Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., dos (2) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-05491-00 Demandante: Entidad Promotora de Salud Servicio Occidental de Salud SA SOS Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera - Subsección C. Temas: Tutela contra providencia judicial.
Reparación directa. Conflicto negativo de jurisdicción. Conflicto negativo de competencia. Defecto procedimental. Decisión: Niega solicitud de amparo. La Sala decide la acción de tutela formulada por la Entidad Promotora de Salud Servicio Occidental de Salud SA SOS contra la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
I.
ANTECEDENTES Solicitud de amparo 1. El 3 de septiembre de 2025, la parte actora presentó acción de tutela con el propósito de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, así como del principio de seguridad jurídica, los cuales estimo que fueron transgredidos por la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 2.
A título de amparo, solicitó que se dejara sin efectos el Auto de 30 de abril de 2025 proferido por la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en consecuencia, que se abstuviera de seguir declarando la falta de competencia, máxime cuando la Corte Constitucional dirimió el conflicto negativo de competencia y le impuso la carga de conocer del proceso No. 25000-23-26-000-2010-00398-00. 3.
Como fundamentos fácticos de la solicitud de amparo, la parte actora indicó que, el 22 de junio de 2010, radicó demanda de reparación directa en contra del Ministerio de Salud y Protección Social y otros, con el fin de obtener el recobro de algunos servicios de salud prestados y no cubiertos por el Plan Obligatorio de Salud – POS (hoy Plan de Beneficios en Salud). 4.
Señaló que dicha demanda, por reparto, le correspondió a la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la cual fue Radicado: 11001-03-15-000-2025-05491-00 Demandante: Entidad Promotora de Salud Servicio Occidental de Salud SA SOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 admitida el 28 de julio de 2010.
No obstante, el 19 de agosto de 2014, dicha corporación declaró la falta de jurisdicción y dispuso remitir el expediente a la Sala de Reparto de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá. 5. El 16 de septiembre de 2014, la autoridad judicial dejó sin efectos el Auto de 19 de agosto de 2014, pues consideró que debía privilegiarse el acceso a la justicia y ordenó remitir el expediente a la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca1, en atención a que esa subsección ya había resuelto casos similares. 6.
El 11 de octubre de 2016, la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en cumplimiento de la Circular SACUNC14-181 de 22 de septiembre de 2014, remitió el proceso por falta de competencia a los juzgados laborales de circuito de Bogotá, correspondiéndole su conocimiento, por reparto, al Juzgado 37 Laboral de Circuito de Bogotá. 7.
El 6 de marzo de 2024, el Juzgado 37 Laboral del Circuito de Bogotá declaró la falta de jurisdicción y trabó un conflicto negativo de competencias ante la Corte Constitucional, ya que la competencia para conocer del proceso recaía sobre la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 8. El 22 de mayo de 2024, la Corte Constitucional dirimió el conflicto y señaló que la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca era la autoridad competente para conocer de la demanda instaurada por la Entidad Promotora de Salud Servicio Occidental de Salud SA SOS.
Razón por la cual le remitió el expediente para que continuara con el trámite del proceso y comunicara lo resuelto a los interesados, incluyendo al referido juzgado. 9. El 30 de abril de 2025, la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió un auto mediante el cual remitió el proceso, por competencia, a la Sección Primera de ese mismo Tribunal.
Lo anterior, por cuanto consideró que las pretensiones de la demanda se enmarcaban en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y no en la de reparación directa. Señaló además que esa acción era de conocimiento propio de la Sección Primera y precisó que la decisión de la Corte Constitucional no había sido verdaderamente de fondo, en la medida en que solo resolvió el conflicto negativo de jurisdicción, sin pronunciarse sobre la distribución interna de competencias entre las secciones del tribunal. 10.
Como fundamentos de la vulneración, la parte actora sostuvo que la autoridad judicial había incurrido en un defecto procedimental absoluto, en la medida en que se declaró, por segunda vez, la falta de competencia para conocer de la demanda de reparación directa. Esto, a pesar de que la Corte Constitucional ya había dirimido dicho conflicto negativo de jurisdicción mediante Auto de 22 de mayo de 2024. 1 De conformidad con la trazabilidad del proceso que su remitió la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05491-00 Demandante: Entidad Promotora de Salud Servicio Occidental de Salud SA SOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 11. Agregó que el tribunal desconoció lo dispuesto en el artículo 139 del Código General del Proceso, al declararse nuevamente sin competencia y omitir la decisión expresa de la Corte Constitucional, en la que se le había asignado el conocimiento de la demanda y se le ordenó continuar con el trámite correspondiente. 12.
Finalmente, indicó que esta situación generaba una dilación injustificada y prolongada del proceso, en tanto habían transcurrido más de 15 años desde la radicación de la demanda. Intervenciones2 13. La Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela, tras considerar que se encontraba demostrado que no se acreditaron los requisitos generales ni los específicos exigidos para la interposición de dicho mecanismo contra providencias judiciales.
