52001233300020200080902 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D.C., veintisiete (27) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 52001-23-33-000-2020-00809-02 (7934-2023) Demandante: María José Martínez Montenegro Demandado: Municipio de Ipiales, Nariño Tema: Relación laboral encubierta Sentencia segunda instancia Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 15 de septiembre de 2023 por el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión, mediante la cual accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. María José Martínez Montenegro presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, en orden a que se declarara la nulidad i) del Oficio 12301-21 del 30 de diciembre de 2019, por medio del cual la Oficina Jurídica de la Alcaldía de Ipiales le negó la existencia de una relación laboral por su servicio entre el 23 de junio de 2016 y el 20 de enero de 2017, y el pago de las prestaciones sociales y demás derechos laborales que se derivaban de ella; y ii) de la Resolución 062 del 11 de febrero de 2020, que confirmó el anterior acto administrativo al resolver un recurso de reposición interpuesto en su contra. 2.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó: i) la declaratoria de la existencia de una relación laboral entre las partes por el periodo reclamado; ii) el pago de las sumas correspondientes a los sueldos 1 En adelante CPACA. 2 Radicado: 52001-23-33-000-2020-00809-02 (7934-2023) Demandante: María José Martínez Montenegro adeudados, las primas de servicios y de navidad, vacaciones, las cesantías y sus intereses, la dotación, el auxilio de transporte y demás emolumentos dejados de percibir durante la existencia de la relación laboral y propios de su cargo; iii) la indexación de las sumas que resultaren de lo que llegare a resolverse; iv) dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA; y v) la condena en costas a la parte demandada. 1.1.2.

Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: 3.1. María José Martínez Montenegro inició labores el 23 de junio de 2016 como auxiliar jurídico en el municipio de Ipiales en la Oficina Jurídica de la Secretaría de Tránsito y Transporte, por orden directa del alcalde y sin haberse formalizado algún acto jurídico. 3.2.

Hasta el 3 de agosto de 2016, suscribió con la entidad contrato de prestación de servicios, cuyo extremo final fue el 30 de agosto de 2016, luego otro que se ejecutó entre el 18 de septiembre y el 31 de diciembre de 2016. El objeto de estos era la prestación de servicios personales de apoyo a la gestión de la Oficina Jurídica de Tránsito y Trasporte y de la Oficina Asesora Jurídica y Contratación del municipio de Ipiales. 3.3.

Después de la finalización del último contrato, continuó trabajando con el municipio hasta el 20 de enero de 2017, momento en que el alcalde le expresó no requerir más de su servicio, sin haber expresado justa causa o razón alguna que le diera fundamento legal a su decisión. 3.4. Desde que inició labores desempeñó las funciones que los jefes de oficina le asignaban, dentro de un horario de trabajo de lunes a viernes de 7:00 a 12:00 am y de 2:00 a 6:00 pm. 3.5.

Por las labores realizadas le asignaron como remuneración mensual $1.300.000 y le correspondía el pago de sus aportes a seguridad social. 3.6. El 2 de diciembre de 2019, solicitó a la Alcaldía del municipio de Ipiales el reconocimiento de la relación laboral por el tiempo en que prestó sus servicios en la entidad entre el 23 de junio de 2016 y el 20 de enero de 2017 y el pago de las prestaciones laborales y sociales que se derivaban de ella; sin embargo, estas peticiones fueron negadas por la Oficina Jurídica de la entidad a través de los actos administrativos demandados. 3 Radicado: 52001-23-33-000-2020-00809-02 (7934-2023) Demandante: María José Martínez Montenegro 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación 4. Como tales se señalaron los artículos 2, 6, 13, 25 y 53 de la Constitución Política; 23 y 24 del Código Sustantivo del Trabajo2; y 32 de la Ley 80 de 1993. 5. En cuanto al concepto de violación expuso lo siguiente3: 5.1. Los actos administrativos demandados fueron expedidos con falsa motivación, pues no se tuvo en cuenta que en el caso concreto se configuraron los elementos propios de una relación laboral, toda vez que se acreditó una subordinación en las funciones desarrolladas respecto de quienes fungieron como jefes directos tanto en la Oficina Jurídica de la Secretaría de Tránsito y Transporte como de la de la Oficina Asesora Jurídica y Contratación del municipio de Ipiales; además, la prestación personal del servicio y una remuneración como retribución por el desarrollo de las labores. 5.2.

En el oficio y en la resolución cuya nulidad se pretende el municipio no logró desvirtuar la existencia de una relación laboral entre las partes, «sin siquiera mencionar las normas del código sustantivo de trabajo ni las sentencias de unificación de jurisprudencia del Honorable Consejo de Estado». A su vez, se limitó a hacer una explicación sobre la reglamentación de los contratos de prestación de servicios. 5.3.

Contrario a lo afirmado por la entidad demandada, que consideró que «el contrato celebrado entre la ADMINISTRACIÓN y la señora MARÍA JOSÉ MARTÍNEZ MONTENEGRO, “…es un contrato a término indefinido ( )» y que el que «el contratista no cumplira horario alguno» (sic), los contratos sí tenían un plazo de ejecución y existía un horario de trabajo que cumplir de 7:00 a 12:00 am y de 2:00 a 6:00 pm. 1.2.

Contestación de la demanda 6. La parte demandada se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos4: 2 En adelante CST. 3 Samai Tribunal Administrativo de Nariño, índice 10, actuación «Dar cuenta», documento «4_DARCUENTA_3_520012333000202000(.msg) NroActua 10», link «https://etbcsj- my.sharepoint.com/:f:/g/personal/des02tanarino_cendoj_ramajudicial_gov_co/EqqAEKzVw wBNgFygMARc5F8BLZVABd8yBZu3l64zmrdKsQ?e=yiUa9U», archivos «002.DEMANDA.PDF» y «009 Correcci+n DEMANDA ADMINISTRATIVA RADICADO 520012333000 2020-00809-00.pdf». 4 Samai Tribunal Administrativo de Nariño, índice 10, actuación «Dar cuenta», documento «4_DARCUENTA_3_520012333000202000(.msg) NroActua 10», link «https://etbcsj- my.sharepoint.com/:f:/g/personal/des02tanarino_cendoj_ramajudicial_gov_co/EqqAEKzVw wBNgFygMARc5F8BLZVABd8yBZu3l64zmrdKsQ?e=yiUa9U», carpeta «029. 4 Radicado: 52001-23-33-000-2020-00809-02 (7934-2023) Demandante: María José Martínez Montenegro 6.1.

Era inexistente la relación laboral entre las partes, pues no se acreditó la configuración de los elementos para ello, especialmente la subordinación y dependencia de la demandante respecto de la entidad en el desarrollo de sus actividades. 6.2. Según lo previsto en la Ley 80 de 1993, las entidades públicas podían celebrar contratos de prestación de servicios cuando la planta de personal era insuficiente para desarrollar actividades de la entidad o requiera conocimientos especializados; no obstante, estos no generaban un vínculo laboral ni el derecho a percibir prestaciones sociales. 6.3.

Lo que se presentó fue una relación de coordinación entre el contratista y la contratante, de manera que la segunda se sometió a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, lo cual, podía incluir el cumplimiento de un determinado horario, recibir instrucciones de los supervisores y reportar informes sobre sus resultados, sin que ello significara necesariamente la configuración del elemento de subordinación. 6.4.

El cumplimiento de un horario y el acatamiento de órdenes por parte de un jefe inmediato, por sí solo no configura el elemento de la subordinación, siendo necesario un estudio en contexto en el desarrollo de la prestación del servicio para poder determinar si estos actúan en la prestación del servicio como elementos subordinantes, o si por el contrario su papel en el desarrollo de la prestación es el de coordinación respecto de la forma en que se debía cumplir con el objeto contractual pactado. 6.5.

No era posible la configuración de la relación laboral pretendida, toda vez que no se demostró que la labor desempeñada por la actora era semejante o idéntica a la que desempeñaban los empleados públicos de la planta de la entidad. 6.6. Por último, propuso las excepciones de: i) prescripción; ii) inexistencia de la relación laboral; iii) buena fe del ente territorial; iv) falta de agotamiento del requisito de procedibilidad; y v) innominada. 1.4.

La sentencia apelada 7. El Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión, en sentencia proferida el 15 de septiembre de 2023 accedió de forma parcial a las pretensiones CONTESTACION_2020_0809_MARIA_JOSE_MARTINEZ_VS_IPIALES», archivo «Contestación 2020-0809 MARIA JOSE MARTINEZ MONTENEGRO.pdf». 5 Radicado: 52001-23-33-000-2020-00809-02 (7934-2023) Demandante: María José Martínez Montenegro de la demanda y condenó en costas a la entidad demandada.

