CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 25000-23-36-000-2017-01610 (65196) Actor: FUNDACIÓN VIDA Y SALUD SOLIDARIA IPS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA Temas: REPARACIÓN DIRECTA / LIQUIDACIÓN CAPRECOM E.I.C.E. - Se adelantó de conformidad con la normativa establecida para tal fin, la cual, a su vez, establece la prelación de créditos / CARGA DE LA PRUEBA – La actora no cumplió con la carga probatoria prevista en el artículo 167 del Código General del Proceso, pues no acreditó que el daño alegado fuera atribuible a la entidad demandada.
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 29 de mayo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. SÍNTESIS DEL CASO La presente controversia gira en torno al supuesto menoscabo patrimonial que sufrió la Fundación Vida y Salud Solidaria IPS por el pago parcial de las acreencias que le fueron debidamente reconocidas en el proceso de liquidación de CAPRECOM E.I.C.E. Según la demanda, el no pago total del crédito ocurrió “por las fallas que se presentaron en la creación, funcionamiento y liquidación de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones”. 2 Radicación número: 25000-23-36-000-2017-01610 (65196) Actor: Fundación Vida y Salud Solidaria IPS Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social Referencia: Medio de control de reparación directa ANTECEDENTES 1.
La demanda 1.1. Mediante escrito presentado el 29 de agosto de 2017 (f. 1-6 c-1), la señora Andrea Carolina Ramírez Varón, como representante legal de la Fundación Vida y Salud Solidaria IPS, por conducto de apoderado judicial (f. 7 c-1), presentó demanda de reparación directa en contra de la Nación-Ministerio de Salud y Protección Social, con el fin de que se le declarara patrimonialmente responsable por el pago incompleto de las acreencias que le fueron debidamente reconocidas y aceptadas a la fundación demandante en el proceso de liquidación de CAPRECOM E.I.C.E. 1.2.
Como consecuencia de la anterior declaración, en la demanda se pidió un total de “$1.975.367.395” por concepto de saldo adeudado, así como los intereses comerciales a la tasa máxima permitida por la Superintendencia Financiera, acumulados desde el 28 de diciembre de 2015, fecha en que se expidió el decreto que suprimió y ordenó la liquidación de CAPRECOM E.I.C.E. Como pretensión subsidiaria, solicitó que, de accederse a las pretensiones, se dé aplicación a lo dispuesto en el artículo 262 de la Ley 1819 de 2016, en el sentido de informar a la DIAN de la existencia de la condena, para que compense las obligaciones de la demandante. 1.3.
Las pretensiones anteriores se fundamentaron en los siguientes hechos: La Caja de Previsión Social de Comunicaciones, CAPRECOM E.I.C.E, era una Entidad Pública Promotora de Salud, constituida como Empresa Industrial y Comercial del Estado, vinculada al Ministerio de Salud y Protección Social, por disposición del Decreto 4107 de 2011.
La Superintendencia Nacional de Salud, mediante la Resolución No. 002228 de 15 de noviembre de 2013, le ordenó al representante legal de CAPRECOM E.I.C.E., como medida preventiva, la adopción de un programa de recuperación para la superación de las deficiencias administrativas, técnicas y financieras que presentaba la entidad. Una vez finalizado el programa de recuperación, la Superintendencia Nacional de Salud expidió la Resolución No. 001574 de 21 de agosto de 2015, a través de la cual acogió la medida preventiva de vigilancia especial de CAPRECOM E.I.C.E. 3 Radicación número: 25000-23-36-000-2017-01610 (65196) Actor: Fundación Vida y Salud Solidaria IPS Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social Referencia: Medio de control de reparación directa La Superintendencia Nacional de Salud radicó ante el Ministerio de Salud y Protección Social un informe técnico sobre los resultados de las mediciones y los indicadores que se aplican a CAPRECOM E.I.C.E., concluyendo que la misma presentaba graves incumplimientos en asuntos de prestaciones y financieros.
El Ministerio de Salud y Protección Social, a través de la Dirección de Operación del Aseguramiento en Salud, Pensiones y Riesgos Profesionales, profirió un informe técnico sobre la gestión administrativa de CAPRECOM E.I.C.E., en el que recomendó la supresión de la entidad, en atención a la gravedad de su situación financiera, operativa y prestacional.
El 28 de diciembre de 2015, el Ministerio de Salud y Protección Social profirió el Decreto No. 2519, a través del cual ordenó la liquidación de la entidad por la gravosa situación financiera y operativa que cursaba. La Fundación Vida y Salud Solidaria IPS, contratista de CAPRECOM E.I.C.E., presentó de manera oportuna, dentro del proceso liquidatorio, el reclamo de las acreencias a su favor.
El “26 de abril de 2017”, el agente liquidador “le notificó a FUNDASALUD que reconoció el crédito a favor de esta por valor de $3’139.923.666,00 y que los activos sólo permitían pagar $1’164.556.271, lo que configura, por concepto de capital, el perjuicio padecido por la demandante”. Según la demanda, “la Nación es responsable del pago de las obligaciones de (…) CAPRECOM EICE, por las fallas que se presentaron en la creación, desarrollo, funcionamiento y liquidación de la caja de previsión (…), con base en las normas del orden nacional que la crearon y los antecedentes de la liquidación (…), la cual fue, finalmente, decretada por el gobierno nacional, que integran acciones del Estado que tuvo como consecuencia los daños sufridos por la demandante”. 2.
