Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 50001-23-33-000-2017-00568-01 (1572-2025) Demandante: Fernando Alberto Vinasco Iglesias Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Tema: Sanción Moratoria. Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006. REVOCAR PARCIALMENTE SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el veinte (20) de marzo de dos mil veinticinco (2025) por el Tribunal Administrativo del Meta, que accedió a las pretensiones.
ANTECEDENTES El señor Fernando Alberto Vinasco Iglesias instauró demanda en contra de la Nación – Ministerio de Educación – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, FOMAG en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad del acto administrativo ficto configurado por el silencio administrativo negativo frente a la petición del 27 de marzo de 2017, a través del cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006.
Que a título de restablecimiento del derecho se ordene reconocer y pagar la sanción equivalente a un día de salario por cada día de retardo contados desde los 65 días hábiles siguientes a la solicitud de las cesantías y hasta cuando se hizo efectivo el pago; que dicha suma sea indexada acorde con el IPC, que se cumpla el fallo en los 2 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 50001-23-33-000-2017-00568-01 (1572-2025) términos del artículo 192 de la Ley 1437 de 2011, y finalmente, que se condene en costas.
HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que el 10 de abril de 2015 solicitó ante el Ministerio de Educación Nacional – FOMAG, el reconocimiento y pago de sus cesantías definitivas, las cuales se reconocieron por medio de la Resolución 06 del 5 de enero de 2016, pero fueron pagadas el 26 de julio de 2016 a través de entidad bancaria.
Que el 27 de marzo de 2017 reclamó el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías y la administración guardó silencio. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Se indicaron como normas violadas las Leyes 446 de 1998, 640 de 2001, 1285 de 2009, 244 de 1995 y 1071 de 2006, y los Decretos 2511 de 1998 y 2771 de 2001.
Se expresó que el acto administrativo acusado infringió las normas en que debía fundarse, pues, pese a producirse el retraso en el pago de las cesantías, se negó el reconocimiento de la sanción moratoria. Añadió que el término para pagar las cesantías era de 65 días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud, que superados esos días iniciaba el conteo de la sanción. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida el 4 de abril de 2018,1 y se notificó a la demandada, quien se opuso a las pretensiones.
Expresó que las secretarías de educación son las competentes del trámite de las prestaciones económicas de los docentes. Que el reconocimiento de las cesantías no implicaba su pago inmediato, en tanto estaba condicionado a la disponibilidad presupuestal y se debía demostrar que no existía docente con petición posterior al demandante. Citó los artículos 345 de la Constitución y 14 de la Ley 344 de 1996.
Indicó que el régimen de los educadores es excepcional por lo que le eran aplicables la Ley 91 de 1989 y el Decreto 2831 de 2005 y no la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006. Que en consecuencia no se podía extender la sanción moratoria al señor Vinasco Iglesias. Propuso las excepciones de inexistencia de la obligación, falta de integración del 1 SAMAI.
Trámite en otras Corporaciones. Índice 2. actuación registrada: 22.50001233300020170056800_ACT_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_1312202083703pm_cb25b01 87ab5412d91ba90fea6147c24.pdf(.pdf). Folio 26. 3 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 50001-23-33-000-2017-00568-01 (1572-2025) litisconsorcio necesario respecto a la fiduciaria la Previsora S.A., prescripción, falta de legitimación en la causa por pasiva y genérica.
Por auto del 24 de abril de 2024 se impartió el trámite de sentencia anticipada.2 El 4 de diciembre de 2024 se corrió traslado para que las partes presentaran sus alegatos de conclusión.3 La demandante reiteró sus argumentos; la parte demandada agregó que la indexación de la sanción moratoria no era procedente, toda vez que se trata de una penalidad por un pago extemporáneo de cesantías y no de un derecho laboral.
El Ministerio Público guardó silencio. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN El 20 de marzo de 2025 el Tribunal Administrativo del Meta profirió sentencia en la que declaró la nulidad del acto ficto demandado, en consecuencia, ordenó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria desde el 28 de julio de 2015 hasta el 25 de julio de 2016.