Al efecto dispuso lo siguiente5: «PRIMERO: DECLARAR, no probadas las excepciones propuestas por el apoderado judicial de la parte demandada denominadas: “inexistencia de relación laboral, buena fe del ente territorial y prescripción”, de acuerdo a la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: DECLARAR la nulidad del oficio n° 12301-21 del 30 de diciembre de 2019, por medio de la cual la entidad demandada, MUNICIPIO DE IPIALES - NARIÑO negó el reconocimiento de la relación laboral, y el pago de los emolumentos que surgen de ella, a favor del señor MARÍA JOSE MARTÍNEZ MONTENEGRO, y de la Resolución nº. 062 del 11 de febrero de 2020, por medio de la cual se confirmó la mencionada decisión. Lo anterior de conformidad con la parte motiva de la presente providencia.

TERCERO: DECLARAR la existencia de una vinculación laboral entre la demandante, la señora MARÍA JOSÉ MARTÍNEZ MONTENEGRO, identificada con cédula de ciudadanía nº 1.085.316.670 de Pasto (N) y el MUNICIPIO DE IPIALES – NARIÑO, por el periodo comprendido entre el 03 de agosto de 2016, y el 30 de diciembre de 2016, salvo sus interrupciones, en virtud del principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formas.

CUARTO: Como consecuencia de la declaración anterior, y a título de restablecimiento del derecho, se ordena al MUNICIPIO DE IPIALES – NARIÑO, a reconocer y pagar las prestaciones sociales reclamadas por la señora MARÍA JOSÉ MARTÍNEZ MONTENEGRO, identificada con cédula de ciudadanía nº 1.085.316.670 de Pasto (N), tales como; cesantías, intereses a las cesantías, prima de navidad, auxilio de transporte, correspondiente al periodo comprendido entre el 03 de agosto de 2016, y el 30 de diciembre de 2016, salvo sus interrupciones, tomando como base de liquidación los honorarios percibidos en el último contrato de prestación de servicios.

QUINTO: DECLARAR que el tiempo que la señora MARÍA JOSÉ MARTÍNEZ MONTENEGRO laboró con MUNICIPIO DE IPIALES – NARIÑO bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios, entre el 03 de agosto de 2016, y el 30 de diciembre de 2016, salvo sus interrupciones, se debe computar para efectos pensiónales.

SEXTO: Como consecuencia de la declaración anterior, y a título de restablecimiento del derecho se ordena al MUNICIPIO DE IPIALES – NARIÑO reconocer y pagar a la entidad de seguridad social en pensiones a la que hubiese estado vinculada la señora MARÍA JOSÉ MARTÍNEZ MONTENEGRO, los aportes a pensión a partir del 03 de agosto de 2016, y el 30 de diciembre de 2016.

El ingreso base de cotización (IBC) 5 Samai Tribunal Administrativo de Nariño, índice 10, actuación «Dar cuenta», documento «4_DARCUENTA_3_520012333000202000(.msg) NroActua 10», link «https://etbcsj- my.sharepoint.com/:f:/g/personal/des02tanarino_cendoj_ramajudicial_gov_co/EqqAEKzVw wBNgFygMARc5F8BLZVABd8yBZu3l64zmrdKsQ?e=yiUa9U», archivos «064. sentencia primera instancia.pdf». 6 Radicado: 52001-23-33-000-2020-00809-02 (7934-2023) Demandante: María José Martínez Montenegro pensional de la demandante (los honorarios pactados), serán mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados como contratista y los que se debieron efectuar, cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión solo en el porcentaje que le correspondía como empleador, por lo que la demandante deberá acreditar las cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante sus vínculos contractuales y en la eventualidad que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajadora, en armonía con lo dicho en la parte motiva de esta providencia.

SEPTIMO: El MUNICIPIO DE IPIALES – NARIÑO, hará la actualización sobre las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) de la Ley 1437 de 2011, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática adoptada por el H. Consejo de Estado, a saber: R = Rh. índice final Índice inicial OCTAVO: CONDENAR en costas al MUNICIPIO DE IPIALES – NARIÑO, parte demandada en este proceso, a favor de la parte demandante, esto es, la señora MARÍA JOSÉ MARTÍNEZ MONTENEGRO, identificada con cédula de ciudadanía nº 1.085.316.670 de Pasto (N), de conformidad con lo previsto en el artículo 188 del C.P.A.C.A, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del C.G.P, y por intermedio de la Secretaría de la Corporación.

NOVENO: DENEGAR las demás pretensiones de la demanda por los motivos expuestos en la parte motiva de ésta providencia. (…)» (sic). 8. Para tal efecto, luego de realizar un recuento legal y jurisprudencial aplicable al asunto, fundamentó su decisión en lo siguiente: 8.1. En atención a los elementos de juicio allegados al expediente, era posible declarar la relación laboral por el periodo en el cual la demandante prestó labores mediante contratos de prestación de servicios suscritos de manera directa con el municipio de Ipiales, esto es, el comprendido entre el 3 de agosto y el 30 de diciembre de 2016, salvo sus interrupciones.

Lo anterior, al haberse acreditado los elementos para su configuración, esto es, la prestación personal del servicio, la continua subordinación y dependencia en relación con la entidad empleadora y la remuneración como contraprestación por las funciones realizadas. Ese tiempo se debía computar para efectos pensionales. 8.2. Ello, toda vez que María José Martínez Montenegro i) realizó sus actividades de 7 Radicado: 52001-23-33-000-2020-00809-02 (7934-2023) Demandante: María José Martínez Montenegro forma personal en las instalaciones de la Alcaldía de Ipiales en un horario de trabajo de 8:00 a 12:00 am y de 2:00 a 6:00 pm; ii) por las labores que desarrolló recibió unos honorarios como contraprestación; iii) en la eventualidad de requerir un permiso tenía que dirigir una solicitud a su jefe inmediato; y iv) las tareas que desarrolló fueron conforme con las órdenes impartidas por la entidad a través de su superior jerárquico, las que no podían ser ejecutadas de manera autónoma e independiente y hacían parte de su naturaleza. 8.3.

Asimismo, prestó los servicios de apoyo técnico para la realización de procesos y actividades que adelantaba la Oficina Jurídica de la Secretaría de Tránsito y la prestación de los servicios de apoyo a la gestión en la Oficina Asesora Jurídica y de Contratación del municipio de Ipiales dentro de los asuntos y procesos contractuales, para lo cual cumplió funciones relacionadas como lo eran contestaciones a derechos de petición y acciones de tutela, reclamaciones administrativas y revisión de contratos, entre otras. 8.4.

Así entonces, la actora tenía derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales legales generadas con ocasión de sus servicios, como lo eran las cesantías y sus intereses, la prima de navidad y el auxilio de transporte, las que se debían liquidar con base en la remuneración pactada en los contratos de prestación de servicios. 8.5.

Si bien la parte actora solicitó que se declarara la existencia de una relación laboral durante el período comprendido entre el 23 de junio de 2016 y el 20 de enero de 2017, lo cierto es que el material probatorio no permitía establecer con certeza si desde el 23 de junio hasta el 2 de agosto de 2016 y del 31 de diciembre de 2016 y al 20 de enero de 2017 se prestó el servicio, en qué términos y por cuánto tiempo.

Por tanto, sobre estos periodos que no se encontraban debidamente demostrados no había lugar a ordenar ningún tipo de reconocimiento. 8.6. En cuanto a los aportes a seguridad social, el municipio de Ipiales debe reconocer y pagar a la entidad de seguridad social en pensiones a la que hubiese estado vinculada la actora los aportes a pensión a partir del 3 de agosto de 2016, hasta el 30 de diciembre de 2016, salvo sus interrupciones. 8.7.

El ingreso base de cotización (IBC) pensional de la demandante (los honorarios pactados), serán mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados como contratista y los que se debieron efectuar, la entidad territorial debe cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión solo en el porcentaje que le correspondía como empleador.

Para tales efectos, aquella debe acreditar las cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante 8 Radicado: 52001-23-33-000-2020-00809-02 (7934-2023) Demandante: María José Martínez Montenegro sus vínculos contractuales y en la eventualidad que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tiene la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajadora. 8.8.

Las normas que regularon la prima de servicios para los empleados públicos del nivel territorial han establecido que habrá lugar al emolumento, que equivale a 15 días de remuneración, para aquellos que acreditaran 1 año de servicios al 30 de junio del año que corresponda, que se pagaría en los primeros 15 días del mes de julio, por lo cual la demandante no tiene derecho a que se reconozca y pague esta prestación, pues solo tuvo un tiempo de servicios de 3 meses y 29 días. 8.9.

No había lugar al reconocimiento de las diferencias salariales, toda vez que la jurisprudencia del Consejo de Estado estableció que bajo el principio de la primacía de la realidad «no surge el derecho al reconocimiento y pago de las diferencias salariales»6. Asimismo, de la sanción moratoria por la falta de consignación de las cesantías y de la indemnización por el no pago de prestaciones, pues es con ocasión de la sentencia que surgen tales derechos laborales y que se radica a cargo del verdadero empleador la obligación de asumir tales emolumentos. 8.10.