La respuesta de la entidad accionada1 2.1. La Nación - Ministerio de Salud y Protección Social contestó la demanda (f. 21- 27 c-1). Señaló que los actos del agente especial eran autónomos e independientes, y que, en esa medida, el ministerio no podía responder por lo que, en tales decisiones, se hubiera determinado; agregó que, en todo caso, la obligación reclamada no debía ser asumida por este ministerio, ya que no fue su actuación la 1 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda el 11 de julio de 2018 (f. 11 c-1), decisión que se notificó de manera electrónica a la Nación- Ministerio de Salud y Protección Social, el Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 4 Radicación número: 25000-23-36-000-2017-01610 (65196) Actor: Fundación Vida y Salud Solidaria IPS Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social Referencia: Medio de control de reparación directa que originó el daño. Por lo anterior, propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva y la ausencia de responsabilidad. 3.
Audiencia inicial 3.1. El 21 de febrero de 2019, se fijó fecha para la celebración de la audiencia inicial prevista en el artículo 180 del CPACA (f. 57 c-2), la cual se llevó a cabo el 2 de abril siguiente, oportunidad en la cual se agotaron las etapas previstas en la norma en comento2 (f. 64-68 c-1 y CD No. 2). 3.2. En la audiencia, los sujetos procesales no advirtieron vicios que requirieran la adopción de medidas de saneamiento.
Luego, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se pronunció sobre las excepciones. Manifestó que, de las planteadas en la contestación, solo la falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la Nación-Ministerio de Salud y Protección Social tenía el carácter de previa, y que la misma debía ser negada, porque en este momento procesal solo se revisaba la legitimación formal, la cual se encontraba plenamente acreditada en virtud de las imputaciones realizadas.
Los demás argumentos de defensa, por atacar el fondo del asunto, debían ser analizados al momento de dictar sentencia. 3.3. En la etapa de fijación del litigio se precisó que la controversia giraba en torno a determinar si el “Ministerio de Salud y Protección Social deb[ía] ser declarado administrativa y patrimonialmente responsable (…) por el presunto daño causado a la Fundación Vida y Salud Solidaria IPS, derivado del no pago de la totalidad de las acreencias reconocidas en el proceso de liquidación de CAPRECOM EICE, por insuficiencia de los activos, al evidenciarse falla en el servicio en relación con las funciones de creación, desarrollo, funcionamiento y liquidación de dicha Entidad”.
El problema jurídico fue puesto a consideración de las partes, quienes manifestaron expresamente su aceptación. 3.4. Posteriormente, el magistrado tuvo como medios de convicción los documentos allegados con la demanda y la contestación. Ante la ausencia de pruebas por practicar, se prescindió de la audiencia siguiente y se ordenó la presentación de 2 De acuerdo con el aludido artículo, durante la audiencia inicial el juez adoptará las medidas de saneamiento necesarias para evitar sentencias inhibitorias; resolverá las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva; fijará el litigio, se pronunciará sobre la petición de medidas cautelares y decretará pruebas. 5 Radicación número: 25000-23-36-000-2017-01610 (65196) Actor: Fundación Vida y Salud Solidaria IPS Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social Referencia: Medio de control de reparación directa alegatos de conclusión por escrito y el concepto del representante del Ministerio Público, en atención a lo dispuesto en los artículos 179 y 181 del CPACA. 4.
Alegatos de conclusión 4.1. La parte demandante pidió que se accediera a las pretensiones de la demanda, dado que “existen mandatos constitucionales y legales que obligan patrimonialmente a la Nación-Ministerio de Salud a responder por las fallas, ser deudor solidario y asumir las obligaciones que fueron citadas en la demanda”.
(f. 73-74 c-1). 4.2. La Nación- Ministerio de Salud y Protección Social insistió en las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva y la ausencia de responsabilidad (f. 71-72 c-1). 4.3. El Ministerio Público pidió que se negaran las pretensiones de la demanda. En su criterio, “del contenido de la demanda y del reducido causal probatorio (…) no es posible observar (…) que se encuentre acreditado alguno de los elementos constitutivos de la responsabilidad del Estado (…), lo que comporta la imposibilidad de atribuir responsabilidad al Ministerio de Salud y Protección Social” (f. 75-81 c-1). 5.
Sentencia de primera instancia 5.1. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante providencia del 29 de mayo de 2019, negó las pretensiones de la demanda. La decisión se fundamentó en tres razones (f. 83-89 c-ppal): - Si bien se demostró "la afectación patrimonial sufrida por la Fundación Vida y Salud Solidaria, al no habérsele pagado la totalidad de las acreencias que le fueron reconocidas en el proceso liquidatorio de CAPRECOM E.I.C.E.", lo cierto era que dicho daño no revestía de antijuridicidad, “debido a que el proceso de supresión y liquidación de una entidad pública es de previsión legal y no coloca en cabeza de los acreedores una carga irrazonable, sino, por el contrario, garantiza sus derechos a través de un proceso concursal y universal en términos igualitarios para todos los interesados, de manera que el resultado del mismo, beneficiará y/o perjudicará de forma similar a todos ellos”.
En otras palabras, el resultado de la liquidación es una carga que la ley impone a los acreedores que concurren al proceso y, en el presente asunto, no se probó “que 6 Radicación número: 25000-23-36-000-2017-01610 (65196) Actor: Fundación Vida y Salud Solidaria IPS Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social Referencia: Medio de control de reparación directa hubiera existido un desequilibrio porque se haya impuesto al demandante soportar una carga mayor que la asumida por los otros acreedores de la misma categoría y naturaleza”. - A pesar de la inexistencia de un daño antijurídico, agregó que la parte demandante tampoco demostró actuaciones u omisiones del Ministerio de Salud y Protección Social que causaran la crisis financiera de CAPRECOM E.I.C.E. y su consecuente liquidación, o hubiera influido en el orden, forma y monto del pago de las acreencias de la demandante. - Por último, destacó que el Ministerio de Salud y Protección Social no es subrogatario de las acreencias cuyo no pago se reputa como daño y, aun siéndolo, “esto daría lugar a su reclamación por otra vía”. 6.
