CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. Bogotá D.C., 8 de junio de 2022. Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2022-01078-01 Actor: Fundación Progresar. Accionado: Presidencia de la República y otros. Tema Tutela derecho de petición de información. Decisión: Confirma el amparo.
FALLO SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la Presidencia de la República, contra la sentencia del 7 de abril de 2022, proferida por la sección quinta del Consejo de Estado, que accedió al amparo del derecho de petición en la acción de tutela de la referencia, con ocasión de la falta de respuesta solicitud presentada el 25 de noviembre de 2021, ante las autoridades accionadas; lo cual la Fundación Progresar consideró vulneratorio de su derecho fundamental de petición. I. EL ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante: El 25 de noviembre de 2021, la Fundación Progresar radicó derecho de petición a través de la ventanilla de PSQR de la página web de la Presidencia de la República, en el que solicitó información acerca de los recursos aportados por la comunidad internacional en el periodo comprendido entre 2018 y 2021, para apoyar a la población migrante venezolana asentada en Colombia y en general a la crisis humanitaria desencadenada por la ola migratoria.
En virtud de ello, se asignaron las siguientes credenciales con el fin de que se pudiera consultar el trámite que se le diera a la petición: i) Número de radicado del documento: EXT21-00137397, y, ii) Código de verificación del documento: W25FwtCC4P; sin que se le hubiere brindado respuesta al respecto. Argumentó que su derecho fundamental invocado le fue vulnerado, en la medida en que las autoridades accionadas no han dado respuesta alguna, lo cual vulnera el concepto y alcance del derecho de petición conforme lo señalado en la Sentencia T-377 de 2000 de la Corte Constitucional.
Pretensión Como consecuencia de lo anterior, en concordancia con la interpretación efectuada por el juez de primera instancia a falta de solicitud expresa y la facultad de interpretación del juez de tutela, se entiende que la parte actora pretende que, en amparo del derecho fundamental de petición, se otorgue respuesta al requerimiento realizado el 25 de noviembre de 2021, ante la entidad accionada.
II. ACTUACIÓN PROCESAL DE PRIMERA INSTANCIA Mediante auto de 18 de febrero de 2022, se admitió la acción de tutela presentada por la Fundación Progresar contra la Presidencia de la República y la Unidad para la Atención y Reparación Integral a la Víctimas notificándolas como accionadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991.
Posteriormente, a través de proveído del 15 de marzo de 2022, al encontrarse configurada una nulidad saneable en el entendido de que no se había vinculado a la Unidad Administrativa Especial de Migración Colombia, se ordenó su notificación y vinculación al asunto.. III. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO 3.1. Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.
El representante judicial de la mencionada entidad dio respuesta, solicitando su desvinculación por carecer de legitimación en la causa por pasiva y declarar improcedente el amparo al no encontrarse demostrada la causación de un perjuicio irremediable. 3.2. Unidad Administrativa Especial de Migración Colombia. La jefe de la oficina asesora jurídica de la autoridad referida rindió informe en el que pidió que se declarara la falta de legitimación en la causa por pasiva al carecer de competencia para atender las pretensiones incoadas y que no vulneró los derechos fundamentales de la parte actora.
Además, refirió que solicitó al grupo «GIT atención al Ciudadano de la oficina de Comunicaciones», con el fin de verificar si existía una petición a nombre del señor Wilfredo Cañizares Arévalo o en su defecto Wilfredo Cañizares, frente a lo cual se respondió que: «Se hizo la búsqueda en el correo de servicio.ciudadano con la cuenta de correo electrónico luisa.lazaro@funprogresar.org, los nombres WILFREDO CAÑIZARES ARÉVALO y WILFREDO CAÑIZARES y el número de radicado de Presidencia (EXT21-00137397), sin encontrar registros de los correos mencionados, directamente con los nombres o correo electrónico mencionados ni mediante traslado realizado por la Presidencia de la República durante o después del 25 de noviembre de 2021»; en consecuencia, afirmó que desconocía de la petición en cuestión, al no encontrar registro de esta.
