CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., diez (10) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-24-000-2023-00027-00 Demandante: PALOMA SUSANA VALENCIA LASERNA Demandados: NACIÓN – PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA – MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO – MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO y DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Tema: Decreto No. 2113 de 1 de noviembre de 2022 «Por el cual se declara una Situación de Desastre de Carácter Nacional».

Auto que resuelve excepciones1 Este Despacho, en virtud de lo previsto en el parágrafo 2º del artículo 1752 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, procede a resolver las excepciones previas elevadas por el apoderado judicial del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio -parte demandada-.

I. Antecedentes 1. La señora Paloma Susana Valencia Laserna, actuando en nombre propio, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del CPACA, la que, una vez subsanada -conforme con lo ordenado en el auto inadmisorio de la demanda- detalla las siguientes pretensiones: «[…] 1. Que se declare la suspensión provisional del artículo 1 del Decreto 2113 del 1 de noviembre de 2022 “Por el cual se declara una Situación de Desastre de Carácter Nacional”. 2.

Que se declare la suspensión provisional del numeral 2 del artículo 3 del Decreto 2113 del 1 de noviembre de 2022 “Por el cual se declara una Situación de Desastre de Carácter Nacional”. 1 2 «[…] Artículo 175. Contestación de la demanda. (…) Parágrafo 2º. De las excepciones presentadas se correrá traslado en la forma prevista en el artículo 201A por el término de tres (3) días.

En este término, la parte demandante podrá pronunciarse sobre las excepciones previas y, si fuere el caso, subsanar los defectos anotados en ellas. En relación con las demás excepciones podrá también solicitar pruebas. Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso.

Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juez o magistrado ponente las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, y en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión. Antes de la audiencia inicial, en la misma oportunidad para decidir las excepciones previas, se declarará la terminación del proceso cuando se advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.

Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A. […]» 2 Radicación: 11001-03-24-000-2023-00027-00 Demandante: Paloma Susana Valencia Laserna Demandado: Gobierno Nacional 3.

Que se declare la suspensión provisional de las líneas 1.2, 1.3, 2.3 y toda la línea 3 del artículo 4 del Decreto 2113 del 1 de noviembre de 2022 “Por el cual se declara una Situación de Desastre de Carácter Nacional”. 4. Que se declare la nulidad parcial del artículo 1 del Decreto 2113 del 1 de noviembre de 2022 “Por el cual se declara una Situación de Desastre de Carácter Nacional”. 5.

Que se declare la nulidad del numeral 2 del artículo 3 del Decreto 2113 del 1 de noviembre de 2022 “Por el cual se declara una Situación de Desastre de Carácter Nacional”. 6. Que se declare la nulidad de las líneas 1.2, 1.3, 2.3 y toda la línea 3 del artículo 4 del Decreto 2113 del 1 de noviembre de 2022 “Por el cual se declara una Situación de Desastre de Carácter Nacional” […]». 2.

Este Despacho, mediante auto de 17 de abril de 20233 admitió la demanda y ordenó la notificación de la misma a la Nación – Presidente de la República – Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, así como a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, tercera con interés en las resultas del proceso.

II. Contestación de la demanda 3. El apoderado judicial del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio4, contestó la demanda, y dentro del escrito de contestación propuso como excepción previa la que denominó “Ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales”, que fue sustentada en los siguientes términos: «[…] 5.1. Ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales: El artículo 162 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establece en su numeral segundo que en toda demanda lo que se pretenda debe ser “expresado con precisión y claridad” […] Sin embargo, en ninguna parte del contenido de la pretensión No. 4, determina con exactitud cuál es el aparte del artículo 1 del Decreto 2113 de 2022, frente al cual requiere se declare la nulidad parcial.