Consideró que, conforme a la jurisprudencia, a los docentes le son aplicables las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006. Encontró que el demandante presentó la solicitud de reconocimiento de cesantías definitivas el 10 de abril de 2015 y la entidad emitió resolución el 5 de enero de 2016, por lo que el término para la sanción iniciaba 70 días hábiles siguientes a la presentación de dicha petición. Que la demandada tenía hasta el 27 de julio de 2015 para pagar, y lo hizo el 26 de julio de 2016.
Por lo que debía pagarse un día de salario por cada día de retardo, desde el día siguiente al vencimiento del plazo para pagar hasta el día anterior al que se efectuó el pago. Dispuso que el valor de la sanción debía ajustarse a partir del día siguiente a la cesación de esa, es decir, desde el 26 de julio de 2016 hasta la ejecutoria de la sentencia, conforme al artículo 187 del CPACA; y que, en adelante, se cancelaran los intereses consagrados en los artículos 192 y 195 del CPACA.
Advirtió que no operó la prescripción, que el actor tenía 3 años contados desde que se hizo exigible la sanción (28 de julio de 2015) para realizar la reclamación de esta, la cual radicó el 27 de marzo de 2017, es decir, dentro de la oportunidad concedida, quedando así interrumpida la prescripción por tres años más. Que el término para presentar la demanda se extendió hasta el 27 de marzo de 2020 y esta se instauró el 8 de noviembre de 2017.
Condenó en costas. 2 El 5 de junio de 2019 se corrió el traslado de excepciones. Los apoderados de ambas partes presentaron renuncia al poder otorgado, las que fueron aceptadas por auto del 16 de diciembre de 2020 (índice 4). El 17 de marzo de 2022 se resolvieron las excepciones y se dispuso que la prescripción sería resuelta en la sentencia (índice 8).
A través del auto del 24 de abril de 2024 además de impartirse el trámite para dictar sentencia anticipada, se requirió a las partes para que constituyeran apoderados en representación de sus intereses (índice 15). 3 Además, se reconoció personería jurídica al nuevo apoderado del demandante (índice 24). 4 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 50001-23-33-000-2017-00568-01 (1572-2025) RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada interpuso recurso de apelación y expresó que, en caso de existir la sanción, el demandante tenía derecho a 354 días, los cuales no correspondían enteramente a la entidad, porque a su parecer el ente territorial era responsable de la tardanza entre la fecha de solicitud de las cesantías y la expedición del acto administrativo.
Que, por otro lado, a la Fiduprevisora le correspondía pagar por la mora que hubo desde que se reconocieron las cesantías hasta que se hizo efectiva su consignación. Que, en todo caso, de conformidad con el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, la sanción recaía sobre la secretaria de educación, al tratarse de una moratoria causada en 2020.
Respecto a la indexación, dijo que el Consejo de Estado mediante sentencia de unificación del 18 de julio de 2018 señaló la incompatibilidad entre esta y la sanción por mora. Que de aprobarse hacía más gravosa la situación para la administración, porque no solo se cubría la actualización monetaria, sino que sería superior al valor de la sanción. De la condena en costas anotó que no existieron criterios objetivos valorativos que demostraran su causación. Que en el curso del proceso no combatió el derecho al pago de la sanción, sino que se limitó a verificar y solicitar que este se ajustara a la realidad.
Insistió en la prescripción, sin detallar el por qué debía aplicarse al caso. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA El 10 de junio de 2025 se admitió el recurso.4 Las partes y el ministerio público guardaron silencio. Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES Problema jurídico En los términos del recurso de apelación, la sala debe determinar lo siguiente: i) si el período de la sanción moratoria fue debidamente contabilizado por el tribunal, ii) si le corresponde al FOMAG responder por el reconocimiento y pago de la sanción en su totalidad, iii) si es procedente o no ordenar la indexación, iv) si hay lugar a declarar extinguida la obligación por prescripción del derecho, y v) si debe revocarse la condena en costas. 4 SAMAI.
