversia sometida al estudio de la Sala, se advierte que la causal de pérdida de investidura que se invoca en la presente solicitud es la prevista en los artículos 55, numeral 3, de 24 Cit.
Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 23 marzo de 2010, número único de radicado 11001-03-15-000-2009-00198-00(PI), consejero ponente Hugo Fernando Bastidas. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, consejera ponente Nubia Margoth Peña Garzón, sentencias de 10 de diciembre de 2021, número único de radicación 50001233300020200008001; 29 de marzo de 2019, número único de radicación 66001233300020180024601; y de 23 de julio de 2021, número único de radicación 50001233300020200002101.
Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 37 la Ley 136 y 48, numeral 4, de la Ley 617, cuyo tenor es el siguiente: “[…] Ley 136 Artículo 55. Pérdida de la investidura de Concejal.
Los concejales perderán su investidura por: (…) 3. Por indebida destinación de dineros públicos […]” (Negrillas y subrayas por fuera de texto). “[…] Ley 617 Artículo 48. Pérdida de investidura de Diputados, Concejales Municipales y Distritales y de Miembros de Juntas Administradoras Locales. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura: (…) 4.
Por indebida destinación de dineros públicos […]” (Negrillas y subrayas por fuera de texto). Como los elementos que estructuran esta causal no se encuentran desarrollados en la Constitución ni en las normas legales que las ordenan, resulta pertinente acudir al sentido y alcance con los que esta Corporación la ha tratado de forma reiterada.
En sentencia de 3 de octubre de 2000, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con relación a los congresistas, pertinente también para los restantes miembros de corporaciones públicas de elección popular, como los concejales, precisó: “[ ] La causal de indebida destinación de dineros públicos se configura cuando el congresista destina los dineros públicos a unas finalidades y cometidos estatales distintos a los establecidos en la Constitución, en la ley Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 38 o en los reglamentos, como ocurre en los siguientes casos: a. Cuando destina los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados; b. Cuando los destina a objetos, actividades o propósitos autorizados pero diferentes a los cuales esos dineros se encuentran asignados; c. Cuando aplica los dineros a objetos, actividades o propósitos expresamente prohibidos por la Constitución, la ley o el reglamento. d. Cuando esa aplicación se da para materias innecesarias o injustificadas. f. Cuando la destinación tiene la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros. g. Cuando la destinación tiene la finalidad de derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o en el de terceros […]”26 (Negrillas y subrayas fuera de texto).
De igual forma, ha explicado que: “[…] Esta norma, como sucede con las demás causales de pérdida de investidura, tampoco describe la conducta. No obstante, la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado ha delimitado los presupuestos para que se configure. En este sentido, como su denominación lo indica, se realiza cuando un congresista destina los dineros públicos a unas finalidades y cometidos estatales distintos a los establecidos en la Constitución, en la ley o en los reglamentos.
Bien puede utilizarlos o dirigirlos a actividades o propósitos no autorizados; o a aquéllos que estando autorizados no correspondan a la finalidad asignada; o a cometidos prohibidos, entre otros. En estos términos, la Sala Plena, en sentencia del 7 de junio de 2012, señaló que, aunque la causal no está definida en el ordenamiento jurídico, se configura cuando la destinación de los dineros públicos no corresponde a los fines estatales preestablecidos por la Constitución, la ley o el reglamento: 26 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 3 de octubre de 2000, Expedientes AC-10529 y AC-10968, consejero ponente Darío Quiñones Pinilla.
Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 39 “[…] La causal de indebida destinación de dineros públicos no está definida en la Constitución ni en las normas legales que rigen el ejercicio de la acción de pérdida de investidura.
Es, entonces, pertinente consignar el sentido y alcance con que esta Corporación le ha definido. La causal de indebida destinación de dineros públicos se configura cuando el concejal destina los dineros públicos a unas finalidades y cometidos estatales distintos a los establecidos en la Constitución, en la ley o en los reglamentos […]”27 (Negrillas y subrayas fuera de texto).
Respecto a los elementos constitutivos de este tipo disciplinario, la Sala Plena, en sentencia del 6 de marzo de 200328 también señaló: “[…] Por consiguiente, el elemento tipificador de la causal de pérdida de investidura en referencia, está en el hecho de que el congresista, en su condición de servidor público, que lo es (art. 123 de la Constitución), con su conducta funcional, al ejercer las competencias de las que ha sido revestido, traiciona, cambia o distorsiona los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o cuando aplica tales recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas, o cuando la finalidad es obtener un incremento patrimonial personal o de terceros, o cuando pretende derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas, etc. ‘En los eventos como los antes indicados, la conducta del congresista bien puede ser delictiva o no, ajustada o no a un procedimiento legal de ordenación del gasto o de contratación, pero, su finalidad es otra muy distinta a la señalada en la Constitución, la ley o los reglamentos’ […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto).
De allí que, para que la causal se configure es necesario que el Congresista, en su condición de servidor público, distorsione o cambie el cometido estatal consagrado en la Constitución, la Ley o el Reglamento, para destinar los dineros 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 7 de junio de 2012, número único de radicación 73001233100020100035201, consejera ponente María Claudia Rojas Lasso. 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en sentencia de 6 de marzo de 2003, número único de radicación 2000123310002002100701, consejera ponente Olga Inés Navarrete Barrero.
Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 40 públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o que estando autorizados sean diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o haya destinado o utilizado los recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas; o perseguido la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros; o hubiere pretendido derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas.
En este orden, no es necesario que el sujeto activo de la causal ostente la condición de nominador u ordenador del gasto, basta con que deba respetar, defender y cuidar el patrimonio público, toda vez que es imperativo cuidar los bienes del Estado para evitar su menoscabo. En este sentido, la Sala Plena ha señalado que la causal comporta dos elementos: i) la conducta y ii) el fin.
La Sentencia del 1 de noviembre de 200529 señaló: “[…] Para la configuración de la causal de indebida destinación de dineros públicos prevista en el num. 4º del artículo 183 de la Constitución Política (reproducida en el numeral 4º del artículo 298 de la Ley 5ª de 1992) se destacan o requieren dos elementos como son la conducta y el fin […]” En el primero –como se exige para las demás causales por las que se puede demandar la pérdida de investidura- es necesario, que el sujeto activo que la agota ostente la calidad de Congresista y precisamente que en esa condición ejerza competencias para las que fue investido.
El segundo elemento, consiste en el fin de la conducta, es decir que al ejercer las competencias propias de su investidura: i) cambie o distorsione los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento al destinar los recursos públicos a materias, actividades o propósitos no autorizados, o a aquéllos que autorizados son diferentes a los que se encuentran asignados; ii) aplique tales dineros a objetos prohibidos, no necesarios o injustificados; iii) obtenga un incremento patrimonial para sí o a favor de terceros, o iv) pretenda derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o en el de terceras personas, etc. […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto). 29 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 1º de noviembre de 2005, número único de radicación 11001031500020040167300, consejero ponente Tarsicio Cáceres Toro.
Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 41 A su turno, esta Sección, siguiendo los planteamientos de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, ha expresado, frente a la configuración de la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos que: “[…] La causal de indebida destinación de dineros públicos no se encuentra definida en la Constitución ni en las normas legales que regulan el ejercicio de la acción de pérdida de investidura.
No obstante, la jurisprudencia de esta Corporación se ha referido en distintas oportunidades al sentido y alcance que esta causal tiene. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en sentencia 30 de mayo de 2000 (Expediente núm. AC-9877, Consejero ponente doctor Germán Rodríguez Villamizar), se pronunció sobre los alcances del concepto de indebida destinación de dineros públicos, señalando que el elemento tipificador de esta causal de pérdida de investidura “[…] está en el hecho de que el Congresista, en su condición de servidor público, con su conducta funcional al ejercer las competencias de las que ha sido revestido, traiciona, cambia o distorsiona los fines o cometidos estatales, preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o cuando aplica tales recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas, o cuando la finalidad es obtener un incremento patrimonial personal o de terceros, o cuando pretende derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas […]”.
Esta postura ha sido objeto de múltiples reiteraciones por la misma Sala Plena de lo Contencioso Administrativo30 y también por la Sección Primera del Consejo de Estado, entre otras, en sentencias de 1º de julio de 2004 (Expediente núm. 2003-00194, Consejero ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), 9 de noviembre de 2006 (Expediente núm. 30 En sentencias de 20 de junio de 2000 (Expediente núm. 9876); de 6 de marzo de 2001 (Expediente núm. AC-11854) y de 17 de julio de 2001 (Expediente núm. 0063-01).
Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 42 2005-01133, Consejero ponente doctor Camilo Arciniegas Andrade), 16 de julio de 2009 (Expediente núm. 2008-00700, Consejera ponente doctora Martha Sofía Sanz Tobón) 14 de diciembre de 2009 (Expediente núm. 2009-00012 (Expediente núm. 2009-00012, Consejero ponente doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta), 3 de noviembre de 2011 (Expediente núm. 2011-00009, Consejera ponente María Elizabeth García González) y 1º de agosto de 2013 (Expediente núm. 2012-00151, Consejera ponente María Elizabeth García González) […]”31 (Negrillas y subrayas fuera de texto).
Con fundamento en el marco normativo y en el desarrollo jurisprudencial citado anteriormente, se tiene que los dineros públicos son “[…] todos aquellos que provienen de una actividad económica del Estado y se integran al ciclo presupuestal con el propósito de ser redistribuidos para la satisfacción de las necesidades que demanda el interés general […]”32, por lo que, en el mismo sentido, los eventos en que se puede configurar su indebida destinación33 son aquellos en los que un miembro de la corporación pública territorial de elección popular los asigna para: i) Cubrir objetos, actividades o propósitos no autorizados. 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencias de 4 de septiembre de 2014, número único de radicación 63001233300020130014801 (PI), consejero ponente Guillermo Vargas Ayala; de 6 de septiembre de 2018, número único de radicación 70001233300020180001901(PI), consejera ponente María Elizabeth García González; de 28 de julio de 2016, número único de radicación 15001233300020150073901(PI), consejero ponente Roberto Augusto Serrato Valdés. 32 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 28 de marzo de 2017, número único de radicación 11001031500020150011100, consejero ponente Rafael Francisco Suárez Vargas. 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 15 de marzo de 2018, número único de radicación 13001233300020160110701(PI), consejero ponente Hernando Sánchez Sánchez.
Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 43 ii) Costear objetos, actividades o propósitos que sí están autorizados, pero que son diferentes a aquellos para los cuales están previamente asignados. iii) Sufragar objetos, actividades o propósitos expresamente prohibidos por la Constitución, la ley o el reglamento. iv) Pagar por materias innecesarias o injustificadas. v) Cuando la destinación de los dineros públicos tiene la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros. vi) Y, cuando la destinación de los dineros públicos tiene la finalidad de derivar un beneficio, no necesariamente económico, en su favor o en el de terceros.
Para tales efectos, no es indispensable que el miembro de la corporación pública territorial de elección popular sea ordenador del gasto, pues lo importante es que adelante actuaciones certeras o Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 44 utilice instrumentos idóneos para cambiar la destinación de los dineros públicos34.
V.4. Del tráfico de influencias debidamente comprobado Tal como lo precisó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación en sentencia de 15 de mayo de 2007 (Expediente núm. 2006-01268 (PI), consejero ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), providencia proferida en el marco del proceso sancionatorio de pérdida de investidura de miembros del Congreso de la República y que ahora se prohíja, así como en reiterados pronunciamientos de 8 de agosto de 2001 (Expedientes acumulados núms.
AC-10966 y AC-11274, consejero ponente doctor Reinaldo Chavarro Buriticá) y de 29 de julio de 2003 (Expediente PI-00522, consejero ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo)35, el tráfico de influencias como causal de pérdida de investidura no tiene una definición legal, sino que esta se ha construido a partir de su interpretación y aplicación 34 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 24 de abril de 2018, número único de radicación 11001-03-15-000-2017-01062-00, consejero ponente Carmelo Perdomo Cuéter. 35 Reiterada también en sentencias de 11 de marzo de 2008 (Expediente núm. 2007- 01054 (PI), consejera Ponente doctora Susana Buitrago), de 27 de abril de 2010 (Expediente núm. 2009-00935 (PI), consejero Ponente doctor William Giraldo Giraldo), 12 de junio de 2012 (Expediente núm. 2011-01112 (PI), consejera Ponente doctora María Claudia Rojas Lasso) y de 4 de septiembre de 2012 (Expediente núm. 2011-00616 (PI), consejero Ponente doctor Mauricio Fajardo Gómez).
Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 45 jurisprudencial. Es así como la corporación ha señalado, de forma reiterada, que el tráfico de influencias presupone anteponer la investidura de congresista ante un servidor público, quien, bajo tal influjo sicológico, realiza una actividad que no adelantaría de no ser por la calidad de quien se lo solicita.