Por lo tanto, esta pretensión no cumple con el requisito establecido en el numeral 2 del artículo 162 del CPACA, en tanto no determina “con precisión y claridad” el aparte frente al cual peticiona se declare la nulidad parcial. […] Aclarado lo anterior, debe advertirse que la demandante plantea que los artículos 1 (parcial), numeral 2 del artículo 3, y las líneas 1.2, 1.3, 2.3 y toda la línea 3 del artículo 4, del Decreto 2113 del 1 de noviembre de 2022 “Por el cual se declara una Situación de Desastre de Carácter Nacional”, contrarían los artículos 1, 2, 6, 29, 150, y 189.11 de la Constitución Política, y lo 3 Índice 12 Sede Electrónica SAMAI 4 Índice 31 Sede Electrónica SAMAI 3 Radicación: 11001-03-24-000-2023-00027-00 Demandante: Paloma Susana Valencia Laserna Demandado: Gobierno Nacional establecido en el Decreto 111 de 1996 “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto”.

Sin embargo, al efectuar revisión respecto del acápite del concepto de la violación y desarrollo de los cargos planteados, no se observa que la demandante hubiere sustentado el motivo por el cual los artículos 1 (parcial), numeral 2 del artículo 3, y las líneas 1.2, 1.3, 2.3 y toda la línea 3 del artículo 4, del Decreto 2113 del 1 de noviembre de 2022, contrarían los artículos 1, 2, 6, 29, 150, y 189.11 de la Constitución Política, y lo establecido en el Decreto 111 de 1996 “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto”.

La demanda entonces, no establece la forma en que el decreto demandado contraría la normatividad invocada. Solamente en el acápite de normas violadas, la demandante cita textualmente su contenido, pero no desarrolla los motivos por los que las considera infringidas. […]». III. Traslado de las excepciones 4. El Secretario de la Sección Primera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 110 del Código General del Proceso – CGP, norma aplicable por remisión del artículo 175 del CPACA, corrió traslado de las excepciones propuestas5, frente al cual, las partes guardaron silencio6.

IV. Consideraciones del Despacho 5. El apoderado judicial del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, propuso como excepción previa la de ineptitud de la demanda, la cual se sustenta en que, no se indicó con precisión y claridad lo pretendido en la demanda y, en la presunta falta de profundización del concepto de violación enunciado por la demandante. 6.

Para resolver, el Despacho recuerda que el ordenamiento jurídico colombiano, numeral 5º del artículo 100 del CGP, consagra de manera expresa la excepción previa denominada “Ineptitud de la demanda”, la cual se encuentra encaminada fundamentalmente a que se adecúe la misma a los requisitos de forma que permitan su análisis en sede judicial, so pena de la terminación anticipada del proceso. 7.

Cabe resaltar que dicha excepción se configura por dos razones: a) Por falta de los requisitos formales: en este caso prospera la excepción cuando no se reúnen los requisitos relacionados con el contenido y anexos de la demanda regulados en los artículos 162, 163, 166 y 167 del CPACA, en cuanto indican qué debe contener el texto de la misma, cómo se individualizan las pretensiones y los anexos que se deben allegar. 5 Índice 39 Sede Electrónica SAMAI. 6 Informe secretarial obrante en el índice 45 Sede Electrónica SAMAI. 4 Radicación: 11001-03-24-000-2023-00027-00 Demandante: Paloma Susana Valencia Laserna Demandado: Gobierno Nacional b) Por indebida acumulación de pretensiones: esta modalidad surge por la inobservancia de los presupuestos normativos contenidos en los artículos 137, 138, 140, 141 y 165 del CPACA. 8.

Ahora bien, en relación con la excepción de ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales, el Despacho considera pertinente traer a colación los artículos 162 y 163 del CPACA, normas del siguiente tenor: «[…] Artículo 162. Contenido de la demanda. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: 1.

La designación de las partes y de sus representantes. 2. Lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad. Las varias pretensiones se formularán por separado, con observancia de lo dispuesto en este mismo Código para la acumulación de pretensiones. 3. Los hechos y omisiones que sirvan de fundamento a las pretensiones, debidamente determinados, clasificados y numerados. 4.

Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación. 5. La petición de las pruebas que el demandante pretende hacer valer. En todo caso, este deberá aportar todas las documentales que se encuentren en su poder. 6.

La estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia. 7. <Numeral modificado por el artículo 35 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> El lugar y dirección donde las partes y el apoderado de quien demanda recibirán las notificaciones personales. Para tal efecto, deberán indicar también su canal digital. 8. <Numeral adicionado por el artículo 35 de la Ley 2080 de 2021.

El nuevo texto es el siguiente:> El demandante, al presentar la demanda, simultáneamente deberá enviar por medio electrónico copia de ella y de sus anexos a los demandados, salvo cuando se soliciten medidas cautelares previas o se desconozca el lugar donde recibirá notificaciones el demandado. Del mismo modo deberá proceder el demandante cuando al inadmitirse la demanda presente el escrito de subsanación. El secretario velará por el cumplimiento de este deber, sin cuya acreditación se inadmitirá la demanda.

De no conocerse el canal digital de la parte demandada, se acreditará con la demanda el envío físico de la misma con sus anexos. En caso de que el demandante haya remitido copia de la demanda con todos sus anexos al demandado, al admitirse la demanda, la notificación personal se limitará al envío del auto admisorio al demandado. Artículo 163.

Individualización de las pretensiones. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión. Si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron. Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda […]». 9.

De las normas en cita se advierte que la excepción planteada no está llamada a prosperar, en tanto que, en el presente asunto, la demanda fue presentada en 5 Radicación: 11001-03-24-000-2023-00027-00 Demandante: Paloma Susana Valencia Laserna Demandado: Gobierno Nacional debida forma, y la parte demandante si indicó con claridad y precisión lo pretendido junto con el concepto de violación de las normas que consideraba transgredidas. 10.

Al respecto del primer reparo indicado por el apoderado judicial del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, en cuanto a que no se indicó con claridad y precisión lo pretendido, de la revisión del escrito de la demanda, este Despacho encuentra que el demandante indicó que la norma demandada era: «[…] I. NORMA DEMANDADA La norma demandada es artículo 1, el numeral 2 del artículo 3 y las líneas 1.2, 1.3, 2.3 y toda la línea 3 del artículo 4 del Decreto 2113 del 1 de noviembre de 2022 “por el cual se declara una Situación de Desastre de Carácter Nacional”, a saber: “Artículo 1.

Declaratoria de Situación de Desastre. Declárase la existencia de una Situación de Desastre de carácter nacional en todo el territorio nacional por el término de doce (12) meses” […]». (Negrillas incluidas en el texto) 11. Por lo anterior, es dable concluir que el demandante si indicó en el escrito de la demanda respecto de cual fragmento se predicaba la nulidad parcial del artículo 1 del Decreto 2113 de 2022, toda vez que este subrayó en el acápite de normas demandadas el fragmento acusado. 12.

Ahora bien, en cuanto al concepto de violación, entre otros aspectos, la parte demandante manifestó lo siguiente: «[…] 1. Causal de nulidad por desviación de las atribuciones propias de quien profirió el acto administrativo: el Gobierno Nacional utiliza la declaratoria de desastre para financiar e implementar su política social, sin que haya conexidad directa con la emergencia. […] lo que resalta a la vista es que el Gobierno Nacional pretende implementar su política alimentaria a través del régimen especial de la declaratoria de emergencia, con una problemática mayor: la UNGRD terminará ejerciendo una jerarquía frente a los demás Ministerios y entidades que tienen a cargo esas competencias de manera ordinaria.