Asimismo, pidió que se declarara la falta de legitimación en la causa por pasiva, puesto que no había vulnerado derecho alguno de la parte accionante, toda vez que carecía de competencia para satisfacer las pretensiones formuladas en el escrito de tutela. 14. La Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca consideró que la acción de tutela debía ser desestimada por improcedente o, en su defecto, negarse el amparo reclamado.
Explicó que el Auto de 30 de abril de 2025 no había vulnerado ni puesto en riesgo los derechos fundamentales de la parte accionante, pues en ningún momento se desconoció el auto proferido por la Corte Constitucional mediante el cual se había dirimido el conflicto de jurisdicciones. 15. Por el contrario, precisó que había resuelto remitir el expediente a la Sección Primera de la misma corporación, en la medida en que la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho y, en ese orden, su conocimiento correspondía a esa sección, en virtud de la distribución de competencias establecida en el Decreto Ley 2288 de 1989. 16.
La Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva y, en consecuencia, se le desvinculara del trámite constitucional. Explicó que los planteamientos del accionante se fundaban en la presunta vulneración de derechos fundamentales atribuida a la Subsección C de la Sección Tercera del mismo tribunal, por haber proferido el Auto de 30 de abril de 2025 dentro del proceso de reparación directa. 2 Mediante Auto de 5 de septiembre de 2025, se admitió la acción de tutela de la referencia contra la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, se vinculó a la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, Consorcio – FIDUFOSYGA 2005 y a la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05491-00 Demandante: Entidad Promotora de Salud Servicio Occidental de Salud SA SOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 17. Afirmó, que una vez recibió el expediente, mediante Auto de 21 de agosto de 2025, declaró la carencia de competencia para conocer del proceso y promovió un conflicto negativo de competencia ante la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el propósito de que dicha instancia dirimiera la controversia.
II. CONSIDERACIONES Competencia 18. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia, y el Acuerdo No. 80 de 2019, Reglamento Interno del Consejo de Estado, esta Sala es competente para conocer del proceso de la referencia. Cuestión previa 19.
La Sala advierte que tanto la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES como la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca solicitaron su desvinculación del presente trámite. Sin embargo, dichas solicitudes serán desestimadas, toda vez que el resultado de la controversia puede ser de su interés: en el caso de la ADRES, por su calidad de parte demandada dentro del proceso de reparación directa; y en el de la Subsección A de la Sección Primera del tribunal, por haber adelantado las últimas actuaciones procesales en la demanda instaurada por la parte accionante.
Problema jurídico 20. Corresponde a la Sala determinar, una vez verificados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca vulneró los derechos fundamentales de la parte actora al proferir el Auto de 30 de abril de 2025, mediante el cual declaró la falta de competencia para conocer del proceso y dispuso remitir el expediente a la Sección Primera de la misma corporación. Procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial 21.
La presente acción de tutela cumplió con todos los requisitos generales de procedencia, toda vez que (1) la controversia goza de relevancia constitucional, comoquiera que el debate gira en torno a la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, así como del principio de seguridad jurídica, no se trata de una discusión de raigambre eminentemente legal ni una reiteración de los argumentos planteados en el trámite ordinario y, en todo caso, el reparo (defecto procedimental) fue dirigido concretamente contra el Auto de 30 de abril de 2025;
(2) se encuentra satisfecha la legitimación en la causa por activa y por pasiva, debido a que, por un lado, la parte actora tenía la calidad de demandante en el proceso de reparación directa y, por el otro, la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Radicado: 11001-03-15-000-2025-05491-00 Demandante: Entidad Promotora de Salud Servicio Occidental de Salud SA SOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Cundinamarca profirió la decisión que se cuestiona;
(3) se encuentra acreditada la exigencia de subsidiariedad, comoquiera que se agotaron todos los mecanismos judiciales que tenía para procurar la defensa de sus derechos; (4) la acción de tutela se presentó el 3 de septiembre de 2025, es decir, dentro de los 6 meses siguientes a la notificación del Auto de 30 de abril de 2025 (4 de agosto de 2025);
(5) se identificaron razonablemente los hechos y argumentos con fundamento en los cuales se alega la vulneración de derechos fundamentales; y (6) la tutela no se interpone contra una providencia de igual naturaleza. 22. Comoquiera que la acción de tutela es procedente, se estudiará el fondo de la controversia. Análisis de vulneración alegada: estudio de defectos 23.
La Sala negará la solicitud de amparo, por las razones que se exponen a continuación: 24. En criterio del accionante, la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en un defecto procedimental porque: (i) desconoció la orden impartida por la Corte Constitucional mediante Auto de 22 de mayo de 2024, en el cual se dirimió el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 37 Laboral de Circuito de Bogotá y la Subsección C de la Sección Tercera de ese tribunal, declarando finalmente que esta última era la competente para conocer de la demanda; y (ii) desconoció lo dispuesto en el artículo 139 del Código General del Proceso (CGP), que ordena que los conflictos de competencia deben resolverse de plano, es decir, en una sola oportunidad y sin trámites adicionales.