De igual forma, indicó que solicitó información a las dependencias de Gestión Documental, Regional Andina y del director de la entidad, sin hallar registro alguno. 3.3. Presidencia de la República. Guardó silencio. IV. LA SENTENCIA IMPUGNADA La sección quinta del Consejo de Estado, mediante la sentencia del 7 de abril de 2022, amparó el derecho fundamental de petición y ordenó a la Presidencia de la República dar respuesta a la petición del 25 de noviembre de 2021 o, en su defecto, instar a la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia que, en caso de recibir la remisión de la petición, proceda a resolverla en los términos de Ley, al considerar que: «[…] 49.
Desde ese panorama y teniendo en cuenta las pruebas aportadas al proceso, se tiene acreditado que el 25 de noviembre de 2021 la Fundación Progresar elevó una petición virtual ante la Presidencia de la República, entidad que emitió el oficio No. OFI21-00164716 / IDM 12000000 del 30 de marzo de 2021, en el cual expuso que “( ) estamos remitiendo a la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, para su consideración y fines pertinentes dentro del marco de sus competencias”. 50.
Sin embargo, al no obrar materiales probatorios que den cuenta de que el envío a la UAEMC en efecto ocurrió, aunado a que no existe prueba de que el traslado hubiese sido notificado a la accionante, esto en virtud de lo establecido en los artículos 66 y subsiguientes de la Ley 1437 de 2011 y que la Presidencia de la República no ejerció su derecho de defensa, se dará aplicación del principio presunción de veracidad del artículo 20 del Decreto Ley 2591 de 1991. […] De lo expuesto ut supra, resulta claro que se han superado los términos establecidos por el legislador excepcional para que durante la emergencia sanitaria las entidades atiendan las solicitudes que presentan los ciudadanos. Esto, comoquiera que desde que se elevó la petición del 25 de noviembre de 2021, hasta que se ejerció la acción de tutela13 transcurrieron 51 días hábiles y sin que la Presidencia de la República haya dado respuesta. 53.
Así las cosas, la Presidencia de la República vulneró los derechos fundamentales de petición y de información de la Fundación Progresar y, por ello, la Sala concederá el amparo de esas garantías constitucionales. […]» V. LA IMPUGNACIÓN - El apoderado del Departamento Administrativo de Presidencia de la República impugnó la decisión del a quo, para lo cual, después de relacionar las funciones que le fueron fijadas en la Ley, solicitó declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva, además de remitir la trazabilidad y los pantallazos donde, a su juicio, se evidencia que la Presidencia procedió a responder a cabalidad y dentro de los términos que estima la Ley, el derecho de petición de la parte actora.
VI. CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: la competencia para decidir el recurso de amparo, determinación del problema jurídico, el derecho de petición y, solución del caso concreto 6.1.
Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000 y el literal b) de los artículos 13 y 25 del Acuerdo No. 80 de 12 de marzo de 2019, esta Sala es competente para conocer la presente impugnación contra el fallo de tutela proferido el 7 de abril de 2022, por la sección quinta del Consejo de Estado. 6.2.
Problema Jurídico. Consiste en determinar si: ¿las autoridades accionadas vulneraron el derecho fundamental de petición de la Fundación Progresar, en la medida en que, presuntamente, no dio respuesta al derecho de petición presentado el 25 de noviembre de 2021? 6.3. El derecho de petición y el debido proceso. El artículo 86 constitucional señala que: «[…] Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable […]».
A su vez, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, dispone las causales de improcedencia de la solicitud de amparo: « […] 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. 2.
Cuando para proteger el derecho se pueda invocar el recurso de habeas corpus. 3. Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política. Lo anterior no obsta, para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable. 4.
Cuando sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado, salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho. 5. Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto. […]» Como se observa, la acción de tutela es de carácter subsidiario y así lo ha definido la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia, es decir, no es un mecanismo de defensa judicial alternativo o supletorio de los recursos o medios ordinarios previstos por el legislador para el amparo de un derecho y tampoco constituye un último y único medio judicial para alegar la amenaza o vulneración de un derecho, pues es la tutela el mecanismo preferente de protección de los derechos fundamentales, cuyo ejercicio conduce a la obtención de un amparo efectivo e inmediato frente a los actos u omisiones que los amenacen o vulneren.