Consiste en una relación de doble envío en donde el congresista, gracias a la investidura que posee, crea en el destinatario de su influencia la decisión de realizar el hacer solicitado36. En cuanto al alcance y contenido de esta causal, y su incursión en sede judicial, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo estableció la observancia de los siguientes elementos para la configuración del tráfico de influencias, así: “[…] a) Que la persona que ejerce la influencia ostente o haya ostentado la calidad de Congresista de la República, la cual se adquiere a partir de la posesión en el cargo”;37 b) Que se invoque esa calidad o condición ante el servidor público38, ejerciéndose en todo caso un influjo síquico sobre 36 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 27 de abril de 2010, número único de radicación 11001-03-15-000-2009-00935-00(PI), consejero ponente William Giraldo Giraldo. 37 Sentencias de Sala Plena de 21 de febrero de 2012 (Expediente núm. 2011-00497 (PI), consejero ponente Alfonso Vargas Rincón), de 6 de mayo de dos mil catorce (2014), (Expediente núm. 2013-00865 (PI), consejero Ponente doctor Enrique Gil Botero) y de 21 de junio de 2016 (Expediente núm. 2013-01258-00 (PI), consejera ponente María Elizabeth García González).
Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 46 éste, sin tener en consideración el orden jerárquico existente entre ambos; c) Que se reciba, haga dar o prometer para sí o para un tercero dinero o dádiva, con las salvedades o excepciones contempladas en la Ley 5ª de 1992, en cuanto a las gestiones de los Congresistas en favor de sus regiones”;39 y d) Que el beneficio pretendido por el Congresista provenga de un asunto que el servidor público se encuentre conociendo o haya de conocer”.
Ese presupuesto “a)” exige la calidad cualificada del sujeto activo que pretende traficar las influencias que emanan de su investidura congresional, esto es, que debe acreditarse su condición de Senador o Representante a la Cámara. En el requisito “b)”, debe observarse plenamente que, ante el servidor público, el congresista haya invocado, antepuesto o recurrido a su condición de tal.
Son dos los aspectos fundamentales a tener en cuenta en este punto: lo primero, es que se haya ejercido sobre el servidor un influjo síquico derivado de la condición de congresista, es decir, que lo que se pretenda de aquél se consiga por la anteposición del cargo de Senador o Representante. En estos términos, la Sala Plena también ha sostenido que, dentro de los requisitos exigidos por la jurisprudencia, para que se estructure el tráfico de influencias, se destaca el influjo sicológico que derivado de la calidad de congresista, se pueda ejercer sobre la persona que deba realizar la actividad que se pretende.
Quien influye, ejerce predominio o fuerza moral, valiéndose de su poder, superioridad o fuerza dominante. El segundo aspecto, radica en que el tráfico de influencias puede darse frente a cualquier servidor público sin consideración al orden jerárquico en que se encuentre, lo cual desecha cualquier tipo de elucubración adicional a la simple constatación de que el influenciado ostente el carácter de servidor público.
En el presupuesto “c)” debe advertirse que el congresista bien puede solicitarle al servidor público un beneficio en dinero y/o dádiva para sí o para un tercero, -excepto 38 Ídem. 39 Ídem. Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 47 si se trata de una gestión a favor de su región en los términos de la Ley 5ª de 1992-, conducta que implica una relación de doble envío, donde el congresista solicita para recibirlo, darlo o prometerlo y consecuentemente el servidor público accede a ello.
Sin embargo, la conducta se configura aun cuando el servidor público no accede, porque basta la simple solicitud. Finalmente, en el elemento “d)” habrá que precisar que el referido beneficio pretendido por el congresista ya sea en dinero y/o dádiva, tenga su origen en un asunto en donde el servidor público sea o vaya a ser competente, es decir, que tenga o vaya a tener el conocimiento del mismo, razón justamente por la cual resulta abordado por el congresista […]”40 (Negrillas y subrayas fuera de texto).
“[…] Del precedente anteriormente citado se colige que para que se estructure la causal objeto de estudio resulta necesario demostrar que (i) la persona haya sido o sea congresista, (ii) invoque esa condición ante el servidor público, (iii) reciba, haga dar o prometer para sí o para un tercero dinero, dádiva, con las salvedades o excepciones establecidas en la Ley 5ª de 1992, en cuanto a las gestiones de los congresistas en favor de sus regiones, y (iv) con el propósito de obtener un beneficio de un servidor público en algún asunto que este conozca o haya de conocer […]”41 (Negrillas y subrayas fuera de texto).
V.4.1.- Del tráfico de influencias de miembros de las corporaciones públicas territoriales42 40 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 1° de noviembre de 2016, número único de radicación 11001-03-15-000-2015-01571-00, consejera ponente María Elizabeth García González. 41 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 19 de septiembre de 2017, número único de radicación 11001-03-15-000-2014-01602-00(PI), consejero ponente Carmelo Perdomo Cuéter y de 27 de agosto de 2019, número único de radicación 11001-03-15-000-2018-00317-01(PI), consejero ponente Carmelo Perdomo Cuéter. 42 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencias de 10 de octubre de 2014, número único de radicación 76001-23-33-000-2012-00609- 01(PI), consejero ponente Marco Antonio Velilla Moreno; de 16 de octubre de 2014, número único de radicación 05001-23-33-000-2013-01781-01(PI), consejero ponente Guillermo Vargas Ayala; de 3 de diciembre de 2015, número único de radicación 76001- 23-33-000-2014-01422-01(PI), consejero ponente Roberto Augusto Serrato Valdés; de 16 de abril de 2020, número único de radicación 50001-23-33-000-2019-00099-01, Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 48 A partir de las consideraciones vertidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y la Sección Primera de la Corporación, la Sala considera conveniente acentuar los elementos necesarios para la configuración objetiva de esta causal, en lo que guarda relación con el tráfico de influencias de miembros de las corporaciones públicas territoriales, así: (i) Que el accionado haya ostentado la calidad de miembro de una corporación pública territorial para la época de los hechos relatados en la solicitud de pérdida de investidura.
(ii) Que se invoque la calidad o condición de miembro de una corporación pública territorial ante el servidor público, ejerciendo un influjo síquico en este, lo cual presupone anteponer, prevaler o invocar su investidura con el propósito de recibir, dar o hacerse prometer para sí, o para un tercero, dádiva o dinero43. Ello, al margen de que se obtenga o no el provecho que aquel pretendía o el funcionario no acceda a la respectiva solicitud, como consejero ponente Oswaldo Giraldo López; 8 de octubre de 2020, número único de radicación 68001-23-33-000-2019-00609-01 (PI); y de 10 de diciembre de 2021, número único de radicación 81001233900020200012701, consejera ponente Nubia Margoth Peña Garzón. 43 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 6 de junio de 2017, número único de radicación 11001-03-15-000-2016-02279-00, consejero ponente Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 49 quiera que lo que censura esta causal es negociar con el dominio y autoridad que emanan de un cargo representativo de elección popular, el cual está destinado y resguardado para emprender fines superiores, “[…] entonces, la eventual falta de materialización del provecho económico no tiene incidencia en la configuración de la actuación anómala adelantada a cambio de dinero, pues es suficiente que haya hecho prevalecer su condición para ofrecer la posibilidad de concretar los nombramientos en virtud de la labor que podía adelantar ante otros funcionarios de las entidades públicas ya referidas […]”44.