Índice 4. Actuación registrada: Auto que admite recurso de apelación. 5 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 50001-23-33-000-2017-00568-01 (1572-2025) Reconocimiento de las cesantías en el sector docente El numeral 3° del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso sobre las cesantías y la aplicación del régimen prestacional para los docentes, así: «(…) 3.
Cesantías: A. Para los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio pagará un auxilio equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado, sobre el último salario devengado, si no ha sido modificado en los últimos tres meses, o en caso contrario sobre el salario promedio del último año. B. Para los docentes que se vinculen a partir del 1. de enero de 1990 y para los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero sólo con respecto a las cesantías generadas a partir del 1o. de enero de 1990, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocerá y pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad, equivalente a la suma que resulte de aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo período.
Las cesantías del personal nacional docente, acumuladas hasta el 31 de diciembre de 1989, que pasan al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, continuarán sometidas a las normas generales vigentes para los empleados públicos del orden nacional». La referida normativa en los artículos 4° y 5° prevé que el pago de las prestaciones sociales de los docentes afiliados está a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En lo relativo al reconocimiento del derecho, el artículo 9° dispuso que dicha labor sería adelantada por las secretarías de educación de los entes territoriales por virtud de la delegación. A su turno, la Ley 962 de 2005, que en su artículo 56 estableció algunas directrices generales para el reconocimiento de las prestaciones sociales de los docentes afiliados al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, así: «ARTÍCULO 56.
Racionalización de trámites en materia del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio. Las prestaciones sociales que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado Fondo, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual debe ser elaborado por el secretario de Educación de la Entidad Territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente.
El acto administrativo de reconocimiento se hará mediante resolución que llevará la firma del secretario de Educación de la entidad territorial». 6 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 50001-23-33-000-2017-00568-01 (1572-2025) La disposición en cita fue reglamentada por el Decreto 2831 de 20055, que estableció el procedimiento para reconocer las prestaciones económicas a cargo del FOMAG y señaló que una vez presentada la solicitud ante la Secretaría de Educación, esta debía elaborar el proyecto de acto administrativo para remitirlo a la entidad fiduciaria, que a su turno se ocuparía de impartir su aprobación o indicar de manera precisa las razones en que se sustentara su decisión de no hacerlo e informar de ello a la secretaría de educación. Luego, una vez aprobado el proyecto de resolución por parte de la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo, debía ser suscrito por el secretario de educación del ente territorial certificado, quien se encargaría de su notificación. Por último, el acto administrativo de reconocimiento debía remitirse a la sociedad fiduciaria junto con la respectiva constancia de ejecutoria para efectos del pago.
Hasta este punto, no quedaban dudas que aun cuando la gestión de las solicitudes relacionadas con las prestaciones económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio se efectúa a través de las secretarías de educación de las entidades territoriales, lo cierto es que éstas actúan en representación de la Nación, entidad a la que corresponde la cuenta especial.
Posteriormente, se expidió6 la Ley 1955 de 20197, que en su artículo 57 se ocupó de regular de manera específica la responsabilidad de los entes territoriales en materia de sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, así: «ARTÍCULO
57. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
(…) Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios. No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por 5 Cuyas normas fueron recopiladas por el Decreto 1075 de 2015, especialmente en los artículos 2.4.4.2.3.2.1, 2.4.4.2.3.2.2, 2.4.4.2.3.2.3 y 2.4.4.2.3.2. 6 Norma que empezó a regir el 25 de mayo de 2019, como en efecto se dispuso en su Artículo 336 “VIGENCIAS Y DEROGATORIAS.
