CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., treinta y uno (31) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación número: 47001-23-33-000-2022-00276-01 Actora: CORPORACIÓN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO COMUNITARIO DE LA COSTA ATLÁNTICA -COINCCA-.

TESIS: SE REVOCA EL AUTO RECURRIDO. EN EL PRESENTE CASO NO DEBÍA AGOTARSE EL REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD CONSISTENTE EN LA CONCILIACIÓN PREJUDICIAL, HABIDA CUENTA QUE LOS ACTOS DEMANDADOS CARECEN DE CONTENIDO ECONÓMICO. AUTO INTERLOCUTORIO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto de 10 de abril de 20241, proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena2, que declaró la terminación del proceso por considerar que no se agotó el requisito de procedibilidad consistente en la conciliación prejudicial. 1 Asignado por reparto el 27 de septiembre de 2024. 2 En adelante, el TRIBUNAL. 2 Radicación número: 47001-23-33-000-2022-00276-01 Actora: CORPORACIÓN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO COMUNITARIO DE LA COSTA ATLÁNTICA- COINCCA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I-.

ANTECEDENTES La CORPORACIÓN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO COMUNITARIO DE LA COSTA ATLÁNTICA- COINCCA promovió demanda ante el Tribunal, a través de apoderado, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de las resoluciones núms. 7771 de 15 de octubre de 2021, “por medio de la cual se resuelve el proceso administrativo sancionatorio seguido en contra de la ONG CORPORACIÓN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO COMUNITARIO DE LA COSTAATLÁNTICA - COINCCA, identificada con NIT. 900.114.628-1”; y 3858 de 4 de agosto de 2022, “por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto contra la resolución No 7771 de fecha 15 de octubre de 2021, mediante de la cual se resolvió el proceso administrativo sancionatorio seguido en contra de la ONG CORPORACIÓN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO COMUNITARIO DE LA COSTAATLÁNTICA - COINCCA, IDENTIFICADA CON NIT. 3 En adelante CPACA. 3 Radicación número: 47001-23-33-000-2022-00276-01 Actora: CORPORACIÓN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO COMUNITARIO DE LA COSTA ATLÁNTICA- COINCCA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 900.114.628-1”, expedidas por el INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR -ICBF.

El Tribunal, a través de auto de 10 de mayo de 2023, admitió la demanda y ordenó notificar a la demandada, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. El ICBF, en la contestación de la demanda, formuló la excepción denominada “falta de agotamiento del requisito de procedibilidad”, para lo cual señaló que la actora, pese a que promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, omitió cumplir con la carga de agotar el requisito de procedibilidad consistente en la conciliación prejudicial, conforme con lo previsto en el numeral 1 del artículo 161 del CPACA.

La actora, mediante escrito por medio del cual descorrió el traslado de las excepciones propuestas por la demandada, afirmó que no había lugar a agotar tal requisito de procedibilidad, debido a que el conflicto objeto de controversia carecía de contenido económico, por lo que no era conciliable en los términos del artículo 2.2.4.3.1.1.2. del Decreto 1069 de 2016. 4 Radicación número: 47001-23-33-000-2022-00276-01 Actora: CORPORACIÓN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO COMUNITARIO DE LA COSTA ATLÁNTICA- COINCCA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II-.

LA PROVIDENCIA IMPUGNADA El TRIBUNAL, por auto de 10 de abril de 2024, declaró la terminación del proceso por considerar que no se agotó el requisito de procedibilidad consistente en la conciliación prejudicial. Manifestó que en las demandas en que se pretenda la nulidad de actos administrativos que imponen sanciones es obligatorio agotar el requisito de procedibilidad.

Señaló que aun cuando la demandante no hubiera formulado pretensiones económicas, la sanción de suspensión de su personería jurídica por 4 meses le imposibilitó prestar los servicios en el marco del sistema nacional de bienestar familiar, conforme con lo establecido en los artículos 16 de la Ley 1098 de 2016 y 2.4.3.4.2 del Decreto 1084 de 2015.

Afirmó que de la revisión de los actos demandados también se desprendía que con ocasión de la suspensión de la personería jurídica de la actora se realizaron unas cesiones de contratos de aporte para atención a la primera infancia, lo cual denotaba unas consecuencias económicas negativas para ella. 5 Radicación número: 47001-23-33-000-2022-00276-01 Actora: CORPORACIÓN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO COMUNITARIO DE LA COSTA ATLÁNTICA- COINCCA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que en la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos demandados, la actora afirmó que fue excluida del registro de oferentes de la entidad y no pudo participar en licitaciones para la vigencia 2023.