A su vez, sin perjuicio de las salvedades o excepciones funcionales establecidas en la Constitución Política y la ley, esto es que la causal no se configura cuando se observe que el corporado actuó en ejercicio de una facultad autorizada por el ordenamiento jurídico45 porque, en tal caso, la conducta se habría desplegado amparado en éste y no devendría en irregular46.
En el mismo sentido, resulta irrelevante la ubicación, procedencia, orden y 44 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 21 de junio de 2017, número único de radicación 11001-03-15-000-2016-01503-00(PI), consejero ponente Carlos Enrique Moreno Rubio. 45 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 6 de junio de 2017, M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Núm. único de expediente: 11001031500020160227900. 46 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 20 de noviembre de 2018, número único de radicación 11001-03-15-000-2015-00659-00(PI), consejero ponente Hernando Sánchez Sánchez.
Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 50 relación jerárquica que tenga el accionado respecto del funcionario frente al que se trafica la influencia. (iii) Que el acto se realice con el fin de obtener beneficio de servidor público, en un asunto que éste se encuentre conociendo o hubiese de conocer, es decir una cuestión actual o futura.
En este punto, se excluye cualquier tipo de influjo ejercido respecto de particulares, habida cuenta que su radio normativo se contrae, por entero, al ámbito de lo público. Y, (iv) que el tráfico de influencias resulte debidamente probado47, “[…] lo cual significa que los elementos de la causal deben acreditarse más allá de toda duda razonable y con fundamento en las pruebas aportadas legal y oportunamente al proceso, respetando las garantías del debido proceso y del derecho de contradicción y de defensa, a partir de las cuales se debe alcanzar el grado de certeza requerido para edificar la configuración de la causal de que se trata.
La misma Sala, en sentencia proferida el 24 de febrero de 201548, sostuvo que los supuestos fácticos que el 47 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 9 de julio de 2013, núm. único de radicación 11001031500020110155900, consejero ponente Hernán Andrade Rincón. 48 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 24 de febrero de 2015, núm. único de radicación 11001031500020120113900, consejera ponente María Claudia Rojas Lasso.
Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 51 demandante pretenda hacer valer para demostrar la ocurrencia del tráfico de influencias debidamente comprobado no pueden tener fundamento en afirmaciones genéricas o indeterminadas, sino que se deben precisar las circunstancias de tiempo, modo y lugar de su ocurrencia […]”49.
Vale la pena resaltar, por lo mismo, que esta es una causal autónoma respecto de cualquier asunto de naturaleza penal, de ahí que no es necesario pronunciamiento previo de la jurisdicción ordinaria para su invocación y estructuración ante este proceso sancionatorio50. V.5.- Del caso concreto Los señores JORGE ENRIQUE GARCÍA CANGREJO, PEDRO NEL MACÍAS VALENCIA y DAVID FERNANDO BARBOSA POSADA, fueron elegidos concejales del municipio de Villavicencio (Meta), para el período constitucional 2020-2023, según consta en el Formulario E-26 CON de 15 de noviembre de 2019. 49 Cit., sentencia de 20 de noviembre de 2018, número único de radicación 11001-03-15- 000-2015-00659-00(PI), consejero ponente Hernando Sánchez Sánchez. 50 Ídem.
Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 52 El solicitante expone como hecho central de su escrito introductorio que la Mesa Directiva del Concejo Municipal de Villavicencio (Meta), recompuso, de forma irregular, la terna postulada para el cargo de contralor municipal de ese ente territorial, período 2020-2021, y eligió al señor DIEGO MEYER ARTUNDUAGA, siendo que ya había elegido a uno de los candidatos de la terna inicial, señor NELSON LEONARDO SEPÚLVEDA RODRÍGUEZ, -quien renunció a ocupar dicho cargo-, actuando así en contra de lo establecido en la convocatoria, puesto que el proceso había terminado con esa elección. A partir de esa circunstancia, manifestó que se configuraron las causales de pérdida de investidura de conflicto de intereses y tráfico de influencias; asimismo, invocó la causal de indebida destinación de dineros públicos como quiera que, a su juicio, con la anormal recomposición de la terna e ilegal elección del señor DIEGO MEYER ARTUNDUAGA, los concejales ocasionaron el pago indebido de salarios y prestaciones sociales a este último.
Como funciones de los concejos municipales el artículo 272, inciso 7°, de la Constitución Política, establece que los contralores departamentales, distritales y municipales serán elegidos por las Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 53 Asambleas Departamentales, Concejos Municipales y Distritales, de terna conformada por quienes obtengan los mayores puntajes en convocatoria pública conforme a la ley, siguiendo los principios de transparencia, publicidad, objetividad, participación ciudadana y equidad de género, para un período de cuatro años que no podrá coincidir con el período del correspondiente gobernador y alcalde.
De las pruebas obrantes en el expediente, la Sala observa que el Concejo Municipal de Villavicencio (Meta) expidió la Resolución núm. 075 de 11 de junio de 2019, “[…] Por medio de la cual se da apertura a una Convocatoria Pública y se selecciona una institución de educación superior que adelante la convocatoria para elegir al Contralor(a) Municipal de Villavicencio periodo 2020-2023 […]”, para lo cual seleccionaron a la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, se dieron a conocer las especificaciones del cargo, se pusieron en conocimiento los requisitos que los aspirantes debían cumplir y señalaron los parámetros de la calificación de las pruebas para acceder al cargo.
En virtud del Acto Legislativo 04 de 2019, el Contralor General de la República expidió la Resolución núm. 728 de 18 de noviembre de 2019, “[…] Por la cual se establecen los términos generales de las Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 54 convocatorias públicas de selección de contralores territoriales […]”, con la que fijó los parámetros que debían cumplirse para todos los concursos de elección de contralores territoriales, como quiera que el artículo 4º, parágrafo transitorio 1º, de aquel compendio, que modificó el artículo 272 Constitucional, estableció que la siguiente elección de todos los contralores territoriales se haría para un período de dos años.
Como consecuencia de ello, el Concejo Municipal de Villavicencio (Meta) expidió la Resolución núm. 126 de 17 de diciembre de 2019, “[…] Por medio de la cual se suspende la Convocatoria Pública para elegir al Contralor(a) Municipal de Villavicencio […]”, ante la necesidad de definir los términos en que la convocatoria debía ajustarse, acorde con la disposición sobreviniente del mencionado acto legislativo.