El recurso de apelación 6.1. La parte actora interpuso recurso de apelación y solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia (f. 221-226 c-ppal). Manifestó “que el daño sufrido es antijurídico”, porque es “violatorio de la Constitución (…) en su artículo 2, inciso segundo, que orienta la finalidad de las autoridades que están instituidas para proteger los bienes y derechos de las personas, y no para que soporten las consecuencias de los actos administrativos”.
También vulneró el artículo 13 -igualdad-, y los artículos 48 y 49, relacionados con la eficiencia, universalidad y solidaridad de la seguridad social. Agregó que “la liquidación de CAPRECOM es la última etapa de una serie de fallas del servicio (…) que no tienen que ser soportadas por la parte demandante” y, en ese sentido, indicó que “la prueba de la intervención dañina del ministerio de Salud y Protección Social” se encuentra en los decretos 2519 de 20153 y 140 de 20174, así como los “006 de 2008, 2011 de 2012 y 2408 de 2014 que ejecutaron el desangre de CAPRECOM”.
Agregó que el no pago total de su acreencia equivale a la “expropiación de un bien” y, por tanto, se vulnera el artículo 34 de la Constitución Política que prohíbe la 3 “Por el cual se suprime la CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE COMUNICACIONES "CAPRECOM", EICE, se ordena su liquidación y se dictan otras disposiciones” 4 Por el cual se modifica el Decreto número 2519 de 2015. 7 Radicación número: 25000-23-36-000-2017-01610 (65196) Actor: Fundación Vida y Salud Solidaria IPS Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social Referencia: Medio de control de reparación directa “confiscación” y el 58 “que garantiza la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles”.
Se refirió, igualmente, a la solidaridad, “consagrada en el artículo 48 de la Constitución y es la fuente del derecho que debió ser restablecido por medio de la sentencia que se impugna y fue totalmente ignorada en sus considerandos”. Destacó que, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 20 y 40 del Decreto 2519 de 2015, es la Nación la obligada a atender las obligaciones que no fueron pagadas por Caprecom en el proceso de liquidación. Finalmente, a pesar de que en el escrito se mencionó como “prueba de la intervención dañina” el Decreto 149 de 2017, se solicitó su inaplicación “en ejercicio de la excepción de inconstitucionalidad”. 7.
El trámite de segunda instancia 7.1. El recurso de apelación fue concedido por el tribunal de primera instancia el 13 de septiembre de 2019 (f. 104-105 c-ppal), y admitido por esta Corporación el 8 de noviembre siguiente (f. 119 c-ppal). Posteriormente, por auto del 6 de diciembre de ese mismo año, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera su concepto (f. 122 c-ppal). 7.2.
La parte actora, “por razones de brevedad”, se remitió a los argumentos presentados en el recurso de apelación, los cuales dio por “reproducidos en el alegato” (f. 127-130 c-ppal ). La Nación-Ministerio de Salud y Protección Social pidió que se confirmara la sentencia de primera instancia (f. 124-126 c-ppal). El Ministerio Público guardó silencio.
CONSIDERACIONES 1. Competencia En virtud del numeral 6 del artículo 152 de la Ley 1437 de 20115, los tribunales administrativos conocen en primera instancia de los procesos de reparación directa 5 La demanda se radicó el 29 de agosto de 2017, de ahí que sea ésta la normatividad aplicable. 8 Radicación número: 25000-23-36-000-2017-01610 (65196) Actor: Fundación Vida y Salud Solidaria IPS Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social Referencia: Medio de control de reparación directa en los que la cuantía exceda de 500 SMMLV6, cuya apelación le corresponde tramitarla al Consejo de Estado, según el artículo 150 ejusdem7.
En el sub lite la parte demandante solicitó por concepto de perjuicios materiales un total de “$1.975.367.395”, suma que para la fecha de presentación de la demanda era superior a 500 SMMLV8, de ahí que el conocimiento en primera instancia le correspondiera al a quo. 2. Legitimación en la causa 2.1. La Fundación Salud y Vida Solidaria IPS se encuentra legitimada en la causa de hecho por haber presentado la demanda de la referencia, en calidad de víctima directa; además, la Sala advierte que es la acreedora de la obligación que sirve de causa petendi a las pretensiones, tal como se desprende del oficio del 26 de abril de 2017, en el que se le informó que en el proceso de liquidación de CAPRECOM E.I.C.E. se reconoció en su favor por concepto de acreencias un total de $3.139.923.666,00 y que, por “la disponibilidad de activos”, solo se pagó el “37.088681%”, que equivale a “$1.164556.271”. 2.2.
La Sala encuentra acreditada la legitimación en la causa por pasiva de hecho del Ministerio de Salud y Protección Social, porque en la demanda se le imputó responsabilidad por el daño que habría sufrido la sociedad demandante, “por las fallas que se presentaron en la creación, funcionamiento y liquidación de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones”.
En ese sentido, se observa que frente a esta entidad se efectuó una imputación fáctica y jurídica concreta y, por tanto, le asiste legitimación en la causa por pasiva de hecho. La legitimación material se analizará al examinar el fondo del asunto. 3. Oportunidad en el ejercicio del derecho de acción 3.1. De conformidad con lo previsto en el literal i, del numeral 2, del artículo 164 del CPACA, la demanda de reparación directa puede instaurarse dentro de los dos (2) 6 “Artículo 152.
Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) “6. De los de reparación directa, inclusive aquellos provenientes de la acción u omisión de los agentes judiciales, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes”. 7“Artículo 150.
El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos (…)”. 8 Para el 2017 el SMMLV era de $737’717suma que al multiplicarse por 500 da como resultado $368’858.500. 9 Radicación número: 25000-23-36-000-2017-01610 (65196) Actor: Fundación Vida y Salud Solidaria IPS Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social Referencia: Medio de control de reparación directa años “contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia”. 3.3.
En el presente asunto, la parte actora indicó que en el proceso de liquidación de CAPRECOM E.I.C.E. no se pagó la totalidad de las acreencias debidamente reconocidas, situación que, se afirmó, acaeció “por las fallas que se presentaron en la creación, funcionamiento y liquidación de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones”. En el escrito inicial, la parte actora indicó que la “Fiduciaria La Previsora S.A, por medio de comunicación de fecha 26 de abril de 2.017, le notificó a FUNDASALUD que reconoció el crédito a favor de esta por valor de $3.139.923.666,00 y que los activos solo permitían pagar $1.164.556.271 (…).
Junto con la demanda la parte actora se limitó a aportar como medio de convicción la constancia de no conciliación expedida por la Procuraduría General de la Nación (f. 1 c-pruebas), el certificado de existencia y representación de la fundación (f. 2-9 c-pruebas) y una “comunicación” del 26 de abril de 2017 en el que se le informó a la demandante los pagos efectuados por concepto de acreencias adeudadas, así (f. 10 c-pruebas): REF.
Información de pagos efectuados por el Patrimonio Autónomo de Remanentes PAR CAPRECOM LIQUIDADO. Fiduciaria la Previsora S.A., actuando en su calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo de Remanentes PAR CAPRECOM LIQUIDADO, se permite informar que ha realizado el pago de las acreencias reconocidas en el proceso liquidatorio (…), hasta la concurrencia del activo disponible para pago, así: 10 Radicación número: 25000-23-36-000-2017-01610 (65196) Actor: Fundación Vida y Salud Solidaria IPS Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social Referencia: Medio de control de reparación directa Así las cosas, por la insuficiencia probatoria, la Sala, para efectos de presentación de la demanda, tomará como fecha de inicio la establecida en el referido oficio; por tanto, se tiene que la demanda podía ser presentada hasta el 27 de abril de 2019 y, como la misma se radicó el 29 de agosto de 20179, se concluye que el derecho de acción se ejerció de forma oportuna. 4.
Problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar si la Nación-Ministerio de Salud y Protección Social está llamada a responder por el pago parcial de la totalidad de las acreencias debidamente reconocidas a Fundación Salud y Vida Solidaria IPS en el proceso de liquidación de CAPRECOM E.I.C.E, lo cual, se afirmó, ocurrió por fallas en la creación, funcionamiento y liquidación de la caja. 5.
La responsabilidad de la Nación-Ministerio de Salud y Protección Social 5.2 El daño En la demanda, a título de daño, se invocó el detrimento patrimonial que habría sufrido la fundación demandante por el hecho de que en el proceso de liquidación de CAPRECOM E.I.C.E no se le pagó la totalidad del crédito que le fue debidamente reconocido.
En efecto, en la demanda se narró que, en el marco del proceso de liquidación, el agente liquidador “le notificó a FUNDASALUD que reconoció el crédito a favor de esta por valor de $3.139.923.666,00 y que los activos solo permitían pagar $1.164.556.271, lo que configura, por concepto de capital, el perjuicio padecido por la demandante”.
Como se advirtió en el acápite de la caducidad, en el proceso solo se cuenta con el oficio expedido del 26 de abril de 2017 por la Fiduciaria La Previsora S.A., en calidad de vocera del PAR CAPRECOM Liquidado, en el que se informó que, por la disponibilidad de activos, a la fundación demandante solo se le pagaron “$1.164.556.271” de los “$3.139.923.666,00” que le fueron debidamente reconocidos (f. 10 c-pruebas)10. 9 Para efectos de presentar la demanda, la parte actora radicó solicitud de conciliación extrajudicial el 17 de mayo de 2017 26 ante la Procuraduría 10 Judicial II para Asuntos Administrativos de Bogotá, diligencia que finalizó de manera fallida el 11 de julio siguiente (f. 51-53 c-1). 10 Ver imagen anexa en el acápite denominado “oportunidad en el ejercicio del derecho de acción”. 11 Radicación número: 25000-23-36-000-2017-01610 (65196) Actor: Fundación Vida y Salud Solidaria IPS Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social Referencia: Medio de control de reparación directa En las condiciones analizadas, se encuentra probado que la parte demandante tenía a su favor un crédito a cargo de CAPRECOM E.I.C.E., que fue reconocido en el marco de la liquidación, pero que no fue pagado en su totalidad por falta de recursos, lo que quiere decir que la parte demandante acreditó la existencia del daño invocado.
Superado lo anterior, se determinará si se presentaron o no las omisiones imputadas al Ministerio de Salud y Protección Social y si fueron tales circunstancias las que generaron el daño objeto de las pretensiones. 5.2. La imputación 5.2.1. Esta Sección tiene definido que en los casos en que se imputa a las autoridades públicas la omisión en el cumplimiento de sus deberes es preciso identificar los preceptos de orden constitucional, legal y reglamentario, así como los pronunciamientos judiciales, que hubieran precisado el alcance de sus obligaciones.