Era improcedente el reconocimiento de las vacaciones, toda vez que a estas solo tienen derecho los empleados públicos o trabajadores oficiales por haber trabajado en la administración por 1 año, y en el caso concreto, se reitera, la actora solo contaba con 3 meses y 29 días. 8.11. Ahora, si bien la demandante durante el tiempo que estuvo vinculada con el municipio de Ipiales se encontraba realizando su práctica jurídica, que era exigida para los estudiantes que cursaban 8 semestre en la Facultad de Derecho de la Universidad Mariana de Pasto, lo cierto es que aquella prestaba personalmente el servicio en su lugar de trabajo de tiempo completo según lo manifestaron los testimonios y la declaración de parte, es decir, que no asistía a la universidad a recibir clases.

Sumado a ello, la práctica remunerada fue aceptada por la Universidad y en los contratos suscritos no se declaró que se encontraba específicamente realizando una práctica, sino vinculada a la alcaldía como contratista. 8.12. La condena en costas era procedente, acorde con lo previsto en el artículo 188 del CPACA. 6 Consejo de Estado.

M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 6 de octubre de 2016. Radicación: 66001 23 33 000 2013 00091 01 (0237 2014). Demandante: Miguel Ángel Castaño Gallego. Demandado: Municipio de Pereira – Secretaría de Educación Municipal. 9 Radicado: 52001-23-33-000-2020-00809-02 (7934-2023) Demandante: María José Martínez Montenegro 1.4. El recurso de apelación 9.

El municipio de Ipiales interpuso recurso de apelación y solicitó que se revocara la decisión de primera instancia con fundamento en los siguientes argumentos7: 9.1. De conformidad con el material probatorio, si bien se acreditó la prestación personal del servicio y la remuneración como contraprestación por las labores realizadas, lo cierto es que no se demostró la subordinación como elemento esencial para la posible configuración de una relación laboral. 9.2.

La subordinación ha sido entendida como la facultad del empleador para exigirle al «trabajador» el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo y cantidad de trabajo, lo que no se demostró en el caso concreto; por el contrario, sí se probó fue la coordinación de funciones entre la demandante y la entidad territorial contratante. 9.3.

Cumplir un horario y asistir a reuniones no permitía por sí solo establecer la subordinación, esa circunstancia se debió al ejercicio de la coordinación que existía entre el ente contratista y la contratante. 9.4. Entre las partes lo que existió fue una relación contractual que obedeció a lo establecido por el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, el cual autorizó a las entidades públicas para celebrar contratos de prestación de servicios con el objeto de realizar actividades que no pudieran realizarse con el personal de planta; sin embargo, estos no generaban un vínculo laboral ni el derecho a percibir prestaciones sociales. 9.5.

Entre los contratos que celebró la actora con el municipio se presentó una interrupción de 27 días, lo que implicó la no continuidad de la relación y la prescripción de los derechos laborales. 1.5. Intervenciones en segunda instancia 10. Conforme con el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas, no 7 Samai Tribunal Administrativo de Nariño, índice 10, actuación «Dar cuenta», documento «4_DARCUENTA_3_520012333000202000(.msg) NroActua 10», link «https://etbcsj- my.sharepoint.com/:f:/g/personal/des02tanarino_cendoj_ramajudicial_gov_co/EqqAEKzVw wBNgFygMARc5F8BLZVABd8yBZu3l64zmrdKsQ?e=yiUa9U», archivo «066.RECURSO APELACION.pdf». 10 Radicado: 52001-23-33-000-2020-00809-02 (7934-2023) Demandante: María José Martínez Montenegro hubo traslado a las partes para alegar8. 1.6.

Concepto del Ministerio Público 11. El procurador delegado ante el Consejo de Estado no rindió concepto. 2. Consideraciones 2.1. Los problemas jurídicos 12. Con fundamento en los argumentos expuestos en el escrito de apelación9, los problemas jurídicos consisten en determinar ¿si entre María José Martínez Montenegro y el municipio de Ipiales se configuró una relación laboral?, ¿si tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones laborales derivadas de esa relación laboral? y ¿si operó el fenómeno jurídico de la prescripción frente a estas? 2.2.

Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1. Sobre la existencia de las relaciones laborales encubiertas 13. El numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 permitió la celebración de contratos de prestación de servicios con las entidades del sector público, así: «Artículo 32. De los contratos estatales. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación: (…) 3o.

Contrato de Prestación de Servicios. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. 8 Tal y como se indicó en el auto del 13 de febrero de 2024.

Samai, índice 4, actuación «Auto que admite recurso de apelación», documento «AUTOQUEADMITERECURSODEAPELACION(.pdf) NroActua 4». 9 Que delimita el marco de la competencia del juez de segunda instancia, pues así lo establece el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012. 11 Radicado: 52001-23-33-000-2020-00809-02 (7934-2023) Demandante: María José Martínez Montenegro En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable». 14.

Por su parte, el Decreto 2209 de 199810 precisó que «(l)os contratos de prestación de servicios con personas naturales o jurídicas, sólo se podrán celebrar cuando no exista personal de planta con capacidad para realizar las actividades que se contratarán». 15. De esta forma, en cuanto tiene que ver con la contratación de personas naturales, la norma exige que solo se celebrarán con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no puede asumir el personal de planta.

De allí que la consecuencia jurídica lógica radica en que no se generará una relación laboral y con ello tampoco se producirá ningún tipo de prestación social. 16. La Corte Constitucional, en sentencia C-147 de 1997, al estudiar la constitucionalidad de las expresiones «no puedan realizarse con personal de planta o» y «en ningún caso ( ) generan relación laboral ni prestaciones sociales», contenidas en el citado numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, estableció que el ejercicio de tal potestad es ajustado a la Carta Política, siempre y cuando la administración no la utilice para ocultar la existencia de una relación laboral personal subordinada y dependiente. 17.

De tal forma, se hace necesario remitirse al artículo 53 de la Constitución Política que dispone, frente a los principios mínimos fundamentales en materia laboral, entre otros, el de la primacía de la realidad sobre las formalidades. Esto señala la norma: «Articulo 53. El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.

El estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales. 10 «Por el cual se modifican parcialmente los Decretos 1737 y 1738 del 21 de agosto de 1998». 12 Radicado: 52001-23-33-000-2020-00809-02 (7934-2023) Demandante: María José Martínez Montenegro Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados hacen parte de la legislación interna.

La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores». (Resalta la Sala). 18. Así, cuando la norma constitucional alude a los convenios internacionales debidamente ratificados, impone remitirse a su vez, a la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo (OIT)11 que previó una garantía al derecho a la igualdad a través del principio de «salario igual por un trabajo de igual valor».

En igual sentido el artículo 2 del Convenio 111 de esa organización12, desarrolló el principio anterior al establecer que «(t)odo miembro para el cual este Convenio se halle en vigor se obliga a formular y llevar a cabo una política nacional que promueva los métodos adecuados a las condiciones y a las prácticas nacionales, la igualdad de oportunidades y de trato en materia de empleo y ocupación, con objeto de eliminar cualquier discriminación a este respecto». 19.

Ahora bien, el «(p)rotocolo de San Salvador: Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales»13 y que también fue ratificado por Colombia, establece que todos los Estados parte deben garantizar, como mínimo, «unas condiciones justas, equitativas y satisfactorias», y, en particular «una remuneración que asegure como mínimo a todos los trabajadores condiciones de subsistencia digna y decorosa para ellos y sus familias y un salario equitativo e igual por trabajo igual, sin ninguna distinción». 20.

Estas obligaciones internacionales, encuentran vigencia en el ordenamiento colombiano. En particular, el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo señala los elementos esenciales del contrato de trabajo de la siguiente manera: «Artículo 23. Elementos esenciales. <Artículo subrogado por el artículo 1o. de la Ley 50 de 1990. El nuevo texto es el siguiente:> 1.

Para que haya contrato de trabajo se requiere que concurran estos tres elementos esenciales: a. La actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo; b. La continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, que faculta a éste para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato.

Todo ello sin que afecte el honor, la dignidad y los derechos mínimos del trabajador en concordancia con los 11 Aprobada el 11 de abril de 1919. 12 Aprobado en Colombia mediante la Ley 22 de 1967 y ratificado en 1969. 13 Adoptado en San Salvador, el 17 de noviembre de 1988. 13 Radicado: 52001-23-33-000-2020-00809-02 (7934-2023) Demandante: María José Martínez Montenegro tratados o convenios internacionales que sobre derechos humanos relativos a la materia obliguen al país; y c. Un salario como retribución del servicio. 2.

Una vez reunidos los tres elementos de que trata este artículo, se entiende que existe contrato de trabajo y no deja de serlo por razón del nombre que se le dé ni de otras condiciones o modalidades que se le agreguen». 21. Aquí se debe precisar que, en materia probatoria, la presunción que se establece en la citada norma opera de forma distinta cuando se trata en materia laboral ordinaria, ya que se está dejando la carga de la prueba en manos del empleador, caso distinto ocurre cuando se involucran relaciones entre los servidores públicos o particulares frente al Estado, los cuales deberán asumir esa carga siempre que intenten develar una relación laboral a través de un contrato de prestación de servicios. 22.