Luego, el Concejo Municipal de Villavicencio (Meta) expidió la Resolución núm. 129 de 27 de diciembre de 2019, “[…] Por medio de la cual se modifica la Resolución No. 075 de 2019 […]”, ajustando la convocatoria al nuevo marco normativo, previa consulta atendida por el DAFP, en ejercicio de su función consultiva. No obstante, una vez adelantado el proceso de elección, a través de Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 55 la Resolución núm. 009 de 8 de enero de 2020, “[…] Por medio de la cual se suspende la Convocatoria Pública para elegir al Contralor(a) Municipal de Villavicencio […]”, se suspendió la convocatoria hasta tanto no se recibiera una respuesta del DAFP respecto del examen de integridad de los ternados, remitido el 31 de diciembre de 2019 a esa entidad, debido a la dificultad de contactarse con ésta.
El Concejo Municipal de Villavicencio (Meta), expidió entonces la Resolución núm. 011 de 9 de enero de 2020, “[…] Por medio de la cual se levanta la suspensión de la Convocatoria Pública para elegir al Contralor(a) Municipal de Villavicencio para el período 2020-2021 decretada mediante Resolución 0089 del 8 de enero de 2020, se modifica el cronograma establecido mediante Resolución núm. 075 del 11 de junio de 2019 y No. 129 del 27 de diciembre de 2019 y se dictan otras disposiciones […]”, regulando así el procedimiento y los parámetros con los cuales se efectuaría la entrevista de los ternados.
En el acta núm. 009 de 10 de enero del 2020, se dejó constancia de la entrevista realizada a la terna aspirante a contralor municipal de Villavicencio (Meta), conformada por los señores NELSON Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 56 LEONARDO SEPÚLVEDA RODRÍGUEZ, SILVIA ESTHER ÁLVAREZ AMAYA y CARLOS ARTURO GUASCA VELÁSQUEZ, ganando el señor NELSON LEONARDO SEPÚLVEDA FLÓREZ con 14 votos a favor, quien, a través de memorial de 24 de enero de 2020, manifestó que no tomaría posesión al habérsele negado la comisión que había solicitado a la Contraloría General de la República, ente de control en el cual laboraba en carrera administrativa especial.
Simultáneamente, el señor CARLOS ARTURO GUASCA VELÁSQUEZ, también incluido en esta primera terna, radicó ante el Concejo Municipal de Villavicencio (Meta), el oficio de 27 de enero de 2020, con el que renunció a continuar en el proceso de la convocatoria pública para el cargo de contralor municipal de Villavicencio (Meta). En medio de este escenario, el Concejo Municipal de Villavicencio (Meta) elevó consulta a la Contraloría General de la República y al DAFP, con el fin de establecer el procedimiento que debía llevar a cabo, teniendo en cuenta las vicisitudes presentadas en la convocatoria.
El ente de control, a su vez, elevó esta consulta al DAFP, quien consideró que ante el retiro de alguno de los integrantes de la terna debía recomponerse con los siguientes aspirantes señalados en la lista de elegibles, -Concepto núm. 34431 Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 57 de 2020, radicado: 20206000034431 de 28 de enero de 202051-, todo lo cual concuerda con el concepto emanado directamente por el DAFP al requerimiento elevado por el Concejo, -Concepto núm. 46211 de 2020, radicado 20206000046211 de 6 de febrero del 202052-.
El Concejo Municipal de Villavicencio (Meta), a partir de los aspectos orientados desde la Contraloría General de la República y el DAFP, expidió la Resolución núm. 016 de 8 de febrero de 2020 51 “[…] De acuerdo con lo expuesto, esta Dirección Jurídica concluye lo siguiente: 1. El Concejo Municipal de Villavicencio, ante el retiro de alguno o algunos de los integrantes de la terna obtenida en el proceso de selección del contralor, deberá recomponerla con el cuarto o quinto de la lista de elegibles, de ser necesario, para la nueva elección, adoptando estas decisiones mediante los actos respectivos. 2.
No se hace necesario practicar nuevamente el examen de integridad y la entrevista a quienes ya fueron sometidos a ellas. Deberán hacerse para quienes integren la nueva terna y no se les hayan practicado […]”. 52 “[…] De acuerdo con los argumentos expuestos, esta Dirección Jurídica concluye lo siguiente: 1. Si el designado o nombrado como contralor no acepta su elección, el concejo deberá reconformar la terna para la elección, tal como se indicó en el concepto con radicado No. 20206000034431 emitido el 28 de febrero de 2020. 2.
La no aceptación del cargo del integrante de la terna elegido no finiquita el proceso, pues el acto de nombramiento no crea o modifica la situación jurídica de un particular, ni reconoce un derecho de igual categoría. Por lo tanto, no se debe realizar una nueva convocatoria para la elección del contralor, ya que la Resolución previó en estas situaciones (falta absoluta de un integrante de la terna), reconformarla para su nueva elección con quienes siguen en puntaje dentro de los resultados de la convocatoria. 3.
El concejo podrá sesionar 10 días calendario si así lo decide, para efectuar la elección del contralor, de acuerdo con lo expuesto en este concepto. 4. La noma no tiene prevista la obligación de informar al alcalde Municipal sobre la prórroga de las sesiones, pero con base en el principio de colaboración interadministrativa, se considera pertinente informarle a esta autoridad sobre la citada decisión. 5.
La vigencia de la lista obtenida en la convocatoria, no finaliza con la elección, pues la norma no estableció esta consecuencia jurídica y con base en los principios de economía, trasparencia, publicidad y objetividad administrativa, se hace viable su utilización en el caso consultado […]”. Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 58 “[…] Por medio de la cual se recompone la terna para elegir al Contralor(a) Municipal de Villavicencio para el período 2020-2021 y se dictan otras Disposiciones […]”, quedando integrada la terna por JIMMY LEONAR AGUDELO VELÁSQUEZ, SILVIA ESTHER ÁLVAREZ AMAYA y DIEGO MEYER ARTUNDUAGA, esto es que continuó la aspirante SILVIA ESTHER ÁLVAREZ AMAYA, y la terna se recompuso con JIMMY LEONAR AGUDELO VELÁSQUEZ quien había obtenido un puntaje de 63.7 y DIEGO MEYER ARTUNDUAGA con un puntaje de 63.60.
Seguidamente fue expedida la Resolución núm. 025 de 14 de febrero de 2020, “[…] Por medio de la cual se modifica el cronograma establecido mediante Resolución núm. 016 de 2020, modificatoria de la Resolución núm. 075 de 2019 para elegir al nuevo Contralor Municipal de Villavicencio para el período 2020- 2021 y se dictan otras disposiciones […]”, mediante el cual el Concejo Municipal de Villavicencio (Meta) modificó el cronograma del concurso, debido a la necesidad de esperar el resultado del DAFP del examen de integridad de la terna recién conformada.
