CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., diecisiete (17) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-06200-00 Accionante: María Estrella Castillo Mateus Accionados: Tribunal Administrativo de Santander y otros1 Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por María Estrella Castillo Mateus en contra del Tribunal Administrativo de Santander, el Juzgado Cuarto Administrativo de Bucaramanga y la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones.
I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud de tutela El 9 de octubre de 20232 María Estrella Castillo Mateus, a través de apoderada judicial3, interpuso acción de tutela4 en procura de la protección de sus derechos fundamentales de audiencia y de defensa, al debido proceso, a la seguridad social, al mínimo vital y al principio de favorabilidad que consideró vulnerados por la emisión de la Resolución 168950 del 30 de junio de 20235, mediante la cual Colpensiones reajustó la pensión reconocida a la actora, en cumplimiento de la providencia judicial del 18 de junio de 2018 proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Bucaramanga, confirmada por el Tribunal Administrativo de Santander el 28 de septiembre de 2021, al interior del proceso de nulidad y restablecimiento de radicado 68001-33-33-004-2016-00193-01. 1.1.
Hechos 1.1.1. María Estrella Castillo Mateus adelantó un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de Colpensiones, cuyas pretensiones 1 Tribunal Administrativo de Santander, Juzgado Cuarto Administrativo de Bucaramanga y Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones. 2 Según el índice 1 de Samai. 3 Obra en el certificado E6BF8DB543EFB51E 5848B9BFA743E094 B1C2E0FF5F1887E4 AB9A368A49DB1926, índice 2. 4 Obra en el certificado 9D74E9C1B2CA8148 6BC119025FB4461B 2B1A6571FE1B0502 46C2AA651EC3B602, índice 2. 5 Folios 45 – 51 del certificado DF95ECD3732F4CC2 2758E3900E3CEDFE 29DCA908DED5654B 054965E476512CEB, índice 2. 2 Sentencia de primera instancia Radicación: 11001-03-15-000-2023-06200-00 Accionante: María Estrella Castillo Mateus Accionados: Tribunal Administrativo de Santander y otros estuvieron encaminadas a obtener la reliquidación de su pensión con fundamento en el Decreto 546 de 19716. 1.1.2.
Tanto en sentencia del 18 de junio de 20187 como del 28 de septiembre de 20218 se accedió a las pretensiones y se ordenó, a título de restablecimiento del derecho, liquidar la pensión de la actora a partir del promedio de los últimos 10 años de servicios, de conformidad con los factores salariales estipulados en el Decreto 1158 de 1994. 1.1.3.
Posteriormente, la demandante solicitó el acceso al expediente con el fin de obtener algunas piezas procesales9, para lo cual, el Juzgado Cuarto Administrativo de Bucaramanga emitió el auto del 15 de julio de 2022 que le suministró el link de consulta del plenario y ordenó obedecer y cumplir lo resuelto por el Tribunal Administrativo de Santander en el proveído del 28 de septiembre de 202110. 1.1.4.
Por su parte, el 14 de marzo de 2022 la actora solicitó ante Colpensiones la reliquidación de su pensión, petición que se identificó con el radicado 2023_3292666 y que fue resuelta favorablemente, a través de la Resolución 196625 del 26 de julio de 2022, en la que se determinó que el valor de su mesada sería de dos millones seiscientos noventa y cuatro mil cuatrocientos trece pesos ($2.694.413) y se dejó en suspenso el reconocimiento de dicha prestación hasta tanto se allegara el acto administrativo de retiro definitivo del servicio11. 1.1.5.
El 10 de agosto de 2022 la accionante presentó una solicitud de ingreso a la nómina de pensionados, identificada con el radicado 2022_3292666- 2022_11238598, y con ocasión de ello, Colpensiones emitió la Resolución 275742 del 5 de octubre de 2022 que accedió a lo pedido, reliquidó la pensión de vejez con una tasa de reemplazo del 90% y estableció que el valor de la mesada pensional sería de dos millones setecientos diecinueve mil quinientos sesenta y cinco pesos ($2.719.565)12. 6 Folios 1 – 8 del archivo 002ExpedienteEscaneado del certificado CCE63CF539D0A2DF C64478E263892CEA 54213AA0E59A71BD 2F669524F603D8C9, índice 12. 7 Folios 293 – 318, ibid. 8 Obra en el archivo 001.2016-0193-01 Reliquidación R de la carpeta 02 SegundaInstancia del certificado CCE63CF539D0A2DF C64478E263892CEA 54213AA0E59A71BD 2F669524F603D8C9, índice 12. 9 Obra en el archivo 0010SolicitudInformacionRPTA20220715, ibid. 10 Obra en el archivo 001AutoObedecerYcumplir, ibid. 11 Folios 63 – 71 del certificado DF95ECD3732F4CC2 2758E3900E3CEDFE 29DCA908DED5654B 054965E476512CEB, índice 2. 12 Folios 53 – 62, ibid. 3 Sentencia de primera instancia Radicación: 11001-03-15-000-2023-06200-00 Accionante: María Estrella Castillo Mateus Accionados: Tribunal Administrativo de Santander y otros 1.1.6.