Una vez determinado el contenido obligacional a cargo de la autoridad pública en el caso concreto, “debe proceder a establecerse si el sujeto accionado defraudó las expectativas de actuación que se desprendían del que constituye su rol, de este modo configurado”11, además, que la omisión fue la causa del daño, es decir, que de no haberse incurrido en la omisión de cumplimiento de obligaciones atribuidas por el ordenamiento jurídico no se hubiera materializado el daño12.
De lo expuesto, resulta claro que cuando la falla atribuida a la Administración proviene del incumplimiento de una obligación legal, como en este caso, en el que se alega que el Ministerio de Salud y Protección Social no cumplió en debida forma con sus deberes en la “creación, funcionamiento y liquidación de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones”, el asunto se debe estudiar bajo el régimen de falla en el servicio.
De entrada, la Sala destaca que, a pesar de que en la demanda se le atribuyó el daño al Ministerio de Salud y Protección Social, lo cierto es que la imputación se hizo de manera genérica, sin que se concretaran de manera específica las funciones y en qué términos la entidad demandada había incumplido sus obligaciones. Además, conviene señalar que con las escasas pruebas que obran en el expediente 11 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 25 de agosto de 2011, Exp. 17613, M.P. Mauricio Fajardo Gómez. 12 Consejo de Estado;
Sección Tercera; Sentencia del 15 de noviembre de 2011; Exp. 21768 12 Radicación número: 25000-23-36-000-2017-01610 (65196) Actor: Fundación Vida y Salud Solidaria IPS Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social Referencia: Medio de control de reparación directa no es posible concluir que el daño alegado se produjo como consecuencia de una falla en el servicio del referido ministerio.
En efecto, cómo se advirtió párrafos atrás, la parte actora se limitó a aportar como medios de convicción la constancia de no conciliación expedida por la Procuraduría General de la Nación, el certificado de existencia y representación de la fundación y un oficio del 26 de abril de 2017 en el que se le informó a la demandante los pagos efectuados por concepto de acreencias adeudadas.
De dichas pruebas no puede advertirse alguna falla en el servicio por parte del Ministerio de Salud y Protección Social, de manera que la parte actora incumplió la carga que le imponía el artículo 167 del CGP, que establecía, “[i]ncumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”.
A partir de lo anterior, no puede señalarse que el no pago total de las acreencias de la Fundación Salud y Vida Solidaria IPS, que fueron reconocidas y aprobadas en el marco del proceso de liquidación de CAPRECOM E.I.C.E., obedeció al incumplimiento de las funciones del ministerio accionado, o por fallas en la “creación, funcionamiento y liquidación de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones”.
Lo que se evidencia es que el no pago total de la acreencia de la Fundación Salud y Vida Solidaria IPS obedeció a la forma y reglas del proceso de liquidación de CAPRECOM E.I.C.E. y no por una falla atribuible al ministerio de Salud y Protección Social, tal como pasa verse: Sobre el particular, resulta necesario precisar que, en efecto, el Gobierno Nacional, mediante el Decreto 2519 de 28 de diciembre de 2015, suprimió la Caja de Previsión Social de Comunicaciones “CAPRECOM” E.I.C.E. y ordenó su liquidación en los términos señalados en ese acto, en el Decreto-Ley 254 de 200013 y en la Ley 1105 de 200614, por tratarse de una empresa industrial y comercial del Estado del sector descentralizado de la rama ejecutiva del orden nacional vinculada al Ministerio de Salud y Protección Social. 13 “Por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional”. 14 “Por medio de la cual se modifica el Decreto-ley 254 de 2000, sobre procedimiento de liquidación de entidades públicas de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional y se dictan otras disposiciones”. 13 Radicación número: 25000-23-36-000-2017-01610 (65196) Actor: Fundación Vida y Salud Solidaria IPS Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social Referencia: Medio de control de reparación directa De acuerdo con el régimen jurídico aplicable15, el Gobierno Nacional indicó que la liquidación estaría a cargo de la Fiduciaria La Previsora S.A.16, entidad que debía designar un apoderado general de la liquidación para que adelantara dicha actuación bajo su inmediata dirección y responsabilidad17.
En cuanto al régimen de la liquidación, en el artículo 3 del citado decreto se dispuso que al proceso de liquidación de CAPRECOM E.I.C.E. le resultaban aplicables las normas contenidas en el Decreto Ley 254 de 2000 y en la Ley 1105 de 2006, y lo no regulado se regía por el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero: Artículo 3°. Régimen de liquidación. Por tratarse de una Empresa Industrial y Comercial del Estado del sector descentralizado del orden nacional, de conformidad con lo previsto en el artículo 52 de la Ley 489 de 1998, la liquidación de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones (Caprecom), EICE, se someterá a las disposiciones del Decreto-ley 254 de 2000, de la Ley 1105 de 2006 y las normas que lo modifiquen, sustituyan o reglamenten y a las especiales del presente decreto.
En este sentido, los temas referentes a avisos y emplazamientos, presentación de acreedores y reclamaciones, graduación y calificación de créditos, notificación a entidades gubernamentales, requisitos para el pago de obligaciones y el pasivo cierto no reclamado, se regirá por las normas mencionadas en el inciso anterior. Para el efecto, el liquidador expedirá el reglamento que regule al interior de la liquidación los temas antes señalados.