Paralelamente, el señor NELSON LEONARDO SEPÚLVEDA FLÓREZ, quien había sido elegido en la primera terna, allegó Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 59 memorial de 19 de febrero del 2020, casi un mes después de su desistimiento, solicitando que se le diera posesión al cargo, por lo que el Concejo Municipal de Villavicencio (Meta) expidió la Resolución núm. 027 de 19 de febrero de 2020, “[…] Por medio de la cual se suspende la Convocatoria Pública para elegir al Contralor(a) Municipal de Villavicencio y se dictan otras disposiciones […]”, en aras de resolver la solicitud de posesión en el cargo del aspirante, al haber superado las dificultades de hecho y de derecho relacionadas en su escrito.
Ese mismo día, 19 de febrero de 2020, la Mesa Directiva del Concejo Municipal de Villavicencio (Meta) elevó una nueva consulta al DAFP con el fin de determinar la procedencia de la solicitud presentada por el señor NELSON LEONARDO SEPÚLVEDA FLÓREZ y el procedimiento que debía seguirse para dicha posesión en caso de ser factible. Al respecto, el DAFP expidió el Concepto núm. 066821 de 8 de junio de 2020 en el que expuso que “[…] Por consiguiente, se infiere que, una vez recompuesta la terna, el procedimiento debe continuar con las personas que fueron posteriormente llamadas a conformarla, por haberse presentado previamente la renuncia de dos de los tres ternados originales; que, para el caso de autos, ocurrió mediante manifestación por escrito Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 60 del 24 de enero de 2020 ( ) Por consiguiente, en criterio de esta Dirección Jurídica, una vez recompuesta la terna, en los términos de la Resolución núm. 0728 de 18 de noviembre de 2019, no es posible posesionar a una persona que renunció previamente a pertenecer a la misma […]”.
De forma simultánea, el 20 de febrero de 2020, la integrante de la terna, señora SILVIA ESTHER ÁLVAREZ AMAYA, presentó la renuncia a la terna para el cargo de contralor municipal de Villavicencio (Meta), la cual fundó en motivos ‘estrictamente personales’, por lo que el Concejo Municipal de Villavicencio (Meta), a partir de lo establecido por el DAFP en sus conceptos, expidió la Resolución núm. 028 de 21 de febrero de 2020, “[…] Por medio de la cual se concluye la suspensión dispuesta mediante Resolución 027 de 2020, se recompone la terna para elegir al nuevo Contralor Municipal de Villavicencio para el período 2020-2021 y se establece un nuevo cronograma […]”, continuando así el procedimiento de la convocatoria, negando la solicitud de posesión del señor NELSON LEONARDO SEPÚLVEDA FLÓREZ y recomponiendo la terna debido a la renuncia presentada por la señora SILVIA ESTHER ÁLVAREZ AMAYA, quedando entonces conformada por los señores Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 61 JIMMY LEONAR AGUDELO VELÁSQUEZ, DIEGO MEYER ARTUNDUAGA y ANDRÉS EDUARDO PÁEZ ALVARADO.
El 29 de febrero de 2020, -conforme al acta núm. 055 de la misma fecha-, se llevaron a cabo las entrevistas a los aspirantes ternados; no obstante, la votación arrojó un resultado de nueve (9) votos a favor del señor DIEGO MEYER ARTUNDUAGA y cinco (5) votos en blanco, lo que no cumplía con el reglamento interno del Concejo Municipal de Villavicencio (Meta), que indicaba que las decisiones se debían tomar por la mitad más uno de los asistentes.
Fue entonces que el Concejo Municipal de Villavicencio (Meta), expidió la Resolución núm. 031 de 29 de febrero de 2020, “[…] Por medio de la cual se suspende transitoriamente la Convocatoria Pública para elegir al nuevo Contralor del Municipio de Villavicencio para el período 2020-2021 […]”, teniendo en cuenta que la votación obtenida en el acto de elección no logró la mayoría absoluta exigida reglamentariamente, lo que les condujo a formular una nueva consulta al DAFP, el 19 de marzo de 2020, entidad esta que, con oficio núm. S20-00022989-PQRSD-022923-PQR de 3 de junio de 2020, manifestó que “[…] es claro que la disposición contenida en la Resolución proferida por la Corporación, que establece que, para Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 62 la elección del respectivo Contralor, ésta será adoptada por la mayoría absoluta, está en concordancia con las normas superiores descritas; decisión que debe ser adoptada en su tenor literal […]”.
Esa corporación expidió la Resolución núm. 077 de 4 de junio de 2020, “[…] Por medio de la cual se concluye la suspensión de la convocatoria para elegir al nuevo Contralor del Municipio de Villavicencio para el período 2020-2021, se fija fecha para llevar a cabo la nueva votación y la elección, y se dictan otras disposiciones […]”, fijando fecha para llevar a cabo una nueva votación con el fin de obtener una mayoría absoluta, siguiendo los lineamientos del concepto emitido por el DAFP y el reglamento interno de la propia corporación. De forma previa, y teniendo en cuenta las circunstancias de la pandemia producida por el COVID-19, el Concejo Municipal de Villavicencio (Meta) expidió la Resolución núm. 078 de 8 de junio de 2020 “[…] Por medio de la cual se adiciona un parágrafo al artículo tercero de la resolución No. 077 del 4 de junio de 2020 […]”, ajustando la votación de la elección y garantizando que sea presencial y secreta bajo los parámetros de aislamiento.
Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 63 En acta de sesiones 094 de 9 de junio de 2020, el Concejo Municipal de Villavicencio (Meta), se evidencia que el aspirante DIEGO MEYER ARTUNDUAGA obtuvo doce (12) votos a favor y un (1) voto en blanco, designación de cargo que el aspirante aceptó mediante oficio presentado el 9 de junio de 2020, cuya posesión se llevó a cabo el 10 de ese mes y año. A partir del análisis detallado de los acontecimientos ocurridos a lo largo de la accidentada convocatoria llevada a cabo por el Concejo Municipal de Villavicencio (Meta), para elegir contralor municipal de ese ente territorial, para el período atípico de dos (2) años, 2020- 2021, en los términos del Acto Legislativo 04 de 2019, la Sala no observa elementos que permitan concluir que los concejales accionados, miembros de la Mesa Directiva, hayan configurado un conflicto de intereses o un tráfico de influencias con la expedición de los actos administrativos mediante los cuales se adelantó, impulsó y surtió el referido proceso de elección. En efecto, no está demostrado la existencia de un interés directo, particular y actual de los accionados, o de sus cónyuges o compañeros o compañeras permanentes, o de alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 64 afinidad o primero civil, o de su socio o socios de derecho o de hecho, de orden moral o económico, en el desarrollo del proceso de elección del contralor municipal de Villavicencio (Meta) y que, a pesar de ello, hubiesen intervenido en el impulso y votación efectiva del referido asunto, sin haber manifestado el impedimento para actuar o haber sido recusados, esto es que no se distingue algún conflicto de intereses.