Concluyó que comoquiera que los actos demandados tenían contenido económico había lugar a declarar la terminación del proceso, habida cuenta que no se acreditó el agotamiento del requisito de procedibilidad. III-.

FUNDAMENTOS DEL RECURSO III.1. El apoderado de la parte actora interpuso recurso de apelación contra el auto de 10 de abril de 2024 con el propósito de que se revoque el proveído recurrido, argumentando para ello lo siguiente: Indicó que, contrario a lo afirmado por el Tribunal, no tenía la carga de agotar el requisito de procedibilidad consistente en la conciliación prejudicial, habida cuenta que los actos administrativos demandados carecen de carácter económico.

Manifestó que en sus pretensiones de restablecimiento del derecho no pidió que se declare la “ilicitud” de la cesión de contrato alguno ni 6 Radicación número: 47001-23-33-000-2022-00276-01 Actora: CORPORACIÓN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO COMUNITARIO DE LA COSTA ATLÁNTICA- COINCCA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ello se puede derivar de la declaratoria de nulidad de los actos acusados.

Señaló que la sanción impuesta a través de las resoluciones demandadas ya fue cumplida, circunstancia por la que en la actualidad goza de los derechos y obligaciones derivados del reconocimiento de personería jurídica. Indicó que la controversia no versaba sobre derechos económicos y disponibles por las partes, toda vez que la petición de restablecimiento del derecho tiene como finalidad únicamente que desaparezca del mundo jurídico la sanción de suspensión de la personería jurídica sin que ello implique reconocimiento económico alguno. III.2.

El Tribunal, mediante providencia de 21 de agosto de 2024, concedió el recurso de apelación. IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA De conformidad con el numeral 2 del artículo 2434 del CPACA, el recurso de apelación procede contra el auto que por cualquier causa ponga fin al proceso, como en este caso el que declara su terminación 4 Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021. 7 Radicación número: 47001-23-33-000-2022-00276-01 Actora: CORPORACIÓN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO COMUNITARIO DE LA COSTA ATLÁNTICA- COINCCA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por no agotar el requisito de procedibilidad consistente en la conciliación prejudicial, por lo que su resolución le corresponde a la Sala en atención a lo establecido en el artículo 125, numeral 2, literal g), ibidem.

Caso concreto En el presente asunto, mediante la providencia de 10 de abril de 2024, el TRIBUNAL, en aplicación del artículo 175, parágrafo 2°, inciso 3°, del CPACA, modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021, dio por terminado el proceso al considerar que no se agotó el requisito de procedibilidad consistente en la conciliación prejudicial.

Lo anterior debido a que, a su juicio, los actos demandados produjeron efectos de contenido económico, pues, ante la suspensión de la personería jurídica de la actora, ésta no pudo prestar sus servicios en el marco del sistema nacional de bienestar familiar y debió ceder los contratos que tenía a su cargo como consecuencia de la sanción. Inconforme con la anterior decisión la parte actora interpuso recurso de apelación, para lo cual adujó que no debía agotar el requisito de procedibilidad consistente en la conciliación prejudicial habida cuenta 8 Radicación número: 47001-23-33-000-2022-00276-01 Actora: CORPORACIÓN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO COMUNITARIO DE LA COSTA ATLÁNTICA- COINCCA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que las resoluciones demandadas ni sus pretensiones de restablecimiento del derecho tenían carácter económico.

En ese orden, corresponde a la Sala determinar si estuvo bien declarada la terminación del proceso por no haberse agotado el requisito de procedibilidad en el caso concreto, como lo sostuvo el Tribunal en la providencia cuestionada. Para resolver el problema jurídico planteado en precedencia, en lo referente al agotamiento de la conciliación en asuntos administrativos, se recuerda que de conformidad con el artículo 2º del Decreto 1716 de 20095, en concordancia con el artículo 161 del CPACA, ésta se constituye en requisito de procedibilidad para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en los procesos promovidos en ejercicio de los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales, cuando las pretensiones de la demanda persigan el restablecimiento de un derecho de tipo económico o cuando se advierta que de la posible declaratoria de nulidad de los actos acusados se pueda restablecer automáticamente un derecho de contenido económico.

Al respecto, el artículo 161 del CPACA 5 “Por el cual se reglamenta el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, el artículo 75 de la Ley 446 de 1998 y del Capítulo V de la Ley 640 de 2001”. 9 Radicación número: 47001-23-33-000-2022-00276-01 Actora: CORPORACIÓN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO COMUNITARIO DE LA COSTA ATLÁNTICA- COINCCA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co establece: “[…] Artículo 161.

Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: 1. Cuando los asuntos sean conciliables; el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales.

El requisito de procedibilidad será facultativo en los asuntos laborales, pensiona les, en los procesos ejecutivos diferentes a los regulados en la Ley 1551 de 2012, en los procesos en que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial, en relación con el medio de control de repetición o cuando quien demande sea una entidad pública.

En los demás asuntos podrá adelantarse la conciliación extrajudicial siempre y cuando no se encuentre expresamente prohibida. Cuando la Administración demande un acto administrativo que ocurrió por medios ilegales o fraudulentos, no será necesario el procedimiento previo de conciliación […]”. Asimismo, sobre los asuntos que no son susceptibles de conciliación extrajudicial, el artículo 2.2.4.3.1.1.2. del Decreto 1069 de 26 de mayo de 20156 establece: “[…]

ARTÍCULO 2. 2.4.3.1.1.2. Modificado por el Art. 1, Decreto Nacional 1167 de 2016. Asuntos susceptibles de conciliación extrajudicial en materia contencioso administrativa. Podrán conciliar, total o parcialmente, las entidades públicas y las personas privadas que desempeñan funciones propias de los distintos órganos del Estado, por conducto de apoderado, sobre los conflictos de carácter particular y contenido económico de los cuales pueda conocer la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a través de los medios de control previstos en los 6 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho”. 10 Radicación número: 47001-23-33-000-2022-00276-01 Actora: CORPORACIÓN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO COMUNITARIO DE LA COSTA ATLÁNTICA- COINCCA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co artículos 138, 140 y 141 del Código de Procedimiento Administrativo y de Contencioso Administrativo.

PARÁGRAFO 1. No son susceptibles de conciliación extrajudicial en asuntos de lo Contencioso administrativo: - Los asuntos que versen sobre conflictos de carácter tributario. - Los asuntos que deban tramitarse mediante el proceso ejecutivo de que trata el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, salvo las excepciones específicas establecidas en la ley. - Los asuntos en los cuales la correspondiente acción haya caducado […]”.

En el presente caso, la parte actora pretende la nulidad de las resoluciones núms. 7771 de 15 de octubre de 2021 y 3858 de 4 de agosto de 2022 que resolvieron lo siguiente: “Resolución No. 7771 15 OCT 2021 […]

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO: RECONOCER PERSONERÍA JURÍDICA para actuar en el presente Proceso Administrativo Sancionatorio, en los términos del poder conferido, al señor RODOLFO DE JESÚS QUANT GONZÁLEZ, identificado con la c.c. 5.077.995 y T.P. 57.234 del C.S. de la Judicatura, como apoderado de la ONG CORPORACIÓN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO COMUNITARIO DE LA COSTA ATLÁNTICA - COINCCA, identificada con NIT. 900.114.628-1.

ARTÍCULO SEGUNDO: DECLARAR probados los cargos primero, segundo y tercero del Auto de cargos No. 0084 del 23 de junio de 2021 y, como consecuencia, SANCIONAR a la ONG CORPORACIÓN INTERNACIONA PARA EL DESARROLLO COMUNITARIO DE LA COSTA ATLÁNTICA - COINCCA, identificada con NIT. 900.114.628-1, con la SUSPENSIÓN DE LA PERSONERÍA JURÍDICA reconocida por la Resolución No. 3003 del 21 de noviembre de2014129, proferida por el ICBF - Dirección Regional Magdalena, POR EL TÉRMINO DE CUATRO (04) MESES, por los motivos 11 Radicación número: 47001-23-33-000-2022-00276-01 Actora: CORPORACIÓN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO COMUNITARIO DE LA COSTA ATLÁNTICA- COINCCA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co expuestos en la parte considerativa de la presente resolución.

PARÁGRAFO PRIMERO: Para efectos del cumplimiento de la sanción impuesta, deberá tenerse en cuenta el número de usuarios atendidos y cobertura, de manera tal que se garantice la continuidad del Servicio Público de Bienestar Familiar y los derechos de los mismos. En observancia de lo anterior, la Dirección ICBF Regional Magdalena, adoptará las medidas pertinentes para articular la información y las acciones que correspondan, haciendo lo necesario para que no se exceda el término de tres (03) meses, el cual no es concurrente con el cumplimiento de la sanción establecida.

PARÁGRAFO SEGUNDO: La suspensión de la personería jurídica se efectuará a partir del día siguiente calendario del momento en el cual la nueva entidad asignada, inicie la administración y prestación del Servicio Público de Bienestar Familiar.