En efecto, el artículo 61 de la Ley 1523 de 2012 establece que el plan de acción específico para la recuperación es de obligatorio cumplimiento para todas las entidades que deban contribuir a su ejecución, lo cual implica que la Unidad para la Gestión del Riesgo de Desastres se convertirá en el planeador de la política alimentaria, pasando así por encima de la asignación de competencias que el Congreso de la República ha establecido y desnaturalizando por completo la intención que tuvo el legislador al momento de establecer el marco especial de gestión del riesgo, lo cual representa una clara desviación de poder. 6 Radicación: 11001-03-24-000-2023-00027-00 Demandante: Paloma Susana Valencia Laserna Demandado: Gobierno Nacional Al respecto, el Consejo de Estado, de manera sostenida a lo largo de los años, ha expresado que la desviación de las atribuciones propias de quien profiere un acto administrativo, también denominado como desviación de poder, ocurre cuando el funcionario competente expide un acto que contraría la intención que tuvo el legislador al momento de otorgar la respectiva competencia. […] Como puede observarse, esta causal de nulidad implica examinar la teleología de la norma que otorga la competencia al funcionario público, de tal forma que se determine si este, al momento de expedir el acto administrativo bajo estudio, se circunscribió a los propósitos buscados por el legislador o si, por el contrario, los desconoció de forma espuria. 2.

Causal de nulidad por falsa motivación por error de hecho: No está probado que las precipitaciones masivas causadas por el fenómeno de La Niña durante finales de 2022 se extiendan hasta noviembre de 2023. […] El Gobierno Nacional para decretar la situación de desastre nacional tuvo en cuenta la información que hasta el 1 de noviembre le suministró el IDEAM respecto de las condiciones meteorológicas que se venían desarrollando en el País. En especial, las relacionadas con el fenómeno de La Niña que inició el 1 de agosto de 2021 de acuerdo al Boletín de Predicción Climática 320 de 2021. […] Sin embargo, en ningún momento el Gobierno Nacional probó en los considerandos del Decreto 2113 de 2022 que las condiciones meteorológicas y ambientales que se desarrollaron a finales de 2022, y que generaron las afectaciones en 22 departamentos del País, se mantendrían o incrementarían hasta noviembre de 2023, de forma tal que se encontrara justificado que la declaratoria de desastre nacional se extendiera por el periodo de 12 meses. […] Lo anterior, denota que es fácticamente imposible que el Gobierno Nacional tenga la capacidad de fundamentar la declaratoria de emergencia por un periodo de tiempo tan extenso que no guarda relación con el seguimiento técnico que realiza la entidad especializada en temas ambientales. […] Además, como si esta situación no fuere suficiente para elevar un reproche jurídico al sustento fáctico que utilizó el Gobierno para fundamentar de manera falsa el acto administrativo demandado, el Comunicado Especial No. 200 del IDEAM indicó que de febrero a abril de 2023 existe un 57% de probabilidad que el País retorne a condiciones de neutralidad, lo cual significa que no solo no está probado que el flujo masivo de precipitaciones que se presentaron en el segundo semestre de 2022 se prolonguen hasta noviembre de 2023, sino que de acuerdo a la información existente en Colombia estos efectos ambientales cesarían en el primer trimestre del 2023. […]». 7 Radicación: 11001-03-24-000-2023-00027-00 Demandante: Paloma Susana Valencia Laserna Demandado: Gobierno Nacional 13.

Significa lo anterior que la parte demandante cumplió con la carga de que trata el numeral 4º del artículo 162 del CPACA, esto es la indicación de las normas violadas y la explicación del concepto de violación, por lo que la excepción de inepta demanda en los términos en que fue planteada por la entidad demandada no está llamada a prosperar.

Por lo expuesto, el Consejero de Estado de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E:

PRIMERO: DECLARAR NO PROBADA la excepción propuesta por el apoderado judicial del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.

SEGUNDO: En firme esta decisión, DEVOLVER el expediente al Despacho para continuar con el trámite del proceso, previas las anotaciones de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el Consejero Ponente en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.

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