Al respecto, la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación14 del 25 de agosto de 2016, indicó lo siguiente: «De lo anterior se colige que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación laboral, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.

En otras palabras, el denominado “contrato realidad” aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales15».

(Resalta la Sala). 23. Así entonces, el Consejo de Estado ha reiterado la necesidad de que se acrediten fehacientemente los 3 elementos propios de una relación de trabajo, como son la prestación personal del servicio, la remuneración y, en especial, la subordinación y dependencia del trabajador respecto del empleador. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de agosto de 2016, radicado 230012333000201300260 01 (0088-15) CE–SUJ2-005-16.

M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 15 «En similares términos, se pronunció el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia del 27 de enero de 2011, M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, expediente: 5001-23-31- 000-1998-03542-01(0202-10)». 14 Radicado: 52001-23-33-000-2020-00809-02 (7934-2023) Demandante: María José Martínez Montenegro 24.

Ahora, sobre la prescripción del derecho reclamado en el marco de una relación laboral encubierta, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la referida sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, señaló: «Por lo tanto, si quien pretende el reconocimiento de la relación laboral con el Estado, se excede de los tres años, contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, para reclamar los derechos en aplicación del principio de la “ primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales” (artículo 53 constitucional), se extingue el derecho a solicitar las prestaciones que se deriven de aquella, pues dicha situación se traduciría en su desinterés, que no puede soportar el Estado, en su condición de empleador.

Pero en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio.

Por consiguiente, le corresponderá al juez verificar si existió o no la citada interrupción contractual, que será excluida de reconocimiento y examinada en detalle en cada caso particular, en aras de proteger los derechos de los trabajadores, que han sido burlados por las autoridades administrativas al encubrir una relación laboral bajo contratos de prestación de servicios». 25.

Esta providencia aclaró que el fenómeno prescriptivo no opera respecto de los aportes para pensión, en consideración a la condición periódica del derecho pensional que los hace imprescriptibles. 26. Además, este mecanismo de contratación tiene un límite temporal, esto es que solo es posible ejecutarlo por el término indispensable para el cumplimiento de la labor contratada. 27.

Al respecto, la Sección Segunda de esta Corporación en la sentencia SUJ-025- CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 202116 estableció las siguientes reglas de unificación frente a varios aspectos de las relaciones laborales encubiertas, como son: i) el sentido y alcance de la expresión «término estrictamente indispensable» (temporalidad) contenido en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993; ii) la delimitación del término de solución de continuidad en los contratos estatales de prestación de servicios que ocultaron la existencia de una relación laboral que se declara, a efectos de determinar la prescripción de derechos; y iii) la improcedencia de la devolución de los aportes al Sistema de Seguridad Social en Salud efectuados por el contratista.

Al efecto se señaló: 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 9 de septiembre de 2021, expediente: 1317-2016, magistrado ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. 15 Radicado: 52001-23-33-000-2020-00809-02 (7934-2023) Demandante: María José Martínez Montenegro «(i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.o del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.

(iii) La tercera regla determina que frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal». 28. En esta providencia se sostuvo que «aun cuando se acrediten los mencionados elementos del contrato de trabajo, lo que emerge entre el contratista y la entidad es una relación laboral, gracias a la aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, por lo que, en ningún caso, será posible darle la categoría de empleado público a quien prestó sus servicios sin que concurran los elementos previstos en el artículo 122 de la Carta Política». 29.

En línea con lo expuesto, se establece que quien demande tiene que desvirtuar inicialmente la presunción de legalidad del contrato estatal del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. Así que es necesario que se prueben los elementos de la relación laboral, esto es la actividad personal del trabajador, la subordinación continuada y dependencia de este y la remuneración como retribución del trabajo prestado, para que se pueda configurar una relación laboral encubierta. 2.3.

Caso concreto 2.3.1. Documentales 30. Al expediente se aportaron los siguientes documentos: 30.1. Contratos de prestación de servicios17, en virtud de los cuales se advierte que entre la actora y la Alcaldía del municipio de Ipiales, se suscribieron los siguientes: 17 Samai Tribunal Administrativo de Nariño, índice 10, actuación «Dar cuenta», documento «4_DARCUENTA_3_520012333000202000(.msg) NroActua 10», link «https://etbcsj- my.sharepoint.com/:f:/g/personal/des02tanarino_cendoj_ramajudicial_gov_co/EqqAEKzVw wBNgFygMARc5F8BLZVABd8yBZu3l64zmrdKsQ?e=yiUa9U», carpeta «029.

CONTESTACION_2020_0809_MARIA_JOSE_MARTINEZ_VS_IPIALES», archivos «CONTRATO 639-2016 MARIA JOSE MARTINEZ MONTENEGRO.pdf» y «CONTRATO SP2016242 MARIA JOSE MARTINEZ MONTENEGRO». 16 Radicado: 52001-23-33-000-2020-00809-02 (7934-2023) Demandante: María José Martínez Montenegro Contrato de prestación de servicios Valor Duración Objeto Interrupción en días hábiles SP 2016242 $N/A18 03-08-2016 a 30-08-2016 «Prestación de servicios de apoyo técnico para la realización de procesos y actividades que adelanta la oficina jurídica de la Secretaría de Tránsito y Transporte» (sic). - 639 de 2016 $4.346.666 28-09-2016 a 30-12-2016 «Prestación de servicios de apoyo a la gestión en la Oficina Asesora Jurídica y de Contratación Municipal de Ipiales dentro de los asuntos jurídicos y procesos contractuales» (sic). 20 30.2.

En las órdenes y contratos de prestación de servicios se pactaron, entre otras, las siguientes actividades: «1. Apoyo en la proyección y revisión de Resoluciones, Decretos y demás Actos Administrativos adelantados por la Oficina Jurídica. 2. Apoyo en la Revisión y Proyección de convenios, contratos de prestación de servicio, contratos de compraventa, contratos de arrendamiento, ordenes de trabajo, ordenes de servicio, ordenes de suministros, ordenes de compra adelantados por la Oficina Jurídica. 3.

Apoyo jurídico en el proceso de contratación coma en etapas precontractual, contractual y post contractual. 4. Proyección de la respuesta a los diferentes derechos de petición y tutelas dirigidos al Municipio. 5. Acompañamiento en el procedimiento jurídico en la organización de los archivos de la oficina jurídica. 6. Todas aquellas obligaciones que se generen de acuerdo con la naturaleza del servicio» (sic). «(…) 4.

Informar oportunamente cualquier anomalía o dificultad que advierta en el desarrollo del Contrato; 5. Atender las recomendaciones y sugerencias que hagan el Supervisor y/o Interventor del contrato, cumpliendo sus indicaciones; Recomendaciones y las demás que sean inherentes al objeto de la contratación; 6. Presentar los informes que le indique el Supervisor;

(…) 8. Defender en todas sus actuaciones los intereses del Municipio según corresponda y obrar con lealtad y buena fe durante la ejecución; 9. Informar oportunamente de cualquier petición, amenaza de quien actuando por fuera de la ley pretenda obligarlo a hacer u omitir algún acto u ocultar hechos que afecten los intereses del Municipio; 10.

No podrá revelar, durante la vigencia de este Contrato, ni dentro de los dos (2) años siguientes a su expiración, la Información Confidencial de propiedad del Municipio, de 18 Se desconoce en virtud de que falta la hoja que contiene la clausula correspondiente al valor de contrato. 17 Radicado: 52001-23-33-000-2020-00809-02 (7934-2023) Demandante: María José Martínez Montenegro la que el Contratista haya tenido o tenga conocimiento con ocasión o para la ejecución de este contrato y que esté relacionada con el objeto contractual o con las funciones a cargo del Municipio, sin el previo consentimiento por escrito del Municipio, so pena de hacerse acreedor a las sanciones de Ley, 11.

Mantener actualizado su domicilio durante la vigencia del contrato y cuatro (4) meses más y presentarse al Municipio en el momento en que sea requerido por el mismo; 12. A la terminación del contrato entregar al supervisor o al Jefe de la Dependencia en la que ejecutó las actividades contractuales todo acto, acta, documento, libro y registro producido dentro del desarrollo del presente contrato. 13.

Desempeñar las demás obligaciones que le sean asignadas por el supervisor. 14. Todas las demás inherentes o necesarias para la correcta ejecución del objeto Contractual. 15. Las demás contempladas en el artículo 5° de la Ley 80 de 1993» (sic). 30.3. El 2 de diciembre de 2019, la demandante le solicitó a la Alcaldía del municipio de Ipiales el reconocimiento de la existencia de una relación laboral por su servicio entre el 23 de junio de 2016 y el 20 de enero de 2017, y el pago de las prestaciones sociales que se derivaran de ello19. 30.4.