La presente Ley rige a partir de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias” 7 Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”. 7 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 50001-23-33-000-2017-00568-01 (1572-2025) parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías. (…)» La norma trascrita consagra la responsabilidad de las entidades territoriales frente a la sanción moratoria en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo de las cesantías se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud por parte de la Secretaría de Educación al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Por lo que debe concluirse que antes de la Ley 1955 de 2019 la sanción moratoria causada por el retardo en el pago de las cesantías parciales o definitivas estaba radicado en cabeza del FOMAG. De esta manera, no era un imperativo legal establecer o determinar dilaciones respecto de la entidad territorial interviniente en el trámite administrativo, para decidir sobre quien recaía el pago de esta sanción. Con la entrada en vigencia de la norma citada se torna necesario verificar si la entidad territorial incumplió los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; evento en el cual el ente territorial se erige, entonces, como responsable del pago de la sanción. Razonamiento bajo el cual forzoso es concluir que, a partir del 25 de mayo de 2019 fecha en que entró en vigor la Ley 1955 de 2019, se trasladó a las entidades territoriales la carga de pagar la sanción moratoria cuando la demora en el pago del auxilio de cesantías sea atribuible a ellas.
Aplicación de la Ley 244 de 1995 a los maestros del sector oficial Esta Corporación mediante sentencia del 18 de julio de 20188 unificó jurisprudencia sobre la aplicación de la Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006 a los maestros del sector oficial, las cuales regulan la sanción moratoria por la cancelación extemporánea del auxilio de cesantías definitivas o parciales.
En ella se especificó la naturaleza del empleo docente, concluyendo que integran la categoría de servidores públicos prevista en el artículo 123 de la Constitución Política, pues, aunque el estatuto de profesionalización los defina como empleados oficiales, lo cierto es que en ellos concurren todos los requisitos que de carácter restrictivo encierra el concepto de empleado público.
En ese sentido a los docentes les son aplicables las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, que contemplan la sanción por mora en el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas de los servidores públicos. 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de Unificación SUJ-012-S2 del 18 de julio de 2018- Exp. 73001- 23-33-000-2014-00580-01. 8 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 50001-23-33-000-2017-00568-01 (1572-2025) En la misma sentencia, se sentaron las bases para determinar la causación de la erogación indemnizatoria en cita, en los siguientes términos: «(…) 95.
En consecuencia, la Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social –cesantías parciales o definitivas- o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/2006), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo – Decreto 01 de 1984, artículo 51], y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006» Resolución al caso concreto En el asunto, el tribunal encontró probada la tardanza en el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas, por lo que ordenó a la Nación – Ministerio de Educación – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio cancelar la penalidad solicitada, desde el 28 de julio de 2015 hasta el 25 de julio de 2016, por un total de 364 días calendario.
Por su parte, la entidad considera que los días de mora fueron 354. Por lo que corresponde a esta Sala verificar si el periodo de la sanción fue contado debidamente por la primera instancia. En el expediente se encuentra probado que el señor Vinasco Iglesias radicó solicitud el 10 de abril de 2015,9 tendiente a obtener el pago de las cesantías definitivas, y que mediante Resolución 06 del 5 de enero de 2016,10 la Secretaría de Educación del Meta reconoció la prestación en un total de $22.397.437.
Valor que fue puesto a disposición del interesado el 15 de julio de 2016.11 De lo anterior se observa que, pese a que la entidad contaba con 15 días hábiles para emitir el acto administrativo después de presentada la solicitud de reconocimiento, esto se incumplió; por lo que no existen dudas que la resolución que concedió las cesantías fue expedida de forma extemporánea.
Así las cosas, se debe aplicar la segunda regla de la sentencia SUJ-012-S2 del 18 de julio de 201812 que contempla: 9 SAMAI. Gestión en otros despachos. Rad. 50001233300020170056800. Índice 2. Archivo denominado: 50001233300020170056800_act_incorporaexpedientedigitalizado_1512202045339pm_e9f3e82b9a2d4b4da4cc7 0d7aa55ba97.pdf. Link: folios 1 y 12. 10 SAMAI.