De igual forma, tampoco se logra constatar que los accionados hayan invocado la calidad o condición de miembro de la corporación pública territorial ante servidor público, ejerciendo un influjo síquico en este, anteponiendo, prevaliendo o invocando su investidura con el propósito de recibir, dar o hacerse prometer para sí, o para un tercero, dádiva o dinero, o, lo que es igual, no se aprecia la presencia de un tráfico de influencias debidamente probado.
Lo que sí se logró demostrar fue diligencia y precaución en el desarrollo del procedimiento de convocatoria, así como en las decisiones tomadas para llevar a cabo la elección, afrontando cada una de las dificultades presentadas, al acudir tanto a la Contraloría General de la República como al DAFP, conceptos que se tuvieron en cuenta al momento de escoger al señor DIEGO MEYER Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 65 ARTUNDUAGA, incluso con el solicitado acompañamiento de la Procuraduría General de la Nación. En cuanto a la renuncia del señor NELSON LEONARDO SEPÚLVEDA FLÓREZ, la consecuente recomposición de la terna en dos ocasiones, -luego de la renuncia de varios de los aspirantes-, y la elección del candidato DIEGO MEYER ARTUNDUAGA, como principales hechos que dieron origen a la censura del solicitante, la Sala encuentra que el procedimiento adelantado por los accionados estuvo acorde con el ordenamiento jurídico, sin perjuicio de resaltar que aquellos estuvieron respaldados por los permanentes conceptos con los que la Contraloría General de la República y, en especial el DAFP que cuenta con facultad consultiva, incluso reconocida en la Resolución 728 de 18 de noviembre de 201953, acompañaron la labor del Concejo Municipal de Villavicencio (Meta) en la tarea de elegir contralor municipal, período 2020-2021.
La posible irregularidad expuesta por el concejal CARLOS JULIO SERRATO LADINO era que, al existir ya una persona elegida el 53 Resolución 728 de 18 de noviembre de 2019, expedida por la Contraloría General de la República: “[…] Artículo 15. FACULTAD CONSULTIVA. El Departamento Administrativo de la Función Pública, será la autoridad técnica competente para conceptuar sobre la aplicación e interpretación de las normas que rigen los procesos de convocatoria para la elección de contralores territoriales.
Para el efecto, la Contraloría General de la República prestará el apoyo que le sea requerido […] (Negrillas y subrayas fuera de texto). Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 66 proceso había culminado, por lo que no debía recomponerse la terna, lo cual, a pesar de dejarse la constancia, fue uno de los interrogantes resueltos por el DAFP a favor de rehacer la terna por estricto orden de mérito para continuar con la convocatoria, como atrás quedó expuesto.
En este punto se tiene que el artículo 6° del Acto Legislativo 04 de 2019, prevé que “[…] La Contraloría General de la República desarrollará los términos generales para el proceso de ‘convocatoria pública de selección de los contralores departamentales, municipales y distritales […]”. La tarea impuesta por el Acto Legislativo a la Contraloría General de la República hace relación al desarrollo de los términos generales para el proceso de convocatoria para los contralores territoriales, por lo que la norma superior no le atribuyó al ente de control el desarrollo minucioso del proceso de convocatoria, pues esta facultad está en cabeza del Congreso, tal como lo indica el artículo 272, inciso 7°, de la Carta Política: “[…] Los Contralores departamentales, distritales y municipales serán elegidos por las Asambleas Departamentales, Concejos Municipales y Distritales, de terna conformada por quienes obtengan los mayores puntajes en convocatoria pública conforme a la ley, siguiendo los principios de transparencia, Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 67 publicidad, objetividad, participación ciudadana y equidad de género, para un periodo de cuatro años que no podrá coincidir con el periodo del correspondiente gobernador y alcalde […]”.
La Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, en Concepto de 12 de noviembre de 2019, determinó que las disposiciones de la Ley 1904 son aplicables, en lo correspondiente, a la elección de los contralores departamentales, distritales y municipales, en tanto el Congreso de la República expida disposiciones especiales para la materia, así: “[…] Como el Legislador no ha expedido todavía una ley que regule específicamente el proceso de elección de los contralores territoriales, la normativa que rige y debe seguirse aplicando es la contenida en la Ley 1904 de 2018, tal como se explicó en al acápite primero de este documento.
Por lo tanto, es a dicha ley a la que debe sujetarse la Contraloría General cuando expida la reglamentación prevista en el artículo 6 del Acto Legislativo 4 de 2019. A este respecto, vale la pena aclarar que ni la Ley 1904, ni su aplicación a la elección de los contralores territoriales (artículo 11), deben entenderse derogadas por el Acto Legislativo 4 de 2019, pues no existe, en principio, ninguna clase de contradicción o antinomia sustancial entre dichos cuerpos normativos, vistos en su integridad.
(…) Estas consideraciones llevan a la Sala a concluir que las convocatorias públicas que se hubieran iniciado, por parte de algunas asambleas departamentales o concejos municipales o distritales, antes dela entrada en vigencia del Acto Legislativo 4 de 2019, podrían continuar, en principio, siempre que los términos y Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 68 condiciones de aquellas se adecúen a las reglas contenidas en el nuevo marco constitucional, a la ley que llegue a expedir el Congreso para regular específicamente el proceso de elección de los contralores territoriales y a las disposiciones reglamentarias que dicte la Contraloría General de la República, en ejercicio de la nueva función que le otorgó el artículo 6 de la reforma constitucional.
(…) Conforme a lo explicado en este concepto, la competencia otorgada a la Contraloría General de la República por el artículo 6 del Acto Legislativo 4 de 2019 constituye una facultad reglamentaria de carácter permanente, pero limitada a la materia y a la finalidad señaladas en dicha norma: desarrollar los términos generales (establecidos previamente por el legislador) de los procesos de convocatoria pública para la elección de los contralores departamentales, municipales y distritales.
Esta potestad debe ser ejercida dentro de los límites materiales y teleológicos indicados, y de forma subordinada a la Constitución Política (especialmente, a los artículos 126 y 272) y a la ley que regule tales convocatorias (actualmente, la Ley 1904 de 2018), mediante la expedición de actos administrativos de contenido general […]”54 (Negrillas y subrayas fuera de texto).