No obstante, la Subsección C declaró su falta de competencia para conocer de la demanda. 25. En este punto, conviene diferenciar la falta de jurisdicción (competencia jurisdiccional) de la falta de competencia (competencia por otros factores). La primera surge porque la materia está atribuida a otra jurisdicción (civil, penal, laboral, contencioso administrativa, etc.).
Se trata, entonces, de un límite externo y absoluto que impide adelantar cualquier actuación procesal. Ahora bien, la falta de competencia, en cambio, se presenta cuando, dentro de la misma jurisdicción, la ley distribuye los asuntos entre jueces (de igual o distintas categorías), ya sea por factores como el territorio, la cuantía, la materia o la función. En este último caso, la controversia no radica en si el asunto pertenece a una jurisdicción distinta, sino en cuál órgano específico, dentro de la misma jurisdicción, debe conocerlo. 26.
En ese orden de ideas, la Sala advierte que la decisión de la Corte Constitucional, conforme al numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política y al literal f) del artículo 5 del Acuerdo 01 de 2025, versó exclusivamente sobre la resolución del conflicto negativo de jurisdicciones. En esa oportunidad, la alta corporación dispuso que la jurisdicción de lo contencioso administrativo era la competente y, en consecuencia, que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca debía conocer de la demanda, por tratarse de una materia propia de dicha Radicado: 11001-03-15-000-2025-05491-00 Demandante: Entidad Promotora de Salud Servicio Occidental de Salud SA SOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 jurisdicción. Así las cosas, no se acreditó que la Subsección C de la Sección Tercera de ese tribunal hubiera desconocido la orden impartida por la Corte Constitucional, pues si bien declaró la falta de competencia, lo cierto es que no remitió el expediente a otra jurisdicción, sino a la Sección Primera del mismo tribunal, en atención a que cada sección tiene materias de conocimiento asignadas3. 27.
De igual manera, tampoco se demostró que dicho tribunal hubiera desconocido el artículo 139 del CGP. Ya que esa disposición establece que el juez no podrá declarar la falta de competencia cuando haya sido prorrogada por el silencio de las partes, salvo en casos de factores subjetivos y funcionales. En el presente asunto, la autoridad judicial declaró su falta de competencia debido a un factor objetivo, pues conforme al Decreto Ley 2288 de 1989, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca distribuyó internamente el conocimiento de los asuntos a su cargo entre sus secciones.
En consecuencia, lo sucedido constituye un conflicto negativo de competencia entre secciones de la misma corporación, lo cual difiere sustancialmente de un conflicto de jurisdicción. 28. Finalmente, se constató que la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al recibir el proceso tras la decisión de la Subsección C, mediante Auto de 21 de agosto de 20254 declaró su falta de competencia y promovió un conflicto negativo de competencia para que la Sala Plena de ese tribunal lo resolviera.
En este contexto, y teniendo en cuenta que la demanda fue radicada en el año 2010, de manera que han transcurrido más de 15 años sin que se haya emitido una decisión de fondo, esta Sala considera necesario exhortar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que imprima la mayor celeridad en el trámite. Ello implica adoptar las medidas administrativas y judiciales pertinentes para garantizar que, sin más dilaciones, se defina de manera definitiva la competencia y se dé curso al proceso, en aras de salvaguardar los principios de eficacia, celeridad y acceso a la justicia. 29.
Por tanto, la Sala concluye que la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no desconoció la orden impartida por la Corte Constitucional ni transgredió el artículo 139 del Código General del Proceso. Conclusión 30. La Sala negará la acción de tutela interpuesta, al no encontrarse acreditado que la providencia proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurriera en algún defecto ni que hubiera vulnerado los derechos fundamentales de la parte actora. 3 Decreto Ley 2228 de 1989.
Artículo 18. Atribuciones de las secciones. Las Secciones tendrán las siguientes funciones: SECCIÓN PRIMERA. Le corresponde el conocimiento de los siguientes procesos y actuaciones: 1. De nulidad y restablecimiento del derecho que no correspondan a las demás Secciones. […] SECCIÓN TERCERA. Le corresponde el conocimiento de los siguientes procesos de competencia del Tribunal: 1.
De reparación directa y cumplimiento. 2. Los relativos a contratos y actos separables de los mismos. 3. Los de naturaleza agraria. […] 4 Radicado: 25000-23-41-000-2025-01323-00. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05491-00 Demandante: Entidad Promotora de Salud Servicio Occidental de Salud SA SOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO. NEGAR las solicitudes de desvinculación presentadas por la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES y la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
SEGUNDO. NEGAR la acción de tutela presentada por la Entidad Promotora de Salud Servicio Occidental de Salud SA SOS, por las razones expuestas en esta providencia.
TERCERO. EXHORTAR al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que, en ejercicio de su autonomía judicial, imprima celeridad en los trámites correspondientes dentro del proceso No. 25000-23-26-000-2010-00398-015 (hoy 25000-23-41-000-2025-01323-006).
CUARTO. En caso de no ser impugnada la anterior decisión, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. 5 Reparación directa. 6 Nulidad y restablecimiento del derecho.