Gestión en otros despachos. Rad. 50001233300020170056800. Índice 2. Archivo denominado: 50001233300020170056800_act_incorporaexpedientedigitalizado_1312202083703pm_cb25b0187ab5412d91ba 90fea6147c24.pdf. Folios 15 – 17. 11 Comprobante bancario folio 18. OBSERVACIÓN 1. 20260715. NÓMINA DE CESANTÍAS DEFINITIVAS. 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de Unificación SUJ-012-S2 del 18 de julio de 2018- Exp. 73001- 23-33-000-2014-00580-01. 9 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 50001-23-33-000-2017-00568-01 (1572-2025) HIPÓTESIS NOTIFICACIÓN CORRE EJECUTO RIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA ACTO ESCRITO EXTEMPO RANEO (después de 15 días) Aplica, pero no se tiene en cuenta para el cómputo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días, posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición 13 Aplicando la regla citada al caso en estudio, se observa: Fecha solicitud de cesantías Cumplimiento de los 70 días hábiles posteriores a la petición Fecha en que se puso en disposición el dinero 10 de abril de 2015 27 de julio de 2015 15 de julio de 2016 Es decir, se superó el término previsto en la ley y, en consecuencia, empezó a causarse la sanción moratoria, desde el día siguiente a la fecha de cumplimiento de los 70 días hábiles posteriores a la solicitud de cesantías y hasta el día anterior a la fecha en que el dinero fue puesto a disposición del demandante para su cobro, generándose la sanción moratoria, como se detalla: Período de mora Desde el 28 de julio de 2015 al 14 de julio de 2016 = 353 días.
Del primer punto se anota que no fue acertado el conteo realizado por el tribunal, porque, como se observa en el comprobante de pago,14 el dinero se puso a disposición el 15 de julio de 2016. Por lo anterior, se modificará el período de mora dispuesto en la primera instancia. Como segundo planteamiento, el FOMAG sostuvo que el reconocimiento de la sanción debía ser asumido por la Secretaría de Educación, por lo que era la responsable conforme al artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, y que además se trataba de una moratoria generada en 2020.
Al respeto, se debe señalar que no le asiste razón a la demandada, porque la mencionada ley empezó a regir15 a partir del 25 de mayo de 2019 y, en el caso bajo estudio la reclamación de las cesantías (10 de abril de 2015) y la reclamación de la 13 Días hábiles. 14 Comprobante bancario folio 18. OBSERVACIÓN 1. 20260715. NÓMINA DE CESANTÍAS DEFINITIVAS. 15 En virtud del principio de irretroactividad, la ley nueva rige todas las situaciones que se generen a partir de su vigencia; la aplicación de la misma frente a los hechos presentados con anterioridad a su promulgación es viable, únicamente, si el legislador lo contempla, supuesto que no se advierte en la disposición cuestionada.
Razón por la cual resulta improcedente el estudio de la responsabilidad con base en la referida normativa. 10 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 50001-23-33-000-2017-00568-01 (1572-2025) sanción moratoria (27 de mayo de 2017) se presentaron con anterioridad a su expedición, es claro que en el asunto no es aplicable la norma en comento, de manera que recae en el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio la responsabilidad del reconocimiento y pago de la sanción moratoria.
A tal conclusión se arriba en la medida que no es posible otorgarle a la norma citada -Ley 1955 de 2019- efectos hacia el pasado, pues lo dispuesto en el parágrafo transitorio del trascrito Art. 57, en relación con las sanciones moratorias causadas con anterioridad, hace referencia únicamente a los aspectos financieros para asumir los pagos correspondientes con cargo al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Sobre el asunto, esta Corporación16 consideró: «[…] encuentra la Sala que el artículo 336 de la Ley 1955 de 2019 hace referencia a las vigencias y derogatorias indicando que dicha normatividad rige a partir de su publicación, esto es, con posterioridad al 25 de mayo de 2019. En ese orden de ideas, si bien el artículo 56 de la Ley 962 de 2005 fue derogado por el artículo 336 de la Ley 1955 de 2019 y ésta última reguló lo relacionado en el artículo 57, dicha disposición no rige el asunto objeto de estudio, toda vez que, la petición de reconocimiento de cesantías se radicó el 20 de febrero de 2012 y la petición tendiente a obtener el reconocimiento de la sanción moratoria por parte de la accionante se instauró en fecha 9 de febrero de 2017, es decir, con anterioridad a la expedición de la Ley 1955 de 2019. […] Así las cosas, teniendo en cuenta que la Ley 962 de 2005 previó que las prestaciones sociales pagaderas a los docentes oficiales serían reconocidas y canceladas por el Fondo del Magisterio, cuyo trámite está comprendido por la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien lo administre, el cual deberá ser elaborado por la Secretaría de Educación de la entidad territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente, es claro que la legitimación en la causa por pasiva en asuntos como el debatido recae únicamente en el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio17. […]» (Negrilla para resaltar) Acogiendo lo anterior y como en el expediente se encuentra acreditado que la petición para el reconocimiento de las cesantías se adelantó el 10 de abril de 2015; que los 70 días de que trata la Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006 se cumplieron así: 15 días para expedir la resolución (4 de mayo de 2015); 10 días de ejecutoria del acto (19 de mayo de 2015), por cuanto la petición se presentó en vigencia del CPACA; y 45 días para efectuar el pago (27 de julio de 2015) y, que dicha prestación fue cancelada el 15 de julio de 2016 se generó una sanción que debe ser asumida por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y no por el 16 Sala de lo Contencioso Administrativo, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 28 de enero de 2021.
Radicado: 76001-23-33-000-2017-01297-01 (2688-2020) Demandante: Gladys Méndez Vinasco. 17 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. C.P.: William Hernández Gómez. Fecha: 26 de agosto de 2019. Rad.: 68001-23-33-000-2016-00406-01(1728-18). 11 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 50001-23-33-000-2017-00568-01 (1572-2025) ente territorial.
Ello es así, pues si bien es cierto que la administración departamental incumplió el término (15 días) para expedir el acto administrativo de reconocimiento (5 de enero de 2016), también es cierto -se repite- que la Ley 1955 de 2019 no estaba vigente para la fecha en que se presentó la solicitud de cesantías, por lo que las dilaciones y/o incumplimientos en el trámite impartido por la entidad territorial no son determinantes para decidir sobre quien recaía el pago de esta sanción; obligación que, como viene dicho, se predica del Fondo, aún cuando las entidades territoriales, colaboran en la gestión para el reconocimiento de tal auxilio, toda vez que dicha labor es adelantada por virtud de la delegación conforme lo prevé el artículo 9 de la referida normativa.
Todo lo cual conlleva a confirmar la sentencia de primera instancia en cuanto condenó al FOMAG al reconocimiento y pago de la sanción moratoria a que tiene derecho el demandante. Por otro lado, el escrito de apelación insistió en el fenómeno de la prescripción. Como se dijo, los 70 días corrieron entre el 10 de abril de 2015 y el 27 de julio de 2015; es decir, que a partir del 28 de julio de 2015 empezó a causarse la sanción moratoria hasta el 14 de julio de 2016, día hábil anterior a la fecha en que el dinero de las cesantías fue puesto a su disposición para el cobro.
Lo anterior implica que a partir del 28 de julio de 2015 hasta el 28 de julio de 2018 podía reclamar la sanción moratoria; y la petición de esta se elevó el 27 de marzo de 2017,18 esto es, en tiempo. En consecuencia, sobre este punto también se confirmará la sentencia. La parte apelante también alegó la improcedencia de la indexación, conforme lo expuso esta Corporación en Sentencia de Unificación de fecha 18 de julio de 2018.