Con Oficio 12301-21 del 30 de diciembre de 201920, la Oficina Asesora Jurídica de la Alcaldía de Ipiales le negó la solicitud anterior, toda vez que «lo que existió entre las partes, fue una relación contractual, regida por las normas propias del derecho administrativo, en especial el artículo 32 ibidem, durante la cual recibió una remuneración por concepto de honorarios, lo que descarte de plano la existencia de una presunta relación laboral continua y subordinada» (sic). 30.5.

Inconforme con lo decidido en el anterior acto administrativo, el 23 de enero de 2020 la actora interpuso recurso de reposición en su contra21, el cual fue desatado por la entidad territorial a través de la Resolución 062 de 11 de febrero de 2020, en la cual resolvió «NO REVOCAR el acto administrativo No. 123-01 del treinta de diciembre de 2019» (sic). 19 Samai Tribunal Administrativo de Nariño, índice 10, actuación «Dar cuenta», documento «4_DARCUENTA_3_520012333000202000(.msg) NroActua 10», link «https://etbcsj- my.sharepoint.com/:f:/g/personal/des02tanarino_cendoj_ramajudicial_gov_co/EqqAEKzVw wBNgFygMARc5F8BLZVABd8yBZu3l64zmrdKsQ?e=yiUa9U», archivo «002.DEMANDA.PDF», folios 13 a 18. 20 Samai Tribunal Administrativo de Nariño, índice 10, actuación «Dar cuenta», documento «4_DARCUENTA_3_520012333000202000(.msg) NroActua 10», link «https://etbcsj- my.sharepoint.com/:f:/g/personal/des02tanarino_cendoj_ramajudicial_gov_co/EqqAEKzVw wBNgFygMARc5F8BLZVABd8yBZu3l64zmrdKsQ?e=yiUa9U», archivo «002.DEMANDA.PDF», folios 19 a 22. 21 Samai Tribunal Administrativo de Nariño, índice 10, actuación «Dar cuenta», documento «4_DARCUENTA_3_520012333000202000(.msg) NroActua 10», link «https://etbcsj- my.sharepoint.com/:f:/g/personal/des02tanarino_cendoj_ramajudicial_gov_co/EqqAEKzVw wBNgFygMARc5F8BLZVABd8yBZu3l64zmrdKsQ?e=yiUa9U», archivo «002.DEMANDA.PDF», folios 23 a 27. 18 Radicado: 52001-23-33-000-2020-00809-02 (7934-2023) Demandante: María José Martínez Montenegro 31.

En la audiencia de pruebas celebrada el 4 de julio de 202322, se recibieron los testimonios de Pedro Eduardo Cuasapud Córdoba y Ana Rocío Espíndola Ricaurte, pedidos por la parte demandante, de los cuales se extrae lo siguiente: 32. Pedro Eduardo Cuasapud Córdoba administrador de empresas con estudios técnicos en Sistemas, Criminalística y en Accidentalidad y Seguridad Vial, al momento de su testimonio se desempeñaba como agente de tránsito adscrito a la Secretaría de Movilidad del municipio de Ipiales. 32.1.

Conoció que la actora ingresó a laborar en la Secretaría de Movilidad del municipio de Ipiales a partir de junio de 2016 como auxiliar en la Oficina Jurídica, luego, en el 2017, en la Oficina Jurídica y de Contratación de la Alcaldía; sin embargo, no le constaba el extremo final de la vinculación. Ella contaba con un horario de trabajo de lunes a viernes de 8:00 a 12:00 am y de 2:00 a 6:00 pm, el cual era cumplido de manera personal en las instalaciones de estas oficinas jurídicas. 32.2.

La demandante recibió órdenes en el ejercicio de sus funciones del secretario de movilidad y de los jefes de esas oficinas jurídicas. Dentro de las actividades que ella desarrolló se encontraban contestar derechos de petición, solicitudes de la comunidad y estudios previos para la contratación. 32.3. La demandante acudió a diferentes reuniones que programaba la Alcaldía, tenía que pedir permiso a su jefe inmediato para ausentarse de su sitio de trabajo y para el pago de los honorarios mensuales debía aportar a la seguridad social, llenar unas planillas y presentar el cronograma de las labores que desempeñaba; no obstante, no conoció el monto que ella recibía. 32.4.

No tuvo conocimiento de los contratos que tuvo la demandante y su tipo de vinculación; sin embargo, observó que el desempeño de ella siempre fue continuo y que su servicio fue prestado de manera personal. 32.5. Todo lo anterior le constaba por sus actividades laborales y en consideración a que el sitio de trabajo de ambos quedaba en iguales instalaciones. 33.

Ana Rocío Espíndola Ricaurte arquitecta con diplomado en Urbanismo y Ordenamiento Territorial y para el momento de su testimonio era empleada de la 22 Samai Tribunal Administrativo de Nariño, índice 10, actuación «Dar cuenta», documento «4_DARCUENTA_3_520012333000202000(.msg) NroActua 10», link «https://etbcsj- my.sharepoint.com/:f:/g/personal/des02tanarino_cendoj_ramajudicial_gov_co/EqqAEKzVw wBNgFygMARc5F8BLZVABd8yBZu3l64zmrdKsQ?e=yiUa9U», archivos «052.(…)» y «053.

(…)». 19 Radicado: 52001-23-33-000-2020-00809-02 (7934-2023) Demandante: María José Martínez Montenegro Alcaldía del municipio de Ipiales. 33.1. Prestó su servicio en el municipio de Ipiales en la Oficina de Infraestructura. sus funciones consistían en la supervisión de los contratos que suscribía la entidad, laboró y tuvo contacto permanente con la demandante, toda vez que ella trabajó en Oficina Jurídica y de Contratación de la Alcaldía y por tanto le prestaba asesoría y apoyo jurídico en sus actividades. 33.2.

La actora laboró en la Oficina Jurídica y de Contratación entre finales del 2016 y principios de 2017, en donde realizó funciones de apoyo jurídico en la contratación, dentro de las que se encontraban la revisión de documentos precontractuales y de las prórrogas y las adiciones de los contratos. Tenía un jefe inmediato que le daba órdenes y directrices para el desarrollo de sus labores, a quien su vez debía pedir permiso para poder ausentarse de su sitio de trabajo. 33.3.

La demandante cumplía un horario de laboral que era de 8:00 a 12:00 am y de 2:00 a 6:00 pm. 33.4. En la Oficina Jurídica y de Contratación existía personal de planta que desarrollaba similares funciones a las ejercidas por la actora. 33.5. No tuvo conocimiento de los contratos que tuvo la demandante, su tipo de vinculación, los conceptos que se le pagaban y si tuvo algún llamado de atención. 33.6.

Todas las personas que se encontraban contratadas por el municipio tenían que presentar informes y cumplir con el trámite administrativo para el correspondiente pago por sus labores. 33.7. Conoció que la actora antes de laborar en la Oficina Jurídica y de Contratación estuvo vinculada en la Oficina Jurídica de la Secretaría de Tránsito y Transporte; no obstante, desconocía las funciones específicas que aquella realizaba en esta última dependencia. 34.

En la audiencia de pruebas celebrada el 4 de julio de 202023, se realizó el interrogatorio a la demandante, del cual se extrae lo siguiente: 34.1. Suscribió 2 contratos de prestación de servicios con la entidad territorial demandada, uno para ser ejercido como auxiliar jurídico en la Secretaría de Tránsito y el otro en la Oficina Jurídica y de Contratación. Estos se ejecutaron entre 23 Ibidem. 20 Radicado: 52001-23-33-000-2020-00809-02 (7934-2023) Demandante: María José Martínez Montenegro junio de 2016 y enero de 2017. 34.2.

Durante su vinculación con la entidad tuvo jefes inmediatos, tanto en la Oficina de Tránsito y Transporte como en la Oficina Jurídica y de Contratación. Por su servicio recibió un pago mensual aproximado de $1.200.000, para lo cual era necesario el pago de la seguridad social por su cuenta y tener visto bueno del desarrollo de sus actividades. 34.3.

Dentro de sus funciones dio respuesta a derechos de petición, tutelas y reclamaciones administrativas, entre otras, las que eran asignadas por los jefes inmediatos que tuvo en las oficinas en las que se encontraba asignada. 2.4. Análisis sustancial del caso concreto 2.4.1. Sobre los elementos que permiten configurar una relación laboral 35.

Con fundamento en lo expuesto, la Sala analizará si en el sub judice se acreditaron los elementos que permiten configurar una relación de trabajo entre María José Martínez Montenegro y el municipio de Ipiales. 2.4.1.1. Prestación personal del servicio 36. De las pruebas relacionadas se tiene que la demandante prestó sus servicios de «apoyo técnico para la realización de procesos y actividades que adelanta la oficina jurídica de la Secretaría de Tránsito y Transporte» y de «apoyo a la gestión en la Oficina Asesora Jurídica y de Contratación Municipal de Ipiales dentro de los asuntos jurídicos y procesos contractuales» (sic), vinculada a través de contratos de prestación de servicios suscritos directamente con la entidad, ejecutados entre el 3 de agosto y el 30 de diciembre de 2016, con una interrupción ocurrida entre el 31 de agosto y el 27 de septiembre de 2016; no obstante, no superó 30 días hábiles. 37.