En lo no dispuesto por estas normas, se aplicará lo dispuesto en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y las normas que lo desarrollen, modifiquen o adicionen. 15 “Artículo 5° del Decreto-ley 254 de 2000, modificado por el artículo 5° de la Ley 1105 de 2006: El liquidador será de libre designación y remoción del Presidente de la República; estará sujeto al mismo régimen de requisitos para el desempeño del cargo, inhabilidades, incompatibilidades, responsabilidades y demás disposiciones previstas para el representante legal de la respectiva entidad pública en liquidación. Sin perjuicio de lo anterior, podrá ser designado como liquidador quien se haya desempeñado como miembro de la junta directiva o gerente o representante legal de la respectiva entidad o en las que hagan parte del sector administrativo al que aquella pertenece.
El Presidente de la República fijará la remuneración y régimen de prestaciones de los liquidadores teniendo en cuenta los objetivos y criterios señalados en la Ley 4ª de 1992 y el cumplimiento de las metas fijadas para el desarrollo de la liquidación”. 16 “Artículo 6o. Dirección de la liquidación. La dirección de la liquidación de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones (Caprecom), EICE, en liquidación, estará a cargo de un liquidador.
La liquidación será adelantada por Fiduciaria La Previsora S. A., quien deberá designar un apoderado general de la liquidación. Para el efecto, el Ministerio de Salud y Protección Social suscribirá el respectivo contrato, con cargo a los recursos de la Entidad en liquidación. Parágrafo. El cargo de Director de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones (Caprecom), EICE, en liquidación, quedará suprimido a partir de la expedición del presente decreto”. 17 Artículo 7° del Decreto 2519 del 28 de diciembre de 2015.
“Funciones del liquidador. El Liquidador adelantará bajo su inmediata dirección y responsabilidad el proceso de liquidación de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones (Caprecom), EICE, en liquidación, para lo cual ejercerá las siguientes funciones (…)”. 14 Radicación número: 25000-23-36-000-2017-01610 (65196) Actor: Fundación Vida y Salud Solidaria IPS Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social Referencia: Medio de control de reparación directa El artículo 32 del Decreto Ley 254 de 2000 estableció que el pago de las obligaciones a cargo de una entidad sometida a liquidación deberá hacerse con observancia de las reglas sobre prelación de créditos y de acuerdo con el inventario de pasivos previamente elaborado en el trámite concursal, así: Artículo 32.
Pago de obligaciones. Corresponderá al liquidador cancelar las obligaciones pendientes a cargo de la masa de la liquidación, previa disponibilidad presupuestal, con el fin de realizar su liquidación progresiva; para ello se tendrán en cuenta las siguientes reglas: 1. Toda obligación a cargo de la entidad en liquidación deberá estar relacionada en un inventario de pasivos y debidamente comprobada. 2.
En el pago de las obligaciones se observará la prelación de créditos establecida en las normas legales. Para el pago de las obligaciones laborales el liquidador deberá elaborar un plan de pagos, de acuerdo con las indemnizaciones a que hubiere lugar; éste programa deberá ser aprobado por la junta liquidadora, cuando sea del caso. A su turno, el artículo 22 del mencionado Decreto Ley 254 de 2000 dispuso las reglas que debe seguirse para elaborar el inventario de los pasivos, y los artículos 23 a 26 establecen los lineamientos que deben acatarse durante el proceso de liquidación de entidades públicas, en punto de las reclamaciones de cualquier índole que sean presentadas.
De acuerdo con estas normas, el pago de las deudas en el proceso de liquidación de una entidad estatal debe hacerse con sujeción a las reglas sobre prelación de créditos, en relación con aquellas acreencias que se encuentren reconocidas en el inventario de pasivos efectuado por el liquidador, el cual debe ser sometido a refrendación por parte del revisor fiscal cuando esto resulte procedente -art. 27 Decreto Ley 254 de 2000-.
Las deudas y obligaciones que se asumen se categorizan de manera que la ley otorga una importancia variable a cada una según su prelación, determinando así el orden en que los titulares del crédito pueden cobrarlas. La prelación es la preferencia que se da a un asunto sobre otro, indicando cuál debe ser atendido primero, por lo que los acreedores podrán cobrar su crédito conforme a la naturaleza del mismo, de acuerdo con lo establecido por las normas civiles18. 18 En nuestro ordenamiento la prelación de créditos se encuentra consagrada en el artículo 2493 que establece que “las causas de preferencia son solamente el privilegio y la hipoteca.
Estas causas 15 Radicación número: 25000-23-36-000-2017-01610 (65196) Actor: Fundación Vida y Salud Solidaria IPS Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social Referencia: Medio de control de reparación directa Toda obligación a cargo de una persona natural o jurídica se clasifica en cinco clases según el Código Civil Colombiano: (i) las de primera, establecidas en el artículo 249519;
(ii) las de segunda, mencionadas en el artículo 249720; (iii) las de tercera, señaladas en el 149921; (vi) las de cuarta dispuestas en artículo 520122 y, (v) las de quinta, que son aquellos que no se incluyen en ninguna de las clases anteriores y, por tanto, no tienen prelación alguna, y “se cubrirán a prorrata sobre el sobrante de la masa concursada, sin consideración a su fecha” -artículo 2509- de preferencia son inherentes a los créditos, para cuya seguridad se han establecido, y pasan con ellos a todas las personas que los adquieren por cesión, subrogación o de otra manera”. 19 “ARTÍCULO 2495.
CRÉDITOS DE PRIMERA CLASE La primera clase de crédito comprende los que nacen de las causas que enseguida se enumeran: 1. Las costas judiciales que se causen en el interés general de los acreedores. 2. Las expensas funerales necesarias del deudor difunto. 3. Los gastos de la enfermedad de que haya fallecido el deudor. Si la enfermedad hubiera durado más de seis meses, fijará el juez, según las circunstancias, la cantidad hasta la cual se extienda la preferencia. 4.
