Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veinte (20) de enero de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-42-000-2016-05957-01 (0266-2021) Demandante: Héctor José Moreno Reyes Demandado: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República - FONPRECON Temas: Ajuste mesada pensional- Ejecución Sentencia C-258 de 2013 SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida el 15 de mayo de 2020 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el señor Héctor José Moreno Reyes formuló demanda, en orden a que se declare la nulidad del Oficio N.º 20162000045331 de 12 de mayo de 2016, emitido por el director general del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, por medio del cual se le informó que desde el mes de julio de 2013, 2 Radicación: 25000-23-42-000-2016-05957-01 (0266-2021) Demandante: Héctor José Moreno Reyes la entidad ajustó su mesada pensional a la suma de 25 SMLMV,1 en cumplimiento de la Sentencia C-258 de 2013.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) condenar a la entidad demandada a reconocer y pagar las sumas que mensualmente se han descontado de la mesada pensional desde el 1.º de julio de 2013, por virtud de la aplicación de la Sentencia C-258 de 2013, la cual fue ejecutada mediante la Resolución N.º 0443 de 12 de julio de 2013, hasta la fecha del pago efectivo; ii) actualizar el valor de las condenas con base en el IPC;2 iii) condenar a la demandada al pago de intereses moratorios desde el 1.º de julio de 2013 hasta la fecha efectiva del pago, de conformidad con lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 192 del CPACA; y iv) dar cumplimiento a la sentencia que ponga fin al proceso en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA. 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, el apoderado del demandante señaló los siguientes: i) La Corte Constitucional mediante Sentencia C-258 de 2013 realizó el estudio de constitucionalidad del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, declarando la inexequibilidad de las expresiones «durante el último año y por todo concepto», «Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal»; contenidas en el primer inciso del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, así como la expresión «por todo concepto», consagrada en su parágrafo. ii) El 12 de julio de 2013, a través de la Resolución 0443 el director general de FONPRECON, adoptó las medidas tendientes al cumplimiento de la Sentencia C-258 de 2013. iii) El 27 de abril de 2016, el señor Héctor José Moreno Reyes solicitó a la entidad demandada emitir certificación en la que constara la diferencia dejada de percibir por el pensionado desde el mes de julio de 2013, en virtud de la Sentencia C-258 de 2013; e igualmente, solicitó el pago de aquella diferencia. 1 Salarios mínimos legales mensuales vigentes 2 Índice de Precios al Consumidor 3 Radicación: 25000-23-42-000-2016-05957-01 (0266-2021) Demandante: Héctor José Moreno Reyes iv) El 12 de mayo de 2016, el director general del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República emitió el Oficio N.º 20162000045331, a través del cual por un lado, negó la petición elevada y, por el otro, emitió la certificación solicitada. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 1.º, 2.º, 6.º, 13, 21, 29, 42, 46, 48, 58, 83, 209 de la Constitución Política; 11 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 1° de la Ley 797 de 2003; y 93 y 97 de la Ley 1437 de 2011. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado del demandante expuso los siguientes argumentos: i) La Corte Constitucional, mediante Sentencia C-258 de 2013, estudió exclusivamente la constitucionalidad de la Ley 4ª de 1992, que regula el derecho pensional de los congresistas, magistrados de altas cortes y demás funcionarios homologados a dichos cargos.

A su vez, se indicó expresamente que ese pronunciamiento no podía extenderse a otros regímenes especiales; sentencia que fue ejecutada por la entidad demandada a través de la Resolución N.º 0443 de 2013. ii) FONPRECON aplicó erradamente la Sentencia C-258 de 2013, conforme quedó plasmado en la Resolución 0443 del 12 de julio de 2013, mediante la cual redujo el valor de su mesada pensional, sin agotar el debido proceso administrativo y sin brindarle la oportunidad de ejercer sus derechos de defensa y contradicción. En este orden de ideas, el acto acusado fue expedido de manera irregular, con falsa motivación, infracción de las normas en que debía fundarse, falta de competencia, desconocimiento del derecho de audiencia y defensa y desviación de poder por cuanto previo a su expedición no se adelantó ningún trámite para la disminución de su mesada pensional, desconociendo que se trata de una situación jurídica de carácter particular y concreto, legalmente reconocida para la época en que se otorgó, por lo que no podía ser revocada sin su consentimiento previo, expreso y escrito. 4 Radicación: 25000-23-42-000-2016-05957-01 (0266-2021) Demandante: Héctor José Moreno Reyes iii) FONPRECON tampoco tuvo en cuenta que el Consejo de Estado en sede de tutela ha protegido los derechos fundamentales de algunos de sus pensionados y en consecuencia, le ha ordenado adelantar una actuación administrativa para el ajuste del monto de sus mesadas pensionales al tope de los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, en aplicación de lo señalado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013. 1.2.

Contestación de la demanda El Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, por intermedio de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, por las razones que se expresan a continuación:3 i) El Consejo de Estado se ha pronunciado en procesos de nulidad y restablecimiento señalando que el ajuste referido es acorde con el ordenamiento jurídico y que por ello, la actuación administrativa con la participación de los pensionados únicamente debe surtirse en aquellos casos en que el derecho pensional se reconoció con abuso del derecho o fraude a la Ley; esta situación no se predica respecto del demandante, por lo que sus pretensiones no están llamadas a prosperar. ii) En cumplimiento de lo ordenado en la Sentencia C-258 de 2013, FONPRECON profirió la Resolución 443 de 2013 a través de la cual le comunicó a sus afiliados que las pensiones superiores a 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes serían ajustadas en forma automática, a partir del mes de julio de 2013 a ese monto.

En este orden de ideas, el ajuste automático ordenado en la Sentencia C-258 de 2013 no requería de un procedimiento administrativo previo, conforme lo ha señalado la Corte Constitucional en las Sentencias T-392 y T-615 de 2015. iii) A pesar de que el señor Héctor José Moreno Reyes se desempeñó como senador de la República entre el 20 de julio de 1990 y el 19 de julio de 1991, y que le fue otorgada una pensión de jubilación según lo establecido en el artículo 2 del Decreto 3 Folios 65 al 110 del cuaderno principal 5 Radicación: 25000-23-42-000-2016-05957-01 (0266-2021) Demandante: Héctor José Moreno Reyes 1293 de 1994; al revisar su historial laboral se encontró que para el 1.º de abril de 1994 se encontraba afiliado al ISS, razón por la cual el régimen aplicable no era el especial de los congresistas de la República.

En virtud de lo anterior, se interpuso acción de lesividad con el fin de atacar la legalidad del acto administrativo mediante el cual se reconoció aquella prestación. iv) Los argumentos del demandante, adicionalmente, carecen de veracidad pues se encuentra acreditada las excepciones de a) ineptitud sustantiva de la demanda porque el acto reprochado no es susceptible de control jurisdiccional al ser un acto de ejecución; y b) falta de causa jurídica para pedir. 1.3.

La audiencia inicial El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, en el marco de la audiencia inicial celebrada el 17 de julio de 2018, se pronunció en estos términos:4 La excepción propuesta por la entidad demandada y denominada ineptitud sustantiva de la demanda por falta de requisitos formales no tiene vocación de prosperidad, porque el Consejo de Estado ha señalado que a pesar de que la naturaleza del acto administrativo es de ejecución, este puede ser demandado ante la jurisdicción. Además, en sub lite no se cuestiona la legalidad de la resolución que ejecutó directamente la Sentencia C-258 de 2013, sino que por el contrario, se reprocha la decisión de no devolver las sumas de dinero correspondientes a lo dejado de percibir por el actor desde su aplicación. 1.4.

La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, mediante sentencia proferida el 15 de mayo de 2020, negó las pretensiones de la demanda. Para tal efecto, se pronunció en estos términos:5 4 Folios 120 al 126 del cuaderno principal 5 Folios 177 al 190 del cuaderno principal 6 Radicación: 25000-23-42-000-2016-05957-01 (0266-2021) Demandante: Héctor José Moreno Reyes i) Conforme lo señalado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013, las pensiones reconocidas en virtud del régimen del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 no podrán superar el límite de los 25 SMLMV, en armonía con el Acto Legislativo 01 de 2005, según el cual a partir del 31 de julio de 2010, no podrán causarse pensiones superiores a dicho tope con cargo a recursos de naturaleza pública.

Para implementar los límites constitucionales al reconocimiento y pago de las mesadas pensionales de los beneficiarios de la Ley 4ª de 1992, fijadas en el Acto Legislativo 01 de 2005, la Corte Constitucional estableció, entre otras cosas, que como efecto inmediato de la sentencia, a partir del 1.º de julio de 2013 y sin necesidad de reliquidación, ninguna mesada pensional, con cargo a recursos de naturaleza pública, podrá superar el tope de los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

Por ello, todas las mesadas pensionales deberán ser reajustadas automáticamente a este tope por la autoridad administrativa. ii) En igual sentido, el Consejo de Estado6 ha precisado que la Sentencia C-258 de 2013 señaló que las pensiones que se rigen por el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, debieron tener siempre el tope máximo legal, y para tal efecto ordenó reajustarlas directamente a partir del 1.º de julio de 2013, sin importar la fecha de su causación, esto es, antes o después del 31 de julio de 2013. iii) Al analizar el acervo probatorio se advierte que FONPRECON mediante Resolución N.º 00850 de 17 de agosto de 1999 reconoció una pensión de jubilación al señor Moreno Reyes, de conformidad con el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, la cual quedó supeditada al retiro del servicio.

Así, se determinó la prestación en una cuantía de $3.444.113, a partir del 27 de marzo de 1994, correspondiente al 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicio. Así las cosas, al devengar una mesada pensional superior a 25 SMLMV se encontraba en el supuesto de hecho planteado por la Corte Constitucional, y en 6 El a quo citó la sentencia proferida el 25 de mayo de 2017, por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, radicado: 25000-23-42-000-2014- 00189-01 (1183-16) 7 Radicación: 25000-23-42-000-2016-05957-01 (0266-2021) Demandante: Héctor José Moreno Reyes consecuencia era deber de la entidad, realizar el reajuste automático de su mesada, en los términos de la Sentencia C-258 de 2013.

Tal actuación no constituye un acto arbitrario de la administración, pues su deber constitucional y legal era acatar y cumplir con lo ordenado en la referida providencia. iv) El procedimiento administrativo previo que la parte actora considera se debió surtir por parte de la entidad demandada no es necesario para efectuar el ajuste de la pensión de jubilación. Lo anterior, por cuanto se ordenó su realización de forma automática, encaminada a dar cumplimiento a una norma constitucional, y evitar que se perpetuara la vulneración a los principios de sostenibilidad financiera, solidaridad, igualdad y universalidad, que deben regir el sistema general de seguridad social, de acuerdo con la reforma contenida en el Acto Legislativo 01 de 2005. v) De acuerdo con la contestación de la demanda, si bien FONPRECON afirmó que interpuso el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad con el fin de cuestionar la legalidad del acto mediante el cual se reconoció la pensión de jubilación al actor, lo cierto es que en sub lite se debate si se debe aplicar o no de manera automática el límite de 25 SMLMV a la mesada pensional. 1.5.

El recurso de apelación El señor Héctor José Moreno Reyes, por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación7 y lo sustentó así: Solicitó remitirse «[…] a lo dicho en la demanda y a todo lo actuado por el suscrito en sede de primera instancia».8 1.6. Alegatos de conclusión en segunda instancia 1.6.1. El demandante 7 Folio 194 del cuaderno principal 8 Ibídem 8 Radicación: 25000-23-42-000-2016-05957-01 (0266-2021) Demandante: Héctor José Moreno Reyes El señor Héctor José Moreno Reyes, por intermedio de apoderado, solicitó revocar lo decidido en primera instancia, insistiendo en los argumentos expuestos en la demanda.9 1.6.2.

La entidad demandada El Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, a través de apoderado, solicitó confirmar lo decidido en primera instancia, reiterando los argumentos dados en la contestación de la demanda.10 1.7. El ministerio público El agente del ministerio público no rindió concepto.11 2. Consideraciones 2.1.

El problema jurídico Se circunscribe a establecer si, conforme al recurso de apelación, es dable ajustar de manera automática la mesada pensional percibida por el demandante, al monto de 25 SMLMV, a partir del 1.º de julio de 2013, en cumplimiento de la Sentencia C- 258 de 2013, emitida por la Corte Constitucional. 2.2. Marco normativo y jurisprudencial El artículo 241 de la Constitución Política de 1991 encomendó a la Corte Constitucional la función de guardar su integridad y supremacía. Por su parte, la mencionada corporación en las Sentencias C-131 de 1996 y C-037 de 1996 analizó el alcance de las sentencias de constitucionalidad y concluyó lo siguiente: i) Tienen efectos erga omnes, es decir, para todos y no solo para quienes comparecen como partes. 9 Memorial allegado por correo electrónico, adjuntado a SAMAI 10 Memorial allegado por correo electrónico, adjuntado a SAMAI 11 Constancia secretarial Folio 204 del cuaderno principal 9 Radicación: 25000-23-42-000-2016-05957-01 (0266-2021) Demandante: Héctor José Moreno Reyes ii) Por regla general, son vinculantes para la universalidad de casos futuros. iii) Hacen tránsito a cosa juzgada explícita e implícita.

La primera, se predica de la parte resolutiva de las sentencias y la segunda de aquellos «conceptos de la parte motiva que guarden una unidad de sentido con el dispositivo de la sentencia, de tal forma que no se pueda entender éste sin la alusión a aquéllos». iv) Los operadores jurídicos están obligados por el efecto de la cosa juzgada material12 de las sentencias de la Corte Constitucional, por ende, «todas las autoridades públicas en Colombia, incluidas las autoridades administrativas y judiciales, deben acatar lo decidido por la Corte en sus fallos de control de constitucionalidad».13 Ahora bien, la Sentencia C-258 de 2013 analizó la exequibilidad del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, que estableció el régimen especial de pensiones para los congresistas y demás cargos homologados a estos.

En lo que respecta al objeto de controversia en el sub lite, la aludida providencia precisó que desde la Ley 4ª de 1976 todas las pensiones de los funcionarios públicos han estado sujetas a límites en su cuantía, toda vez que dicha medida garantiza la distribución equitativa de los recursos limitados en seguridad social y materializa los principios de solidaridad, eficiencia, universalidad y sostenibilidad fiscal.

De manera especial, la alta corporación reivindicó el mandato constitucional previsto en el Acto Legislativo 1 de 2005 en tanto dispuso que, a partir del 31 de julio de 2010, no podrán causarse pensiones superiores a los 25 SMLMV. Igualmente, se precisó que dicho límite incorporó un componente de subsidio a las 12 Las sentencias C-543 de 1992 y C-532 de 2013 han precisado que la cosa juzgada es formal cuando existe una decisión previa de constitucionalidad sobre idéntica norma demandada, mientras que la material opera cuando el juico de constitucionalidad recae respecto de una disposición que tiene igual contenido normativo de otra que fue examinada en anterior oportunidad. 13 Sentencia C-539 de 2011, magistrado ponente Luis Ernesto Vargas Silva. 10 Radicación: 25000-23-42-000-2016-05957-01 (0266-2021) Demandante: Héctor José Moreno Reyes pensiones de las personas de más bajos ingresos, con lo cual se amplió la cobertura del sistema.

A su vez, la Corte Constitucional refirió que el mencionado mandato buscó «establecer topes para todas las mesadas pensionales con cargo a recursos de naturaleza pública, con el propósito de limitar y reducir los subsidios que el Estado destina a la financiación de las pensiones más altas, muchas de ellas originadas en los regímenes pensionales especiales vigentes antes de la expedición de la Ley 100 de 1993».

Bajo este hilo argumentativo, la Sentencia C-258 de 2013, en su parte motiva, estableció que, a partir del 1 de julio de 2013 y sin necesidad de reliquidación, ninguna mesada pensional, con cargo a recursos de naturaleza pública, podrá superar el tope de los 25 SMLMV, por ende, «todas las mesadas pensionales deberán ser reajustadas automáticamente a este tope por la autoridad administrativa».

En cuanto a la materialización de la anterior orden judicial, resulta relevante citar la Sentencia SU-579 de 2019, en la cual se acumularon diversas acciones de tutela en las cuales los accionantes sostenían que para aplicar el mencionado límite los fondos de pensiones debían surtir previamente una actuación garante del derecho de audiencia y defensa de los afectados.

Sin embargo, la Corte Constitucional se apartó de dicho entendimiento por las siguientes razones: i) La Sentencia C-258 de 2013 es fundadora de línea en cuanto a la orden impartida a todas las entidades que administran el régimen pensional financiado con recursos públicos de reajustar de manera automática las mesadas que superaran los 25 SMLMV.

Esta tesis se ha seguido consolidando, entre otras, a través de las Sentencias T-892 de 2013, T-320 de 2015 y SU-210 de 2017. ii) El ajuste debe operar de manera automática y sin que sea necesario iniciar un proceso de reliquidación, pues se trata de un mandato constitucional de obligatorio cumplimiento. En torno a esta conclusión, se destacan los siguientes argumentos esgrimidos en la Sentencia T-615 de 2015: 11 Radicación: 25000-23-42-000-2016-05957-01 (0266-2021) Demandante: Héctor José Moreno Reyes En consecuencia, la exigencia de un procedimiento administrativo iniciado por la entidad para dar cumplimiento a las órdenes contenidas en el artículo 48 superior y en la Sentencia C-258 de 2013 resulta desproporcionada y contraria a los fines de la mencionada providencia, por cuanto ello permitiría que se siguieran reconociendo pensiones por fuera de los límites constitucionales y legales hasta que finalizaran los respectivos procedimientos, con lo que se afectarían significativamente los principios de sostenibilidad financiera, universalidad, solidaridad e igualdad.

No puede perderse de vista que la orden de reajustar automáticamente las pensiones a partir del 1º de julio de 2013, tuvo la finalidad de imponer un límite a las excesivas subvenciones que el sistema pensional estaba realizando a favor de poblaciones privilegiadas. De esta manera, la iniciación de procedimientos por fuera de este límite temporal deviene en la permanente vulneración de los principios de sostenibilidad fiscal e igualdad que fueron protegidos por la Corte Constitucional en la mencionada providencia, después de verificar su recurrente vulneración por parte de las autoridades administrativas encargadas de realizar el reconocimiento y pago de las mesadas pensionales.

Por lo tanto, la exigencia de adelantar procedimientos administrativos pondría en entredicho el principio de supremacía de la Constitución, consagrado en el artículo 4º de la Carta Política, y por ende, el contenido de la misma. […]. iii) La orden adoptada en la Sentencia C-258 de 2013 también se aplica a las pensiones reconocidas con anterioridad a su expedición. En ese orden, la Corte Constitucional fue enfática en señalar que dicho mandato es imperativo y categórico, y cobija a todas las prestaciones reconocidas bajo los regímenes pensionales especiales, como el de Congresistas y Magistrados de las Altas Cortes, pues, como lo explicó, el Acto Legislativo 01 de 2005 tuvo como propósito limitar y reducir los subsidios que el Estado destina a la financiación de las pensiones más altas, muchas de ellas originadas en los regímenes pensionales especiales vigentes antes de la expedición de la Ley 100 de 1993. iv) Los actos administrativos mediante los cuales los fondos de pensiones comunicaron a los pensionados el ajuste de sus prestaciones al monto de 25 SMLMV tienen el carácter de actos de ejecución de una providencia judicial, «en los cuales las autoridades administrativas se limitaron a dar cumplimiento a la Sentencia C- 258 de 2013».

En tal sentido, se reiteró el siguiente criterio: Así las cosas, deviene importante aclarar que de conformidad con la línea jurisprudencial sostenida por el Consejo de Estado, todos aquellos actos administrativos encaminados a materializar el cumplimiento de una orden judicial no están sometidos a control de legalidad ante la jurisdicción de lo contencioso 12 Radicación: 25000-23-42-000-2016-05957-01 (0266-2021) Demandante: Héctor José Moreno Reyes administrativo, ni a ningún tipo de acción judicial ordinaria, pues de permitirse, se desconocería el principio de cosa juzgada.

Por tanto, si los jueces contenciosos aceptaran una acción de nulidad en contra de un acto de ejecución, la determinación a adoptar por parte del operador judicial no podría ser otra que la repetición de lo que se ordenó en la sentencia judicial que se acoge. […] Otro argumento, para inadmitir dicha posibilidad se contrae a la necesidad de evitar que con tal discurrir se genere la iniciación interminable de acciones judiciales encaminadas a controvertir los actos de ejecución, lo que contribuiría a la congestión judicial y socavaría, además del principio de cosa juzgada, el de seguridad jurídica.

Por su parte, esta Corporación mediante sentencia de 10 de septiembre de 2020, señaló:14 En ese orden, la Corte Constitucional fue enfática en señalar que dicho mandato es imperativo y categórico, y cobija a todas las prestaciones reconocidas bajo los regímenes pensionales especiales, como el de Congresistas y Magistrados de las Altas Cortes, pues, como lo explicó, el Acto Legislativo 01 de 2005 tuvo como propósito limitar y reducir los subsidios que el Estado destina a la financiación de las pensiones más altas, muchas de ellas originadas en los regímenes pensionales especiales vigentes antes de la expedición de la Ley 100 de 1993. 33.

Criterio que acoge esta sala por cuanto está en consonancia con lo previsto por el Acto Legislativo 01 de 2005, con base en el cual, la sentencia C-258 de 2013, en su parte resolutiva, previó textualmente que a partir del 1° de julio de 2013 ninguna pensión reconocida en aplicación del régimen demandado podrá superar los 25 SMMLV. 34.

Ahora bien y respecto de la necesidad de adelantar una actuación administrativa previa al ajuste de la mesada pensional al tope de los 25 SMLMV de los pensionados en virtud de lo previsto por el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 esta subsección ha señalado lo siguiente15: «(…) Por otro lado, el argumento planteado por el demandante y por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, referido a la presunta necesidad de adelantar un procedimiento administrativo para realizar el reajuste de las pensiones, no resulta ajustado a la Constitución ni a la decisión adoptada en Sentencia C-258 del 2013.

En efecto, si la Corte Constitucional no estableció la necesidad de efectuar un procedimiento administrativo es porque, precisamente, el reajuste automático de las 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 10 de septiembre de 2020, radicado 25000-23-42-000-2017-02362-01(6307-18).

Véase, igualmente en Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Segunda, Subsección B, sentencias de fechas 23 de octubre de 2020, radicado 25000-23-42-000-2016-01822- 01(0188-19), y 23 de octubre de 2020, radicado 25000-23-42-000-2016-03684-01(4164-17) 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Segunda, Subsección B sentencia de fecha 25 de mayo de 2017 proferida en el proceso 25000234200020140018901 (1183- 2016) 13 Radicación: 25000-23-42-000-2016-05957-01 (0266-2021) Demandante: Héctor José Moreno Reyes mesadas pensionales estaba encaminado a dar cumplimiento a una norma constitucional, y a evitar que se perpetuara una vulneración de los principios de sostenibilidad financiera, solidaridad, igualdad y universalidad que deben regir el sistema de seguridad social, de acuerdo con la reforma contenida en el Acto Legislativo 01 de 2005. […] Ahora bien, la Sala debe aclarar que la iniciación de procedimientos administrativos de lesividad sí resulta necesaria en aquellos casos en que la autoridad administrativa observe un posible abuso del derecho, o un fraude a la ley, los cuales deben ser debidamente probados.

En estos casos, la Corte Constitucional expresamente indicó que era necesario garantizar el debido proceso de los pensionados en el marco de los procedimientos administrativos adelantados por la entidad para revocar los actos administrativos proferidos por ésta (…)». Finalmente, es preciso señalar que la entidad demandada expidió la Resolución N.º 443 de 12 de julio de 2013, mediante la cual acató la Sentencia C-258 de 2013.

Sobre el asunto, la Corte Constitucional en Sentencia T-615 de 2015 dijo que el mencionado acto administrativo tiene naturaleza de acto administrativo general de cumplimiento de una sentencia judicial, no susceptible de control de legalidad, a saber: En consecuencia, se advierte que la Resolución No. 0443 de 12 de julio de 2013, no constituyó un acto general que arbitrariamente y de manera irrazonable hubiese modificado la situación jurídica de los accionantes y que hubiera debido expedirse como un acto administrativo de carácter particular.

Por el contrario, éste reúne las características de un acto de cumplimiento de una sentencia judicial proferida por la Corte Constitucional, la cual debe ser acatada por todas las autoridades públicas. Sobre el particular, es menester resaltar que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que los actos dirigidos a dar cumplimiento a una orden de carácter judicial, no son susceptibles del control de legalidad ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ni pueden ser objeto de acciones judiciales, porque ello implicaría desconocer una decisión judicial con carácter de cosa juzgada.

En efecto, ha indicado el Consejo de Estado que, aún si en gracia de discusión se aceptase la procedencia de la nulidad sobre un acto administrativo de ejecución, la consecuencia jurídica de ello sería la repetición de lo ordenado en la sentencia. En este sentido, la iniciación interminable de acciones judiciales o de recursos en la vía gubernativa dirigidos a controvertir actos de ejecución, devendría en la inobservancia del principio de cosa juzgada, e impediría la resolución efectiva de los conflictos suscitados en el marco de las distintas jurisdicciones.

Esta Corporación mediante sentencia de 8 de junio de 201716 negó las pretensiones de una demanda encaminada a obtener la nulidad de la Resolución N.º 443 de 2013, al considerar que «la Resolución 0443 de 12 de julio del 2013, no constituyó 16 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección B, sentencia de 8 de junio de 2017, radicado 250002342000201400188 01 (1924-2015) 14 Radicación: 25000-23-42-000-2016-05957-01 (0266-2021) Demandante: Héctor José Moreno Reyes un acto general que arbitrariamente y de manera irrazonable hubiese modificado la situación jurídica del demandante y que hubiera debido expedirse como un acto administrativo de carácter particular.

Por el contrario, éste reúne las características de un acto de cumplimiento de una sentencia judicial proferida por la Corte Constitucional, la cual debía ser acatada por todas las autoridades públicas.» 2.3. Hechos probados De conformidad con las pruebas que obran en el expediente, se puede establecer lo siguiente: El 17 de agosto de 1999, por Resolución 00085017, FONPRECON reconoció al señor Héctor José Moreno Reyes una pensión de jubilación en cuantía de $3.444.113.74, efectiva a partir del 27 de marzo de 1994, siempre y cuando se acreditara el retiro definitivo del servicio; igualmente, se precisó que la prestación se regía por la Leyes 4ª de 1992 y 100 de 1993 y los Decretos 1359 de 1993, 692 y 1293 de 1994.

Así mismo, se señaló que aquella prestación iba a ser asumida por las siguientes entidades: i) Caja de Previsión Social de Boyacá; ii) ISS; iii) CAJANAL; y iv) FONPRECON. El 8 de agosto de 2013, el director general de FONPRECON emitió el Oficio N.º 2013200007969118 mediante el cual desató un recurso de reposición contra el Oficio 20132210072481.

En primera medida, advirtió sobre la improcedencia de aquel recurso en la medida en que se objeta un acto administrativo de ejecución. En segundo lugar, señaló que en virtud de la Sentencia C-258 de 2013, proferida por la Corte Constitucional, la mesada pensional reconocida al señor Moreno Reyes, a partir del mes de julio de 2013, fue ajustada al monto de 25 SMLMV.

El 27 de abril de 2016, el señor Héctor José Moreno Reyes elevó derecho de petición19 al Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, con el fin de solicitar la expedición de una certificación que estableciera la diferencia que, desde 17 Folios 250 al 260 del cuaderno de antecedentes administrativos, tomo II 18 Folio 303 al 307 del cuaderno de antecedentes administrativos, tomo III 19 Folios 4 y 5 del cuaderno principal 15 Radicación: 25000-23-42-000-2016-05957-01 (0266-2021) Demandante: Héctor José Moreno Reyes la aplicación de la Sentencia C-258 de 2013, dejó de percibir frente a la mesada pensional que devengaba con anterioridad a la expedición de aquella providencia. Así mismo, pretendió la devolución de las sumas de dinero producto de la aplicación de aquella providencia. El 12 de mayo de 2016, mediante Oficio N.º 2016200004533120 emitido por el director general del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, se informó al señor Moreno Reyes que a partir del mes de julio de 2013, se ajustó su mesada pensional al monto de 25 SMLMV, en cumplimiento de la Sentencia C-258 de 2013.

Del mismo modo, advirtió que con fundamento en las Sentencias T-392 de 2015 y T-615 de 2015, la Corte Constitucional sostuvo que FONPRECON no incurrió en violación del derecho al debido proceso, en tanto el ajuste en la mesada pensional al tope de 25 SMLMV debía efectuarse de forma automática y sin necesidad de reliquidación tal como lo estableció de forma expresa la Sentencia C-258 de 2013.

En consecuencia, aquel oficio señaló que «[…] el Fondo de Previsión Social del Congreso no ha procedido de manera unilateral como erróneamente se señala, por el contrario, el ajuste en la mesada pensional correspondió al cumplimiento estricto de la Sentencia C-258 de que (sic) determinó la aplicación del tope de manera automática y sin necesidad de reliquidación, por tal motivo, mediante oficio de julio de 2013, procedió a informar la ejecución de la Sentencia en el caso particular del peticionario, sin que fuera procedente someter a actuación administrativa previa el cumplimiento de la orden judicial.»21 2.4.

El caso concreto. Análisis de la Sala Antes de abordar el problema jurídico planteado, la Sala considera necesario señalar que en la audiencia inicial celebrada el 17 de julio de 2018,22 el a quo resolvió que la excepción propuesta por la entidad demandada, denominada 20 Folios 6 al 12 del cuaderno principal 21 Folio 10 del cuaderno principal 22 Folios 120 al 126 del cuaderno principal 16 Radicación: 25000-23-42-000-2016-05957-01 (0266-2021) Demandante: Héctor José Moreno Reyes ineptitud sustantiva de la demanda por falta de requisitos formales, no tenía vocación de prosperidad.

Así, consideró que nada obsta para que los actos de ejecución puedan ser demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo cuando se pruebe que la administración pública se aparta del alcance de la providencia judicial objeto de ejecución; aunado al hecho que en el sub lite no se está reprochando la legalidad de la resolución que ejecutó directamente la Sentencia C-258 de 2013.

La Sala discrepa del criterio adoptado por el a quo, pues en reiterados pronunciamientos se ha sostenido que el ajuste automático de las mesadas pensionales a partir del mes de julio de 2013, es una actuación que obedece a la ejecución de la Sentencia C-258 de 2013. Bajo ese contexto, se ha concluido que los actos administrativos mediante los cuales se informó sobre el ajuste de aquellas prestaciones a la suma de 25 SMLMV, no son pasibles de control jurisdiccional, por cuanto no crearon, modificaron o extinguieron una situación jurídica, sino que se limitaron a cumplir cabalmente y de manera inmediata la orden impartida en la Sentencia C-258 de 2013.

No obstante, en aras de salvaguardar el derecho constitucional y fundamental al debido proceso y en consideración a que la decisión del tribunal, emitida en la audiencia inicial en comento, quedó en firme pues las partes no la objetaron, la Sala no decretará un pronunciamiento inhibitorio y en su lugar, se pronunciará sobre el fondo del asunto.

Lo anterior, encuentra fundamento, entre otros, en los principios de preclusión y seguridad jurídica. Sobre el asunto, esta Corporación ha señalado:23 […] Así se erige la preclusión como uno de los principios fundamentales del derecho procesal y que en desarrollo de éste se establecen las diversas etapas que han de cumplirse en los diferentes procesos, así como la oportunidad que en cada una de ellas deben llevarse a cabo los actos procesales que le son propios, trascurrida la cual no pueden adelantarse. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 9 de noviembre de 2017, radicado N.º 68001-23-33-000-2012-00280-01(3861-13) 17 Radicación: 25000-23-42-000-2016-05957-01 (0266-2021) Demandante: Héctor José Moreno Reyes En razón a éste principio es que se establecen términos dentro de los cuales se puede hacer uso de los recursos de ley, así mismo, para el ejercicio de ciertas acciones o recursos extraordinarios, cuya omisión genera la caducidad o prescripción como sanción a la inactividad de la parte facultada para ejercer el derecho dentro del límite temporal establecido por la ley.

El principio de preclusión reconoce su fundamento en motivos de seguridad jurídica y en la necesidad de lograr una administración de justicia rápida dentro de lo razonable, evitando así que los procesos se retrotraigan a etapas ya superadas y se prolonguen indefinidamente y igualmente, se constituye en una garantía recíproca para las partes en el proceso, pues, estimulan la celeridad en las actuaciones o trámites y evitan asaltos sorpresivos que podrían atentar contra el derecho de defensa.

Ahora bien, conforme a lo expuesto en acápites precedentes, en consonancia con los documentos aportados al plenario, la Sala observa que FONPRECON no desconoció el ordenamiento superior al ajustar la mesada pensional percibida por el actor al monto de 25 SMLMV. Por el contrario, se limitó a ejecutar una orden judicial que se tornaba de obligatorio cumplimiento para las autoridades del territorio nacional; esta tesis se funda en los siguientes razonamientos: En consideración a las precisas órdenes impartidas por la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013, FONPRECON estaba conminada a ajustar dicha prestación al tope de 25 SMLMV, sin necesidad de adelantar un procedimiento administrativo previo.

En relación con el ajuste en comento la Corte Constitucional en la Sentencia SU- 575 de 2019, precisó: […] la Corte encuentra que la sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho dictada por el Consejo de Estado perdió su ejecutoriedad frente a las órdenes dadas por la Corte Constitucional en una sentencia de control abstracto de constitucionalidad que hizo tránsito a cosa juzgada constitucional en los términos del artículo 243 de la Carta Política y que determinó que ninguna pensión con cargo a recursos públicos puede superar el tope de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

En términos extremadamente simples, los efectos de la sentencia C-258 de 2013 automáticamente acarrearon la modificación de la sentencia emitida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con número de radicación 25000232500020040774601, sustrayendo sus efectos a tal punto que para darle cumplimiento FONPRECON redujo al límite constitucional la mesada del señor Luis Javier Velásquez Restrepo.

Con base en el anterior criterio, en lo que respecta al ajuste en razón al tope 18 Radicación: 25000-23-42-000-2016-05957-01 (0266-2021) Demandante: Héctor José Moreno Reyes pensional de 25 SMLMV, el monto de las pensiones debe acompasarse a lo dispuesto por la Sentencia C-258 de 2013, pues fijó una regla inequívoca, cuyo cumplimiento era imperativo para los fondos de pensiones so pena de incurrir en un abierto desacato a una orden judicial impartida en sede de control de constitucionalidad.

En razón a la obligatoriedad de las órdenes dictadas en la Sentencia C-258 de 2013, FONPRECON no tenía una alternativa diferente a disponer el ajuste automático de la pensión que venía devengando el demandante en aras de que se aviniera a los mandatos constitucionales allí reivindicados.24 En consecuencia, dicha determinación no constituyó una actuación arbitraria o irrazonable modificatoria de la situación jurídica del actor.

Por el contrario, la entidad demandada dio estricto cumplimiento a las órdenes impartidas en las partes resolutiva y motiva de dicho fallo de constitucionalidad, al efectuar el reajuste automático del monto de las mesadas pensionales del accionante en 25 SMLMV, por cuanto superaba dicho tope constitucional; además, su situación concreta quedó materializada a través del acto acusado, esto es, el Oficio N.º 20162000045331 de 12 de mayo de 2016, proferido por su director general.

Por consiguiente, el argumento planteado por el demandante concerniente a la presunta necesidad de adelantar un procedimiento administrativo para realizar el 24 Esta tesis también ha sido sostenida, entre otras, en las siguientes providencias: i) De la Corte Constitucional. Sentencias T-892 de 2013, T-320 de 2015, T-360 de 2018, T-073 de 2019, SU-575 de 2019 y Auto 478 de 3 de diciembre de 2020, expediente: T-7.780.673 ii) Del Consejo de Estado. - Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 13 de noviembre de 2020, radicado: 25000-23-42- 000-2016-01911-01 (5824-2018). - Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 30 de octubre de 2020, radicado: 25000-23-42-000- 2014-02515-02 (4114-2018) - Sección Segunda, Subsección B, auto de 21 de febrero de 2019, radicado: 63001-23-33-000-2018- 00103-01 (4771-18) - Sección Primera, auto de 16 de agosto de 2018, radicado: 11001-03-15-000-2014-04194-01(AC) A. 19 Radicación: 25000-23-42-000-2016-05957-01 (0266-2021) Demandante: Héctor José Moreno Reyes reajuste de las pensiones, no resulta ajustado a la Constitución ni a la decisión adoptada en Sentencia C-258 del 2013, toda vez que si la Corte Constitucional no estableció dicha exigencia es porque, precisamente, el reajuste automático de las mesadas pensionales estaba encaminado a dar cumplimiento a una norma constitucional, y a evitar que se perpetuara una vulneración de los principios de sostenibilidad financiera, solidaridad, igualdad y universalidad que deben regir el sistema de seguridad social, de acuerdo con la reforma contenida en el Acto Legislativo 01 de 2005.

La Sala concluye en primer lugar, que era procedente reducir la mesada pensional del actor al tope de 25 SMLMV de manera automática, pues su caso, no exigía la carga de la administración de desvirtuar la presunción de legalidad del acto que reconoce la pensión, sino simplemente, disminuir el monto pensional sin el procedimiento que se extraña en esta demanda y en segundo término, que FONPRECON actuó debidamente conforme lo señaló el a quo en la sentencia apelada.

Finalmente, tampoco está llamado a prosperar el argumento del recurrente en cuanto a que el a quo desconoció lo señalado por esta Corporación en su jurisprudencia, específicamente en sentencias proferidas en sede de tutela, en las que ordenó a dicha entidad previsional garantizar el debido proceso de sus accionantes en desarrollo de las actuaciones tendientes a obtener el cumplimiento de las decisiones adoptadas en la Sentencia C-258 de 2013.

En efecto, lo allí decido le resulta inaplicable por cuanto la Ley 270 de 1996 en su artículo 48 establece que las decisiones judiciales adoptadas en ejercicio de la acción de tutela tienen carácter obligatorio únicamente para las partes y su motivación sólo constituye criterio auxiliar para la actividad de los jueces. 3. De la condena en costas Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 201625, respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código 25 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: William Hernández Gómez. 20 Radicación: 25000-23-42-000-2016-05957-01 (0266-2021) Demandante: Héctor José Moreno Reyes Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.

Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.

Así mismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador (Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura) y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas, que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia. Conforme a las anteriores reglas, y atendiendo lo dispuesto en los numerales 1 y 8 del artículo 365 del Código General del Proceso,26 la Sala condenará en costas de segunda instancia a la parte demandante, teniendo en consideración que no prosperó el recurso de apelación interpuesto y, que la entidad demandada intervino en esta instancia presentando alegatos de conclusión. 4.

Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo 26 «1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación […] 8.

Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». 21 Radicación: 25000-23-42-000-2016-05957-01 (0266-2021) Demandante: Héctor José Moreno Reyes probatorio, se concluye que el demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad del acto reprochado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. – Confirmar la sentencia proferida el 15 de mayo de 2020, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, que negó las pretensiones de la demanda, en el proceso promovido por el señor Héctor José Moreno Reyes contra Fondo de Previsión Social del Congreso de la República – FONPRECON, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. – Condenar en costas a la parte demandante y a favor de la demandada, las cuales serán liquidadas por el a quo.

Tercero. – Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones pertinentes en el programa SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente SBZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.