Lo anterior, pone en evidencia que contario a lo sostenido por el testigo Pedro Eduardo Cuasapud Córdoba la relación de la actora sí fue interrumpida, quien afirmó que esta fue continua. 38. Ahora, si bien en los testimonios se indicó que la vinculación de la demandante con la entidad demandada fue entre junio de 2016 y principios de 2017, lo que coindice con la pretensión de la demandante del reconocimiento de relación laboral por el periodo comprendido entre el 23 de junio y el 20 de enero de 2017, la Sala no estudiará el tiempo de servicio adicional al que encontró anteriormente probado al igual que el a quo, esto es, del 3 de agosto al 30 de diciembre de 2016, pues en 21 Radicado: 52001-23-33-000-2020-00809-02 (7934-2023) Demandante: María José Martínez Montenegro la primera instancia se estableció que no se debían tener en cuenta para tal reconocimiento, toda vez que el material probatorio no permitía establecer con certeza si en esos periodos se prestó el servicio, en qué términos y por cuánto tiempo. 39.

No tener en cuenta lo anterior, y en caso de un posible reconocimiento, conllevaría a desmejorar la situación de la parte demandada que fue la única que apeló, lo que desconocería el del principio de la non reformatio in pejus. 40. En consecuencia, del análisis de las pruebas, se advierte que efectivamente la demandante fue contratada para desarrollar funciones de apoyo a la gestión de las Oficina Jurídica de Tránsito y Trasporte y de la Oficina Asesora Jurídica y Contratación del municipio de Ipiales, de manera interrumpida, entre el 3 de agosto de 2016 y el 30 de diciembre de 2016 y no a través de otra persona, en tanto fue quien ejecutó la labor contratada. 41.

Tal consideración, es producto de una valoración probatoria basada en la sana crítica, según la cual el juez puede otorgarle el valor que corresponde a cada elemento con el cual se cuenta, y al ejercicio del derecho de defensa y contradicción del que, a lo largo del proceso, se han valido las partes. En este estado, valga señalar que si bien el a quo encontró que la demandante durante el tiempo que estuvo vinculada con el municipio de Ipiales se encontraba realizando su práctica jurídica, lo cierto es que esto no fue motivo de inconformidad por parte de la entidad demandada a lo largo de sus actuaciones procesales, por tanto, en virtud de lo previsto en el artículo 328 del CGP, que delimita el marco de la competencia del juez de segunda instancia, no se realizará pronunciamiento al respecto. 42.

Sin perjuicio de lo anterior, de conformidad con lo manifestado por los testigos y en la declaración de parte aquella prestaba personalmente el servicio en su lugar de trabajo de tiempo completo, es decir, que no asistía a la universidad a recibir clases. Sumado a ello, la práctica remunerada fue aceptada por la Universidad y en los contratos suscritos no se declaró que se encontraba específicamente realizando una práctica, sino vinculada a la alcaldía como contratista. 2.4.1.2.

Remuneración 43. Ahora bien, aquella percibió una remuneración por el trabajo realizado, tal y como se evidencia en uno de los contratos de prestación de servicio y los testimonios, en los que se advierte que se estipuló el valor y la forma de pago, lo que se entiende como la remuneración pactada por el servicio o el trabajo prestado, independientemente de su denominación (honorarios o salario). 22 Radicado: 52001-23-33-000-2020-00809-02 (7934-2023) Demandante: María José Martínez Montenegro 2.4.1.3.

Continuada subordinación o dependencia 44. Una vez valoradas en conjunto las pruebas documentales aportadas y los testimonios, se tiene que las funciones desempeñadas por la demandante no se realizaron de forma autónoma e independiente, sino que esta estuvo sujeta a instrucciones y órdenes que son de naturaleza subordinada pues atienden al control de un superior (jefe de oficina) para ejecutar las obligaciones contractuales, por lo que existe una sujeción de ella hacia el municipio de Ipiales y, en tal sentido, este contaba en todo momento con la posibilidad de disponer de su servicio, y aquella, a su vez, tenía la obligación correlativa de obedecerle, lo que evidencia el ejercicio del ius variandi por parte de la entidad territorial. 45.

Ciertamente, los testimonios de Pedro Eduardo Cuasapud Córdoba y Ana Rocío Espíndola Ricaurte dan buena cuenta de las condiciones bajo las cuales María José Martínez Montenegro prestaba sus servicios al municipio de Ipiales para el apoyo a la gestión de la Oficina Jurídica de Tránsito y Trasporte y de la Oficina Asesora Jurídica y Contratación, de las que se resalta que en ejercicio de sus funciones cumplía con un horario y prestaba su servicio bajo la subordinación de la entidad y, en general, seguía órdenes e instrucciones de los jefes de la oficina jurídica a la cual se encontraba asignada. 46.

En efecto, el empleador impuso las condiciones de tiempo, modo y lugar para que la trabajadora desarrollara sus labores, sin que le hubiere asistido ningún tipo de independencia. 47. Esto se advierte luego de contrastado el objeto y las funciones que se establecieron en los contratos suscritos por la demandante y el municipio de Ipiales, la declaración de parte y los testimonios recaudados en el proceso.

En ellos se aprecian actividades que exigen para su ejecución necesaria dependencia y subordinación, por lo que la Sala, al realizar una valoración bajo las reglas de la sana crítica, encuentra que es posible determinar la existencia de una relación laboral subordinada. 48. En efecto, María José Martínez Montenegro apoyó la gestión de la Oficina Jurídica de Tránsito y Trasporte y de la Oficina Asesora Jurídica y Contratación del municipio de Ipiales, para lo cual se comprometió, entre otras obligaciones a: «la proyección y revisión de Resoluciones, Decretos y demás Actos Administrativos adelantados por la Oficina Jurídica», «la Revisión y Proyección de convenios, contratos de prestación de servicio, contratos de compraventa, contratos de arrendamiento, ordenes de trabajo, ordenes de servicio, ordenes de suministros, ordenes de compra adelantados por la Oficina Jurídica», «(a)poyo jurídico en el proceso de contratación coma en etapas 23 Radicado: 52001-23-33-000-2020-00809-02 (7934-2023) Demandante: María José Martínez Montenegro precontractual, contractual y post contractual», «(p)royección de la respuesta a los diferentes derechos de petición y tutelas dirigidos al Municipio» «(a)tender las recomendaciones y sugerencias que hagan el Supervisor y/o Interventor del contrato, cumpliendo sus indicaciones;

Recomendaciones y las demás que sean inherentes al objeto de la contratación», «(d)esempeñar las demás obligaciones que le sean asignadas por el supervisor» y «(t)odas aquellas obligaciones que se generen de acuerdo con la naturaleza del servicio» (sic). 49. De las anteriores obligaciones se resaltan actividades que necesariamente implican subordinación respecto del empleador, esto es en las que la demandante se encontraba bajo el mando del municipio de Ipiales en tanto estaba obligada a seguir órdenes e instrucciones.

Esto es así, pues, entre otras debía cumplir un horario de trabajo impuesto y acatar las instrucciones del jefe de la oficina a la cual estuviera asignada; es decir que era el empleador el que le asignaba las actividades e incluso, en ejercicio del ius variandi, pactó la posibilidad de asignar otras fuera de las convenidas, amparado en que tenían relación con la naturaleza del servicio. 50.

Ahora, se advierte que las actividades desempeñadas por la demandante para la gestión de la Oficina Jurídica de Tránsito y Trasporte y la Oficina Asesora Jurídica y contratación, permitían el desarrollo de la misión del municipio de Ipiales, que es, entre otras, «cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del gobierno, las ordenanzas y los acuerdos del Consejo Municipal.(…) conservar el orden público en el municipio (…) dirigir la acción administrativa del Municipio, asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo: representarlo judicial y extrajudicialmente (…)»24, pues posibilitaron la gestión jurídica y de contratación para el desarrollo de ese objeto misional que en gran medida, en articulación con otros aspectos, lograron el correcto funcionamiento de la entidad territorial. 51.

Lo anterior, denota una sujeción y dependencia de quien ejercía funciones de apoyo a la gestión de la Oficina Jurídica de Tránsito y Trasporte y de la Oficina Asesora Jurídica y Contratación, al tiempo que corrobora que no puede dejar de existir imposición de órdenes en la ejecución de su objeto contractual para desempeñar esa labor, la cual no puede considerarse prestada de forma autónoma e independiente, puesto que de la naturaleza propia de esta se desprende que debe ser realizada de manera permanente, continua y controlada, pues las labores jurídicas y de contratación en las instituciones debe ser garantizado en todo momento para lograr la prestación del servicio con eficiencia y calidad. 52.