PARÁGRAFO TERCERO: La ONG CORPORACIÓN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO COMUNITARIO DE LA COSTA ATLÁNTICA - COINCCA, identificada con NIT.900.114.628-1, deberá acatar lo ordenado en el presente Acto Administrativo y si a la fecha se encuentra prestando el Servicio Público de Bienestar Familiar, le corresponderá cumplir lo que le sea indicado por parte de la Dependencia competente, de lo contrario se dará aplicación a lo establecido en el artículo 90 del CPACA. […].

RESOLUCIÓN 3358 4 AGO 2022 […]

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO: CONFIRMAR en todas sus partes, la Resolución No. 7771 del 15 de octubre del 2021 y la SANCIÓN impuesta a la ONG CORPORACIÓN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO COMUNITARIO DE LA COSTA ATLÁNTICA - COINCCA identificada con NIT. 900.114.628-1, consistente en la SUSPENSIÓN DE LA PERSONERÍA JURÍDICA reconocida mediante Resolución No. 3003 del 21 de noviembre de 201428, expedida por el ICBF-Dirección Regional Magdalena, con la que cuenta para prestar servicios en el marco del Sistema Nacional 12 Radicación número: 47001-23-33-000-2022-00276-01 Actora: CORPORACIÓN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO COMUNITARIO DE LA COSTA ATLÁNTICA- COINCCA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Bienestar Familiar, POR EL TÉRMINO DE CUATRO (04) MESES […]”.

Ahora, la parte actora con la demanda pretende que se condene al INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR -ICBF a lo siguiente: “[…] 3.- Que como consecuencia de lo anterior y como restablecimiento del derecho, se declare que no hay lugar a la sanción determinada en la Resolución No # 7771 de fecha 15 de octubre de 2021, “POR MEDIO DE LA CUAL SE RESUELVE EL PROCESO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO SEGUIDO EN CONTRA DE LA ONG CORPORACIÓN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO COMUNITARIO DE LA COSTAATLÁNTICA - COINCCA, IDENTIFICADA CON NIT. 900.114.628-1” expedida por la Dirección General del Instituto Colombiana de Bienestar Familiar, ICBF. que decidió sancionar a la ONG COICCA, con suspensión de la personería jurídica, reconocida por la resolución No 3003 del 21 de noviembre de 2014, proferida por el ICBF Dirección Regional Magdalena, POR EL TERMINO DE CUATRO (4) MESES, confirmada por la Resolución No 3858 de fecha 4 de agosto de 2022, “por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto contra la resolución No 7771 de fecha 15 de octubre de 2021, además, se ordene la cancelación de la sanción a la ONG COINCCA, del registro de sanciones que lleva el ICBF […]”.

Del anterior recuento, la Sala advierte que en tratándose de demandas presentadas en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el requisito de procedibilidad consistente en la conciliación prejudicial es obligatorio cuando pretendan conciliarse los efectos económicos de los actos acusados. Por ello, la Sala considera que le asiste razón a la recurrente habida 13 Radicación número: 47001-23-33-000-2022-00276-01 Actora: CORPORACIÓN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO COMUNITARIO DE LA COSTA ATLÁNTICA- COINCCA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuenta que por la naturaleza de los actos objeto de demanda no era exigible el requisito de conciliación extrajudicial, debido a que aun cuando se trata de un conflicto de carácter particular estos carecen de contenido económico.

En efecto, las resoluciones núms. 7771 de 15 de octubre de 2021 y 3858 de 4 de agosto de 2022 corresponden a actos administrativos que carecen de contenido económico susceptible de ser conciliado en tanto que se limitan a suspender la personería jurídica de la actora por el término de 3 meses; y de la revisión de las pretensiones de la demanda no se advierte que se pretenda, a título de restablecimiento del derecho, reparación económica alguna, por lo que no resultaba procedente agotar el requisito de procedibilidad consistente en la conciliación prejudicial.

Por ello, la Sala revocará la providencia recurrida y, en su lugar, ordenará continuar con el trámite del presente proceso. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E: 14 Radicación número: 47001-23-33-000-2022-00276-01 Actora: CORPORACIÓN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO COMUNITARIO DE LA COSTA ATLÁNTICA- COINCCA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PRIMERO: REVOCAR el auto de 10 de abril de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena y, en su lugar, ordenar que se continue con el trámite del proceso de la referencia por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: En firme esta decisión DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 31 de octubre de 2024. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Salva voto NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.