Finalmente, la Administradora Colombiana de Pensiones, el 30 de junio de 2023 emitió la Resolución 168950, con la que dio cumplimiento a las sentencias proferidas por el Juzgado Cuarto Administrativo de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander dentro de la nulidad y restablecimiento del derecho 68001-33-33-004-2016-00193-01, reajustó la pensión de vejez de la demandante y determinó como valor de su mesada la suma de dos millones quinientos cincuenta y nueve mil quinientos setenta y un pesos ($2.559.571)13.
El anterior acto administrativo se motivó en que resultó necesario modificar el valor de la prestación ya reconocida a través de la Resolución 275742 del 5 de octubre de 2022, pues este correspondió a un monto superior al que judicialmente se consideró que tenía derecho la actora, de modo que, al realizar la liquidación, aplicó una tasa de reemplazo del 75%. 1.2.
Fundamentos de la acción de tutela Se expusieron las siguientes razones: 1.2.1. Las providencias judiciales del 18 de junio de 2018 y del 28 de septiembre de 2021 se profirieron sin tener en cuenta el análisis más favorable que realizó Colpensiones en la Resolución 275742 del 5 de octubre de 2022, al aplicar una tasa de reemplazo del 90%. 1.2.2.
La Resolución 168950 del 30 de junio de 2023 implicó una violación al debido proceso de la actora porque revocó la Resolución 275742 del 5 de octubre de 2022 sin que la entidad pública hubiera demandado su propio acto. En esa misma línea, no se tomó en consideración lo establecido por el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011 referente a la revocatoria de los actos de carácter particular y concreto, ya que para reducir la mesada pensional no se le solicitó a la tutelante su consentimiento previo ni se recurrió a la acción de lesividad, lo que llevó al desconocimiento de los derechos al debido proceso y de audiencia y de defensa de la demandante. 13 Folios 45 – 51, ibid. 4 Sentencia de primera instancia Radicación: 11001-03-15-000-2023-06200-00 Accionante: María Estrella Castillo Mateus Accionados: Tribunal Administrativo de Santander y otros 1.2.3.
Se configuró una violación directa de la Constitución porque no se dio aplicación a los principios de favorabilidad, de condición más beneficiosa para el trabajador, de buena fe y de confianza legítima, lo que generó una afectación al mínimo vital de la tutelante porque sus ingresos fueron reducidos de manera directa y sin contar con su autorización previa. 1.2.4.
Además, se debieron interpretar las disposiciones normativas del caso a la luz del principio indubio pro operario, pero las autoridades accionadas decidieron que ante la multiplicidad de normas aplicables a la actora, la solución del caso concreto se enmarcaría en el régimen pensional menos favorable a la trabajadora, sin tener en cuenta, incluso, que ella ya contaba con un derecho adquirido que fue reconocido por Colpensiones a través de la Resolución 275742 del 5 de octubre de 2022. 1.2.5.
Finalmente, se hizo énfasis en que en la parte resolutiva de la providencia del 18 de junio de 2018 se especificó que la reliquidación ordenada en el proceso judicial solo podría ser aplicada por la autoridad administrativa si resultaba más beneficiosa que la que fue reconocida a través de la Resolución VPB 8123 del 17 de febrero de 2016, la cual había sido objeto del análisis realizado dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 1.3.
Pretensiones de la acción de tutela En el escrito de tutela se solicitó textualmente lo siguiente: “PRIMERO: SE ORDENE LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES de mi mandante la señora MARÍA ESTRELLA CASTILLO MATEUS, al debido proceso (Art 29), a la seguridad social (Art48), el principio de favorabilidad (Art53) y el mínimo vital (Art53) que están siendo conculcadas por las entidades accionadas.