Así entonces, se tiene que las funciones que la actora desarrolló se tratan de aquellas que ayudan al cumplimiento de la finalidad de la entidad territorial y son 24 https://tramites.alcaldiadeipiales.gov.co/publicaciones/54/funciones-y-deberes-de-la-entidad/ 24 Radicado: 52001-23-33-000-2020-00809-02 (7934-2023) Demandante: María José Martínez Montenegro necesarias para apoyar sus actividades misionales. 53.

Se aclara que la situación descrita en el sub judice no corresponde a la que es propia del principio de coordinación, que «consiste en la sincronización de las actividades que ejerce el contratista con las directrices que imparte el contratante para la ejecución eficiente y eficaz del contrato, por lo que es indispensable que exista una concertación contractual, en la que aquel cumple su contrato con independencia, pero en armonía con las condiciones necesarias impuestas por su contraparte, respecto de las cuales esta ejerce control, seguimiento y vigilancia al pacto suscrito»25. 54.

Otra es la subordinación, «en virtud de la cual existe una sujeción del trabajador hacia su empleador y, en tal sentido, este cuenta en todo momento con la posibilidad de disponer del trabajo de aquel, quien a su vez tiene la obligación correlativa de obedecerle. En efecto, el empleador impone las condiciones de tiempo, modo y lugar, inclusive con sus propios elementos o instrumentos, para que el trabajador desarrolle sus labores, sin que a este respecto le asista ningún tipo de independencia»26. 55.

Así las cosas, en el presente asunto no puede hablarse de coordinación, puesto que en el ejercicio de las funciones por parte de la demandante estaba sometida a medidas u órdenes de la entidad territorial demandada, a saber: la imposición de un horario y la sujeción a directrices del jefe de la oficina correspondiente, lo que demuestra que la entidad demandada, en su calidad de empleadora, contaba con la posibilidad de disponer del trabajo de la actora, lo que, de manera indiscutible, denota la existencia del elemento subordinación. 56.

Es incuestionable el hecho de que la ejecución del objeto convenido no se realizó de forma autónoma e independiente como corresponde a una relación de carácter contractual soportada en la autonomía de la voluntad, sino que se trató de una en la que las funciones se ejercieron bajo los condicionamientos fijados por los jefes de oficina, lo que la asimila a una de carácter laboral, en la que se asignaron responsabilidades indispensables en el funcionamiento de la entidad. 57.

Ahora bien, echa de menos la Sala que pese a las disposiciones contenidas en la Ley 909 de 2004, la entidad no haya dispuesto de la creación de plantas temporales que atiendan la oferta y la demanda en la prestación de su servicio. Por lo tanto, la ausencia de personal suficiente que ejecute las obligaciones para las cuales fue contratada la demandante no es un argumento que enerve las consideraciones expuestas en esta decisión, pues no justifica la ausencia de planeación por parte de la entidad y desconoce que las labores desarrolladas se 25 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 3 de noviembre de 2022, radicado 63001-23-33-000-2020-00365-01 (2181-2022).

M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 26 Ibidem. 25 Radicado: 52001-23-33-000-2020-00809-02 (7934-2023) Demandante: María José Martínez Montenegro ejercieron bajo la subordinación de la entidad. 58. Valga precisar que la posibilidad de contratar a que aluden los artículos 32 de la Ley 80 de 1993, 195 de la Ley 100 de 1993 y 2 de la Ley 1150 de 2007, no puede ser entendida como una carta abierta a efectos de desconocer derechos y garantías laborales, pues lo cierto es que tal y como se advirtió en esta decisión, la naturaleza contractual con la cual se revistió la vinculación de María José Martínez Montenegro y el municipio de Ipiales, se desnaturalizó al desarrollarse sin autonomía ni independencia, las cuales se constituyen en las características propias de la referida relación contractual. 59.

De esta manera, la circunstancia de que, consciente y libremente, la demandante haya aceptado las condiciones de contratación que le fueron planteadas en el contrato de prestación de servicios resulta indiferente en una situación como la expuesta pues «ni aún el consentimiento puede considerarse como argumento válido para que el trabajador renuncie a los beneficios prestacionales que la ley prevé en su favor»27, tal y como lo señaló el artículo 53 de la Constitución Política. 60.

Así las cosas, con fundamento en el material probatorio analizado y la normativa aplicable al asunto, esta Sala encuentra demostrada la existencia de los elementos de la relación laboral encubierta en los periodos comprendidos entre el 3 de agosto y el 30 de diciembre de 2016, salvo su interrupción. 2.3.2. En torno a la prescripción de los derechos en litigio 61.

Establecido lo anterior, la Sala procederá con el análisis de la prescripción de las prestaciones sociales a que tiene derecho la demandante, en consonancia con la declaratoria del reconocimiento de la relación laboral encubierta. 62. Respecto del término de interrupción o solución de continuidad esta corporación en sentencia de unificación28 dispuso que: «150.

Como se indicó en el apartado anterior, aunque en la actualidad la Sección Segunda aplica el criterio pacífico sobre el término y el momento a partir del cual debe computarse la prescripción extintiva, la existencia de vinculaciones contractuales consecutivas hace necesario el examen de sus interrupciones, con el fin de establecer 27 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 1° de septiembre de 2014, radicado 200012331000201100503 01 (3517-2013), M.P. Alfonso Vargas Rincón. 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, nueve (9) de septiembre de dos mil veintiuno (2021), Asunto: SENTENCIA DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA CONFORME AL ARTÍCULO 271 DE LA LEY 1437 DE 2011, Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho, Radicado: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016), Demandante: Gloria Luz Manco Quiroz. 26 Radicado: 52001-23-33-000-2020-00809-02 (7934-2023) Demandante: María José Martínez Montenegro si se presentó o no la solución de continuidad en la relación laboral declarada.

En ese sentido, la Sala considera adecuado establecer un periodo de treinta (30) días hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de servicios, sin que este, se itera, constituya una «camisa de fuerza» para el juez contencioso que, en cada caso y de acuerdo con los elementos de juicio que obren dentro del plenario, habrá de determinar si se presentó o no la rotura del vínculo que se reputa laboral. 151.

Adicionalmente, como complemento de la anterior regla, deberán atenderse las siguientes recomendaciones: 152. Primera: cuando las entidades estatales a las que se refiere el artículo 2 de la Ley 80 de 1993 celebren contratos de prestación de servicios en forma sucesiva con una misma persona natural, en los que concurran todos los elementos constitutivos de una auténtica relación laboral, se entenderá que no hay solución de continuidad entre el contrato anterior y el sucedáneo, si entre la terminación de aquél y la fecha en que inicie la ejecución del otro, no han transcurrido más de treinta (30) días hábiles, siempre y cuando se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades.(Subrayado fuera de texto) 153.

Segunda: en cualquier caso, de establecerse la no solución de continuidad, los efectos jurídicos de dicha declaración serán solamente los de concluir que, a pesar de haberse presentado interrupciones entre uno y otro contrato, no se configura la prescripción de los derechos que pudiesen derivarse de cada vínculo contractual. En el evento contrario, el juez deberá definir si ha operado o no tal fenómeno extintivo respecto de algunos de los contratos sucesivos celebrados, situación en la cual no procederá el reconocimiento de los derechos salariales o prestacionales que de aquellos hubiesen podido generarse». 63.

Esta decisión fue aclarada mediante auto del 11 de noviembre de 2021, en el que la Sección Segunda de esta corporación precisó que «el término de treinta (30) días hábiles, a que alude la segunda regla de unificación, tal como se dijo en la sentencia del 9 de septiembre de 2021, debe entenderse como un indicador temporal para inferir que no hay solución de continuidad entre un contrato y otro sucedáneo, y solo para efectos de la prescripción de derechos laborales». 64.

Asimismo, en la sentencia de unificación del 25 de agosto de 201629, proferida por el Consejo de Estado, se dispuso lo siguiente: «En aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio.

Por consiguiente, le corresponderá al juez verificar si existió o no la citada interrupción contractual, que será excluida de reconocimiento y examinada en detalle en cada caso particular, en aras de 29 SUJ2-005-16. 27 Radicado: 52001-23-33-000-2020-00809-02 (7934-2023) Demandante: María José Martínez Montenegro proteger los derechos de los trabajadores, que han sido burlados por las autoridades administrativas al encubrir una relación laboral bajo contratos de prestación de servicios.

Pese a lo expuesto, la Sala aclara que la prescripción extintiva no se aplica frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por tener el carácter de emolumentos económicos temporales (…)» (subrayado fuera de texto). 65.

Así, a juicio de la Sala, «[q]uien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual»30. 66.

En consideración con lo anterior, en el sub judice, al verificarse que la solicitud del reconocimiento fue presentada ante la entidad demandada el 2 de diciembre de 201931, se establece que no acaeció el fenómeno jurídico de la prescripción, pues no transcurrió un lapso superior a 3 años para solicitar por vía administrativa el reconocimiento de la relación laboral y por ende el pago de los salarios y prestaciones, toda vez que la relación culminó el 30 de diciembre de 2016 y que entre una vinculación y otra no se presentaron interrupciones superiores a 30 días hábiles que implicaran la solución de continuidad en la prestación del servicio y le exigieran presentar la reclamación administrativa. 67.