Los salarios de los dependientes y criados por los últimos tres meses. 5. Los artículos necesarios de subsistencia, suministrados al deudor y a su familia durante los últimos tres meses”. 20 “ARTÍCULO 2497. CRÉDITOS DE SEGUNDA CLASE. A la segunda clase de créditos pertenecen los de las personas que en seguida se enumeran: 1. El posadero sobre los efectos del deudor, introducidos por éste en la posada, mientras permanezcan en ella, y hasta concurrencia de lo que se deba por alojamiento, expensas y daños. 2.
El acarreador o empresario de transportes sobre los efectos acarreados que tenga en su poder o en el de sus agentes o dependientes, hasta concurrencia de lo que se deba por acarreo, expensas y daños; con tal que dichos efectos sean de la propiedad del deudor. Se presume que son de la propiedad del deudor, los efectos introducidos por él en la posada, o acarreados de su cuenta. 3.
El acreedor prendario sobre la prenda”. 21 “ARTÍCULO 2499. CRÉDITOS DE TERCERA CLASE. La tercera clase de créditos comprende los hipotecarios. A cada finca gravada con hipoteca podrá abrirse, a petición de los respectivos acreedores, o de cualquiera de ellos, un concurso particular para que se les pague inmediatamente con ella, según el orden de las fechas de sus hipotecas.
Las hipotecas de una misma fecha que gravan una misma finca, preferirán unas a otras en el orden de su inscripción. En este concurso se pagarán primeramente las costas judiciales causadas en él”. 22 “ARTÍCULO 2502. CRÉDITOS DE CUARTA CLASE. La cuarta clase de créditos comprende: 1. Los del fisco contra los recaudadores, administradores y rematadores de rentas y bienes fiscales. 2.
Los de los establecimientos de caridad o de educación, costeados con fondos públicos y los del común de los corregimientos contra los recaudadores, administradores y rematadores de sus bienes y rentas. 3. Los de las mujeres casadas por los bienes de su propiedad que administra el marido, sobre los bienes de este. 4. Los de los hijos de familia por los bienes de su propiedad que administra el padre sobre los bienes de éste. 5.
Los de las personas que están bajo tutela y curaduría, contra sus respectivos tutores o curadores. 6. Los de todo pupilo, contra el que se casa con la madre o abuela, tutora o curadora en el caso del artículo 59. 7.Los de los proveedores de materias primas o insumos necesarios para la producción o transformación de bienes o para la prestación de servicios”. 16 Radicación número: 25000-23-36-000-2017-01610 (65196) Actor: Fundación Vida y Salud Solidaria IPS Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social Referencia: Medio de control de reparación directa Así, pues, la prelación de créditos es una institución legal que determina el orden en el que se pagan las deudas en el marco de la liquidación, frente a la cual la Corte Constitucional, en la sentencia c-089 de 201823, sostuvo: “La prelación de créditos es una institución civil de carácter sustancial que determina el orden en el cual han de ser pagadas las obligaciones dinerarias del deudor a cada uno de sus acreedores, cuando estos reclaman el respectivo pago en un mismo proceso.
De este modo, el acreedor goza del privilegio de obtener el pago de su crédito con preferencia sobre otros acreedores (…). “Se sigue de lo anterior que la principal consecuencia de régimen de prelación es que las acreencias se pagan en el orden fijado por la ley, y hasta que el patrimonio del deudor lo permita, se produce una afectación intensa al principio de igualdad entre los acreedores, par conditio creditorum, al punto que algunos créditos podrían quedar sin pago.
Por ello, solo el legislador puede establecer esta clase de privilegios” (se destaca). En este asunto se encuentra probado que en el proceso de liquidación de CAPRECOM E.I.C.E. no se pagó la totalidad del crédito que la fundación demandante tenía a su cargo, y si bien se desconoce de qué clase era la acreencia, las circunstancias fácticas permiten concluir que, inicialmente, los recursos se destinaron a pagar deudas que gozaban de mayor derecho y solo cuando estas fueron saldadas se procedió a liquidar la que se encontraba en cabeza de la demandante; sin embargo, la disponibilidad de activos sólo permitió saldar el “37.088681%” de la deuda.
De este modo, fue en virtud de la prelación legal de créditos que la obligación de la fundación demandante quedó insoluta24. Los derechos económicos de los acreedores de CAPRECOM E.I.C.E. fueron gestionados en el proceso de liquidación, en el que pudieron participar para hacer efectivas sus obligaciones en condiciones de igualdad, ajustándose a la naturaleza de su crédito.
En este contexto, el demandante compartió la misma situación que los demás acreedores, sin privilegios en el pago y dependiendo de que no se agotara la masa de la liquidación. El hecho de que el patrimonio y los remanentes de CAPRECOM E.I.C.E. fueran insuficientes para pagar la totalidad de sus acreencias no vulneró el principio de igualdad del demandante, ni mucho menos surgió por la falla alegada, ya que según el artículo 293 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, la "liquidación forzosa 23 M.P. Carlos Bernal Pulido. 24 Principio pari passu creditoris. 17 Radicación número: 25000-23-36-000-2017-01610 (65196) Actor: Fundación Vida y Salud Solidaria IPS Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social Referencia: Medio de control de reparación directa administrativa ( ) tiene por finalidad ( ) el pago gradual ( ) del pasivo externo ( ) hasta la concurrencia de sus activos, preservando la igualdad entre los acreedores sin perjuicio de las disposiciones legales que confieren privilegios de exclusión y preferencia a determinada clase de créditos".