SEGUNDO: SE TOMEN LAS MEDIDAS CORRESPONDIENTES A LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES de mi mandante la señora MARÍA ESTRELLA CASTILLO MATEUS.
TERCERO: SE ORDENE A COLPENSIONES A REAJUSTAR la mesada pensional con la tasa de reemplazo del 90.00%, así como el reajuste de las mesadas canceladas desde el 30 de junio de 2023.”14. 14 Folios 18 – 19 del certificado 9D74E9C1B2CA8148 6BC119025FB4461B 2B1A6571FE1B0502 46C2AA651EC3B602, índice 2. 5 Sentencia de primera instancia Radicación: 11001-03-15-000-2023-06200-00 Accionante: María Estrella Castillo Mateus Accionados: Tribunal Administrativo de Santander y otros 2.
Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición 2.1. Mediante auto del 11 de octubre de 202315 el Despacho Ponente admitió la acción de tutela y, ordenó notificar, en calidad de demandados, al Tribunal Administrativo de Santander, al Juzgado Cuarto Administrativo de Bucaramanga y a la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones16. 2.2.
Colpensiones17 contestó que la solicitud de amparo no cumplía con el requisito de subsidiariedad porque no era el mecanismo idóneo para lograr reconocimientos en materia pensional ni se evidenciaba que la tutelante hubiera acudido a los medios ordinarios a su disposición, además de que no era posible acceder a una suma superior a la que judicialmente se había determinado, dado que la entidad está obligada a salvaguardar el patrimonio público y, en todo caso, no es competencia del juez constitucional proferir una decisión de fondo, ya que esto invadiría la órbita de conocimiento del juez ordinario. 2.3.
El Juzgado Cuarto Administrativo de Bucaramanga18 sintetizó las actuaciones que se surtieron en el proceso ordinario, explicó que llevó a cabo un análisis exhaustivo de las normas legales y la jurisprudencia aplicable al caso y estimó que la demanda de tutela carecía del requisito de relevancia constitucional, ya que pretendió reabrir un debate legal previamente finalizado. 2.4.
El Tribunal Administrativo de Santander19 señaló que en el presente caso no se observa vulneración alguna de los derechos de la demandante porque la censura elevada se refiere a las actuaciones adelantadas por Colpensiones, con posterioridad a que el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 68001-33- 33-004-2016-00193-01 hubiera culminado con sentencia ejecutoriada del 28 de septiembre de 2021.
Así, afirmó que su actuación estuvo limitada a resolver los recursos de apelación que se interpusieron en contra de la providencia del 18 de junio de 2018, sin que hubiera tenido injerencia en la emisión de los actos administrativos aquí cuestionados. 15 Obra en el certificado 759EDDEDA7C6C491 01A0DBD5E1479C2B 57463BF76AF1A886 3D5C50C68F116445, índice 7. 16 Los soportes de notificación obran en el índice 10. 17 Obra en el certificado BE476B90745FB940 F50B633E2123B5FB 96363021E3CE8A38 C86C12088CE9F824, índice 11. 18 Obra en el certificado E18BC3A2EE64700E 4FA36D1CEF0E365C 171FFDFB15E8C712 E102B24D8B3BEDAC, índice 12. 19 Obra en el certificado 150A58BFEBB68F8A 693E4D38800949B9 3A9D38ED818F9BE4 E1746080572966C1, índice 16. 6 Sentencia de primera instancia Radicación: 11001-03-15-000-2023-06200-00 Accionante: María Estrella Castillo Mateus Accionados: Tribunal Administrativo de Santander y otros II.
CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por María Estrella Castillo Mateus en contra del Tribunal Administrativo de Santander, el Juzgado Cuarto Administrativo de Bucaramanga y la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.
Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedibilidad. En caso afirmativo, se determinará si se vulneraron los derechos enunciados. 3. Cuestión Previa La tutelante señaló que tanto la Resolución 168950 del 30 de junio de 2023 de Colpensiones como las sentencias del 18 de junio de 2018 y del 28 de septiembre de 2021, proferidas, respectivamente, por el Juzgado Cuarto Administrativo de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander vulneraron sus derechos fundamentales.
De esta forma, la Sala analizará la procedibilidad de la acción frente a cada una de las autoridades mencionadas. 4. El análisis de procedibilidad frente al Juzgado Cuarto Administrativo de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander 4.1. La Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 5 de agosto de 201420, especificó que la inmediatez es una condición que permite concretar la urgencia del amparo constitucional y, por tanto, determinar si se interpuso en un periodo razonable, para cuyo efecto fijó como regla general “un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso”21. 20 Expediente 2012-02201. 21 Consejo de Estado, sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014, Exp. 2012-02201. 7 Sentencia de primera instancia Radicación: 11001-03-15-000-2023-06200-00 Accionante: María Estrella Castillo Mateus Accionados: Tribunal Administrativo de Santander y otros Sin embargo, para determinar la oportunidad y razonabilidad del tiempo transcurrido entre la firmeza de la providencia acusada y el momento en que fue interpuesta la solicitud de amparo, cuando este sea mayor al de 6 meses, la jurisprudencia constitucional ha insistido en que en cada caso concreto se evalúe este presupuesto, a fin de que no se desvirtúe la razón de ser de la acción de tutela. 4.2.
En el caso concreto se encuentra que la providencia con la que finalizó el trámite de nulidad y restablecimiento del derecho 68001-33-33-004-2016-00193-01 es la sentencia de segunda instancia dictada el 28 de septiembre de 2021, por lo que el estudio de inmediatez se realizará a partir de esta actuación. 4.3. Ahora bien, se observa que la mencionada providencia fue notificada el 29 de septiembre de 202122 y cobró ejecutoria el 6 de octubre del mismo año23, de modo que el término de seis meses estuvo vigente hasta el 6 de abril de 2022, no obstante, la acción de tutela solo fue radicada hasta el 9 de octubre de 2023, por lo que fuerza concluir que tuvo lugar por fuera del plazo jurisprudencialmente dispuesto. 4.4.
De esta manera, resulta claro que si la tutelante evidenció algún tipo de vulneración de sus derechos fundamentales con ocasión de las sentencias proferidas al interior del medio de control, este ya no es el momento oportuno para señalarlo y, en gracia de discusión, también se debe señalar que el auto del 15 de julio de 2022 emitido por el Juzgado Cuarto Administrativo de Bucaramanga tampoco tuvo la virtualidad de interrumpir el conteo de inmediatez, ya que este fue una providencia de trámite que no alteró la decisión de fondo adoptada y fue proferido con posterioridad al 6 de abril de 2022. 4.5.
Así las cosas, la Sala declarará la improcedencia de la acción en lo que respecta al Juzgado Cuarto Administrativo de Bucaramanga y al Tribunal Administrativo de Santander. 22 Obra en el archivo 002.2016-00193-01 Notificacion de la carpeta C02ApelacionSentencia del certificado CCE63CF539D0A2DF C64478E263892CEA 54213AA0E59A71BD 2F669524F603D8C9, índice 12. 23 “Artículo 302.
Ejecutoria. Las providencias proferidas en audiencia adquieren ejecutoria una vez notificadas, cuando no sean impugnadas o no admitan recursos. No obstante, cuando se pida aclaración o complementación de una providencia, solo quedará ejecutoriada una vez resuelta la solicitud. Las que sean proferidas por fuera de audiencia quedan ejecutoriadas tres (3) días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos”. 8 Sentencia de primera instancia Radicación: 11001-03-15-000-2023-06200-00 Accionante: María Estrella Castillo Mateus Accionados: Tribunal Administrativo de Santander y otros 5.
El análisis de procedibilidad frente a la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones 5.1. El inciso 3 del artículo 86 de la Constitución Política claramente expresa que la acción de tutela resulta procedente cuando el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial. Sin embargo, la Corte Constitucional ha señalado que la solicitud de amparo procede de forma excepcional i) cuando a pesar de existir otros mecanismos, estos no son idóneos ni eficaces para la protección de los derechos fundamentales, o ii) cuando se ejerce para evitar la causación de un perjuicio irremediable24.
En el primero de los casos la orden de protección sería definitiva y, en el segundo, transitoria. 5.2. Frente a este asunto, la tutelante atacó la Resolución 168950 del 30 de junio de 2023 de Colpensiones que, al dar cumplimiento a la providencia del 28 de septiembre de 2021, disminuyó el monto de la mesada pensional que se le había reconocido a través de la Resolución 275742 del 5 de octubre de 2022. 5.3.
El Alto Tribunal Constitucional se ha pronunciado en el sentido de indicar que, en virtud del artículo 75 de la Ley 1437 de 2011, los actos administrativos por medio de los cuales se ejecutan órdenes judiciales no son susceptibles de recursos ante la administración ni ante la jurisdicción, pues al dar cumplimiento a decisiones de autoridades judiciales no modifican, crean o extinguen situación jurídica alguna25.
La anterior regla general encuentra su excepción cuando el mencionado acto administrativo “realiza juicios, ya sea porque se verifican hechos o se dispone acerca de la aplicación del derecho, hipótesis en la cual no puede afirmarse que se esté en presencia de un acto de mera ejecución”26, es decir, este tipo de manifestaciones de la voluntad de la Administración pueden ser controvertidas solo si se apartan del alcance de la providencia judicial y profieren decisiones que desbordan lo ordenado. 5.4.
De lo expuesto por las partes en este litigio, se evidencia que la actora, con posterioridad a que la sentencia del 28 de septiembre de 2021 fuera notificada a 24 Corte Constitucional, sentencia T 230 de 2013. M.P Luis Guillermo Guerrero Pérez; 18 de abril de 2013. 25 Corte Constitucional, sentencia SU 575 de 2019. 26 Ibid. 9 Sentencia de primera instancia Radicación: 11001-03-15-000-2023-06200-00 Accionante: María Estrella Castillo Mateus Accionados: Tribunal Administrativo de Santander y otros ambas partes del proceso27, solicitó ante la entidad una reliquidación de su pensión con el radicado 2022_3292666, sin que exista prueba de que junto con dicha petición acompañó o hizo referencia a que se diera cumplimiento a la decisión judicial, pero así mismo, Colpensiones al proferir la Resolución 275742 del 5 de octubre de 2022, tampoco tuvo en cuenta la providencia judicial en mención. La Sala observa que a pesar de que la Resolución 168950 del 30 de junio de 2023 fue expedida con el fin de dar cumplimiento a una orden judicial, también hizo alusión en su parte considerativa a la Resolución 275742 del 5 de octubre de 2022, se argumentó que el monto reconocido en esta última era superior al que judicialmente se había establecido y se procedió a reliquidar la pensión de vejez de la accionante.
De modo que no es posible considerar el acto atacado como uno de mera ejecución porque al haber disminuido el monto que fue reconocido en otra decisión de la misma naturaleza, que no fue objeto del control judicial efectuado en el trámite de nulidad y restablecimiento del derecho, sí tuvo la virtualidad de modificar la situación jurídica de la actora e ir más allá de lo ordenado por el juez ordinario. 5.5.
Visto lo anterior, la Sala estima que existía otro medio de defensa idóneo para controvertir la Resolución 168950 del 30 de junio de 2023 antes de acudir a la vía constitucional; puntualmente, la accionante tuvo la oportunidad de interponer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho establecido en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011.
Lo anterior se hace aún más claro por el hecho de que es el juez administrativo el competente para determinar si ambas partes del litigio generaron o no una nueva actuación administrativa entre la ejecutoria de la orden judicial y el acto administrativo que pretendió darle cumplimiento. 5.6. Adicionalmente, a pesar de que la actora incluyó un análisis de subsidiariedad en su escrito tuitivo, este se refirió a que se habían agotado la primera y segunda instancia de la demanda contenciosa, se había solicitado el cumplimiento de la sentencia ante la entidad y no se configuraron ninguna de las causales del recurso extraordinario de revisión, es decir, no se aportó ningún argumento relacionado con el hecho de que el acto administrativo atacado fuera de ejecución o no. 27 Obra en el archivo 002.2016-00193-01 Notificacion de la carpeta C02ApelacionSentencia del certificado CCE63CF539D0A2DF C64478E263892CEA 54213AA0E59A71BD 2F669524F603D8C9, índice 12. 10 Sentencia de primera instancia Radicación: 11001-03-15-000-2023-06200-00 Accionante: María Estrella Castillo Mateus Accionados: Tribunal Administrativo de Santander y otros 5.7.
La Sala tampoco observa que se hubiera demostrado la configuración de un perjuicio irremediable, ya que es un hecho cierto y que no se encuentra en controversia el que a la tutelante se le reconoció su pensión de vejez, independientemente de su monto, por lo que se impone concluir que la solicitud de amparo carece del requisito de subsidiariedad, en lo relativo a la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo constitucional solicitado, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de no ser impugnada. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado Salva voto JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ28 Consejero de Estado (E) 28 VF.