De tal manera, a la demandante le asiste el derecho al pago de las prestaciones laborales por los periodos ocurridos entre el 3 agosto y el 30 de diciembre de 2016, salvo su interrupción. 2.3.5. Sobre los salarios y prestaciones objeto del restablecimiento del derecho 68. Por lo analizado, la actora tiene derecho al reconocimiento y pago de los valores que por concepto de prestaciones laborales legales derivadas de la relación laboral debieron liquidarle, y el criterio de la Sala es que la liquidación tendrá que realizarse en consideración al salario de un empleado de planta que desarrollaba iguales funciones a las que ejecutó y, solo en caso de no existir, con base en los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios, correspondientes al periodo 30 Sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, con referencia SUJ2-005-16, proferida por el Consejo de Estado. 31 Samai Tribunal Administrativo de Nariño, índice 10, actuación «Dar cuenta», documento «4_DARCUENTA_3_520012333000202000(.msg) NroActua 10», link «https://etbcsj- my.sharepoint.com/:f:/g/personal/des02tanarino_cendoj_ramajudicial_gov_co/EqqAEKzVw wBNgFygMARc5F8BLZVABd8yBZu3l64zmrdKsQ?e=yiUa9U», archivo «002.DEMANDA.PDF», folios 13 a 18. 28 Radicado: 52001-23-33-000-2020-00809-02 (7934-2023) Demandante: María José Martínez Montenegro comprendido entre el 3 de agosto de 2016 y el 30 de diciembre de 2016, salvo su interrupción. 69.

Lo anterior, en consideración al principio de «a trabajo igual salario igual», que se deriva del artículo 7 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales32 frente al cual la Corte Constitucional ha señalado que la remuneración de los trabajadores en general debe estar acorde con los criterios de proporcionalidad, cantidad y calidad del trabajo, entre quienes se encuentren en igualdad de condiciones, sin desconocer la admisión de diversidad de reglas cuando se trata de hipótesis distintas33. 70.

Con fundamento en iguales consideraciones, en criterio de la Sala se tendrá que calcular el ingreso base de cotización (IBC) pensional. De manera que se deberá cotizar al respectivo fondo pensional en el porcentaje que le correspondía al empleador. Para estos efectos, la actora deberá acreditar las cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante sus vínculos contractuales, con la salvedad de que en caso de no haberse realizado o de existir diferencia en su contra, tendrá la carga de pagar o completar el porcentaje que le correspondía como empleada. 71.

Es importante aclarar que frente al reconocimiento de las prestaciones que deberán ser reconocidas al demandante se sostuvo en anterior providencia34 que «el reconocimiento de la primacía de la realidad sobre las formalidades que conlleva a la declaración de existencia de una relación laboral subyacente de un contrato de prestación de servicio, no puede otorgar al accionante la calidad de empleado público», lo que no impide que se reconozcan las prestaciones laborales reclamadas en virtud del aludido principio de «a trabajo igual salario igual». 72.

En consideración a esto, a la demandante le asiste el derecho al reconocimiento de las prestaciones laborales de carácter legal que devengara un empleado de 32 «Artículo 7 Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al goce de condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias que le aseguren en especial: a) Una remuneración que proporcione como mínimo a todos los trabajadores: i) Un salario equitativo e igual por trabajo de igual valor, sin distinciones de ninguna especie; en particular, debe asegurarse a las mujeres condiciones de trabajo no inferiores a las de los hombres, con salario igual por trabajo igual; ii) Condiciones de existencia dignas para ellos y para sus familias conforme a las disposiciones del presente Pacto; b) La seguridad y la higiene en el trabajo; c) Igual oportunidad para todos de ser promovidos, dentro de su trabajo, a la categoría superior que les corresponda, sin más consideraciones que los factores de tiempo de servicio y capacidad; d) El descanso, el disfrute del tiempo libre, la limitación razonable de las horas de trabajo y las vacaciones periódicas pagadas, así como la remuneración de los días festivos».

(Resalta la Sala). 33 Sentencia SU-519 de 1997, M. P. José Gregorio Hernández Galindo. 34 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 6 de octubre de 2016, radicado 66001 23 33 000 2013 00091 01 (0237 2014). 29 Radicado: 52001-23-33-000-2020-00809-02 (7934-2023) Demandante: María José Martínez Montenegro planta del municipio de Ipiales que desarrollaba iguales funciones a las suyas, tales como vacaciones, primas, bonificaciones y cesantías, entre otras. 73.

Lo explicado con anterioridad, que es la posición adoptada por la Sala para la liquidación de las prestaciones laborales a las cuales tendría derecho la demandante y para el cálculo del ingreso base de cotización (IBC), daría lugar a la modificación de la orden proferida por el a quo al establecer que la entidad demandada debía realizar la liquidación con base en los honorarios derivados de los contratos de prestación de servicios; no obstante, al ser la entidad la única apelante en este asunto, no se modificará la providencia en este aspecto con el ánimo de no desmejorar su situación en virtud del principio de la non reformatio in pejus. 74.

En igual sentido, si bien en aplicación de las garantías de orden constitucional que impone a las autoridades proteger los principios de igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; y la primacía de la realidad sobre las formas establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, esta Sala ha señalado que en asuntos relativos a las relaciones laborales encubiertas, es procedente el reconocimiento y pago de las diferencias que resulten entre lo que recibió la demandante por concepto de honorarios y lo que debió recibir, en igualdad de condiciones de dicho cargo de la entidad; no es menos cierto que, en el presente asunto la entidad demandada funge como apelante único, razón por la cual en virtud del mencionado principio no habrá lugar a modificar la sentencia en este aspecto y, en consecuencia, bajo ese entendido se confirmará. 75.

Ahora, es importante señalar que no por el hecho de haber laborado para el Estado se adquiere la calidad de empleado público, dadas las condiciones especiales que se predican de dicha vinculación establecidas en la Constitución y la Ley. Por lo tanto, a la actora no se le puede dar dicha connotación. 76. Por lo hasta aquí analizado, con fundamento en el material probatorio valorado y la normativa aplicable al asunto, esta Sala concluye que se demostraron los elementos constitutivos de una relación laboral encubierta entre María José Martínez Montenegro y el municipio de Ipiales en los periodos comprendidos entre el 3 de agosto y el 30 de diciembre de 2016, salvo su interrupción y, por lo tanto, tiene derecho al consecuente pago de las prestaciones laborales que surjan de esta. 77.

Así entonces, la Sala confirmará la sentencia proferida por el Tribunal 30 Radicado: 52001-23-33-000-2020-00809-02 (7934-2023) Demandante: María José Martínez Montenegro Administrativo de Pasto, Sala Primera de Decisión, que accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda. 2.4. Costas 78. La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188.

Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 79.

Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 80. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma35. 81.

Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 82. En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de la condena en costas a la parte demandada y revocará la condena impuesta en primera instancia, por no haberse efectuado el análisis aquí expuesto. 35 En igual sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001-23-33-000- 2013-00065-01 (1908-2014). 31 Radicado: 52001-23-33-000-2020-00809-02 (7934-2023) Demandante: María José Martínez Montenegro 3.

Conclusión 83. Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que existió una relación laboral entre el María José Martínez Montenegro y el municipio de Ipiales en los periodos comprendidos entre el 3 de agosto y el 30 de diciembre de 2016, salvo su interrupción. y, por lo tanto, tiene derecho al consecuente pago de las prestaciones laborales que surjan de esta, conforme como lo consideró el a quo. 84.

En consecuencia, tiene derecho al reconocimiento de las prestaciones laborales de orden legal, para lo cual tomará como referente los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios. 85. La entidad demandada deberá calcular el ingreso base de cotización (IBC) pensional de la actora como se indicó con anterioridad y ella deberá demostrar las cotizaciones efectuadas, con la salvedad de que en caso de no haberse realizado o de existir diferencia en su contra, tendrá la carga de pagar o completar el porcentaje que le correspondía como empleado. 86.

Así las cosas, se impone confirmar la sentencia proferida el 15 de septiembre de 2023 por el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión, que accedió de forma parcial a las pretensiones de la demanda presentada por María José Martínez Montenegro contra el municipio de Ipiales. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar el ordinal 8 de la parte resolutiva de la sentencia proferida el 15 de septiembre de 2023 por el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión, en cuanto condenó en costas a la parte demanda, de conformidad con las consideraciones expuestas en la presente providencia. Segundo. Confirmar en lo demás la sentencia proferida el 15 de septiembre de 2023 por el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada por María José Martínez Montenegro contra el municipio de Ipiales, conforme con lo expuesto en la presente sentencia. Tercero. No condenar en costas en esta instancia. 32 Radicado: 52001-23-33-000-2020-00809-02 (7934-2023) Demandante: María José Martínez Montenegro Cuarto. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado.

Quinto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente Aclaración de voto Cfr. Rad. AV.05001-23- 33-000-2020-00472-01 (1251-2024) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. LAVM