Lo anterior, no quiere decir que el juez constitucional al momento de decidir acerca de la procedencia de la tutela, se limite a determinar la existencia o no de otros mecanismos de defensa judicial frente a la situación planteada, sino que debe establecer las necesidades y circunstancias propias de cada caso, pues no se debe olvidar que la acción de tutela puede interponerse como mecanismo definitivo o transitorio.
Debe entenderse como mecanismo definitivo, cuando frente a la situación fáctica planteada, la parte actora no cuenta con otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos, eficientes y eficaces frente a la problemática presentada, por lo que se hace necesaria una solución definitiva por parte del juez. Por el contrario, se entiende la necesidad de hacer uso de la acción de tutela como mecanismo transitorio, cuando pese a que existen acciones ordinarias aptas para proveer una solución definitiva a la situación del usuario, las mismas no resultan suficientes para evitar la configuración de un perjuicio irremediable.
Del contenido y alcance del derecho de petición. El artículo 23 de la Constitución Política estableció que toda persona tiene derecho a presentar peticiones ante la autoridad competente y a obtener dentro del término legal una solución a ellas debiendo ser estas suficientes, efectivas y congruentes, tal como se establece aquí: «[…]
ARTICULO 23. Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales […]». En ese mismo sentido, según lo establecido en la Constitución Política, el derecho de petición comprende varios elementos así: (1) la posibilidad de presentar solicitudes respetuosas ante las autoridades, sin que estas puedan negarse a recibirlas o tramitarlas;
(2) el derecho a obtener una respuesta oportuna; (3) el derecho a que dicha respuesta sea de fondo, es decir, que quien la expide tiene la obligación de emitir un pronunciamiento completo y coherente respecto de todos los asuntos relacionados en la solicitud, sin que ello signifique que la misma deba ser favorablemente al peticionario; y, (4) el derecho a recibir una comunicación oportuna frente a la decisión. Cabe establecer, que el derecho de petición se encontraba regulado en los artículos 5° al 26 del Código Contencioso Administrativo, no obstante, este cuerpo normativo fue derogado por lo dispuesto en los artículos 13 a 33 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
En este orden de ideas, en atención a que la Ley 1775 de 30 de junio de 2015 sustituyó los artículos 13 a 33, de la parte primera de la Ley 1437 de 2011, resulta aplicable el nuevo articulado, como parte integral del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo tal como lo señaló en su artículo 1°: «[…] Sustitúyase el Título lI, Derecho de Petición, capítulo 1, Derecho de petición ante las autoridades-Reglas Generales, capítulo II Derecho de petición ante autoridades-Reglas especiales y capítulo TII Derecho de petición ante organizaciones e instituciones privadas, artículos 13 a 33, de la Parte Primera de la Ley 1437 de 2011 […]».
De otro lado, cabe mencionar que la entidad competente para dar respuesta al derecho de petición deberá efectuarla en el término legal, pero en caso de no poder hacerlo por algo excepcional o porque simplemente exista un procedimiento especial para ello, deberá informar al interesado las circunstancias de la demora e indicarle la fecha en que recibirá la respuesta al problema, de manera que, no se presente vulneración del derecho fundamental de petición. Por su parte, el artículo 21 del C.P.A.C.A., dispone un procedimiento a cumplir en caso de que la autoridad ante la cual se presente la petición carezca de competencia, el consiste en lo siguiente: «[…]
ARTÍCULO
21. FUNCIONARIO SIN COMPETENCIA. <Artículo modificado por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. El nuevo texto es el siguiente:> Si la autoridad a quien se dirige la petición no es la competente, se informará de inmediato al interesado si este actúa verbalmente, o dentro de los cinco (5) días siguientes al de la recepción, si obró por escrito.
Dentro del término señalado remitirá la petición al competente y enviará copia del oficio remisorio al peticionario o en caso de no existir funcionario competente así se lo comunicará. Los términos para decidir o responder se contarán a partir del día siguiente a la recepción de la Petición por la autoridad competente. […]». Ahora bien, actualmente, el término para que una entidad resuelva una petición se encuentra regulado por el Decreto Legislativo 491 de 2020, que estará vigente hasta que persista la declaratoria de emergencia sanitaria, el cual, en su artículo 5.º, establece lo siguiente: «[…] Artículo 5.
Ampliación de términos para atender las peticiones. Para las peticiones que se encuentren en curso o que se radiquen durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria, se ampliarán los términos señalados en el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011, así: Salvo norma especial toda petición deberá resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: (i) Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los veinte (20) días siguientes a su recepción. (ii) Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta y cinco (35) días siguientes a su recepción. Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados la autoridad debe informar esta circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término señalado en el presente artículo expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto en este artículo.
En los demás aspectos de aplicará lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011. Parágrafo. La presente disposición no aplica a las peticiones relativas a la efectividad de otros derechos fundamentales […]». 6.4. Del caso concreto El representante de la Fundación Progresar, interpuso acción de tutela con el fin de que se ampare su derecho fundamental de petición, por lo que, en consecuencia, solicitó que se ordene a las autoridades accionadas, brindar una respuesta conforme a lo solicitado por él en el escrito de 25 de noviembre de 2021, en este caso, información acerca de los recursos aportados por la comunidad internacional en el periodo comprendido entre 2018 y 2021, para apoyar a la población migrante venezolana asentada en Colombia y en general a la crisis humanitaria desencadenada por la ola migratoria.
El a quo accedió al amparo relacionado con la Presidencia de la República y la Unidad Administrativa Especial de Migración Colombia por considerar que no había pruebas sobre el traslado de la petición y la respectiva comunicación de tal proceder a la parte actora, así como también se excedió el término legal para dar respuesta. La Presidencia de la República que, en primera instancia guardó silencio, impugnó la anterior decisión, argumentando que trasladó la petición de la parte actora a la Unidad Administrativa Especial de Migración Colombia, informándoselo a la parte actora para lo cual aportó la trazabilidad y los pantallazos con los que pretende acreditar sus afirmaciones.
Sin embargo, si bien es cierto que la Presidencia de la República aportó los pantallazos de los Oficios OFI21-00164716/DIM 12000000 y OFI21-00165064/IDM 12000000, ambos del 30 de noviembre de 2021, con los que presuntamente remitió la petición del 25 de noviembre de 2021 a la Unidad Administrativa Especial de Migración Colombia y se lo informó a la Fundación Progresar, no es posible desconocer que estos fueron consultados por el A quo, a través del radicado asignado en la página web correspondiente, sin que aquellos sean suficientes para acreditar que fueron efectivamente comunicados, máxime si se tiene en cuenta que la autoridad a quien se remite y a quien se le atribuye la competencia para resolver el requerimiento efectuado, afirma no haber recibido documento alguno. De otro lado, adicional a lo mencionado previamente, con los documentos de trazabilidad aportados en segunda instancia, tampoco es posible tener certeza de que se diera respuesta a la petición presentada por la Fundación Progresar o, en su defecto, que fuera remitida a la Unidad Administrativa Especial de Migración Colombia, informando lo pertinente al petente, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 21 de la Ley 1437 de 2021 y en los términos fijados en el Decreto 491 de 2020.
Lo anterior, en tanto la mencionada trazabilidad, a lo sumo da cuenta de la intención de su entrega al servidor para el correspondiente envío, más no del traslado efectivo del referido requerimiento y su comunicación a la parte actora, como se observa a continuación. «[…] […]» Así las cosas, en tanto persiste la vulneración del derecho fundamental de petición de la Fundación Progresar, se confirmará la decisión judicial de primera instancia que accedió al amparo deprecado.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, VII. FALLA PRIMERO. CONFIRMA la sentencia del 7 de abril de 2022, proferida por la sección quinta del Consejo de Estado, que amparó el derecho fundamental de petición de la Fundación Progresar, de acuerdo a las precisas razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 30 de Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.
TERCERO. En acatamiento a las disposiciones del articulo 32 ibídem, dentro de los diez (10) días siguientes REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma electrónica Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Ausente en permiso Se deja constancia que esta providencia se firma de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad del presente documento en el link: http://relatoria.consejodeestado.gov.co: 8081/vistas/ documento/evalidador.