A partir de lo anterior, los términos generales para el proceso de convocatoria pública para la elección de contralores territoriales fueron adoptados por la Contraloría General de la República mediante la Resolución núm. 0728 de 18 de noviembre de 2019, en la que se estableció, respecto del asunto del caso concreto, lo siguiente: 54 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto de 12 de noviembre de 2019, número único de radiación 11001-03-06-000-2019-00186-00, consejero ponente Álvaro Namén Vargas.
Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 69 “[…]
ARTÍCULO
10. CONFORMACIÓN DE LA TERNA Y PUBLICACIÓN. La corporación pública correspondiente conformará la terna con quienes ocupen los tres primeros lugares conforme al puntaje final consolidado. La lista de ternados se publicará por el término de cinco (5) días hábiles, por orden alfabético, en el sitio web dispuesto para el efecto, advirtiendo que por tratarse de una convocatoria pública los puntajes finales no implican orden de clasificación de elegibilidad.
Dentro del término de publicación de la terna, la ciudadanía podrá realizar observaciones sobre los integrantes, que podrán servir de insumo para la valoración que harán los miembros de las corporaciones públicas, para lo cual la respectiva corporación deberá disponer lo pertinente.
PARÁGRAFO. En caso de presentarse alguna circunstancia que conlleve el retiro o la falta absoluta de alguno de los integrantes de la terna, deberá completarse con la persona que haya ocupado el cuarto lugar en el puntaje final, y así sucesivamente en estricto orden de mérito […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto). Para la Sala, por lo tanto, no hay asomo de duda en cuanto a la acertada decisión adoptada por los concejales de recomponer la terna las veces en que quedó disuelta, esto es cuando habiendo sido elegido el señor NELSON LEONARDO SEPÚLVEDA RODRÍGUEZ éste declinó al llamado a ocupar el cargo de contralor municipal de Villavicencio (Meta); luego, ante las renuncias de los ternados CARLOS ARTURO GUASCA VELÁSQUEZ y SILVIA ESTHER ÁLVAREZ AMAYA; y, finalmente, con la elección y posesión del señor DIEGO MEYER ARTUNDUAGA..
Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 70 Ahora, el solicitante manifiesta que existe una irregularidad al momento de posesión del señor DIEGO MEYER ARTUNDUAGA, puesto que lo hizo solo ante la Mesa Directiva en lugar de hacerlo ante la plenaria del Concejo Municipal de Villavicencio (Meta).
Al respecto, se observa que el Acuerdo núm. 263 de 1o. de abril del 2015 “[…] Por medio del cual se adopta el nuevo reglamento interno del Concejo Municipal de Villavicencio […]”, en su artículo 42 estableció las funciones del presidente, dentro de las que se resalta las siguientes: “[…] Artículo 42: FUNCIONES DEL PRESIDENTE. Al presidente le corresponde: (…) 2.
Actuar en representación del Concejo en los actos y actividades que le correspondan. (…) 6. Juramentar y/o posesionar a los Concejales, Vicepresidente, Secretario General, Personero Municipal, Contralor Municipal y funcionarios del Concejo […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto). De acuerdo con lo expuesto, el presidente de la corporación en virtud del reglamento interno del Concejo Municipal de Villavicencio (Meta), tenía la competencia para efectuar el juramento y posesión del señor DIEGO MEYER ARTUNDUAGA, a diferencia de lo expuesto por el solicitante quien yerra al manifestar que el artículo 160 de la Ley 136, exige que la misma deba realizarse ante la Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 71 corporación en pleno, condición legal inexistente y que dista de la realidad del texto de esa norma55.
Conforme con lo anterior, al resultar desvirtuadas las causales de conflicto de intereses y tráfico de influencias, la de indebida destinación de dineros públicos sigue la misma suerte, porque no se encuentra demostrado que la decisión de recomponer la terna y la elección de señor DIEGO MEYER ARTUNDUAGA hubiere sido con el objeto de cubrir objetos, actividades o propósitos no autorizados; costear objetos, actividades o propósitos que sí están autorizados, pero que son diferentes a aquellos para los cuales están previamente asignados; sufragar objetos, actividades o propósitos expresamente prohibidos por la Constitución, la ley o el reglamento; pagar por materias innecesarias o injustificadas; ni obtener un incremento patrimonial personal o de terceros.
Los accionados, en calidad de concejales del municipio de Villavicencio (Meta), para el período constitucional 2020-2023, participaron en el procedimiento de elección del Contralor Municipal 55 “[…]
ARTÍCULO 160. POSESIÓN. Los contralores distritales y municipales elegidos, acreditarán el cumplimiento de las calidades establecidas en esta Ley y tomarán posesión de su cargo ante el Concejo Distrital o Municipal y si esta corporación no estuviese reunida, lo harán ante el juez civil o promiscuo municipal. En casos de vacancia judicial también podrán hacerlo ante el alcalde […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto).
Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 72 de Villavicencio (Meta) con observancia a la ley y a los conceptos emitidos por el DAFP, sin que hubiesen configurado, con ocasión de ello, las causales de conflicto de intereses, tráfico de influencias ni indebida destinación de dineros públicos.
Ahora bien, la parte accionante en los alegatos de conclusión solicita que se compulse copias en contra del apoderado de los accionados, puesto que considera que le era prohibido al profesional del derecho asesorar el proceso de elección de contralor municipal de Villavicencio (Meta) y, a su vez, defender a los concejales en el proceso de pérdida de investidura, argumento que no constituye irregularidad alguna en los términos del Tribunal que ahora se reiteran: “[…] No obstante lo anterior, para la Sala dicha solicitud no tiene prosperidad, puesto que una vez revisado el artículo 29 de la Ley 1123 de 2007 “por la cual se establece el Código Disciplinario del Abogado”, se observa que las circunstancias fácticas alegadas no se encuentran descritas en el régimen de incompatibilidades allí señalado, debido a: i) que no se demostró que existiera un vínculo como funcionario público del apoderado con el concejo municipal, ii) el argumento solo fue enunciado en etapa de alegaciones y sin posibilidades de defensa, iii) se tiene una participación del apoderado en la elección de Contralor fue como Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 73 asesor jurídico externo de la entidad y iv) finalmente en el análisis jurídico no se encontró irregularidad alguna conforme fue expuesto […]”.
Al no prosperar los cargos de la solicitud relativos a la presencia del elemento objetivo de las citadas causales, no resulta posible continuar con el estudio del elemento subjetivo, razón por la cual se confirmará la sentencia apelada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 25 de febrero de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta.
SEGUNDO: Una vez ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Número único de radicación: 50001 23 33 000 2020 00924 01 Solicitante: SAÚL VILLAR JIMÉNEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 74 Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 3 de febrero de 2022.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