Al respecto, la sentencia citada,19 dispuso: «Sentar jurisprudencia, reiterando que es improcedente la indexación de la sanción moratoria. Lo anterior, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 187 del CPACA». Ante la discusión que produjo esta regla de unificación sobre la procedencia de la indexación del valor a pagar por concepto de sanción moratoria, esta Subsección20 explicó: «[…] la interpretación que más se ajusta a la sentencia de unificación es la siguiente: Por lo tanto, a) mientras se causa la sanción moratoria día a día esta no podrá indexarse. b) cuando termina su causación se consolida una suma total, 18SAMAI.
Gestión en otros despachos. Índice 2. Archivo denominado: 50001233300020170056800_ACT_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_1312202083703pm_cb25b0187a b5412d91ba90fea6147c24.pdf(.pdf). Folio 22. 19 Consejo de Estado, sección segunda, sentencia de unificación del 18 de julio de 2018, expediente radicado: 73001-23-33-000-2014-00580-01(4961-2015), demandante Jorge Luis Ospina Cardona. 20 Sala de lo Contencioso Administrativo, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Expediente: 68001- 23-33-000-2016-00406-01 (1728-2018) Demandante: Aurora del Carmen Rojas Álvarez. 12 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 50001-23-33-000-2017-00568-01 (1572-2025) ese valor total sí es objeto de ajuste, desde la fecha en que cesa la mora hasta la ejecutoria de la sentencia – art. 187 – y c) una vez queda ejecutoriada la condena no procede indexación, sino que se generan los intereses según lo dispuesto en los artículos 192 y 195 del CPACA […].».
(Negrita fuera de texto). (sobre este resaltado, ver comentario en la resolución de los dos últimos casos) De acuerdo con lo expuesto, no es procedente la indexación de la sanción moratoria en el tiempo de su causación; sin embargo, la suma total generada sí debe ajustarse una vez cesa la tardanza y por ello, frente a este aspecto también se confirmará la decisión de primera instancia que ordenó el ajuste, pero desde el 15 de julio de 2016, fecha en que se dispuso el dinero de las cesantías para su cobro y hasta su ejecutoria de la sentencia, aspecto que se modificará. Por último, en el recurso de apelación se manifestó que era improcedente la condena en costas, dado que el artículo 365 del Código General del Proceso establecía que debían ser demostradas.
En efecto, la Sala advierte que, en el presente caso, no es procedente la condena en costas de primera instancia, debido a que no se presentó carencia de fundamentación legal en las razones esbozadas en sus distintas intervenciones, por el contrario, manifestó argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses, por lo que se revocará la condena en costas en su contra.
De la condena en costas en segunda instancia Sobre este punto, es importante aclarar que teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en el artículo 47 de la Ley 2080 de 202121 en el que se indica que dicha declaración es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal, la Subsección A considera que en el presente caso, aplicando el criterio anunciado, y observando los argumentos esbozados por la parte recurrente en sus distintas intervenciones, no se presenta tal supuesto, por el contrario, en el escrito de alzada manifestó argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses, de manera que no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 21 Artículo 47.
Adiciónese el siguiente inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. 13 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 50001-23-33-000-2017-00568-01 (1572-2025) Primero. MODIFICAR PARCIALMENTE los numerales segundo y tercero de la sentencia proferida el 20 de marzo de 2025 por el Tribunal Administrativo del Meta, los cuales quedarán así: «SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, deberá reconocer y pagar al señor FERNANDO ALBERTO VINASCO IGLESIAS la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006, desde el 28 de julio de 2015 hasta el 14 de julio de 2016». «TERCERO: La entidad demandada dará cumplimiento al inciso final del artículo 187 y a los artículos 192 y 195 del CPACA.
El ajuste de las sumas reconocidas por sanción moratoria se realizará desde el 15 de julio de 2016 y hasta la ejecutoria de la sentencia». Segundo. REVOCAR el numeral cuarto respecto a la condena en costas en primera instancia. Tercero. CONFIRMAR en lo demás la sentencia recurrida. Cuarto. Sin condena en costas de segunda instancia. Quinto. En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, previo a realizar las anotaciones correspondientes en el sistema SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente