CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., diecisiete (17) de abril de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 11001-03-15-000-2022-06330-01 Accionante: Blanca Nelly Conde Accionado: Tribunal Administrativo de Nariño ACCIÓN DE TUTELA – Fallo de Segunda Instancia. La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora contra el fallo del 9 de febrero de 2023, proferido por el Consejo de Estado – Sección Cuarta, por medio del cual se negó el amparo de tutela solicitado por la señora Blanca Nelly Conde.
ANTECEDENTES La solicitud y las pretensiones La señora Blanca Nelly Conde, a través de apoderado judicial, presentó acción de tutela, solicitando la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad social y de acceso a la administración de justicia, que estimó lesionados por el Tribunal Administrativo de Nariño, al proferir la sentencia de 18 de mayo de 2022, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la accionante contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional– Policía Nacional.
En el escrito de tutela, el apoderado de la parte actora solicita: “9.1. PRIMERA: Amparar los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia, a la seguridad jurídica, a la seguridad social y a la protección reforzada de las personas de la tercera edad en condiciones de debilidad manifiesta de la accionante BLANCA NELLY CONDE. 9.2.
SEGUNDA: como consecuencia de lo anterior DEJAR SIN EFECTOS la sentencia del 18 de mayo de 2022, a través de la cual el honorable TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO, revocó la sentencia del 22 de julio de 2021, emitida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Mocoa, en virtud de la cual se concedieron las pretensiones de la demanda; y en consecuencia negó las pretensiones, condenando en costas de segunda instancia a la parte no recurrente – demandante; y en su lugar, ordenar a dicha autoridad judicial que, en el término de treinta (30) días, profiriera un fallo de reemplazo en el que, al resolver el caso concreto, tenga en cuenta la línea jurisprudencial determinada por el Consejo de Estado, concerniente a la pensión de sobrevivientes de beneficiarios de los miembros de Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional fallecidos en simple actividad y la que trata del concepto referente a la dependencia económica, que exige examinarlo a la luz de los postulados constitucionales y legales que orientan la seguridad social como son: la protección especial a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta, protección integral de la familia, de las personas de la tercera edad, calidad de vida acorde con la dignidad humana, eficiencia y solidaridad, entre otros”.
(Sic) Los hechos y las consideraciones La anterior solicitud de amparo se sustentó en los hechos y consideraciones que se resumen a continuación: Señaló que de la unión marital conformada entre la señora Blanca Nelly Conde y el señor Luis Carlos Cermeño Díaz (Q.E.P.D), el día 27 de diciembre de 1972, nació Mario Gregorio Cermeño Conde.
Indicó que, el día 2 de febrero de 1996, Mario Gregorio Cermeño Conde, ingresó a la Policía Nacional como alumno del Nivel Ejecutivo, siendo nombrado con posterioridad como patrullero al servicio del Departamento de Policía de Putumayo; sin embargo, el día 31 de mayo de 1997, encontrándose en servicio activo falleció. Mencionó que el patrullero Mario Gregorio Cermeño, laboró al servicio de la Policía Nacional desde el 2 de febrero de 1996 hasta el 31 de mayo de 1997, circunstancia por la que, mediante escrito del 10 de abril de 1997, la señora Blanca Nelly Conde solicitó a la Policía Nacional, el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales a que tenía derecho.
Refirió que a través de las Resoluciones Nos. 00720 del 30 de julio de 1997 y 01071 del 4 de noviembre de 1997, se reconoció en favor de la señora Blanca Nelly Conde, el pago de una indemnización por el fallecimiento del patrullero Mario Gregorio Cermeño Conde; no obstante, no se dispuso el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente a que tenía derecho al tenor de lo dispuesto en la Ley 100 de 1993, norma que debía aplicarse a su caso por ser más favorable.
Expresó que, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, a efectos de que se declarara la nulidad de los referidos actos administrativos y, en consecuencia, se ordenara a la entidad el reconocimiento de la pensión de sobreviviente a su favor.
Adujo que, mediante sentencia del 22 de julio de 2021, el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa, accedió a las pretensiones de la demanda, decisión que fue objeto de apelación por la entidad demandada y, posteriormente, a través de providencia del 18 de mayo de 2022, el Tribunal Administrativo de Nariño revocó la decisión y en su lugar negó las pretensiones de la demanda.
Consideraciones de la parte actora Indicó que, la sentencia de 18 de mayo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, de acceso a la administración de justicia, a la seguridad jurídica y a la seguridad social, al incurrir en defecto fáctico, por no valorar en debida forma las pruebas allegadas al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con las cuales se demostraba que la tutelante reunía los presupuestos necesarios para acceder al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes.
Precisó que al expediente de nulidad y restablecimiento del derecho, se aportaron los documentos que acreditaban la dependencia económica de la señora Blanca Nelly Conde hacía su hijo Mario Gregorio Cermeño Conde, quien era la persona encargada de sustentar los gastos requeridos por su progenitora, máxime cuando el cuando el señor Luis Carlos Cermeño Hoyos, líder del núcleo familiar había fallecido.
Adicionalmente, refirió que la decisión censurada también desconoció el precedente jurisprudencial, porque no tuvo en cuenta la sentencia de unificación de fecha 30 de mayo de 2019, proferida por la Sección Segunda del máximo órgano de la Jurisdicción contenciosa administrativa, que hizo extensivo el régimen general para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a los beneficiarios de los integrantes de la Policía Nacional, así como las providencias que ha emitido el mismo Tribunal sobre la materia.
A su vez, invocó el cargo de violación directa de la Constitución, argumentando que con la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Nariño vulneró preceptos constitucionales entre estos los derechos fundamentales de la accionante. Trámite procesal El Consejo de Estado -Sección Cuarta, mediante auto del 1° de diciembre de 2022, admitió la demanda y ordenó la notificación a la autoridad accionada, esto es, al Juzgado Primero Administrativo de Mocoa, al Tribunal Administrativo de Nariño y a la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional.
Intervenciones 4.1. Tribunal Administrativo de Nariño, pidió que se declare la improcedencia de la acción, porque no se cumple con el carácter de subsidiaridad y residualidad que debe cumplir el amparo constitucional. Resaltó que la decisión cuestionada se fundamentó en la jurisprudencia del Consejo de Estado, según la cual en los casos en los que se apliquen las disposiciones contenidas en la Ley 100 de 1993, para acceder a un reconocimiento pensional por la muerte de un servidor de las fuerzas militares, en virtud del principio de favorabilidad; es necesario tener en cuenta la totalidad de las prescripciones de esta norma, es decir, no se puede escindir para aplicar lo más acorde con las pretensiones de los actores en relación con un estatuto pensional y lo que no les favorezca dejarlo de lado para aplicar otra normativa, lo cual no se tuvo en cuenta al emitir el fallo de primera instancia. Advirtió que en cumplimiento del precedente jurisprudencial y de los principios del derecho, se efectuó el respectivo análisis y se concluyó que la señora Blanca Nelly Conde no demostró la dependencia económica a la que hace alusión la referida norma. 4.2.
La Policía Nacional solicitó que se declare improcedente el amparo de tutela, porque en los argumentos de la accionante no se observa la configuración de un perjuicio irremediable. Expresó que en el caso objeto de estudio no existe la vulneración alegada por la actora, dado que a la demandante en el trámite procesal le fue garantizado el debido proceso, pues tuvo a su disposición los medios judiciales de defensa.
Manifestó que en ningún momento existió una transgresión al principio de favorabilidad, porque el órgano colegiado de segunda instancia en el sumario aplicó la Ley 100 de 1993 en virtud del aludido principio, cuestión diferente es que la actora en su calidad de progenitora del señor patrullero (F) Mario Gregorio Cermeño Conde incumple los requisitos para el otorgamiento y reconocimiento de la pensión de sobreviviente. 4.3.
El Juzgado Primero Administrativo de Mocoa no se pronunció sobre los hechos y consideraciones de la acción de tutela. La providencia impugnada El Consejo de Estado – Sección Cuarta, mediante sentencia de 9 de febrero de 2023, negó el amparo de tutela invocado por la señora Blanca Nelly Conde, argumentando lo siguiente: Preciso que la controversia analizada por la autoridad judicial accionada obedeció a los argumentos planteados en el escrito de apelación; es decir, que no se encontraba cumplido el requisito de dependencia económica de la actora respecto del causante, razón por la que había lugar a que dicho punto fuera objeto de análisis.
Indicó que realizó un estudio del régimen legal aplicable que regula el tema del reconocimiento de la pensión de sobreviviente y, además, tuvo en cuenta lo probado dentro del proceso, lo que le permitió concluir que: “(…) en este asunto no se demostró que se configuraran los requisitos indispensables para otorgar la prestación, por lo cual se impone revocar la sentencia objeto del recurso”.
Advirtió que, contrario a lo afirmado por la accionante, el Tribunal Administrativo de Nariño aplicó los criterios establecidos en la sentencia de unificación del 30 de mayo de 2019, emitida por el Consejo de Estado, en la medida en que había lugar a verificar la totalidad de los requisitos exigidos en la Ley 100 de 1993 para la concesión de la pensión de sobreviviente, esto es: i) que el causante hubiera cotizado cincuenta (50) semanas en los tres (3) últimos años inmediatamente anteriores a su deceso, requisito que encontró demostrado; y ii) que la actora dependiera económicamente del causante, circunstancia que no fue acreditada en el trámite procesal dado que, tal como se indicó en la providencia cuestionada, las pruebas aportadas no dieron cuenta de la dependencia necesaria para el reconocimiento solicitado.
Concluyó que la providencia objeto de reproche no incurrió en los defectos alegados por la accionante, a su vez, no se advirtió la adopción de decisiones arbitrarias, ni trasgresora de los derechos fundamentales cuyo amparo aquí se reclama. La impugnación La accionante impugnó la sentencia proferida por el Consejo de Estado- Sección Cuarta, argumentando que las pruebas allegadas, tanto al proceso ordinario como a la acción constitucional, demostraban plenamente la dependencia económica de la señora Blanca Nelly Conde respecto del patrullero Mario Gregorio Cermeño Conde.
Advirtió que desde el fallecimiento de su hijo la accionante no cuenta con los medios económicos necesarios para satisfacer sus necesidades básicas, por lo que, ante la negativa del reconocimiento de la prestación social solicitada, se estaba generando un perjuicio irremediable. Por lo anterior, solicitó revocar la sentencia de primera instancia proferida el 9 de febrero de 2023, por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante la cual se negaron las pretensiones de la acción de tutela, para en su lugar conceder las pretensiones a que hizo referencia en la acción de tutela.
CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer la impugnación interpuesta contra el fallo de primera instancia en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el artículo 25 del Acuerdo Nº 080 de12 de marzo de 2019. 2. Problema Jurídico La Sala debe decidir si revoca la decisión de primera instancia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que negó el amparo solicitado por la señora Blanca Nelly Conde, dado que, como lo alega la parte actora, el Tribunal Administrativo de Nariño, al proferir, la sentencia del 18 de mayo de 2022, incurrió en defecto factico, desconocimiento del precedente judicial y en violación directa de la constitución, al negar el reconocimiento de la pensión de sobreviviente a favor de la accionante por no encontrar probado el requisito de dependencia económica con el causante.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
Al respecto, la Corte Constitucional partió de la existencia de una vía de hecho a través de las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, posición que fue redefinida en la sentencia T-949 de 2003, y luego en la sentencia C-590 de 2005, en la que se fijaron las reglas de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, como se conocen actualmente.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica, del 5 de agosto de 2014, con ponencia del doctor Jorge Octavio Ramírez, precisó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales, siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, así: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la acción de tutela.
Estos requisitos son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y;
(vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial, y h) violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas podrá ser razón suficiente para conceder el amparo constitucional. 3.1. El defecto fáctico Conforme a la jurisprudencia constitucional, el defecto fáctico, en una dimensión negativa, se configura cuando en desarrollo de la actividad probatoria ejercida por el juez se presenta la omisión de la “(…) valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez (…)”.
En esta situación se incurre “(…) cuando el juez simplemente ignora la prueba u omite su valoración, o cuando sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente (…)”. En una dimensión positiva, el defecto fáctico ocurre cuando el juez, por ejemplo, “(…) aprecia pruebas que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas (…)”, de conformidad con el artículo 29 de la Carta Política.
En estos casos, sin embargo, sólo es factible fundar una acción de tutela por vía de hecho cuando ostensiblemente aparece arbitraria la valoración probatoria realizada por el Juez. Por tanto, el error en el juicio valorativo de la prueba: “(…) Debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia. (…)”.
En lo que respecta al supuesto fáctico por indebida valoración probatoria, ha dicho la Corte que este se configura, entre otros, en los siguientes casos: “(…) (i) Cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido;
(ii) cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva; (iii) en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, esto es, cuando se adoptan decisiones en contravía de la evidencia probatoria y sin un apoyo fáctico claro; (iv) cuando el funcionario judicial valora pruebas manifiestamente inconducentes respecto de los hechos y pretensiones debatidos en un proceso ordinario, no por tratarse en estricto sentido de pruebas viciadas de nulidad sino porque se trata de elementos probatorios que no guardaban relación con el asunto debatido en el proceso;
(v) cuando el juez de conocimiento da por probados hechos que no cuentan con soporte probatorio dentro del proceso y (vi) cuando no valore pruebas debidamente aportadas en el proceso. (…). Como se observa, el defecto fáctico por indebida valoración probatoria no solo se ocupa del examen que realiza el juez sobre el material probatorio aportado con el proceso, sino que además abarca toda la actividad probatoria que aquél despliega para intentar acreditar o desacreditar los hechos de la demanda.
Sin embargo, la intervención del juez de tutela, en relación con el manejo probatorio dado por el juez natural es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido. En primer lugar, el respeto por el principio de autonomía judicial y el principio del juez natural, impiden que el juez constitucional realice un examen exhaustivo del material probatorio.
Así, la Corte Constitucional, en sentencia T-055 de 1997, determinó que, en lo que hace al análisis del material probatorio, la independencia judicial cobra mayor valor y trascendencia. Por tal razón, tampoco es procedente la acción constitucional, cuando se encamina a obtener una evaluación de la actividad de valoración realizada por el juez que ordinariamente conoce de un asunto. 3.2 El desconocimiento del precedente Para la Corte Constitucional el desconocimiento del precedente consiste en que una autoridad judicial modifique su posición frente a determinado asunto, o se separe del criterio establecido por su superior jerárquico, haciendo caso omiso al precedente en la materia, y aún más, que a pesar de reconocer la existencia de éste, se aparte total o parcialmente del mismo sin cumplir con la carga argumentativa que le corresponde en esos casos, toda vez que con ese proceder se desconocen principios de relevancia constitucional como la igualdad, la seguridad jurídica, la confianza legítima, entre otros, que están directamente relacionados con el respeto del precedente.
Sobre el particular, en la sentencia T-446 de 2013 la Corte Constitucional señaló: […] es la ratio decidendi que es la base jurídica directa de la sentencia, el precedente judicial que, en virtud del derecho a la igualdad, tiene efectos vinculantes y debe ser aplicado para resolver casos similares, esto por cuanto ella constituye el conjunto de argumentos jurídicos que permiten solucionar el problema debatido en el caso y explicar la decisión adoptada a la luz de los hechos que lo fundamentan.
De manera que la ratio decidendi expresada en el precedente judicial constituye un importante límite a la autonomía judicial que no puede ser desconocido por los jueces. Ahora bien, es importante resaltar que la jurisprudencia ha distinguido entre precedente horizontal y precedente vertical para explicar, a partir de la estructura orgánica del poder judicial, los efectos vinculantes del precedente y su contundencia en la valoración que debe realizar el fallador en su sentencia. En este sentido, mientras el precedente horizontal supone que, en principio, un juez –individual o colegiado- no puede separarse del precedente fijado en sus propias sentencias; el precedente vertical implica que los jueces no se pueden apartar del precedente establecido por las autoridades judiciales con atribuciones superiores, particularmente por las altas cortes.
En esta óptica, la Corte ha reconocido que es preciso hacer efectivo el derecho a la igualdad, sin perder de vista que el juez goza de autonomía e independencia en su actividad, al punto que si bien está obligado a respetar el precedente fijado por él mismo y por sus superiores funcionales, también es responsable de adaptarse a las nuevas exigencias que la realidad le impone y asumir los desafíos propios de la evolución del derecho.
En consecuencia, un juez puede apartarse válidamente del precedente horizontal o vertical si (i) en su providencia hace una referencia expresa al precedente conforme al cual sus superiores funcionales o su propio despacho han resuelto casos análogos, pues “sólo puede admitirse una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia” (requisito de transparencia); y (ii) expone razones suficientes y válidas a la luz del ordenamiento jurídico y los supuestos fácticos del caso nuevo que justifiquen el cambio jurisprudencial, lo que significa que no se trata simplemente de ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta necesario demostrar que el precedente anterior no resulta válido, correcto o suficiente para resolver el caso nuevo (requisito de suficiencia).
Satisfechos estos requisitos por parte del juez, en criterio de la Corte, se entiende protegido el derecho a la igualdad de trato ante las autoridades y garantizada la autonomía e independencia de los operadores judiciales […]”. Por ello, la Corte Constitucional permite, siempre y cuando se justifique de manera razonada la decisión que en uno y otro sentido toma un juez en virtud del principio de autonomía, que las autoridades judiciales se aparten de un precedente pues la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico no es absoluta.
Y en caso de que el cambio de postura no se justifique expresamente, se produce una violación a los derechos fundamentales a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, que puede ser reclamada a través de la acción de tutela. 3.3 Violación directa de la Constitución Política Conforme a la jurisprudencia constitucional, la violación directa de la Constitución Política, como causal de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, procede cuando la decisión cuestionada supera el concepto de vía de hecho, es decir, en aquellos eventos en que, si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Sobre esta causal la Corte Constitucional en la sentencia T-689 de 2013, MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, indicó lo siguiente: “[…] Es importante referir que todas las causas específicas que originan la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales entrañan en sí mismas un quebrantamiento de la Carta Fundamental. No obstante, se estableció específicamente una causal denominada: violación directa de la Constitución que puede originarse por una interpretación legal inconstitucional o bien, porque la autoridad competente deja de aplicar la denominada excepción de inconstitucionalidad.
Esto porque: “La exigencia de razonabilidad y de proporcionalidad en el proceso interpretativo y en los resultados de la interpretación, precisamente llama la atención acerca del papel que le corresponde a la Carta en la aplicación de la ley y, por eso, reiteradamente la jurisprudencia ha hecho énfasis en que las decisiones judiciales ´vulneran directamente la Constitución´ cuando el juez realiza ´una interpretación de la normatividad evidentemente contraria a la Constitución´ y también cuando ´el juez se abstenga de aplicar la excepción de inconstitucionalidad en un caso en el cual, de no hacerlo, la decisión quebrantaría preceptos constitucionales…´.” El fundamento de la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad tiene su cimiento en el mandato contenido en el artículo 4° superior, el cual jerarquiza la Constitución Política en el primer lugar dentro del sistema de fuentes jurídico colombiano. Es decir que, cuando es evidente que la norma de inferior jerarquía contraría principios, valores y reglas de rango constitucional, es un deber de las autoridades judiciales y administrativas aplicar directamente la Constitución. En estos casos, se reitera, la prevalencia del orden superior debe asegurarse aun cuando las partes no hubieren solicitado la inaplicación de la norma para el caso particular. […]”. 5.
Caso concreto 5.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad La Sala advierte que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, toda vez que los defectos alegados pueden llevar consigo una violación de los derechos al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad social y de acceso a la administración de justicia, los cuales constituyen bienes jurídicos constitucionalmente amparados.
Respecto al cumplimiento del requisito de inmediatez, se observa que la providencia de segunda instancia, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño y que hoy se cuestiona en tutela, esto es, la sentencia del 18 de mayo de 2022, se notificó a las partes por correo electrónico el 2 de junio de 2022, quedando ejecutoriada el 9 de junio de 2022 y la demanda de tutela se presentó el 28 de noviembre de 2022, es decir, dentro de un término prudencial.
Por otro lado, no existen medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial con los cuales el accionante pueda lograr la protección de los derechos invocados, pues se adelantaron las dos instancias dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la señora Blanca Nelly Conde contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional y no se configura ninguna de las causales para hacer uso del recurso extraordinario de revisión. Adicionalmente, se observa que el accionante plantea de forma clara los hechos por los cuales consideran que se vulneran sus derechos fundamentales; y que la providencia que se cuestiona en el asunto de la referencia no fue proferida dentro de una acción de tutela, sino que se dictó dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 5.2.
Análisis de las causales específicas de procedibilidad El apoderado de la señora Blanca Nelly Conde, plantea la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad social y de acceso a la administración de justicia, porque considera que el Tribunal Administrativo de Nariño, al proferir la sentencia de 18 de mayo de 2022, incurrió en defecto fáctico, en desconocimiento del precedente jurisprudencial y en violación directa de la Constitución, al negar el reconocimiento de la pensión de sobreviviente en favor de la accionante.
Indicó que la referida decisión incurrió en defecto fáctico dado que no tuvo en cuenta los elementos probatorios que acreditaban la dependencia económica de la señora Blanca Nelly Conde respecto de su hijo y el tiempo de cotización, por lo que reunía los requisitos necesarios para acceder al reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente a su favor.
Aludió que la autoridad judicial desconoció el precedente judicial, porque no aplicó la sentencia de unificación de fecha 30 de mayo de 2019, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, que hizo extensivo el régimen general para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a los beneficiarios de los integrantes de la Policía Nacional.
Frente a la violación directa de la Constitución Política arguyó que, con la decisión adoptada el 18 de mayo de 2022 por el Tribunal Administrativo de Nariño, no se garantizó de manera real, efectiva y material, los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, seguridad social y de acceso a la administración de justicia, de la señora Blanca Nelly Conde. 5.2.1 El defecto fáctico alegado Con el fin de resolver los cuestionamientos de la parte actora, la Sala considera pertinente revisar los argumentos expuestos por el Tribunal Administrativo de Nariño, en la sentencia de 18 de mayo de 2022, emitida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en la que estimó lo siguiente: “ Es decir, que la beneficiaria puede acceder al reconocimiento y pago de una pensión mensual de sobrevivientes, pues el tiempo de cotización corresponde al que se requiere para su concesión. En un segundo escenario, resulta imperioso analizar si efectivamente se reúnen los requisitos para que la demandante, como madre del señor Mario Gregorio Cermeño Conde, se pueda entender como beneficiaria de la prestación. Para ello, debe acreditar que cumple el requisito del literal d) del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, es decir, que dependía económicamente del hijo que murió. A este respecto, una vez revisado el material probatorio que allegó la parte demandante, considera la Sala que no se aportó prueba siquiera sumaria respecto de la dependencia económica de la señora Blanca Nelly Conde, del fallecido señor Cermeño Conde.
Es decir, en este caso no se pueden aceptar que están configurados todos los requisitos que se establecen en el literal d) del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, pues no se demostró que la señora Blanca Nelly Conde dependiera económicamente de su hijo el señor Mario Gregorio Cermeño Conde, requisito indispensable para conceder la prestación por la que se reclama.
Lo anterior implica para la Sala, que es necesario declarar que en este asunto no se demostró que se configuraran los requisitos indispensables para otorgar la prestación, por lo cual se impone revocar la sentencia objeto del recurso”. (Sic) Revisado el contenido de la providencia acusada, la Sala observa que el Tribunal Administrativo de Nariño, para desestimar la pretensión de la demandante, relacionada con el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, tomó como fundamento los documentos allegados al proceso, entre estos: El Registro civil de nacimiento, que da cuenta que la señora Blanca Nelly Conde es la madre del señor Mario Gregorio Cermeño Conde.
La Resolución No. 217 del 26 de enero de 1996, en la que consta que el señor Mario Gregorio Cermeño Conde ingresó el 2 de febrero de 1996 a la Policía Nacional y laboró en dicha institución un tiempo total de un (1) año, un (1) mes y veintinueve (29) días hasta el 31 de marzo de 1997. La reclamación administrativa mediante la cual la señora Blanca Nelly Conde, solicitó el reconocimiento de pensión de sobreviviente, con ocasión al fallecimiento del señor Mario Gregorio Cermeño Conde.
La Resoluciones Nos. 00971 del 9 de julio de 2015, 00456 del 12 de abril de 2016 y 03186 del 1 de junio de 2016, la Policía Nacional negó el reconocimiento pensional. La Resolución No. 720 de 1997 por medio de la cual la entidad demandada estableció que: i) el señor Mario Gregorio Cermeño Conde falleció en situación de soltería sin que hubiera procreado hijos y ii) se acreditó el reconocimiento y pago de prestaciones sociales y compensación en favor de la señora Blanca Nelly Conde.
A partir de los referidos documentos, el Tribunal infirió que si bien los mismos, revelaban el vínculo de parentesco del causante con la demandante, el tiempo de servicio del señor Mario Gregorio Cermeño Conde, la ausencia de hijos y el trámite administrativo con el que se reconoció el pago de la compensación por parte de la Policía Nacional a favor de la señora Blanca Nelly Conde, lo cierto, es “que no se aportó prueba siquiera sumaria respecto de la dependencia económica de la señora Blanca Nelly Conde, del fallecido señor Cermeño Conde.”.
En este sentido, el Tribunal advirtió que en el caso objeto de estudio no se configuraron todos los presupuestos que se establecen en el literal d) del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, para acceder al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, pues no se demostró que la señora Blanca Nelly Conde dependiera económicamente de su hijo el señor Mario Gregorio Cermeño Conde, requisito indispensable para conceder la prestación por la que se reclama.
En este orden de ideas, la Sala considera que la sentencia de 18 de mayo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, no incurrió en vía de hecho por defecto fáctico, pues la decisión de revocar la sentencia de primera instancia,, para en su lugar, negar las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho estuvo soportada en un estudio razonable de los hechos, las pruebas y la normativa aplicable al caso concreto, lo que le permitió concluir que la parte demandante no acreditó la totalidad de los requisitos previstos en el literal d) del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, consistente en la dependencia económica de la accionante hacia el causante.
En efecto, para esta Subsección no se puede inferir la existencia de un defecto fáctico en la providencia acusada, máxime cuando la parte actora no desarrolla una carga argumentativa y probatoria tendiente a identificar, ni demostrar cuáles fueron los documentos que se aportaron al proceso ordinario, que revelaban la dependencia económica con el causante y, que no se valoraron por la autoridad judicial accionada o que se examinaron en forma parcial o defectuosamente, cuya adecuada valoración hubiera podido incidir positivamente en la decisión final.
Así pues, para la Sala es evidente que la parte actora se limitó a insistir en los argumentos decantados en el proceso ordinario dirigidos a como el juez administrativo debió valorar los hechos y los escasos elementos probatorios obrantes en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, para que se garantizara la satisfacción de sus intereses particulares a partir de sendas afirmaciones, sin contar con elementos materiales que revelaran la irregularidad alegada.
Bajo estas consideraciones, la Sala en el presente asunto no se configura la existencia de un defecto fáctico, pues contrario a lo manifestado por la parte actora, es claro que la autoridad judicial accionada, en ejercicio de los principios de autonomía funcional, independencia y sana crítica, efectuó un alcance probatorio coherente y válido de las pruebas allegadas al proceso, que, a pesar de no resultar satisfactorias en su integridad a la parte accionante, no permiten colegir que su actuación fue contraria a derecho. 5.2.2 El presunto desconocimiento del presente alegado En el sub judice, la parte actora, manifestó que se incurrió en desconocimiento del precedente al no aplicar la sentencia de unificación del 30 de mayo de 2019, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, con radicado número 25000-23-42-000-2013- 02235-01.
Cabe resaltar que, en la referida sentencia de unificación, la Sección Segunda de esta Corporación estableció las reglas de unificación respecto del reconocimiento de pensión de sobreviviente de los oficiales y suboficiales de la Policía Nacional, estableciendo lo siguiente: “1.- Con fundamento en la regla de favorabilidad contenida en el artículo 288 de la Ley 100 de 1993, los beneficiarios de los oficiales y suboficiales de la Policía Nacional fallecidos en simple actividad con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 4433 de 2004 y con posterioridad a la vigencia de aquella ley, pueden beneficiarse de la pensión de sobrevivientes prevista por el régimen general contenido en sus artículos 46, 47 y 48.
Este régimen deberá aplicarse en su integridad para efectos del reconocimiento de la prestación, esto es, lo relativo al monto de la pensión, el ingreso base de liquidación y el orden de beneficiarios. 2.- Como consecuencia de lo anterior y en atención al principio de inescindibilidad normativa, de la suma adeudada por concepto de pensión de sobrevivientes en virtud de la aplicación de la Ley 100 de 1993, deberá descontarse, debidamente indexado, lo pagado como compensación por muerte simplemente en actividad, en atención a la incompatibilidad de los dos regímenes y a que la contingencia que ampara tal prestación es cubierta con el reconocimiento pensional. 3.- Para efectos del descuento al que hace alusión el numeral anterior, la entidad solo podrá descontar el valor efectivamente recibido por concepto de compensación por muerte debidamente indexado.
En aquellos casos donde el valor actualizado de la compensación por muerte a descontar supere el monto del retroactivo pensional que debe pagar la entidad, será necesario realizar un acuerdo de pago con el fin de que el beneficiario de la pensión cubra la diferencia sin que se afecte su mínimo vital. 4.- Al hacer extensivo el régimen general para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a los beneficiarios de los oficiales y suboficiales de la Policía Nacional fallecidos en simple actividad, con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 4433 de 2004 y en vigencia de la Ley 100 de 1993, el término prescriptivo que debe atenderse en relación con las mesadas pensionales, es el trienal, de acuerdo con lo previsto en el régimen general. 5.- En ningún caso habrá prescripción a favor de los beneficiarios que tengan derecho a la pensión de sobrevivientes en los términos de la presente providencia, de los valores pagados por concepto de compensación por muerte.
Esto por cuanto el derecho a compensar o deducir lo pagado surge solo a partir de la sentencia que reconoce el derecho pensional. 6.- Esta sentencia no es constitutiva del derecho por lo que las reclamaciones que se hagan con fundamento en ella quedarán sujetas a las reglas de prescripción”. Revisada la providencia cuestionada, se observa que al momento de efectuar el análisis de la norma aplicable al caso concreto, se advirtió que teniendo en cuenta que la vinculación del señor Mario Gregorio Cermeño Conde se concretó en febrero de 1996, sería del caso aplicar el Decreto 1091 de 1995; no obstante, no resultaba ser la norma más favorable, por lo cual, era pertinente apartarse de su aplicación y, estudiar lo regulado por la Ley 100 de 1993, de acuerdo con lo dispuesto por la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 30 de mayo de 2019.
Así las cosas, es claro que la autoridad judicial accionada, en aplicación de los principios de favorabilidad e inescindibilidad normativa, contendidos en la sentencia de unificación citada, consideró que era dable acceder al reconocimiento y pago de una pensión de sobrevivientes a favor de la demandante como madre del patrullero fallecido, con fundamento en las disposiciones consagradas en la Ley 100 de 1993; no obstante, se advirtió que no se encontraba acreditada la dependencia económica, requisito exigido a los padres, en el literal d) del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, para acceder a la pensión de sobrevivientes.
Conforme con lo expuesto, para la Sala la autoridad tutelada no incurrió en desconocimiento del precedente jurisprudencial alguno; pues, como se evidenció en el contenido de la providencia censurada, el Tribunal Administrativo de Nariño acogió el criterio jurisprudencial dispuesto por el Consejo de Estado en la sentencia de 30 de mayo de 2019 y efectuó un análisis de favorabilidad de la norma aplicable al caso bajo estudio, precisando que bajo dicho principio, lo procedente era acudir al régimen general de pensiones para determinar la procedibilidad del reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes pretendida.
Distinto fue que por razones de índole probatorio no fue posible acceder a la prestación social. Finalmente, la Sala considera que el cargo de violación directa de la Constitución no se soportó, ni probó en el marco de esta acción constitucional, toda vez que, si bien la parte accionante alega que la autoridad judicial vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad social y de acceso a la administración de justicia; lo cierto es que la decisión del Tribunal Administrativo de Nariño se soportó en estudio de razonable de los hechos, las pruebas allegadas al proceso y la normativa aplicable al caso, sin desconocer las garantías constitucionales de la actora.
En ese sentido, se debe señalar que los argumentos alegados por la demandante en el escrito de tutela, demuestran su inconformidad con la actuación y decisión adoptada por la autoridad judicial demandada, sin acreditar irregularidades de orden constitucional en las que presuntamente incurrió; por tal razón, para la Sala no es de recibo que la parte actora pretenda hacer uso de la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, con el fin de reabrir el debate jurídico que se surtió dentro del trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con el único propósito de obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses.
Así las cosas, se concluye que la providencia de 18 de mayo de 2022, expedida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, no vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte accionante, por cuanto no se evidencia en su contenido, un análisis arbitrario, infundado o caprichoso ajeno a preceptos jurídicos de orden constitucional y legal, que amerite la intervención del juez de tutela.
DECISIÓN Por las anteriores razones, se confirmará la sentencia de 9 de febrero de 2023, proferida por el Consejo de Estado – Sección Cuarta, por medio de la cual negó la solicitud de amparo presentada por el apoderado de la señora Blanca Nelly Conde, contra el Tribunal Administrativo de Nariño, por las razones expuestas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO. - CONFIRMAR la sentencia de 9 de febrero de 2023, proferida por el Consejo de Estado – Sección Cuarta, por medio del cual se negó el amparo de tutela solicitado por la señora Blanca Nelly Conde.
SEGUNDO. - Por Secretaría, remitir a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador La anterior providencia se discutió y aprobó por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CARMELO PERDOMO CUÉTER (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)