Ahora bien, en su recurso de apelación, la parte actora indicó que de conformidad con los artículos 20 y 40 del Decreto 2519 de 2015, es la Nación la obligada a atender las obligaciones que no fueron pagadas por Caprecom en el proceso de liquidación. Sobre el particular, se debe advertir que el primer artículo hace referencia a los bienes que, de manera expresa, no hacen parte de la masa de liquidación, como los son los dineros del sistema de seguridad social.
Es decir, que en esta norma se relacionan los bienes con los que el agente liquidador no cuenta para satisfacer las obligaciones de la entidad sometida a liquidación, por lo que de ninguna manera puede entenderse que con dichos recursos se debían pagar créditos como el de la fundación demandante. El segundo artículo señalaba que en el evento en que los recursos de la caja fueran insuficientes, la Nación asumiría las obligaciones laborales.
Como se vio, el crédito que la entidad accionante tenía a su favor no era de carácter laboral, pues, además de que carecía de prelación, tenía como fundamento un contrato de naturaleza administrativa, razón por la cual no cumplía con las condiciones establecidas en el Decreto 2519 de 2015, que estaban determinadas por la existencia de un crédito laboral.
La parte actora también alegó que el pago incompleto del crédito vulneró el artículo 2 de la Constitución Política, que establece la obligación de las autoridades de proteger los derechos de las personas y no hacer que estas “soporten las consecuencias de los actos administrativos”. Igualmente, señaló la infracción del artículo 13 sobre igualdad, y los artículos 48 y 49 que promueven la eficiencia, universalidad y solidaridad en la prestación de la seguridad social.
También comparó la falta de pago de su acreencia con una expropiación indebida, violando así el artículo 34 que prohíbe la confiscación y el artículo 58 que protege la propiedad privada. Resaltó que, en este caso, la solidaridad, prevista en el artículo 48 de la Constitución, “es la fuente del derecho que debió ser restablecido”. 18 Radicación número: 25000-23-36-000-2017-01610 (65196) Actor: Fundación Vida y Salud Solidaria IPS Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social Referencia: Medio de control de reparación directa Sobre el particular, se debe insistir que la situación padecida por la demandante no puede ser calificada como violatoria de la constitución o ilegal, en tanto estaba en la obligación de soportarla, dado que su pago estaba supeditado a la normativa que regía en materia de liquidación de entidades públicas.
Si lo que pretendía la parte actora era iniciar un juicio de legalidad en contra del acto administrativo que reconoció la totalidad de sus acreencias y que, a su vez, dispuso el pago parcial de las mismas por la falta de activos, debió demandarlo, teniendo en cuenta el término de caducidad, en nulidad y restablecimiento del derecho. Antes de que naciera la obligación que CAPRECOM E.I.C.E. tenía con la sociedad Fundación Salud y Vida Solidaria IPS, el ordenamiento jurídico ya preveía la prelación de créditos, por lo cual, en caso de liquidación, el pago se realizaría conforme a la naturaleza de la deuda y hasta agotar los recursos destinados para tal fin.
La demandante se sujetó a estas reglas al decidir libremente contratar con la mencionada caja, asumiendo el riesgo sobre la cartera o cuentas por cobrar, inherente a los créditos comerciales. En este caso, la liquidación de CAPRECOM E.I.C.E. tenía como propósito evitar el agravamiento de la situación financiera de la entidad y, para ello, se aplicó la normativa que regula el pago en tales eventos, la cual se basa en la igualdad entre acreedores titulares de créditos de la misma clase25.
Como consecuencia de todo lo anterior, la Subsección confirmará la sentencia denegatoria proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 3. Condena en costas De conformidad con lo establecido en el artículo 188 del CPACA, la liquidación y ejecución de la condena en costas se sujetará a las reglas del Código de Procedimiento Civil.
En este orden de ideas, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 365 del CGP26, la Sala condenará en costas en esta instancia a la parte demandante, dado que su recurso se resolvió de manera desfavorable. 25Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 14 de agosto de 2020, radicación: 52001233100020050071602 (50575).
En el mismo sentido, sobre la ausencia de remantes en el proceso liquidatorio, puede citarse la siguiente providencia: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 10 de septiembre de 2020, radicación: 76001-23-33-000-2015-00469- 01 (62018). 26 “En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 19 Radicación número: 25000-23-36-000-2017-01610 (65196) Actor: Fundación Vida y Salud Solidaria IPS Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social Referencia: Medio de control de reparación directa A su vez, el artículo 361 ejusdem prevé que las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados causados durante el trámite de la controversia, así como por las agencias en derecho, las cuales, se fijan con observancia de las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura en el Acuerdo PSAA16-10554 de 5 de agosto de 201627.
En esas condiciones, en esta instancia, se fijan como agencias en derecho en favor de la Fiduciaria La Previsora S.A., en calidad de vocera del PAR Caprecom Liquidado, un total de 1 SMLMV. La liquidación de las costas la realizará de manera concentrada el a quo, en los términos del artículo 366 C.G.P.28. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 29 de mayo de 2019, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: CONDENAR en costas en segunda instancia a la parte actora, para lo cual se fija por concepto de agencias en derecho un total de 1 SMLMV para la Fiduciaria La Previsora S.A., en calidad de vocera del PAR CAPRECOM Liquidado.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la “1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código”. 27 “Artículo 5º. Tarifas. Las tarifas de agencias en derecho son: 1. Procesos declarativos en general.
(…) “En segunda instancia. Entre 1 y 6 S.M.M.L.V.”. 28 A cuyo tenor: “Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas (…)”. 20 Radicación número: 25000-23-36-000-2017-01610 (65196) Actor: Fundación Vida y Salud Solidaria IPS Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social Referencia: Medio de control de reparación directa integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF