Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., diecinueve (19) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción popular Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Demandantes: Jorge Humberto González Villanueva y Miguel Ángel Chaves García Demandados: Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible;

Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca; Departamento de Cundinamarca – Secretaría de Educación - Instituciones de Educación Departamental Santa María, Bolívar, Brucelas, Instituto San Luis y Escuela Centro del Llano – Palo Gordo; Municipios Villa San Diego de Ubaté, Carmen de Carupa y Fúquene; e Instituto Geográfico Agustín Codazzi.

Tema: Recuperación, conservación y preservación de algunas áreas de la Cuenca del Río Ubaté - Suárez en los municipios Villa San Diego de Ubaté, Fúquene y Carmen de Carupa. SENTENCIA EN SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide, en segunda instancia, los recursos de apelación interpuestos por la Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR-, el Departamento de Cundinamarca, así como por los municipios de Fúquene y Villa San Diego de Ubaté contra la sentencia proferida el 13 de marzo de 2013 por la Subsección “B” de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. 2 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.

ANTECEDENTES La demanda 1. Los señores Jorge Humberto González Villanueva y Miguel Ángel Chaves García presentaron demanda, en ejercicio de la acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política y reglamentada por la Ley 472 de 5 de agosto de 19981, con el objeto de lograr la protección de los derechos e intereses colectivos: i) al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; ii) a la moralidad administrativa; iii) a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; iv) a la defensa del patrimonio público; v) a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; y vi) la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

Pretensiones 2. La parte demandante formuló las siguientes pretensiones: “[…] 1. Se ordene alinderar y amojonar en el término de seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria del correspondiente fallo, la zona de ronda del Río Ubaté desde su nacimiento hasta la desembocadura a la laguna Fúquene y se ordene inscribir la determinación en los predios que resulten afectados ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, dando particular importancia al valor recreativo a las rondas de ríos y se determine el ancho de la misma, de conformidad a lo establecido en la Ley (Ley 99 de 1993;

Decreto 2811 de 1974 y demás normas aplicables); así mismo se determine la zona de amortiguación contigua al mismo –zona de manejo y preservación ambiental-, que abarcará toda la zona de influencia del Río Ubaté desde su nacimiento hasta la desembocadura a la laguna de Fúquene y se ordene instalar vallas, avisos, señales, leyendas, que de manera clara informen sobre su localización, límites e importancia a la comunidad de la zona de influencia. 2.

Se ordene la recuperación del espacio público – zona de ronda del Río Ubaté, como bien inalienable e imprescriptible del Estado, indebidamente ocupado por las construcciones de los Establecimientos Educativos del Departamento de 1 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 3 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cundinamarca que se lleguen a establecer y/o por la ocupación indebida de los particulares que en el curso de la acción se identifiquen y claramente se determinen. 3.

Que dentro del término que el Despacho señale se ordene la reforestación de la ronda del Río Ubaté y se determine un plan de manejo y control ambiental para la ronda del río Ubaté, que contenga el proceso de concertación y definición de compromisos con las comunidades y los diferentes actores institucionales, para la sostenibilidad, conservación, protección y preservación de la ronda, para lo cual deberá operar entre otros mecanismos los de monitoreo, seguimiento y control al cumplimiento de los objetivos. 4.

Que dentro del término que el Despacho señale se ordene la limpieza del cauce del río Ubaté y se ordene el retiro de escombros, basuras, y elementos contaminantes arrojados al mismo. 5. Que se prohíba adelantar cualquier tipo de construcción u obras en las zonas de ronda y en la zona de manejo y preservación ambiental, especialmente cualquier tipo de asentamiento urbano que se pretenda establecer por parte del Municipio Villa San Diego de Ubaté, especialmente en las áreas de zona de ronda y de manejo y preservación ambiental, para que no puedan ser incorporadas como nuevas áreas urbanas. 6.

Que en caso de que se determine la existencia de construcciones, edificaciones, asentamientos de población, parcelaciones y/o viviendas localizados en zona de ronda del Río Ubaté, se ordene el reasentamiento y/o reubicación dentro del plazo razonable que señale el Despacho, advirtiendo que dicho espacio ocupado es espacio público y que deberá ser restituido. 7.

Que declare la protección del Río Ubaté como patrimonio público medioambiental de vital importancia para la región y como principal afluente de la laguna de Fúquene y tomen las medidas necesarias, -plan de manejo- a fin de evitar siga aumentando la contaminación, con ocasión a los vertimientos de las aguas residuales domésticas que son arrojadas a su cauce por los Municipios de Carmen de Curúpa;

Municipio de Ubaté y Municipio de Fúquene, sin que cumplan los parámetros de los límites de vertimientos permitidos y establecidos en la Ley y se conserve dicha fuente hídrica para las futuras generaciones. 8. Como consecuencia de la anterior declaración, se le ordene a los accionados, presenten dentro del plazo razonable que señale el Despacho “el plan de saneamiento y manejo de vertimientos de aguas residuales”, tendiente a que se cumpla con los parámetros de vertimientos de aguas residuales de conformidad al Decreto 3100 de 2003 y la Resolución 1433 de 2004, Resolución 2145 de 2005 y demás normas aplicables, para que los límites de contaminación se adecuen a los parámetros establecidos en la Ley y se pueda garantizar un desarrollo sostenible. 9.

Que se condene a los Municipios accionados a pagar la tasa retributiva por vertimientos a la Entidad prestadora del Servicio público de Alcantarillado, de conformidad a lo establecido en la Ley 99 de 1993; Decreto 901 de 1997; el Decreto 3100 de 2003 modificado por el 3440 de 2004 que reglamentó el cobro de las tasas retributivas por vertimientos puntuales y demás normas que regulen la materia, para lo cual la CAR deberá presentar la liquidación correspondiente de los últimos cinco (5) años. 10.

Que se ordene Integrar el Comité de Verificación y Cumplimiento de la sentencia por las personas y entidades que el Despacho considere pertinente. 4 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11. Que se condene a los accionados de manera solidaria a pagar a favor de los actores el incentivo en la cuantía de 150 salarios mínimos legales vigentes en la sentencia correspondiente.

Las demás determinaciones u ordenes que el Despacho considere pertinentes, necesarios y consecuentes decidir en la sentencia […]”2. Presupuestos fácticos 3. La parte actora indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones: 3.1. Manifestó que en la ronda del Río Ubaté se han realizado construcciones de establecimientos comerciales, sin que las autoridades cumplan las funciones de protección del espacio público y del medio ambiente. 3.2.

Afirmó que el Municipio Villa de San Diego de Ubaté, sin contar con estudios de factibilidad, conveniencia y riesgo, adquirió dos (2) predios, denominados La Holanda y La Fortuna, los cuales se ubican en la Vereda Volcán. 3.3. Explicó que los predios adquiridos tienen un área de “[…] 3 hectáreas 2000 m2 y 5 hectáreas 1235 m2 […]” que forman parte de la zona de ronda del Río Ubaté y de la zona de preservación y manejo ambiental; asimismo, están afectados por la Quebrada El Infierno o Novilleros.

Según la parte actora, en este lugar se pretende desarrollar un programa de interés social para setecientas (700) familias. 3.4. Sostuvo que el desarrollo urbano en las anteriores condiciones es inconveniente toda vez que los predios seleccionados para adelantar un proyecto de vivienda de interés social no reúnen las condiciones mínimas de viabilidad, seguridad y conveniencia, además, no cuentan con la capacidad mínima para suministrar servicios públicos de acueducto y alcantarillado, toda vez que la instalación matriz de este último afectaría el lecho del Río Ubaté. 3.5.

Indicó que es posible que se presente un desastre natural en la zona teniendo en cuenta las condiciones descritas anteriormente. 2 Folios 3 a 4 5 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Reforma de la demanda 4.

El Tribunal, mediante el auto proferido el 6 de mayo de 2011, en la audiencia especial de pacto de cumplimiento, profirió la siguiente decisión: “[…] la H. Magistrada Conductora del proceso ilustra a las partes presentes sobre la finalidad de la presente audiencia aclarando que vistos los hechos de la demanda pareciera que están dirigidos a la protección y recuperación de las zonas de ronda del río Ubaté, pero también se lee en la demanda los problemas de reforestación y contaminación de los afluentes, por ello es necesario que el actor popular aclare las pretensiones de la demanda indicando cuáles además del tema de construcciones, zonas de ronda, y deforestación, adicionaría de acuerdo con la relevancia del mismo y a cuáles partes vincularía, así como cuáles hechos ampliaría […]”3 (Resaltado fuera del texto). 5.

La parte actora, en cumplimiento de lo anterior, mediante escrito presentado el 13 de mayo de 20114 en la Secretaría del Tribunal, solicitó que se vincularan como parte demandada a los municipios de Tausa, Sutatausa, Cucunubá y Lenguazaque, con fundamento en que vierten las aguas residuales de forma inadecuada y que las administraciones municipales no han realizado ninguna actuación dirigida a la delimitación, así como a la protección de la ronda de los ríos que conforman la cuenca del Río Ubaté. 6.

Además, adicionó las pretensiones de la demanda en los siguientes términos: “[…] 1. Se ordene alinderar y amojonar en el término de seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria del correspondiente fallo, la zona de ronda de la totalidad de los ríos que pertenecen a la cuenca y sub cuenca del Río Ubaté; así mismo se proteja y ordene delimitar la ronda hidráulica y técnica, se determine la zona de amortiguación contigua al mismo – zona de manejo y preservación ambiental-, que abarcará toda la zona de influencia de los ríos de la cuenca del Río Ubaté. 2.

Se ordene la recuperación del espacio público – zona de ronda de la totalidad de los afluentes de la cuenca del Río Ubaté, como bien inalienable e imprescriptible del Estado, que se encuentre (sic) indebidamente ocupado por ocupación de los predios rivereños, las construcciones que se encuentren en ella y/o que parcialmente se lleguen a establecer en el curso de la acción se identifiquen y claramente se determinen. 3.

Que dentro del término que el Despacho señale se ordene la reforestación de la totalidad de la zona de ronda de la totalidad (sic) de los afluentes del Río Ubaté; se determine un plan de manejo y control ambiental para dicha zona de espacio público, donde se ordene iniciar procesos de concertación y definición de compromisos con las comunidades y los diferentes actores, para la sostenibilidad, conservación y preservación de la cuenca, para lo cual deberá operar entre otros 3 Folio 224 4 Folios 247 a 254 6 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mecanismos los de monitoreo, seguimiento y control al cumplimiento de los objetivos. 4.

Que dentro del término que el Despacho señale se ordene la limpieza de la totalidad de los afluentes del Río Ubaté y se ordene el retiro de escombros, basuras, y elementos contaminantes arrojados al mismo. 5. Que se prohíba adelantar cualquier tipo de construcción u obras en las zonas de roda de los ríos que conforman la cuenca y zona de manejo y preservación ambiental. 6.

Que en caso de que se determine la existencia de construcciones, edificaciones, asentamientos de población, parcelaciones y/o viviendas localizados (sic) en zona de ronda del Río Ubaté, se ordene a los accionados adelanten las actuaciones administrativas a fin de recuperar el espacio público sin ningún tipo de indemnización por ser espacio público ilegalmente invadido. 7.

Que declare la protección de la cuenca del Río Ubaté como patrimonio público medioambiental de vital importancia para la región y como principal afluente de la laguna de Fúquene y tomen las medidas necesarias, -plan de manejo- a fin de evitar siga aumentando la contaminación, con ocasión a los vertimientos de las aguas residuales domésticas que son arrojadas a su cauce por los diferentes municipios de su jurisdicción, sin que cumplan los parámetros de los límites de vertimientos permitidos y establecidos en la Ley y se conserve dichos afluentes para las futuras generaciones. 8.

Como consecuencia de la anterior declaración, se le ordene a los accionados, presenten dentro del plazo razonable que señale el Despacho “el plan de saneamiento y manejo de vertimientos de aguas residuales”, tendiente a que se cumpla con los parámetros de vertimientos de aguas residuales de conformidad al Decreto 3100 de 2003 y la Resolución 1433 de 2004, Resolución 2145 de 2005 y demás normas aplicables, para que los límites de contaminación se adecuen a los parámetros establecidos en la Ley y se pueda garantizar un desarrollo sostenible. 9.

Que se condene a los Municipios accionados a pagar la tasa retributiva por vertimientos a la Entidad prestadora del Servicio público de Alcantarillado, de conformidad a lo establecido en la Ley 99 de 1993; Decreto 901 de 1997; el Decreto 3100 de 2003 modificado por el 3440 de 2004 que reglamentó el cobro de las tasas retributivas por vertimientos puntuales y demás normas que regulen la materia, para lo cual la CAR deberá presentar la liquidación correspondiente de los últimos cinco (5) años. 10.

Que se ordene integrar el Comité de Verificación y Cumplimiento de la sentencia por las personas y entidades que el Despacho considere pertinente. Que en caso de posición se condene en costas a la totalidad de los accionados. Las demás determinaciones u órdenes que el Despacho considere pertinentes, necesarios y consecuentes decidir en la sentencia […]”5. 5 Folios 249 a 250 7 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Contestaciones de la demanda La Nación - Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial 7.

La Nación - Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial6 contestó la demanda7 y se opuso a las pretensiones formuladas, así8: No es responsable de la vulneración de los derechos e intereses colectivos 7.1. Sostuvo que en el presente caso se configura una falta de legitimación en la causa por pasiva, comoquiera que los responsables de la presunta violación de los derechos e intereses colectivos son los municipios cercanos a la zona de influencia del Río Ubaté, el Departamento de Cundinamarca y la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca.

Actuación administrativa conforme a la ley 7.2. Indicó que la entidad ha procedido de acuerdo con sus funciones y competencias previstas en la Ley 99 de 22 de diciembre de 19939; además, ha promovido políticas inherentes al saneamiento básico, por medio de los planes departamentales de agua, con el objeto de garantizar que los recursos se inviertan adecuadamente, en concordancia con los planes maestros de acueductos y alcantarillados.

Falta de pruebas sobre la vulneración de los derechos e intereses colectivos 7.3. Se refirió a la finalidad de la acción popular y afirmó que la parte actora omitió acreditar la vulneración de los derechos e intereses colectivos toda vez que se limitó a señalar presuntas irregularidades de forma abstracta. 6 El artículo 11 de la Ley 1444 de 4 de mayo de 2011, “Por medio de la cual se escinden unos Ministerios, se otorgan precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República para modificar la estructura de la Administración Pública y la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones”, ordenó la escisión del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial los objetivos y funciones asignados por las normas vigentes a los Despachos del Viceministro de Vivienda y Desarrollo Territorial y al Despacho del Viceministro de Agua y Saneamiento Básico. 7 Por medio de apoderado judicial, a quien se le reconoció personería, mediante el auto proferido el 8 Folios 31 a 39 9 “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones” 8 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7.4.

Además, en el caso sub examine, no se configuran los presupuestos sustanciales para que proceda la acción popular, que consisten en: i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos; y iii) la relación de causalidad entre los dos presupuestos anteriores.

Instituto Geográfico Agustín Codazzi 8. El Instituto Geográfico Agustín Codazzi10 contestó la demanda11 y se opuso a las pretensiones formuladas, así: No es responsable de la vulneración de los derechos e intereses colectivos 8.1 Luego de señalar la naturaleza de la entidad, sus objetivos y funciones, concluyó que el Instituto Geográfico Agustín Codazzi no participa en actividades relacionadas con el Río Ubaté. Con fundamento en lo anterior, propuso como excepción la falta de legitimación en la causa por pasiva.

Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca 9. La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca 12 contestó la demanda13 y se opuso a las pretensiones formuladas, así: Cumplimiento de las funciones de forma adecuada 9.1 Afirmó que la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, la Corporación Autónoma Regional de Boyacá y la Corporación Autónoma Regional de Santander “[…] declararon en Ordenación la Cuenca Hidrográfica de los Ríos Ubaté y Suárez, a través de la Resolución Nº 864 del 8 de septiembre de 2005, de la CAS […]”14 y que la Corporación Autónoma Regional de Santander tiene a cargo la secretaría técnica general de ese proceso. 9.2 Sostuvo que la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, mediante la Resolución núm. 3493 de 29 de diciembre de 2006, aprobó el Plan de Ordenación 10 Cfr. Folios 43 a 51 11 Por medio de apoderado judicial, a quien se le reconoció personería, mediante el auto proferido el 28 de abril de 2011 12 Cfr. Folios 83 a 108 13 Por medio de apoderado judicial, a quien se le reconoció personería, mediante el auto proferido el 1.° de abril de 2011. 14 Cfr. Folio 86 9 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y Manejo de la Cuenca de Ubaté y Suárez, en el que se establecieron como programas estratégicos: i) el mejoramiento de la capacidad hídrica, de la regulación hídrica, del sistema vial y de agua potable; ii) el saneamiento básico; iii) la recuperación y protección de áreas degradadas; y iv) el fortalecimiento institucional. 9.3 Indicó que sometió a consideración del Consejo Nacional de Política Económica y Social –CONPES-, un conjunto de medidas orientadas a recuperar y conservar el ecosistema lagunar de Fúquene, Cucunubá y Palacio, con el objeto de asegurar la oferta y demanda de bienes y servicios ambientales, optimizar la función de regulación hídrica del sistema lagunar y mitigar los riesgos de inundación o sequía. 9.4 En criterio de la entidad, la zona de ronda del Río Ubaté no requiere, en términos técnicos y científicos, que se instalen cercas o mojones físicos. 9.5 Informó que, a través de la Oficina Asesora de Distrito de Riego, ha llevado a cabo la limpieza del espejo de agua del Río Ubaté y ha construido jarillones en sectores críticos. 9.6 Afirmó que el problema de vertimiento de las aguas residuales en el Río Ubaté es atendido mediante el Programa Estratégico núm. 5, sobre saneamiento básico y la línea estratégica de Agua Potable y Saneamiento Básico del CONPES núm. 3451 de 2006. 9.7 Indicó que los planes de Saneamiento y Manejo de Vertimientos de los municipios de Cucunubá y Ubaté, a la fecha de contestación de la demanda, se encontraban en evaluación en la Subdirección de Desarrollo Ambiental Sostenible de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. 9.8 Sostuvo que la identificación de riesgos, amenazas y vulnerabilidad son desarrollados en el Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca Hidrográfica y en el CONPES núm. 3551 de 2006 y que, en virtud del contrato núm. 512 de 2007, se realizó el levantamiento topográfico de alta precisión del Río Ubaté. 9.9 Asimismo, manifestó que la entidad ha realizado estudios, en el área de su jurisdicción, para identificar las especies amenazadas teniendo en cuenta los grupos biológicos de vertebrados –mamíferos, anfibios, reptiles, aves y peces-. 10 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9.10 Reiteró que, en virtud del Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca Hidrográfica, en Ubaté se definieron zonas de conservación y recuperación, respecto de las cuales se ha celebrado contratos y convenios interadministrativos con varios municipios, así como se han llevado a cabo acciones para la protección y aumento de la cobertura boscosa. 9.11 Precisó que ninguno de los municipios ubicados en la cuenca del Río Ubaté vierte, de forma directa, aguas residuales a esa fuente hídrica y que la autoridad ambiental tiene los estudios de la Planta de Tratamiento de la Aguas Residuales del Municipio Villa de San Diego de Ubaté. 9.12 A continuación, enumeró los contratos celebrados por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca con el objeto de llevar a cabo la limpieza del cuerpo de agua de Ubaté. Responsabilidad de otras entidades 9.13 Respecto de la pretensión consistente en que se le otorgue mayor valor recreativo a la zona de ronda del río, afirmó que les corresponde a los municipios, con fundamento en la ley, determinar los usos de las áreas periféricas de los ríos. 9.14 Asimismo, adujo que la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca no tiene competencia para instalar vallas, avisos, señales o leyendas que informen sobre la ronda de los ríos ni para adelantar acciones dirigidas a recuperar el espacio público. 9.15 Con fundamento en lo expuesto, propuso como excepciones la “Falta de legitimación en la causa por pasiva”, “Inexistencia de la vulneración a los derechos e intereses colectivos endilgados a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca” y “Ausencia de omisión por parte de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca”.

Departamento de Cundinamarca 10. El Departamento de Cundinamarca contestó la demanda15 y se opuso a las pretensiones formuladas, así: 15 Por medio de apoderado judicial, a quien se le reconoció personería, mediante el auto proferido el 1.° de abril de 2011 11 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Responsabilidad de otras entidades 10.1 A su juicio, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi y el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER-, en coordinación con la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, son las entidades competentes para atender la problemática expuesta en la demanda. 10.2 En consecuencia, propuso la excepción de falta de legitimación en la causa, por cuanto al Departamento de Cundinamarca no le corresponde alinderar ni amojonar la zona de ronda del Río Ubaté; además, en su criterio, tampoco tiene competencia para el manejo, preservación ambiental y recuperación del espacio público. 11.

El Municipio de Fúquene 16 contestó la demanda 17 y se opuso a las pretensiones formuladas, así: Falta de vulneración de los derechos e intereses colectivos 11.1 Afirmó que la entidad territorial no vierte las aguas residuales en el Río Ubaté, sino en la Quebrada Bautista y que, para la fecha de contestación de la demanda, el Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos de Aguas Residuales se encuentra en proceso de aprobación en la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. 11.2 Con fundamento en lo expuesto, propuso como excepción la falta de legitimación en la causa por pasiva.

Municipio Villa de San Diego de Ubaté 12. El Municipio Villa San Diego de Ubaté18contestó la demanda19 y se opuso a las pretensiones formuladas, así: Inexistencia de vulneración de los derechos e intereses colectivos 16 Folios 153 a 157 17 Por medio de apoderado judicial, a quien se le reconoció personería, mediante el auto proferido el 18 Folios 162 a 171 19 Por medio de apoderado judicial, a quien se le reconoció personería, mediante el auto proferido el 12 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12.1 Manifestó, por un lado, que el ente territorial ha cumplido, de forma adecuada, sus funciones; y, por la otra, que no tiene a cargo alinderar o cercar la ronda de los ríos. 12.2 Sostuvo que el ente territorial ha realizado un control para otorgar las licencias de urbanismo y de construcción, pero que no se puede desconocer que existen construcciones desde hace más de treinta (30) años, anteriores a la Ley 99.

Cosa juzgada 12.3 Sostuvo que se configuró el fenómeno jurídico de cosa juzgada respecto de la construcción de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales, comoquiera que por estos mismos hechos se presentó en el Juzgado Administrativo de Zipaquirá una acción popular contra el Municipio Villa San Diego de Ubaté; sostuvo que en ese proceso se profirió sentencia el 8 de noviembre de 2010, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

Falta de cumplimiento de requisitos 12.4 Sostuvo que la demanda no cumple con los requisitos previstos en el artículo 18 de la Ley 472. Adujo que la parte actora hace apreciaciones personales y calumnia a las entidades demandadas. 12.5 Con fundamento en lo expuesto propuso las excepciones de: i) inexistencia de la vulneración de los derechos e intereses colectivos; ii) cosa juzgada; y iii) inepta demanda.

Actuaciones en primera instancia 13. El Tribunal, mediante el auto proferido el 21 de octubre de 201020, admitió la demanda, ordenó notificar a la parte demandada de conformidad con la Ley 472 y comunicar a la comunidad esa decisión, a través de un medio masivo de comunicación, al agente del Ministerio Público, así como al Defensor del Pueblo. 14.

El Tribunal, mediante el auto proferido el 28 de abril de 201121, “[…] reconoció […]” al señor Alfonso Contreras Jaramillo como coadyuvante de la parte actora. 20 Folios 124 a 130 21 Cfr. Folios 208 a 213 13 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15.

La audiencia especial de pacto de cumplimiento se llevó a cabo el 6 de mayo22 y 10 de agosto de 201123, la cual se declaró fallida por falta de un acuerdo. 16. Una vez vencido el periodo probatorio, mediante auto proferido el 28 de julio de 201224, se corrió traslado común a las partes por el término de cinco (5) días para que presentaran sus alegatos de conclusión de conformidad con la Ley 472.

Sentencia proferida, en primera instancia 17. La Subsección “B” de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la sentencia proferida el 13 de marzo de 201325, resolvió lo siguiente: “[…]

PRIMERO: DESESTÍMANSE LAS EXCEPCIONES DE MÉRITO PROPUESTAS POR LOS DEMANDADOS, de conformidad con la parte considerativa de la presente sentencia SEGUNDO: AMPÁRANSE los derechos colectivos a LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA, al GOCE DE UN AMBIENTE SANO, la EXISTENCIA DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICO, A LA SEGURIDAD Y PREVENCIÓN DE DESASTRES PREVISIBLES TÉCNICAMENTE y la REALIZACIÓN DE LAS CONSTRUCCIONES Y DESARROLLOS URBANOS RESPETANDO LAS DISPOSICIONES JURÍDICAS.

De otra parte, NIÉGASE (sic) el amparo del derecho colectivo a la DEFENSA DEL PATRIMONIO PÚBLICO, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

TERCERO: En consecuencia, ORDÉNASE al Municipio de Ubaté inaplicar el Decreto 61 de 2010, hasta tanto la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo decida de forma definitiva sobre la legalidad de dicho acto. Para tal efecto CONCÉDASE al actor popular y al coadyuvante un término de cuatro (4) meses, contados a partir de la ejecutoria del presente fallo para que presenten demanda de nulidad contra el Decreto 061 de 2010.

Por lo anterior, la vigencia de la orden impartida en el presente numeral estará condicionada a la presentación de la demanda en ejercicio de la acción de nulidad simple, a menos que el Concejo Municipal de Ubaté decida modificar el PBOT de dicho municipio e incluir en el área urbana los predios de “La Holanda” y “La Fortuna”.

CUARTO: En consecuencia, CONMÍNASE al constructor a no construir ni parcelar la zona de ronda técnica del Río Ubaté, so pena de soportar las sanciones previstas en el artículo 2 de la Ley 810 de 2003. 22 Folios 223 a 228 23 Folios 297 a 305 24 Folio 383 a 384 25 Cfr. Folios 567 a 642 14 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co QUINTO: ORDÉNASE a la CAR, al DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA, y a los Municipios de UBATÉ, CARMEN DE CARUPA y FÚQUENE, dar cumplimiento a las órdenes impartidas en los numerales 8.7, 8.9 y 8.10 en el término de tres (3) meses contados a partir de la ejecutoria de la presente sentencia. De otra parte, darán cumplimiento a las órdenes dadas en los numerales 8.11.1, 8.11.4 y 8.11.5 en los términos allí señalados.

SEXTO: DECRÉTESE como MEDIDA CAUTELAR las órdenes impartidas en los numerales 8.11.2, 8.11.3 y 8.11.6 de la presente sentencia.

SÉPTIMO: CONFÓRMESE el COMITÉ DE SEGUIMIENTO DEL FALLO para la verificación del cumplimiento de esta sentencia con las personas y entidades que se indican a continuación: ACCIONANTES, COADYUVANTE, MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE, CAR, MUNICIPIO DE UBATÉ, MUNICIPIO DE CARMEN DE CARUPA, DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA, MUNICIPIO DE FÚNEQUE y con la PROCURADURÍA 25 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA […]”26.

Consideraciones del Tribunal 18. El Tribunal desestimó las excepciones denominadas: i) falta de legitimidad en la causa por pasiva propuesta por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca; ii) actuación administrativa conforme a la ley, invocada por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible; e iii) inexistencia de vulneración de los derechos e intereses colectivos endilgados al Municipio Villa de San Diego de Ubaté, por considerar que se refieren a argumentos de defensa. 19.

También desestimó la excepción de cosa juzgada formulada por el Municipio Villa de San Diego de Ubaté, comoquiera que la acción popular radicada bajo el núm. 200700339 no guarda relación ni identidad con el presente proceso. Asimismo, por ausencia de fundamento legal, no prosperó la excepción de falta legitimación en la causa por pasiva propuesta por Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 20.

Tampoco prosperó la excepción de inepta demanda porque, según el Tribunal, la demanda cumple con los requisitos establecidos en la ley. 21. El Tribunal estudió la vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda, en los siguientes términos: 26 Folio 641 a 642 15 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Modificación excepcional del Plan Básico de Ordenamiento Territorial por parte del Alcalde 21.1 Sostuvo que el juez de la acción popular está facultado para hacer el análisis de legalidad de actos administrativos, pero no puede declarar su nulidad. 21.2 A continuación, se refirió al trámite legal para reformar el Plan Básico de Ordenamiento Territorial de los municipios. 21.3 Respecto al caso sub examine, indicó que el Concejo Municipal de Villa de San Diego de Ubaté discutió y no aprobó, en dos (2) ocasiones, el proyecto de revisión del Plan de Ordenamiento Territorial presentado por el Alcalde porque el mismo, en criterio de esa Corporación edilicia, no era viable.

En consecuencia, en su criterio, el Alcalde no podía proceder en contra de la decisión de esa Corporación y aprobar la reforma mediante un decreto, en tanto ello es contrario a la Constitución Política, a la ley y, en especial, a las normas que asignan al Concejo Municipal la responsabilidad de administración del suelo del Municipio. 21.4 Consideró que una situación diferente se presenta cuando el Concejo Municipal no estudia el proyecto presentado por el Alcalde dentro del término previsto en la Ley 388 de 18 de junio de 199727, toda vez que el Alcalde, respecto de esta omisión, está facultado para adoptar la modificación mediante decreto; sin embargo, ello no ocurrió en el caso sub examine. 21.5 Teniendo en cuenta lo expuesto, el Tribunal concluyó que es necesario suspender los efectos del Decreto 061 de 3 de septiembre de 2010, hasta que se defina, de forma definitiva, sobre su legalidad. 21.6 Además, indicó que, de acuerdo con la inspección judicial al Municipio Villa de San Diego de Ubaté, la población asentada sobre la zona de alto riesgo corresponde al Barrio El Cerrito, lugar diferente a aquel en donde se proyecta la construcción del proyecto de vivienda de interés social en los inmuebles La Holanda y La Fortuna.

Zona de ronda del Río Ubaté 27 Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones. 16 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21.7 El Tribunal sostuvo que, en el Municipio Villa de San Diego de Ubaté, la zona de ronda del Río Ubaté fue definida en el Acuerdo 17 de 2003, “[…] Por medio del cual se ajusta el Plan de Ordenamiento Territorial y se ajusta como plan básico de ordenamiento territorial del Municipio Villa San Diego de Ubaté […]”, así: “[…] En la parte alta hasta el puente de la vía a Carupa próximo a la Zona Urbana y en la parte baja, a partir del perímetro urbano en el sector norte hasta el límite municipal; una ronda de manejo y preservación de 60 metros a lado y lado del río a partir del límite de las aguas; esta ronda será sometida a un proceso de revegetalización con especies nativas.

En la parte media del Río Ubaté, a partir del Puente de la Vía a Carupa próximo a la Zona Urbana hasta el puente del sector volcán; una ronda técnica de 60 mts a lado y lado del río, a partir del límite de aguas que tendrá tratamiento de revegetalización y libre de cualquier construcción y una zona de manejo y preservación o ronda hidráulica, a partir del cual se debe construir un camino peatonal y ciclo vía con un ancho mínimo de cuatro (4) metros.

Esta última debe ser reglamentada como área libre de edificaciones, con tratamiento paisajístico y arborización con especies nativas […]”28 (Resaltado de texto). 21.8 Teniendo en cuenta lo anterior y con fundamento en las pruebas, el Tribunal concluyó que la construcción del proyecto de vivienda de interés social San Miguel no afecta la ronda del Río Ubaté; agregó que, aunque un área de cinco (5) metros si está dentro de esa zona, no se tiene proyectado la urbanización ni parcelación en el espacio público.

Moralidad administrativa 21.9 El Tribunal adujo que, en el caso sub examine, el Alcalde del Municipio Villa de San Diego de Ubaté violó el derecho a la moralidad administrativa por extralimitar sus funciones al modificar el Plan de Ordenamiento Territorial. Delimitación de la Zona de Ronda del Río Ubaté 21.10 El Tribunal sostuvo que las pretensiones relativas a la alinderación y amojonamiento de la zona de ronda no pueden prosperar, comoquiera que la zona de ronda debe ser determinada con base en estudios de ingeniería que midan las menores y mayores cotas de los últimos (15) años; en efecto, aseveró que la autoridad ambiental señala en un mapa la zona de ronda y esta información debe ser consultada por la autoridad competente al otorgar licencias. 28 Folio 124 17 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21.11 En el mismo sentido, aseguró que la zona de ronda es un bien de uso público, inalienable e imprescriptible y, por lo tanto, no es procedente la pretensión de inscripción en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos.

Valor recreativo de la zona de ronda 21.12 El Tribunal consideró que en el Acuerdo núm. 17 de 2003, se previó que la zona de ronda debe estar destinada a la restauración vegetal y a la recreación pasiva. Sobre el particular, consideró necesario requerir a los municipios demandados para que acrediten si la zona de ronda del Río Ubaté tiene los usos permitidos en la ley.

Determinación de la zona de ronda y amortiguación del Río Ubaté 21.13 Consideró que no es necesario proferir una decisión en relación con la determinación de la zona de ronda y amortiguación del Río Ubaté, por cuanto ello está regulado mediante los acuerdos 007 y 012 de 2000 y 017 de 2003, en los municipios de Carmen de Carupa, Fúquene y Villa de San Diego de Ubaté. Recuperación del espacio público 21.14 El Tribunal consideró que, si bien, en la inspección judicial llevada a cabo el 17 de mayo de 2011 se verificó la existencia de predios contiguos a la zona de ronda del Río Ubaté, no se probó si estos están ubicados en el espacio público.

En consecuencia, les concedió a los municipios de Carmen de Carupa, Fúquene y Villa de San Diego de Ubaté un término de seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria de la sentencia, para que determinen si hay predios construidos en la zona de ronda del Río Ubaté y, en caso positivo, proceder a la recuperación del espacio público.

Reforestación de la ronda del Río Ubaté y limpieza de su cause – Plan de Saneamiento y Vertimiento de Aguas Residuales, Estudios de Plantas de Tratamiento, Estudios y Protección de Fauna Acuática, Estudios de Riesgo y Barimetría y Medidas de Conservación y Reforestación 18 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21.15 El Tribunal29 le concedió a los municipios demandados y a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca un término de tres (3) meses, contado a partir de la ejecutoria de la sentencia, para que: i) presenten un informe sobre las acciones llevadas a cabo en el marco del Plan de Ordenamiento Territorial de Cuencas y de la Resolución núm. 3493 de 2006, respecto de la reforestación de la ronda del Río Ubaté; ii) acrediten el estado de contaminación del Río Ubaté y el control de esta situación; y iii) presenten un informe sobre el avance de los procesos de reforestación y conservación de la ronda del Río Ubaté. 21.16 Asimismo, consideró necesario que los municipios rindan un informe sobre los Planes de Saneamiento y Manejo de Vertimientos y que la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca: i) informe cuáles estudios de riesgo ha realizado en virtud del Plan de Ordenamiento y Manejo de Cuencas y del CONPES 3451 de 2006; ii) presente conclusiones respecto de los estudios de batimetría, modelación hidráulica e hidrológica, con base en los cuales se definió la ronda hídrica del Río Ubaté; iii) presente un diagnóstico del vertimiento de aguas residuales en la cuenca del Río Ubaté; y iv) precise cuáles municipios deben construir plantas de tratamiento de aguas residuales.

Riesgo de inundación 21.17 El Tribunal sostuvo que en la inspección judicial observó que existía un riesgo de inundación al costado izquierdo del municipio que colinda con el Río Ubaté: en consecuencia, ordenó al Municipio Villa de San Diego de Ubaté que, con apoyo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, de ser técnicamente viable, “[…] proceda a realzar […]” un jarillón del costado noroccidental del casco urbano del Municipio Villa San Diego de Ubaté “[…] igualándolo a la cota del jarillón que se ubica paralelamente a éste en el costado de los predios “La Holanda” y “La Fortuna”, atendiendo a la pendiente mínima de 0.001% […]”30. 21.18 Asimismo, en la sentencia apelada, el Tribunal a quo decretó las siguientes medidas cautelares: 29 En este acápite el Tribunal no realizó un análisis probatorio, sino que se refirió directamente a las órdenes que iba a proferir 30 Folio 637 19 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co i) Que los municipios Villa de San Diego de Ubaté, Carmen de Carupa y Fúquene presenten un plan detallado de contratación y ejecución para construir las plantas de tratamiento de aguas residuales que, según el Plan Maestro de Alcantarillado, se requieran para evitar vertimientos al río con agua contaminada. ii) Que el Municipio Villa San Diego de Ubaté, dentro de los tres (3) meses siguientes a la notificación de la sentencia, rinda un informe sobre las actuaciones realizadas para mejorar el sistema de separación de aguas lluvias de las servidas; la construcción del colector norte y los permisos obtenidos para ocupar el cauce del Río Ubaté. Lo anterior, teniendo en cuenta que, según el acta de concertación, revisión y ajuste excepcional por norma urbanística y declaratoria de desastre del Plan Básico de Ordenamiento Territorial, en el ente territorial, el sistema de recolección, conducción, tratamiento y disposición final de residuos líquidos tiene una cobertura del setenta por ciento (70%) de las viviendas. iii) Que el Municipio Villa San Diego de Ubaté, con el apoyo técnico y financiero del Departamento de Cundinamarca, en el término de seis (6) meses contados a partir de la notificación de la sentencia, realice los ajustes necesarios de los diseños del Plan Maestro de Alcantarillado y Acueducto, con el objeto de garantizar la prestación del servicio público de acueducto en el Municipio Villa San Diego de Ubaté, así como el debido manejo de aguas lluvias y residuales. iv) Que el Municipio Villa San Diego de Ubaté construya las redes que faltan para garantizar los servicios supra, en el término de dos (2) años contados a partir de la ejecutoria de la sentencia. v) Que el Municipio Villa San Diego de Ubaté, en el término de cuatro (4) meses contados a partir de la notificación de la sentencia, adopte las medidas necesarias para que los lixiviados generados por la disposición de residuos sólidos, sean tratados antes de llegar al Río Ubaté. 21.19 En el mismo sentido, el Tribunal le ordenó al Municipio Villa San Diego de Ubaté que, en de un mes, allegue constancia de las acciones llevadas a cabo en desarrollo del CONPES 34561, para optimizar el funcionamiento de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales e informe el porcentaje de las aguas residuales que pueden ser tratadas. 20 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21.20 Además, le ordenó a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca lo siguiente: “[…] Por su parte, la CAR, de conformidad con las recomendaciones dadas en el CONPES 3451, deberá fomentar la incorporación del Programa Nacional de Producción más Limpia en los sectores lácteo y ganadero, ello, con el fin de que en los municipios ubicados en la cuenca de los ríos Ubaté y Suárez evalúe la alternativa de concentrar las industrias lácteas en sectores que permitan la construcción de sistemas de pretratamiento colectivos, con el fin de garantizar la homogenización del agua residual antes de ser vertida al sistema de alcantarillado municipal.

De no ser así, toda industria deberá realizar los vertimientos de aguas residuales en las condiciones que la CAR haya determinado o determine, so pena de hacerse acreedores de las sanciones de la ley por parte de la CAR […]”31. Vulneración o amenaza del derecho e interés colectivo a la defensa del patrimonio público 21.22. consideró que no está probado la vulneración o amenaza del derecho e interés colectivo a la defensa del patrimonio público.

Recursos de apelación Nación - Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible 22. La Nación - Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible32 interpuso, dentro del término legal, recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, y lo sustentó con base en los siguientes argumentos: Ausencia de valoración adecuada de las pruebas – la entidad no ha causado perjuicios 22.1.

Manifestó que el Tribunal no valoró de forma adecuada las pruebas que obran en el expediente y que la entidad no ha causado ningún perjuicio. Falta de legitimación en la causa por pasiva 22.2. En su criterio, a las corporaciones autónomas regionales les corresponde administrar, en el área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables, así como propender por su desarrollo sostenible.

Además, son las 31 Folio 638 32 Folios 645 a 649 21 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co encargadas de ejecutar las políticas fijadas por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, organismo rector de la gestión del medio ambiente. 22.3.

Sostuvo que, de conformidad con el principio de legalidad, la entidad únicamente puede actuar según sus competencias y que, en este caso, no tiene facultades para ejecutar las órdenes contenidas en la sentencia. Por ello, considera que debe declararse probada la excepción de falta de legitimación en la causa. 22.4. A continuación, se refirió al principio de autonomía que rige a las corporaciones autónomas regionales, según el cual, estas tienen capacidad para ejecutar sus funciones de manera independiente frente a otras autoridades del orden nacional. 22.5.

En este contexto, solicitó que se excluya a la entidad del Comité de Verificación de la sentencia. Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca 23. La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR-33 interpuso, dentro del término legal, recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, y lo sustentó con base en los siguientes argumentos: Cumplimiento de funciones constitucionales, legales y reglamentarias 23.1 Sostuvo que la entidad ha cumplido con el artículo 80 de la Constitución Política; las leyes 99 y 165 de 9 noviembre de 199434; los decretos 1729 de 6 de agosto de 200235, 2811 de 18 de diciembre de 1974, 1323 de 19 de abril de 200736 y 1324 de 19 de abril de 200737; y las resoluciones núm. 104 de 2003 y 643 de 2004 –no precisó qué autoridad las expidió-. 23.2 Afirmó que la entidad no debió ser condenada, por cuanto no se demostró que haya vulnerado o amenazado los derechos colectivos invocados en la demanda.

Órdenes proferidas en la sentencia 33 Folios 650 a 672 34 “Por medio de la cual se aprueba el "Convenio sobre la Diversidad Biológica", hecho en Río de Janeiro el 5 de junio de 1992” 35 “Por el cual se reglamenta la Parte XIII <sic>, Título 2, Capítulo III del Decreto-ley 2811 de 1974 sobre cuencas hidrográficas, parcialmente el numeral 12 del artículo 5o. de la Ley 99 de 1993 y se dictan otras disposiciones” 36 "Por el cual se crea el Sistema de Información del Recurso Hídrico -SIRH-" 37 “Por el cual se crea el Registro de Usuarios del Recurso Hídrico y se dictan otras disposiciones” 22 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23.3 Respecto de las órdenes que debe cumplir, se pronunció en los siguientes términos: Orden judicial Posición de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR- En un término de seis (6) meses, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR- y los municipios demandados deberán presentar un informe detallado frente a las acciones desplegadas en desarrollo del Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca y de la Resolución núm. 3493 de 2006.

Es una actividad del resorte misional de la entidad, no representa una violación o vulneración de los derechos o intereses colectivos. En un término de seis (6) meses, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR- deberá acreditar el estado actual de contaminación del Río Ubaté y las acciones que se han llevado a cabo bajo el CONPES 3451 de 2006.

Esta actividad se desarrolla de manera permanente, por cuanto forma parte de la misión institucional. Los municipios deben dar cuenta sobre los planes de Saneamiento y Manejo de Vertimientos presentados ante la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR- y esta última entidad debe certificar el estado actual de los referidos planes.

No refleja una violación u omisión; por el contrario, se encuentra dentro del conjunto de actividades que debe realizar la entidad. La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR-, debe presentar un informe respecto de los estudios de riesgos realizados en el marco del Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca del Río Ubaté y del CONPES 3451 de 2006 y presentar sus conclusiones respecto de estudios de batimetría y modelación hidráulica e hidrológica.

No refleja una violación u omisión. La orden judicial, forma parte de la misión de la entidad. Los municipios y la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR- deben presentar un informe sobre el avance en los procesos de reforestación y conservación de la zona de ronda del Río Ubaté, así como de las acciones llevadas a cabo para mitigar el impacto ambiental en dicha zona.

La orden judicial, forma parte de la misión de la entidad. La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR- debe presentar un diagnóstico sobre el vertimiento de aguas residuales en la cuenca del Río Ubaté y señalar los municipios que deben construir plantas de tratamientos de aguas residuales. Es una actividad del resorte misional de la entidad, no representa una violación o vulneración de los derechos o intereses colectivos.

El Municipio Villa San Diego de Ubaté, con el apoyo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR-, de ser técnicamente viable, debe proceder a “realzar el jarillón” del costado noroccidental del casco urbano de Ubaté Es una actividad de índole preventiva que no denota falla, omisión o vulneración de los derechos o intereses colectivos.

La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR-, debe fomentar la incorporación del Programa Nacional de Producción más limpia en los sectores lácteo y ganadero. Frente al tema de vertimientos la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR-, ha desarrollado su labor dentro del marco de sus competencias. Por ello, la orden judicial no denota una violación a los derechos o intereses colectivos.

Fundamento de la sentencia proferida, en primera instancia 23.4 La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca indicó que en la sentencia se omitió precisar de qué manera o en qué forma esa entidad vulneró los 23 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derechos o intereses colectivos invocados en la demanda.

En consecuencia, en su criterio, no es congruente que se le imponga a la entidad una serie de órdenes para la protección de derechos colectivos. 23.5 Solicitó que se revoque, de forma parcial, la sentencia apelada, respecto de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca y se declaren probadas las excepciones propuestas en la contestación de la demanda.

Municipio de Fúquene 24. El Municipio de Fúquene38 interpuso, dentro del término legal, recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, y lo sustentó con base en los siguientes argumentos: Ausencia de prueba sobre la vulneración de los derechos e intereses colectivos 24.1 Señaló que las pretensiones de la demanda estaban dirigidas en contra del Municipio Villa de San Diego de Ubaté y que no se llevó a cabo una inspección judicial en la ronda del río que se encuentra en el Municipio de Fúquene.

Por ello, en su criterio, no se demostró que ese ente territorial vulneró algún derecho o interés colectivo. Falta de racionalidad presupuestal y administrativa 24.2 Afirmó que la sentencia desborda la racionalidad presupuestal y administrativa del Municipio de Fúquene, por las siguientes razones: “[…] - En la página 68 del fallo recurrido, numeral 8.9.

Recuperación del espacio público, se da un término de seis meses para que se identifique todos los predios que ilegalmente se hayan asentado dentro de la ronda del Rio (sic) Ubaté, así como se ordena la inmediata recuperación. En este aspecto es necesario tener en cuenta que para eventualmente cumplir dicha orden se requiere de recursos para contratar personas que adelanten dicho censo y adicional a ello adelantar los procesos administrativos sancionatorios, lo que implica la asignación de funcionarios o nombramiento de los mismos, aumentando gastos de funcionamiento que no están previstos en la actual vigencia fiscal y adicional a ello teniendo en cuenta que el Municipio de Ubaté es de sexta categoría y que sus recursos son anules.

(sic) No superan los 4.000.000,oo, en consecuencia no cuenta con los recursos necesarios para adelantar dicho trámite en seis meses. - En la página 69 del fallo recurrido, numeral 8.9, se ordena la construcción de las Plantas de tratamiento de aguas residuales, plantas que actualmente se encuentran en trámite y que los municipios no cuentan con recursos económicos 38 Folios 674 a 678 24 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co necesarios para tal fin, siendo imposible la construcción de las mismas sin la ayuda y apoyo del gobierno departamental y nacional […]”39.

Improcedencia de las medidas cautelares 24.3. Adujo que las medidas cautelares no son procedentes, por cuanto no cumplen con los requisitos legales para su decreto. Municipio Villa de San Diego de Ubaté 25. El Municipio Villa de San Diego de Ubaté40 interpuso, dentro del término legal, recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, y lo sustentó con base en los siguientes argumentos: El Tribunal no tuvo en cuenta aspectos fundamentales planteados en la contestación y se valoró inadecuadamente algunas pruebas 25.1 A su juicio, el Tribunal no tuvo en cuenta aspectos fundamentales planteados en la demanda ni todo el acervo probatorio; además, le otorgó credibilidad a una prueba que no cumple con los requisitos legales en los términos del artículo 251 del Código de Procedimiento Civil, toda vez que las actas del Concejo Municipal de Ubaté, elaboradas en el marco del debate del proyecto de Acuerdo que incorporó al área urbana los predios La Holanda y La Fortuna, no tienen firmas y fueron impresas del computador del Concejo “[…] según lo afirma el presidente de la corporación que sin más, ni menos las autentica, sin haberlas cotejado con las actas originales […]”. 25.2 Indicó que no se corrió traslado de esta prueba a las partes para que ejercieran su derecho de contradicción y no se registra en el sistema de consulta de procesos la llegada o radicado de estos documentos “[…] lo que hace más palpable la violación al debido proceso, en razón a que esta prueba fue tenida en cuenta para fallar y emitir ordenes (sic) en el resuelve del fallo, numerales tercero y cuarto […]”41.

Incongruencia de la sentencia 39 Folios 675 a 676 40 Folios 679 a 694 41 Folio 680 25 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25.3 Destacó que el Tribunal, en la sentencia proferida, en primera instancia, incurrió en una incongruencia, en tanto en la demanda no se solicitó la inaplicación o nulidad de algún acto administrativo; sin embargo, ordenó inaplicar el Decreto 61 de 2010, lo cual debe discutirse en un proceso ordinario de nulidad. 25.4 Sostuvo que ese acto administrativo ha sido demandado en dos (2) oportunidades, en las cuales se ha archivado el proceso.

En su criterio, el desconocimiento del principio de congruencia afecta el derecho al debido proceso. 25.5 Precisó que si bien, en virtud del artículo 34 de la Ley 472, el juez de la acción popular está facultado para fallar extra y ultra petita, no puede apartarse de los fundamentos fácticos de la demanda. Cumplimiento del procedimiento para la modificación del Plan de Ordenamiento Territorial y ausencia de vulneración de los derechos e intereses colectivos 25.6 Afirmó que el Alcalde Municipal de Villa de San Diego de Ubaté cumplió con el procedimiento para la modificación del Plan de Ordenamiento Territorial; en efecto, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca expidió un acto administrativo de concertación del componente ambiental, el cual fue tenido en cuenta como prueba por el Juez de primera instancia. 25.7 Además, manifestó que no vulneró los derechos colectivos invocados en la demanda. 25.8 Sostuvo que el Tribunal no valoró las pruebas aportadas en la inspección judicial por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca y por el Municipio Villa de San Diego de Ubaté, según las cuales, por una parte, no hay evidencia de inundaciones en cualquiera de los dos costados del Río Ubaté, en el área o sector los Chircales y Vereda Volcán Bajo y, por la otra, los predios La Holanda y La Fortuna no invaden la ronda del Río Ubaté. Falta de racionalidad presupuestal y administrativa 25.9 Señaló que la sentencia desborda la racionalidad presupuestal y administrativa del Municipio de Fúquene, por las siguientes razones: “[…] - En la página 68 del fallo recurrido, numeral 8.9.

Recuperación del espacio público, se da un término de seis meses para que se identifique todos los predios que 26 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ilegalmente se hayan asentado dentro de la ronda del Rio (sic) Ubaté, así como se ordena la inmediata recuperación. En este aspecto es necesario tener en cuenta que para eventualmente cumplir dicha orden se requiere de recursos para contratar personas que adelanten dicho censo y adicional a ello adelantar los procesos administrativos sancionatorios, lo que implica la asignación de funcionarios o nombramiento de los mismos, aumentando gastos de funcionamiento que no están previstos en la actual vigencia fiscal y adicional a ello teniendo en cuenta que el Municipio Villa San Diego de Ubaté es de sexta categoría y que sus recursos son anules.

(sic) No superan los 15.000.000.000,oo, en consecuencia no cuenta con los recursos necesarios para adelantar dicho trámite en seis meses. - En la página 69 del fallo recurrido, numeral 8.9, se ordena la construcción de las Plantas de tratamiento de aguas residuales, plantas que actualmente se encuentran en trámite y que los municipios no cuentan con recursos económicos necesarios para tal fin, siendo imposible la construcción de las mismas sin la ayuda y apoyo del gobierno departamental y nacional. - En la página 70 del fallo recurrido, numeral 8.11, se ordena realzar el jarillón del costado noroccidentental del casco urbano en seis meses, obra que puede estar cercana a los $2.000.000.000,oo y que fuera de no tener los recursos económicos, de acuerdo a los informes, estudios y soportes técnicos obrantes en el expediente no es necesaria de acuerdo a los documentos aportados por la CAR y el Municipio de Ubaté. - En la página 71 del fallo recurrido, numeral 8.11.2 se ordena la separación de aguas lluvias de las aguas servidas en el sistema de alcantarillado del Municipio de Ubaté, obras estas con las cuales el Municipio no cuenta con los recursos y que están los proyectos en marcha a través del Plan Departamental de Aguas. - En la página 71 del fallo recurrido, numeral 8.11.3. se ordena realizar los ajustes a los diseños del Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado del Municipio de Ubaté, obras estas con las cuales el Municipio no cuenta con los recursos y que están los proyectos en marcha a través del Plan Departamental de Aguas y empresas públicas de Cundinamarca […]”42.

Falta de pruebas de vulneración del derecho e interés colectivo a la moralidad administrativa 25.10 En su criterio, el juez de primera instancia concluyó que se vulneró el derecho colectivo a la moralidad administrativa con fundamento en pruebas irregularmente allegadas al proceso y sin tener en cuenta que no se cumplieron con los requisitos exigidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado para el efecto. 25.11 Reiteró los argumentos de la contestación de la demanda en relación con la excepción de inepta demanda y agregó que esta a cargo del actor popular probar la vulneración o amenaza de los derechos colectivos invocados en la demanda.

Improcedencia de las medidas cautelares 42 Folios 682 a 683 27 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25.12 Adujo que las medidas cautelares no son procedentes, por cuanto no cumplen los requisitos legales para su decreto ante ausencia de vulneración actual o inminente de un derecho colectivo, “[…] toda vez que en la diligencia de inspección judicial solo se evidenció la invasión de la ronda del rio (sic) en algunos sectores del recorrió (sic) efectuado, así las basuras expuestas en la hacienda novilleros, las cuales fueron removidas en el primer semestre del año 2012 y restaurado el lugar […]”43.

Vía de hecho 25.13 Afirmó, de forma general, que se incurre en una vía de hecho por deficiente valoración probatoria cuando i) la providencia tiene graves problemas por insuficiente sustentación o justificación de la decisión; ii) existe un error de la autoridad judicial; y iii) cuando la decisión se adoptó con fundamento en una interpretación normativa que resulta incompatible con la Constitución Política, o cuando la autoridad judicial no aplica la excepción de inconstitucionalidad a pesar de ser manifiesta la incompatibilidad con aquella y haber sido solicitada de forma expresa.

Departamento de Cundinamarca 26. El Departamento de Cundinamarca44 interpuso, dentro del término legal, recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, y lo sustentó con base en los siguientes argumentos: Falta de competencia para cumplir con las órdenes proferidas en la sentencia 26.1 Sostuvo que la sentencia apelada le impone al Departamento de Cundinamarca el cumplimiento de órdenes que no se encuentran dentro de sus funciones, en tanto la Constitución Política prevé que su competencia consiste en apoyar, coordinar y complementar la acción municipal, así como hacer intermediación entre la Nación y los municipios, pero no establece responsabilidades a su cargo para reglamentar los usos del suelo en material ambiental o en la prestación de servicios públicos. 43 Folio 693 44 Folio 673 28 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26.2 En el mismo sentido, afirmó que, de conformidad con la Ley 9 de 11 de enero de 198945, a los departamentos no les corresponde la protección del espacio público. 26.3 Manifestó que el Departamento de Cundinamarca no responde por las acciones u omisiones descritas en la demanda.

En su criterio, los municipios demandados deben cumplir las órdenes impuestas en la sentencia. 26.4 Además, precisó que cuando por razones de orden técnico o financiero debidamente justificadas, los municipios no pueden prestar los servicios públicos, las entidades territoriales de nivel superior y de mayor capacidad deben contribuir transitoriamente a la gestión de estos, a solicitud del respectivo municipio.

Sin embargo, las gestiones realizadas en desarrollo de este principio deben ejercerse sin exceder los límites de la propia competencia y en procura de fortalecer la autonomía local. Actuaciones en segunda instancia 27. El Despacho sustanciador, mediante el auto proferido el 19 de mayo de 201446, admitió los recursos de apelación interpuestos por la Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, el Departamento de Cundinamarca, el Municipio de Fúquene y el Municipio Villa de San Diego de Ubaté contra la sentencia proferida, en primera instancia, el 13 de marzo de 2013, por la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 28.

Ejecutoriado el auto admisorio del recurso de apelación, el Despacho, mediante el auto proferido el 24 de junio de 201447, ordenó correr traslado a las partes para que presentaran sus alegatos y al Ministerio Público, para que, de considerarlo pertinente, rindiera concepto. 29. La Sala, mediante el auto proferido el 15 de julio de 201948, decretó varias pruebas de oficio para el esclarecimiento de la verdad, las cuales fueron aportadas por la parte demandada. 45 “Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones” 46 Auto visible a folio 719 47 Auto visible a folio 733 48 Cfr. Folios 845 a 854 29 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30.

Asimismo, la Secretaría General corrió traslado de las pruebas decretadas y practicadas, en segunda instancia. Alegatos de conclusión 31. El Instituto Geográfico Agustín Codazzi49 reiteró los argumentos de la contestación de la demanda. Sostuvo que no es competente para llevar a cabo las acciones y obras solicitadas en la demanda y, por lo tanto, en su criterio, la entidad no está legitimada en la causa por pasiva. 32.

La Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible 50, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca 51, el Departamento de Cundinamarca52, así como los municipios de Fúquene53 y Villa de San Diego de Ubaté54 reiteraron los argumentos del recurso de apelación. Concepto del Ministerio Público 33. El Ministerio Público guardó silencio en esta oportunidad procesal.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 34. La Sala abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes partes: i) la competencia de la Sala; ii) los problemas jurídicos; iii) el marco normativo y jurisprudencial de la acción popular; iv) el marco normativo internacional en materia de Derecho Ambiental; v) el marco constitucional, legal y desarrollo jurisprudencial en materia de derecho ambiental; vi) el marco normativo del Sistema Nacional Ambiental -SINA-; vii) marco normativo sobre las competencias de la Nación, de los Departamento, de los municipios y de las autoridades ambientales en materia de saneamiento básico; viii) marco normativo sobre los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento PAP-PDA; ix) el marco normativo y jurisprudencial del derecho a la moralidad administrativa; x) el marco normativo y jurisprudencial del derecho colectivo a la realización de las 49 Folios 735 a 740 50 Folios 742 a 747 51 Folios 776 a 778 52 Folios 779 a 787 53 Folio 754 54 Folios 759 a 775 30 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando los marcos legales, de manera ordenada y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes; xi) el marco normativo del derecho e interés colectivo relativo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles; xii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el principio non reformatio in pejus; y xiii) el análisis del caso concreto.

Competencia de la Sala 35. Vistos: i) el artículo 16 de la Ley 472, sobre competencia para conocer de las acciones populares en segunda instancia; ii) el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201955, sobre la distribución de asuntos entre las secciones del Consejo de Estado; y iii) el artículo 129 del Decreto 01 de 198456, sobre competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia; esta Sección es competente para conocer, en segunda instancia, de los recursos de apelación que se presenten contra las sentencias proferidas, en primera instancia, por los tribunales administrativos en el trámite de las acciones populares. 36.

Agotados los trámites inherentes a la acción popular de que trata este asunto y sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procede a proferir la sentencia correspondiente. 37. La Sala procederá a examinar las argumentaciones expuestas por la parte demandada en los recursos de apelación, interpuestos contra la sentencia proferida el 13 de marzo de 2013, mediante la cual el Tribunal accedió a las pretensiones de la demanda, teniendo en cuenta que de conformidad con los artículos 32057 y 32858 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201259, norma aplicable al presente caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472, el juez se limitará a conocer de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae dicho recurso. 55 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado 56 Por el cual se reforma el Código Contencioso Administrativo. 57 “[…] Artículo 320.

FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo […]”. 58 “[…] Artículo 328.

COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones […]” 59 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”. 31 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Problemas jurídicos 38.

La Sala deberá determinar, con fundamento en los recursos de apelación: i) si es procedente decretar medidas cautelares en la sentencia; ii) si la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca vulneró o amenazó los derechos o intereses colectivos invocados en la demanda; y, en caso negativo, si es posible que el juez popular le imponga obligaciones; iii) si los municipios Villa de San Diego de Ubaté y Fúquene vulneraron o amenazaron los derechos colectivos objeto de protección en la sentencia proferida, en primera instancia y si no son necesarias las órdenes de protección; iv) si el Tribunal incurrió en incongruencia, comoquiera ordenó “[…] inaplicar […]” el Decreto 61 de 2010, cuando ello no fue solicitado en la demanda; v) si la falta de recursos para el cumplimiento de órdenes judiciales impone revocar la sentencia proferida, en primera instancia, respecto del Municipio Villa San Diego de Ubaté y Fúquene; vi) si el Departamento de Cundinamarca violó o amenazó los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda y si las ordenes impuestas en la sentencia proferida, en primera instancia, son competencia del ente territorial; y vii) si la Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible debe formar parte del Comité de Verificación de la acción popular. 39.

En este orden de ideas, la Sala determinará si hay lugar o no a acceder a las pretensiones de la acción popular de la referencia; por lo tanto, si se debe revocar o confirmar la sentencia proferida, en primera instancia. 40. La Sala precisa que la formulación de los problemas jurídicos tendrá efectos exclusivos respecto de las partes apelantes; es decir, estos, en principio, no se extenderán al Municipio de Carmen de Carupa comoquiera que no interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia. No obstante, en caso de ser necesario, se reformularán las órdenes impartidas con el objeto de hacerlas más precisas y garantizar, de esta forma, la protección de los derechos e intereses colectivos.

Marco normativo y jurisprudencial de la acción popular 41. Visto el artículo 88 de la Constitución Política, que dispone que las acciones populares son un mecanismo de protección “[…] de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad 32 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella […]”. 42.

Visto el artículo 2.° de la Ley 472, que define las acciones populares como “[…] los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos […]” que se ejercen para “[…] evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible […]”. 43.

Esta acción busca que la comunidad pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva, de forma rápida y sencilla, de los derechos colectivos, cuya amenaza o vulneración debe necesariamente probarse para la procedencia del amparo. 44. Conforme con lo anterior, los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son: i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; y, iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses. 45.

Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 28 de marzo de 2014, explicó que la acción popular es autónoma y principal y, además, puede ser ejercida por cualquier persona natural o jurídica, sin embargo “[…] quien concurre al litigio después de haberse promovido la acción popular por diferente persona, sólo puede acogerse al proceso dentro de los términos en que ésta presenta la demanda, es decir, no le es dable al tercero extenderse en la materia discutida, los móviles o las consecuencias del proceso, puesto que es la parte actora quien en la demanda, fija el litigio […] ”60. 46.

La Sala resalta que conforme a los artículos 1.°, 2.°, 4.° y 9.° de la citada Ley 472, se infiere que la acción popular se caracteriza porque: i) está dirigida a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia; ii) su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y 60 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, providencia de 28 de marzo de 2014, núm. único de radicación 25000-23-27-000-2001-90479-01(AP). 33 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; iii) es una acción pública y un mecanismo propio de la democracia participativa, por lo tanto, puede ser ejercida por “toda persona”, organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de control, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los personeros y los servidores públicos; iv) es una acción autónoma y principal; v) no tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirijan las pretensiones y, eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria; y, vi) no ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes.

Marco normativo internacional en materia de Derecho Ambiental 47. En el orden internacional existen una serie de instrumentos normativos que forman parte del derecho ambiental y tienen por objeto proteger el ambiente y los recursos naturales. 48. Dentro de los primeros instrumentos se encuentran la Declaración de Estocolmo, adoptada en el marco de la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Humano, el 16 de junio de 1972, y la Carta Mundial de la Naturaleza, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas, por medio de la Resolución 37/7 de 1982 “[…] como norma ética con respecto a la protección del medio humano y a la conservación de los recursos naturales […]”. 49.

Con la formación del nuevo orden jurídico internacional ambiental, los principios se encuentran en la Declaración de Río de Janeiro, adoptada el 14 de junio de 1992, en el marco de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, la cual establece en su preámbulo, que su objeto es instituir una alianza mundial y equitativa mediante la creación de nuevos niveles de cooperación entre los Estados, los sectores claves de las sociedades y las personas; y procurar alcanzar acuerdos internacionales en los que se respeten los intereses de todos y se proteja la integridad del sistema ambiental y de desarrollo mundial y, en la Declaración de Johannesburgo sobre el Desarrollo Sostenible que tiene fundamento en los principios de los derechos humanos universales y tiene por objeto 34 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co impulsar el desarrollo sostenible desde diversas perspectivas (económica, social y ambiental). 50.

Los principios de la Declaración de Río de Janeiro se aplican en el ordenamiento jurídico colombiano, por virtud de lo dispuesto en el artículo 9.º de la Constitución Política, según el cual “[…] Las relaciones exteriores del Estado se fundamentan en la soberanía nacional, en el respeto a la autodeterminación de los pueblos y en el reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por Colombia […]”; al igual que lo señalado en el artículo 226 ibidem dado que el Estado Colombiano debe promover la internacionalización de las relaciones ecológicas sobre las bases de la equidad, reciprocidad y conveniencia y, por cuanto los aceptó como vinculantes por virtud de lo dispuesto en el numeral 1.º del artículo 1.º de la Ley 99.

Tratados internacionales 51. En este mismo sentido, se tienen una serie de tratados internacionales fundamentales con vocación universal, con el objeto de proteger el medio ambiente y los recursos naturales, como: 51.1 La Convención de Viena para la protección de la capa de ozono61 que, en su artículo 2º, dentro de las obligaciones generales, establece que “[…] Las Partes tomaran las medidas apropiadas, de conformidad con las disposiciones del presente Convenio y de los protocolos en vigor en que sean parte, para proteger la salud humana y el medio ambiente contra los efectos adversos resultantes o que puedan resultar de las actividades humanas que modifiquen o puedan modificar la capa de ozono […]”. 51.2 La Convención sobre diversidad biológica 62 que en su artículo 2° dispone como fin “[…] la conservación de la diversidad biológica, la utilización sostenible de sus componentes y la participación justa y equitativa en los beneficios que se deriven de la utilización de los recursos genéticos, mediante, entre otras cosas, un acceso adecuado a esos recursos y una transferencia apropiada de las 61 Adoptada el 22 de marzo de 1985, aprobada por el Congreso Nacional, mediante la Ley 30 de 1990, con decreto de promulgación núm. 114 de 1992 y en vigor para Colombia desde el 14 octubre 1990. 62 Adoptada el 5 de junio de 1992, aprobada por el Congreso Nacional, mediante la Ley 165 de 9 de noviembre de 1994, declaradas exequibles por la Corte Constitucional por medio de la Sentencia C- 519 de 1994. 35 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tecnologías pertinentes, teniendo en cuenta todos los derechos sobre esos recursos y a esas tecnologías, así como mediante una financiación apropiada […]”. 51.3 La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático 63 que en su artículo 2º establece como el objetivo último “[…] de la presente Convención y de todo instrumento jurídico conexo que adopte la Conferencia de las Partes, es lograr, de conformidad con las disposiciones pertinentes de la Convención, la estabilización de las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera a un nivel que impida interferencias antropógenas peligrosas en el sistema climático.

Ese nivel debería lograrse en un plazo suficiente para permitir que los ecosistemas se adapten naturalmente al cambio climático, asegurar que la producción de alimentos no se vea amenazada y permitir que el desarrollo económico prosiga de manera sostenible […]. 51.4 El convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación64. 52.

Estos tratados internacionales han sido complementados por una serie de protocolos, enmiendas y acuerdos, entre los cuales se pueden mencionar el Protocolo de Montreal65 de 1986 relativo a las sustancias agotadoras de la capa de ozono; el Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología del Convenio sobre la Diversidad Biológica, hecho en Montreal, el veintinueve (29) de enero de dos mil (2000)66; el Protocolo de Kioto67 de 1997 relacionado con la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero que causan calentamiento global, y el Acuerdo de París de 201568, instrumentos que tienen vocación de universalidad. 63 Adoptada el 9 de junio de 1992, aprobada por el Congreso Nacional, mediante la Ley 164 de 1994, declaradas exequibles por la Corte Constitucional por la Sentencia C-073 de 1995, promulgada por el Decreto 2081 de 1995 y en vigor para Colombia desde el vigor 22 de marzo de 1995. 64 Adoptada el 16 de septiembre de 1989, aprobada por el Congreso Nacional mediante la Ley 253 de 9 de enero de 1996, declarados condicionalmente exequibles por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-377 de 1996, promulgado por el Decreto 2061 de 1999 y en vigor para Colombia desde el 31 de marzo de 1997. 65 Aprobado por Colombia mediante la Ley 29 de 28 de diciembre de 1992.

Declarados exequibles por la Corte Constitucional mediante sentencia C-379 de 1993. Este instrumento comprende las enmiendas: i) Enmienda de Londres de junio 29 de 1990; ii) Enmienda de Copenhague de 25 de noviembre de 1992; iii) Enmienda de Montreal de 17 de septiembre de 1997; iv) Enmienda de Beijing de 3 de diciembre de 1999. 66 Su aprobación se surtió por medio de la Ley 740 de 24 de mayo de 2002, promulgada por el Decreto 132 de 21 de enero de 2004 y declarados exequibles por la Corte Constitucional mediante sentencia C-071 de 2003. 67 Colombia aprobó el Protocolo de Kioto mediante la Ley 629 de 27 de diciembre de 2000, declarados exequibles por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-860 de 15 de agosto de 2001 y en vigor para Colombia. 68 Adoptado el 12 de diciembre de 2015, aprobado por Colombia mediante la Ley 1844 de 14 de julio de 2017 y declarados exequibles por la Corte Constitucional por medio de la sentencia C-021 de 2018. 36 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Marco constitucional, legal y desarrollo jurisprudencial en materia de derecho ambiental 53.

La Constitución Política de 1991 es una Constitución Ecológica comoquiera que más de 30 disposiciones Constitucionales desarrollan la materia, entre los cuales se destacan los artículos 8.°, 58, 79, 80 y 95 que prevén: i) la obligación del Estado y de las personas de proteger las riquezas naturales de la Nación; ii) la función ecológica de la propiedad; iii) el derecho a gozar de un ambiente sano y el deber del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservando las áreas de especial importancia ecológica y fomentando la educación para el logro de estos fines; y iv) el deber del Estado de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Así como de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados. 54.

Estos preceptos previamente referidos concentran los atributos principales en relación con el medio ambiente que se manifiestan en otros artículos constitucionales, de ahí que el análisis de este bien jurídico superior se efectúe desde tres perspectivas (i) como un derecho de las personas, (iii) un servicio público y, (iii) un principio que permea el ordenamiento jurídico en su integridad, dado que asigna facultades e impone compromisos a las autoridades así como a los particulares, en aras de su protección adquiriendo, de esa forma, un carácter de objetivo social. 55.

El marco legal en materia ambiental encuentra sus inmediatos orígenes en la Ley 23 de 19 de diciembre de 197369 y en el Decreto 2811 de 18 de diciembre de 1974 70, cuyos artículos 1.° y 2.°, establecen respectivamente que i) el medio ambiente es un patrimonio común cuya preservación y manejo es una obligación exigible al Estado y a los particulares y ii) el Código de Recursos Naturales y Protección al Medio Ambiente tiene por objeto, entre otros aspectos, la preservación y restauración del ambiente y la conservación, mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales renovables, previniendo y controlando los efectos nocivos de la explotación de los recursos naturales no renovables sobre los demás recursos y 69 Por la cual se conceden facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir el Código de Recursos Naturales y Protección al Medio Ambiente y se dictan otras disposiciones. 70 Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente. 37 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co regular la conducta humana en sus dimensiones individual o colectiva así como la actividad de la administración en lo que se refiere a las relaciones que emanan del aprovechamiento y conservaciones del medio ambiente. 56.

La Ley 99 prevé como principios que la política ambiental debe seguir haciendo remisión específica a los postulados universales y de desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo. Adicionalmente, procura la protección de la biodiversidad en Colombia como patrimonio nacional y de interés de la humanidad, el derecho de los seres humanos a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza, resaltando que la formulación de políticas ambientales debe tener en cuenta el resultado del proceso de investigación científica. 57.

Acerca del medio ambiente sano como derecho colectivo, la Corte Constitucional71 ha resaltado su importancia "[…] ya que los derechos colectivos y del ambiente no sólo se le deben a toda la humanidad, en cuanto son protegidos por el interés universal, y por ello están encuadrados dentro de los llamados derechos humanos de 'tercera generación', sino que se le deben incluso a las generaciones que están por nacer, toda vez que la humanidad del futuro tiene derecho a que se le conserve, el planeta desde hoy, en un ambiente adecuado a la dignidad del hombre como sujeto universal del derecho […]”.

Marco normativo del Sistema Nacional Ambiental –SINA- 58. La Ley 99 creó el Sistema Nacional Ambiental, como el conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones que permiten la puesta en marcha de los principios generales ambientales72. 59. De acuerdo con el artículo 4.º ejusdem, el Sistema Nacional Ambiental está integrado por los principios y orientaciones generales contenidos en la Constitución Nacional, en la Ley 99 y en la normativa ambiental que la desarrolle; por la normativa relacionada con el medio ambiente; por las entidades del Estado responsables de la política y de la acción ambiental; por las organizaciones comunitarias y no 71 H. Corte Constitucional, Sentencia C-699/15.

Referencia: Expediente D-10610. Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el Artículo 53, 54 (parcial) y 55 (parcial) de la Ley 13 de 1990 “Por la cual se dicta el Estatuto General de Pesca”. Demandante: Diego López Medina. Magistrada Ponente: Diana Fajardo Rivera, 18 de octubre de 2017. 72 Artículo 4.º de la Ley 99 38 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co gubernamentales relacionadas con la problemática ambiental; las fuentes y recursos económicos para el manejo y la recuperación del medio ambiente; y por las entidades públicas, privadas o mixtas que realizan actividades de producción de información, investigación científica y desarrollo tecnológico en el campo ambiental. 60.

Los componentes institucionales del Sistema Nacional Ambiental –SINA-, en orden jerárquico, son el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, las corporaciones autónomas regionales, los departamentos, los distritos y los municipios. En efecto, en la Ley 99, se establecieron funciones y competencias a cargo de cada una de estas entidades, en relación con la protección del medio ambiente. 61.

En este contexto, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, le corresponde coordinar el Sistema Nacional Ambiental –SINA-, para asegurar la adopción y ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos destinados a garantizar el cumplimiento de los deberes, así como de los derechos del Estado y de los particulares en relación con el medio ambiente y con el patrimonio natural de la Nación73.

En efecto, el numeral 4.º del artículo 5.º de la Ley 99, previó como función de esa entidad “[…] Dirigir y coordinar el proceso de planificación y la ejecución armónica de las actividades en materia ambiental, de las entidades integrantes del Sistema Nacional Ambiental, SINA […]”. 62. Además, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible le corresponde, entre otras cosas i) Formular la política nacional en relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables; establecer reglas y criterios de ordenamiento ambiental de uso territorial para asegurar el aprovechamiento sostenible de los recurso naturales renovables y del medio ambiente; regular las condiciones generales para el saneamiento del ambiente, el uso manejo, aprovechamiento, conservación, restauración y recuperación de los recursos naturales, con el objeto de impedir, reprimir, eliminar o mitigar el impacto de actividades contaminantes; ii) Preparar los planes y programas en materia ambiental o respecto a los recursos naturales renovables; establecer criterios ambientales que deben ser incorporados 73 Artículo 2.º Ibidem 39 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en la formulación de las políticas sectoriales; determinar las normas ambientales mínimas y las regulaciones de carácter general sobre el medio ambiente a las que deben sujetarse los centros urbanos, asentamientos humanos, entre otros; expedir y actualizar el estatuto de zonificación de uso adecuado del territorio para su apropiado ordenamiento y las regulaciones nacionales sobre uso del suelo en lo concerniente a sus aspectos ambientales y fijar las pautas generales para el ordenamiento y manejo de cuencas hidrográficas y demás áreas de manejo especial; iii) Definir la ejecución de programas y proyectos que la Nación, o esta en asocio con otras entidades públicas, deba adelantar para el saneamiento del medio ambiente o en relación con el manejo, aprovechamiento, conservación, recuperación o protección de los recursos naturales renovables y del medio ambiente; dirimir las discrepancias entre entidades integrantes del Sistema Nacional Ambiental, que susciten con motivo del ejercicio de funciones y establecer criterios o adoptar decisiones cuando surjan conflictos entre ellas en relación con la aplicación de las normas o con las políticas relacionadas con el uso, manejo y aprovechamiento de los recursos naturales renovables o del medio ambiente; y hacer evaluación, seguimiento y control de los factores de riesgo ecológico y de los que puedan, incidir en la ocurrencia de desastres naturales y coordinar con las demás autoridades las acciones tendientes a prevenir la emergencia o a impedir la extensión de sus efectos74. 63.

De acuerdo con lo anterior, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible es el ente rector de la gestión del ambiente y de los recursos naturales renovables75. 64. Ahora bien, las corporaciones autónomas regionales tienen como objeto la ejecución de políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales renovables, así como dar cumplida y oportuna aplicación a las disposiciones legales vigentes sobre su disposición, administración, manejo y aprovechamiento, conforme a las regulaciones, pautas y directrices expedidas por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible 76.

De conformidad con los numerales 4.º, 7.º y 24 del artículo 31 de la Ley 99, en el Sistema Nacional Ambiental –SINA-, estas entidades ejercen, las siguientes funciones: 74 Artículo 5.º Ibidem 75 Decreto 3570 de 27 de septiembre de 2011, “Por el cual se modifican los objetivos y la estructura del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y se integra el Sector Administrativo de Ambiente y Desarrollo Sostenible” 76 Artículo 30 Ley 99 40 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co i) Coordinar el proceso de preparación de los planes, programas y proyectos de desarrollo medioambiental que deban formular los diferentes organismos y entidades integradas del Sistema Nacional Ambiental –SINA- en el área de su jurisdicción y en especial, asesorar a los departamentos, distritos y municipios de su comprensión territorial en la definición de los planes de desarrollo ambiental y en sus programas y proyectos en materia de protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, de manera que se asegure la armonía y coherencia de las políticas y acciones adoptadas por las distintas entidades territoriales. ii) Promover y realizar conjuntamente con los organismos nacionales adscritos y vinculados al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, así como con las entidades de apoyo técnico y científico del Sistema Nacional Ambiental –SINA-, estudios e investigaciones en materia de medio ambiente y recursos naturales renovables. iii) Transferir la tecnología resultante de las investigaciones que adelanten las entidades de investigación científica y de apoyo técnico del nivel nacional que forman parte del Sistema Nacional Ambiental –SINA- y prestar asistencia técnica a entidades públicas y privadas y a los particulares, acerca del adecuado manejo de los recursos naturales renovables y la preservación del medio ambiente, en la forma que lo establezcan los reglamentos y de acuerdo con los lineamientos fijados por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 65.

Ahora bien, a los departamentos les corresponde promover y ejecutar programas y políticas nacionales, regionales y sectoriales en relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables; expedir, con sujeción a las normas superiores, las disposiciones departamentales especiales relacionadas con el medio ambiente; dar apoyo presupuestal, técnico, financiero y administrativo a las corporaciones autónomas regionales, a los municipios y a las demás entidades territoriales que se creen en el ámbito departamental, en la ejecución de programas y proyectos en las tareas necesarias para la conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables; ejercer, en coordinación con las demás entidades del Sistema Nacional Ambiental –SINA- y con sujeción a la distribución legal de competencias, funciones de control y vigilancia del medio ambiente y los recursos naturales renovables, con el fin de velar por el cumplimiento de los deberes del Estado y de los particulares en materia ambiental y de proteger 41 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el derecho a un ambiente sano; promover, cofinanciar o ejecutar, en coordinación con los entes directores y organismos ejecutores del Sistema Nacional de Adecuación de Tierras y con las corporaciones autónomas regionales, obras y proyectos de irrigación, drenaje, recuperación de tierras, defensa contra las inundaciones y regulación de cauces o corrientes de agua, para el adecuado manejo y aprovechamiento de cuencas hidrográficas; entre otras77. 66.

Por último, a los municipios y distritos, en materia ambiental, tienen a cargo las funciones de promover y ejecutar programas y políticas nacionales, regionales y sectoriales en relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables. Asimismo: i). Elaborar los planes programas y proyectos ambientales municipales articulados a los planes, programas y proyectos regionales, departamentales y nacionales; dictar con sujeción a las disposiciones legales reglamentarias superiores, las normas necesarias para el control, la preservación y la defensa del patrimonio ecológico del municipio; adoptar los planes, programas y proyectos de desarrollo ambiental y de los recursos naturales renovables, que hayan sido discutidos y aprobadas a nivel regional, conforme a las normas de planificación ambiental de que trata la presente ley; ii) Participar en la elaboración de planes, programas y proyectos de desarrollo ambiental y de los recursos naturales renovables a nivel departamental; colaborar con las corporaciones autónomas regionales, en la elaboración de los planes regionales y en la ejecución de programas, proyectos y tareas necesarias para la conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables; ejercer, a través del alcalde como primera autoridad de policía con el apoyo de la Policía Nacional y en Coordinación con las demás entidades del Sistema Nacional Ambiental –SINA-, con sujeción a la distribución legal de competencias, funciones de control y vigilancia del medio ambiente y los recursos naturales renovables, con el fin de velar por el cumplimiento de los deberes del Estado y de los particulares en materia ambiental y de proteger el derecho constitucional a un ambiente sano. 77 Artículo 64 Ibidem 42 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co iii) Dictar, dentro de los límites establecidos por la ley, los reglamentos y las disposiciones superiores, las normas de ordenamiento territorial del municipio y las regulaciones sobre usos del suelo; ejecutar obras o proyectos de descontaminación de corrientes o depósitos de agua afectados por vertimientos del municipio, así como programas de disposición, eliminación y reciclaje de residuos líquidos y sólidos y de control a las emisiones contaminantes del aire; y promover, cofinanciar o ejecutar, en coordinación con los entes directores y organismos ejecutores del Sistema Nacional de Adecuación de Tierras y con las Corporaciones Autónomas Regionales, obras y proyectos de irrigación, drenaje, recuperación de tierras, defensa contra las inundaciones y regulación de cauces o corrientes de agua, para el adecuado manejo y aprovechamiento de cuencas y micro-cuencas hidrográficas. 67.

En relación con las competencias de la Nación, los Departamentos, los municipios y las autoridades ambientales en materia de saneamiento y los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento o planes departamentales de agua - PDA, esta Sala reiterará las consideraciones expuestas por la Sección Primera en sentencia de 14 de diciembre de 202278.

Marco normativo sobre las competencias de la Nación, los departamentos, los municipios y las autoridades ambientales en materia de saneamiento básico 68. Visto el artículo 49 de la Constitución Política, el saneamiento ambiental es un servicio público a cargo del Estado, cuya prestación goza de prioridad y se rige por los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, equidad y calidad. 69.

Se trata de un servicio que guarda estrecha relación con el derecho que tienen todas las personas a gozar de un ambiente sano y con el deber universal de proteger la diversidad e integridad del ambiente79, el cual se concreta, fundamentalmente, en los deberes de planificación integral de los recursos naturales para garantizar el desarrollo sostenible, y de prevención y control de los factores de deterioro 78 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera.

Sentencia de 14 de diciembre de 2022. Proceso identificado con el NUR 760012333000201701795-01. C.P. doctor Roberto Augusto Serrato Valdés. 79 Artículo 79. 43 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ambiental80 tales como la contaminación de las aguas o la acumulación o disposición inadecuada de residuos, basuras, desechos y desperdicios81. 70.

Visto el artículo 356 de la Constitución Política, con miras a alcanzar estos objetivos, se determinó que el legislador fijaría las competencias de las entidades locales, departamentales y nacionales para la efectiva prestación de los servicios públicos. Además, la citada norma creó el Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios como un mecanismo tendiente a promover su adecuada articulación, con base en los “principios de solidaridad, complementariedad y subsidiariedad”. 71.

Visto el artículo 288 de la Constitución Política, también estableció que “[…] las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley […]”; esto es, el artículo 4 de la Ley 1551 de 6 de julio de 201282, norma que señala lo siguiente: “[…] Artículo 4°.

Principios Rectores del Ejercicio de la Competencia. Los municipios ejercen las competencias que les atribuyen la Constitución y la ley, conforme a los principios señalados en la ley orgánica de ordenamiento territorial y la ley de distribución de recursos y competencias que desarrolla el artículo 356 de la Constitución Política, y en especial con sujeción a los siguientes principios: a) Coordinación. Las autoridades municipales, al momento de ejercer sus competencias y sus responsabilidades, deberán conciliar su actuación con la de otras entidades estatales de diferentes niveles. b) Concurrencia. Los municipios y otras entidades estatales de diferentes niveles tienen competencias comunes sobre un mismo asunto, las cuales deben ejercer en aras de conseguir el fin para el cual surgieron las mismas.

Las competencias de los diferentes órganos de las entidades territoriales y del orden nacional no son excluyentes sino que coexisten y son dependientes entre sí para alcanzar el fin estatal. Las entidades competentes para el cumplimiento de la función o la prestación del servicio deberán realizar convenios o usar cualquiera de las formas asociativas previstas en la ley orgánica de ordenamiento territorial para evitar duplicidades y hacer más eficiente y económica la actividad administrativa.

Los municipios de categoría especial y primera podrán asumir la competencia si demuestran la capacidad institucional que para el efecto defina la entidad correspondiente. Las 80 Artículos 80 y 95, numeral 8. En torno al principio de planificación ambiental, Cfr: Decreto Ley 2811 de 1974, artículos: 9, f); 10, a); 45, d) y g); 188 y ss.; 314, d), h) e i); 316, entre otros. 81 Decreto Ley 2811 de 1974: Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección del Medio Ambiente.

Artículo 8°, numerales 1° y 8°. 82 “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. [Ley 136 de 2 de junio de 1994] 44 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co entidades nacionales podrán transferir las competencias regulatorias, las de inspección y vigilancia a las entidades territoriales. c) Subsidiariedad.

La Nación, las entidades territoriales y los esquemas de integración territorial apoyarán en forma transitoria y parcial a las entidades de menor desarrollo económico y social, en el ejercicio de sus competencias cuando se demuestre su imposibilidad de ejercerlas debidamente. d) Complementariedad. Para complementar o perfeccionar la prestación de los servicios a su cargo y el desarrollo de proyectos locales, los municipios podrán hacer uso de mecanismos de asociación, cofinanciación y/o convenios […]”.

(Destacado fuera de texto) 72. En igual sentido, el artículo 63 de la Ley 99 agregó que el principio de armonía regional rige a las entidades territoriales, en el siguiente sentido: “[…] Principio de Armonía Regional. Los Departamentos, los Distritos, los Municipios, los Territorios Indígenas, así como las regiones y provincias a las que la ley diere el carácter de entidades territoriales, ejercerán sus funciones constitucionales y legales relacionadas con el medio ambiente y los recursos naturales renovables, de manera coordinada y armónica, con sujeción a las normas de carácter superior y a las directrices de la Política Nacional Ambiental, a fin de garantizar un manejo unificado, racional y coherente de los recursos naturales que hacen parte del medio ambiente físico y biótico del patrimonio natural de la nación […]” (Destacado fuera de texto). 73.

Como se observa, los principios de coordinación, concurrencia, subsidiariedad, complementariedad y armonía regional deben permitir la articulación de las entidades obligadas, en el ejercicio de sus competencias propias, dado que todas ellas interactúan en la prestación del servicio o en la conservación del entorno natural. 74.

Así las cosas, al municipio “[…] le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley y construir las obras que demande el progreso local […]”, eso sí: “[…] cuando las características técnicas y económicas del servicio y las conveniencias generales lo permitan y aconsejen […]”, conforme a lo dispuesto en los artículos 311 y 367 superiores.

Por ello, el artículo 3.°, numerales 10 y 19, de la 45 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ley 136; el artículo 5.°83 de la Ley 142; y el artículo 884 de la Ley 38885, precisan que la prestación de los servicios públicos relacionados con el saneamiento ambiental es una función que se encuentra a su cargo de forma principal. 75.

En relación con los departamentos, el artículo 298 de la Constitución Política también dispuso que: “[…] [l]os departamentos tienen autonomía para la administración de los asuntos seccionales y la planificación y promoción del desarrollo económico y social dentro de su territorio […]”. Además, “[…] ejercen funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los Municipios y de prestación de los servicios que determinen la Constitución y las leyes […]”.

Adicionalmente, les asisten funciones de apoyo y coordinación en materia de servicios públicos, en los términos del artículo 367 de la Constitución. 76. Con base en tales atribuciones, los artículos 7.° de la Ley 142 y 7486 de la Ley 715, establecen, entre sus responsabilidades, los deberes de apoyo financiero, 83 “Es competencia de los Municipios en relación con los servicios públicos, que ejercerán en los términos de la ley, y de los reglamentos que con sujeción a ella expidan los concejos: 5.1.

Asegurar que se presten a sus habitantes, de manera eficiente, los servicios domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, por empresas de servicios públicos de carácter oficial, privado o mixto, o directamente por la administración central del respectivo Municipio en los casos previstos en el artículo siguiente. […]”. 84 “Artículo 8º.- Acción urbanística.

La función pública del ordenamiento del territorio local se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades distritales y municipales, referida a las decisiones administrativas y a las actuaciones urbanísticas que les son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo. Son acciones urbanísticas, entre otras: […]. 2.

Localizar y señalar las características de la infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios, la disposición y tratamiento de los residuos sólidos, líquidos, tóxicos y peligrosos y los equipamientos de servicios de interés público y social, tales como centros docentes y hospitalarios, aeropuertos y lugares análogos. […]. 9.

Dirigir y realizar la ejecución de obras de infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios y los equipamientos públicos, directamente por la entidad pública o por entidades mixtas o privadas, de conformidad con las leyes. […]”. 85 Modificado por el artículo 6 de la Ley 155185 de 6 de julio de 2012 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”, el cual actualizó y adicionó las funciones de los Municipios. 86 “Artículo 74.

Competencias de los Departamentos en otros sectores. Los Departamentos son promotores del desarrollo económico y social dentro de su territorio y ejercen funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los Municipios y de prestación de los servicios. Sin perjuicio de las establecidas en otras normas, corresponde a los Departamentos el ejercicio de las siguientes competencias: 74.1.

Planificar y orientar las políticas de desarrollo y de prestación de servicios públicos en el departamento y coordinar su ejecución con los municipios. 74.2. Promover, financiar o cofinanciar proyectos nacionales, departamentales o municipales de interés departamental. 74.3. Administrar los recursos cedidos por la Nación, atendiendo su destinación legal cuando la tengan. 74.4.

Promover la armonización de las actividades de los Municipios entre sí, con el Departamento y con la Nación. 74.5. Asesorar y prestar asistencia técnica, administrativa y financiera a los Municipios y a las instituciones de prestación de servicios para el ejercicio de las competencias asignadas por la ley, cuando a ello haya lugar. 74.6.

Realizar el seguimiento y la evaluación de la acción de los municipios y de la prestación de los servicios a cargo de estos e informar los resultados de la evaluación y seguimiento a la Nación, autoridades locales y a la comunidad. […]. 46 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co técnico y administrativo, desde un eje de planificación multisectorial que permita la materialización del principio de coordinación. 77.

En cuanto al alcance de las responsabilidades de las Corporaciones Autónomas Regionales, en los términos del artículo 31 de la Ley 99, numerales 2.°, 4.°, 6.°, 8.°, 9.°, 10°, 12.°, 17.°, 18.°, 20.° y 26.°, se tiene que aquellas autoridades están facultadas para: ejercer funciones de vigilancia y control; imponer y ejecutar las medidas de policía y las sanciones previstas en la ley, en caso de violación a las normas de protección ambiental; asesorar a las entidades territoriales en la elaboración de proyectos en materia ambiental, y ejecutar, administrar, operar y mantener en coordinación con las entidades territoriales, proyectos, programas de desarrollo sostenible y obras de infraestructura cuya realización sea necesaria para la defensa y protección o para la descontaminación o recuperación del medio ambiente. 78.

Adicionalmente, la Ley 142 señala como competencias de la Nación en materia de servicios públicos, entre otras, la consistente en: “[…] [a]poyar financiera, técnica y administrativamente a las empresas de servicios públicos o a los municipios que hayan asumido la prestación directa […]”87, la relacionada con: “[…] [v]elar porque quienes prestan servicios públicos cumplan con las normas para la protección, la conservación o, cuando así se requiera, la recuperación de los recursos naturales o ambientales que sean utilizados en la generación, producción, transporte y disposición final de tales servicios […]”88; y la atinente a: “[…] [p]restar directamente cuando los departamentos y municipios no tengan la capacidad suficiente, los servicios de que trata la presente Ley […]”89. 74.9 Desarrollar y ejecutar programas y políticas para el mantenimiento del medio ambiente y los recursos naturales renovables. 74.10.

Coordinar y dirigir con la colaboración de las Corporaciones Autónomas Regionales, las actividades de control y vigilancia ambientales intermunicipales, que se realicen en el territorio del departamento. […]”. [Subraya la Sala]. 87 Artículo 8.4. 88 Artículo 8.5. 89 Artículo 8.6. 47 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 79.

Precisamente tales competencias fueron encomendadas al Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio en los artículos 6790 y 16691 de la Ley 142, y en los artículos 2° y 9° del Decreto 3571 de 27 de septiembre de 201192. 80. Así las cosas, aunque el municipio es la autoridad encargada de la prestación adecuada del servicio público de alcantarillado cuando actúa como prestador directo, los principios de la coordinación interinstitucional, concertación, interdependencia de funciones y asistencia, así como los postulados del diálogo y la cooperación multilateral, son factores indispensables para lograr una prestación eficiente de dicho servicio.

Marco normativo sobre los planes departamentales para el manejo empresarial de los servicios de agua y saneamiento y planes departamentales de agua PAP-PDA 81. Visto el Decreto 2246 de 31 de octubre de 2012 “Por el cual se reglamenta el artículo 21 de la Ley 1450 de 2011 […]”, definió el “Programa Agua y Saneamiento para la Prosperidad Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento PAP-PDA” en los siguientes términos: “[…] Artículo 3°.

Definición. Son un conjunto de estrategias de planeación y coordinación interinstitucional formuladas y ejecutadas con el objeto de lograr la armonización integral de los recursos y la implementación de esquemas eficientes y sostenibles en la prestación de los servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico, teniendo en cuenta las características locales, la capacidad institucional de las entidades territoriales y personas prestadoras de los servicios públicos y la implementación efectiva de esquemas de regionalización […]” (Destacado fuera del texto). 82.

El artículo 2 del Decreto 2246 señala que sus disposiciones son aplicables “[…] a todos los participantes en la coordinación interinstitucional del […] PAP- 90 “67.3. Identificar fuentes de financiamiento para el servicio público respectivo, y colaborar en las negociaciones del caso; y procurar que las empresas del sector puedan competir en forma adecuada por esos recursos. 67.4.

Identificar el monto de los subsidios que debería dar la Nación para el respectivo servicio público, y los criterios con los cuales deberían asignarse; y hacer las propuestas del caso durante la preparación del presupuesto de la Nación. […]”. 91 “162.2. Asistir técnica e institucionalmente a los organismos seccionales y locales, para el adecuado cumplimiento de sus funciones y de las decisiones de la comisión de regulación de los servicios de agua potable y saneamiento. 162.5.

Diseñar y promover programas especiales de agua potable y saneamiento básico, para el sector rural, en coordinación con las entidades nacionales y seccionales. 162.10. Identificar el monto de los subsidios que debería dar la Nación para el respectivo servicio público, y los criterios con los cuales deberían asignarse y hacer la propuesta del caso durante la preparación del presupuesto de la Nación. 92 “Por el cual se establecen los objetivos, estructura, funciones del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y se integra el Sector Administrativo de Vivienda, Ciudad y Territorio”. 48 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PDA; a los consejos directivos, gestores, instrumentos de manejo de los recursos, departamentos y municipios, que en virtud de las Leyes 1176 de 2010 y 1151 de 2007, están sujetos al manejo de los recursos del Sistema General de participaciones a través de Planes Departamentales de Agua […]”. 83.

La misma regulación define las autoridades que, en virtud del principio de articulación de la actividad administrativa, deben concurrir a planificar, diseñar programar, y materializar las estrategias que se requieran en materia de los servicios públicos de acueducto y saneamiento ambiental, así: “[…] Artículo 4°. Participación en el PAP-PDA.

Son participantes en la coordinación interinstitucional de los PAP, los que se señalan a continuación: 1. El Departamento. 2. Los Municipios y/o Distritos. 3. El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio – MVCT 4. El Departamento Nacional de Planeación – DNP, y 5. Las autoridades ambientales con jurisdicción en los municipios y/o distritos ubicados en el territorio del respectivo departamento.

Parágrafo. Podrán tener esta condición, las personas jurídicas de derecho público, privado o mixto, que aporten recursos financieros y/o técnicos y/o humanos, previa aprobación del Comité Directivo […]” (Destacado fuera del texto). 84. Otra manifestación de la cooperación administrativa que se requiere en el sector se evidencia en las denominadas “estructuras operativas”, conformadas por un comité directivo y un ente gestor. 85.

El Comité Directivo es definido como “[…] la máxima instancia de decisión y coordinación interinstitucional del PAP-PDA […]” y está integrado por el departamento, que fungirá como presidente a través de su gobernador, por los municipios y distritos participantes representados por dos de sus alcaldes, por el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, por la autoridad ambiental competente, por el Departamento Nacional de Planeación y por el ente gestor93. 86.

Esta estructura se encarga principalmente “[…] de aprobar el ejercicio de planificación y seguimiento para el desarrollo de los PAP-PDA, incorporando un análisis de necesidades, recursos disponibles, metas e indicadores definidos en el 93 Artículo 10. 49 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co nivel departamental […]”94.

Asimismo, el parágrafo del artículo 5 del Decreto 2246 contempla la posibilidad de que el comité directivo contrate consultorías especializadas cuando el ente gestor acredite «debilidades puntuales para el desarrollo de [sus] funciones». Para ello, el comité deberá considerar «las condiciones técnicas e institucionales del departamento». 87.

Entre otras funciones, el comité directivo también se encarga de aprobar el plan de aseguramiento de la prestación para los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo para cada municipio participante, de articularse con el trabajo de la autoridad ambiental competente, de revisar y aprobar los instrumentos de inversión y de revisar, ajustar y aprobar las metas del PAP- PDA95. 88.

El Decreto 2246 integra en el plan general estratégico y de inversiones: el componente de infraestructura, el componente de aseguramiento de la prestación de los servicios del PAP-PDA y el componente ambiental. Dichos elementos aluden a la realización: de un diagnóstico técnico base del estado de la prestación de los servicios del programa, de una línea base y metas con los indicadores correspondientes para cada municipio participante, y de la definición de las fuentes, usos y recursos a comprometer por actor y componente96. 89.

En ese sentido, otro de los instrumentos de planificación del PAP-PDA, es el plan de aseguramiento de la prestación de los servicios, el cual se refiere expresamente a que, antes de poner en marcha cualquier estrategia, es necesario agotar unas fases de diagnóstico, prefactibilidad y diseño, cuya definición es la siguiente: “[…] 4.

Plan de Aseguramiento de la Prestación: Es el documento que contiene el conjunto de acciones a desarrollar por los diferentes actores municipales y regionales con competencia en la prestación de los servicios de Acueducto, Alcantarillado y Aseo para garantizar, en el mediano y largo plazo, la sostenibilidad de las inversiones y viabilidad de la prestación del servicio.

En el documento se definirán tres fases a saber: 4.1. Fase I: Diagnóstico y Prefactibilidad. Consolidación y desarrollo de diagnósticos de los municipios y prestadores desde el punto de vista institucional, técnico, capacidad y disponibilidad de pago, viabilidad financiera de los prestadores, viabilidad empresarial, que precise por cada municipio la línea de base de los indicadores de la prestación de los servicios de acueducto alcantarillado y aseo, así 94 Artículo 5, numeral 1. 95 Artículo 13, numerales 2 al 5. 96 Artículo 17, numeral 2. 50 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co como los riesgos financieros y operacionales del prestador de los servicios, con arreglo a los indicadores y a la metodología de identificación y valoración de riesgos definidos por el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio en colaboración con la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. 4.2.

Fase II: A partir del resultado de la Fase I, se debe seleccionar un escenario de acción frente a cada municipio: a) Fortalecimiento institucional, b) Transformación empresarial (incluiría vinculación de operadores) y c) Revisión de contratos de operación, en el que se precise para cada municipio como mínimo: Las metas de cada uno de los indicadores que hagan viable la prestación de cada uno de los servicio, así como las acciones propuestas para alcanzarlas, y para mitigar los riesgos financieros y operacionales del prestador de los servicios.

Para cada una de las acciones se deberán definir resultados medibles y verificables, recursos requeridos, responsables y cronogramas de ejecución […]”97. 90. Adicionalmente, un instrumento de planificación indispensable en el marco del PAP-PDA es el plan ambiental, el cual “[…] tiene por objeto considerar en la planeación y ejecución de los proyectos de prestación de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, los requerimientos ambientales asociados a dichos proyectos, para garantizar su sostenibilidad […] considerando la oferta y demanda de recursos naturales renovables disponibles […]”98 (Destacado fuera de texto). 91.

El ente gestor puede ser “[…] una empresa de servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo del orden departamental […] [cuyos] estatutos permitan la vinculación como socios de los municipios y/o distritos del departamento que lo soliciten; o el departamento […]”. Este ente, “[…] [e]s el responsable de la gestión, implementación, seguimiento a la ejecución del PAP-PDA y los asuntos relacionados con agua potable y saneamiento básico en el departamento […]”99. 92.

Otras funciones que se destacan del ente gestor en punto de articulación interadministrativa están asociadas: a coordinar las acciones de los participantes del programa; a ser el interlocutor entre los participantes del programa; a concertar con el departamento y los municipios las propuestas de elaboración de los distintos instrumentos de planificación del programa; a vincular al programa a los municipios, a las autoridades ambientales competentes y demás participantes con la ayuda del 97 Artículo 17, numeral 4. 98 Artículo 17, numeral 5. 99 Artículo 5, numeral 2. 51 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co departamento, y a gestionar junto con los demás participantes del programa alternativas de financiación de proyectos100. 93.

Por último, la Nación está llamada a apoyar el sector de Agua y Saneamiento Básico con aportes financieros provenientes del Presupuesto General de la Nación en el marco de los PAP-PDA y con aportes en especie como la asistencia técnica101. 94. En síntesis, el cumplimiento adecuado de las competencias mencionadas de manera armónica por todas las entidades competentes habrá de verse reflejado en el logro de los objetivos de la política del sector de agua potable y saneamiento básico, y de las metas de los PAP-PDA102. 95.

Así las cosas, la Sala considera que los PAP-PDA no solo comprenden la materialización de obras de infraestructura asociadas a los servicios públicos de acueducto y saneamiento básico, sino que dicho instrumento está asociado a múltiples estrategias que puedan generar valor en materia de los servicios mencionados, teniendo como punto de partida inexcusable la actividad planificadora en la que participan todos los sectores de la administración, antes mencionados.

Marco normativo y jurisprudencial del derecho a la moralidad administrativa 96. La moralidad administrativa fue establecida como un derecho colectivo en los artículos 88 Constitución de la Política103 y 4.º de la Ley 472104. Asimismo, de conformidad con el artículo 209 de la Constitución Política, constituye un principio orientador de la función administrativa. 97.

La jurisprudencia de esta Corporación se ha encargado de desarrollar sus características y alcance. La Sección Primera, en sentencia proferida el 21 de julio de 2018, sobre el derecho colectivo a la moralidad administrativa, recordó lo siguiente: “[…] En Sentencia de Unificación de 13 de febrero de 2018, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Magistrado William Hernández 100 Artículo 14, numerales 2, 3, 4, 6, 13 y 14. 101 Artículo 20. 102 Artículo 14, numeral 14. 103 “Artículo 88.

La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad pública, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella. (…)”. (Resaltado fuera de texto original) 104 Literal b) 52 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Gómez, tuvo la oportunidad de explicar los alcances del derecho colectivo a la moralidad administrativa, así: […] Respecto de la moralidad administrativa, se ha señalado que si bien es un concepto jurídico indeterminado, en todo caso, la actuación de la administración debe estar direccionada a la satisfacción del interés general y realizarse dentro del marco de los fines establecidos por la Constitución y la ley.

En ese sentido la Sección Tercera de esta Corporación señaló: «[…] en un Estado pluralista como el que se identifica en la Constitución de 1991 (art. 1), la moralidad tiene una textura abierta, en cuanto de ella pueden darse distintas definiciones. Sin embargo, si dicho concepto se adopta como principio que debe regir la actividad administrativa (art. 209 ibidem), la determinación de lo que debe entenderse por moralidad no puede depender de la concepción subjetiva de quien califica la actuación sino que debe referirse a la finalidad que inspira el acto de acuerdo con la ley». […]”105. 98.

El derecho colectivo a la moralidad administrativa exige que los servidores públicos y los particulares que ejercen funciones públicas, por una parte, actúen de conformidad con los deberes establecidos en las normas o que se deriven de los principios generales del derecho y, por la otra, que se ciñan al cumplimiento del interés general en sus actuaciones. 99.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante la sentencia proferida el 1.º de diciembre de 2015, precisó que los elementos del concepto de la moralidad administrativa son los siguientes: “[…] 2.2.1. Elemento objetivo: Quebrantamiento del ordenamiento jurídico. Este elemento puede darse en dos manifestaciones: (i) Conexidad con el principio de legalidad y (ii) violación de los principios generales del derecho.

(i) El primero corresponde a la violación del contenido de una norma jurídica por la acción (acto o contrato) u omisión de una entidad estatal o de un particular en ejercicio de una función pública. El acatamiento del servidor público o del particular que ejerce una función pública a la ley caracteriza el recto ejercicio de la función pública. […] 2.2.2.

Elemento subjetivo No se puede considerar vulnerado el derecho colectivo a la moralidad pública sin hacer el juicio de moralidad de la actuación del funcionario para establecer si incurrió en conductas amañadas, corruptas o arbitrarias y alejadas de los fines de la correcta función pública. Aquí es donde se concreta el segundo elemento.

Consiste en que esa acción u omisión del funcionario en el desempeño de las funciones administrativas debe 105 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Dr. Oswaldo Giraldo López, sentencia proferida el 21 de julio de 2018 53 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acusarse de ser inmoral; debe evidenciarse que el propósito particular del servidor se apartó del cumplimiento del interés general, en aras de su propio favorecimiento o del de un tercero. Este presupuesto está representado en factores de carácter subjetivo opuestos a los fines y principios de la administración, traducidos en comportamientos deshonestos, corruptos, o cualquier denominación que se les dé; en todo caso, conductas alejadas del interés general y de los principios de una recta administración de la cosa pública, en provecho particular […]”106. 100.

El derecho colectivo a la moralidad administrativa se relaciona con el ejercicio de la función pública según los mandatos del Estado Social de Derecho y, en especial, con el manejo correcto de los bienes y dineros públicos. 101. En conclusión, la moralidad administrativa incluye, desde su concepción como principio de la función pública107, un precepto interpretativo de obligatoria referencia para el operador jurídico; y como derecho colectivo108, alcanza una connotación subjetiva que se traduce en la posibilidad de su control judicial por parte de la comunidad, a través de la acción popular. 102.

Para que se configure su trasgresión, desde el punto de vista del interés colectivo susceptible de protección, debe concurrir un elemento objetivo que alude al quebrantamiento del ordenamiento jurídico y uno subjetivo relacionado con la demostración de conductas amañadas, corruptas, arbitrarias, alejadas de la correcta función pública.

Marco normativo y jurisprudencial del derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando los marcos legales, de manera ordenada y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes 106 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Dr. Luis Rafael Vergara Quintero, sentencia proferida el 1.º de diciembre de 2015, núm. único de radicación 11001-33-31-035-2007-00033-01. 107 Constitución Política «Artículo 209.

La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado.

La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley». 108 Constitución Política «Artículo 88. La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad pública, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella.

También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares. Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos.” 54 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 103.

De acuerdo con lo señalado por la jurisprudencia de esta Corporación este derecho implica “[…] la necesidad de proteger la adecuada utilización, transformación y ocupación del suelo, de manera que las autoridades competentes no actúen en forma arbitraria en contravención del respectivo plan de ordenamiento territorial o instrumento que haga sus veces, a través de acciones que estén fuera de su marco normativo […]”109. 104.

De igual forma, esta Sección mediante la sentencia proferida el 7 de abril de 2011110, determinó que el núcleo esencial del derecho colectivo comprendía los siguientes aspectos: i) respeto y acatamiento del principio de función social y ecológica de la propiedad111; ii) protección del espacio público procurando adelantar cualquier tipo de construcción o edificación con respeto por el espacio público, el patrimonio público, y la calidad de vida de los demás habitantes; iii) respeto de los derechos ajenos y no abusar del derecho propio112; y iv) atención de los procesos de cambio en el uso del suelo, en aras del interés común, procurando su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible113. 105.

Asimismo, esta Corporación ha establecido que comprende el acatamiento a los planes de ordenamiento territorial que sirven de guía y mapa para que el desarrollo urbano se haga de manera ordenada, coherente, de tal manera que prevalezca el interés general sobre el particular, y se garantice la aplicación de las disposiciones político - administrativas y de organización física contenidas en los mismos114.

Así, como el cumplimiento de los preceptos normativos sobre usos del suelo; alturas máximas de construcción; cupos mínimos de parqueo; especificaciones técnicas y de seguridad; cesiones obligatorias al distrito; necesidad de obtener licencias de urbanismo y construcción; existencia de conexiones para los servicios públicos domiciliarios, entre otros115. 109 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 6 de marzo de 2008, Rad.

No. AP-2005-00901. C.P.: Mauricio Fajardo Gómez. 110 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de siete (7) de abril de dos mil once (2011), Consejero ponente: Marco Antonio Velilla Moreno, Radicación número: 63001-23-31- 000-2004-00688-01(AP) 111 Inciso segundo artículo 58 C.P. 112 Art. 95 numeral 1 C.P. 113 Art. 3º ley 388 de 1997. 114 Art. 5º ley 388 de 1997 115Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de veintiuno (21) de febrero de dos mil siete (2007), Consejero ponente: Alier Eduardo Hernández Enríquez, Rad. número: 63001- 23-31-000-2004-00243-01(AP), 55 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 106.

Para la Sala es claro que el derecho señalado en el literal m) del artículo 4.º de la Ley 472, corresponde a la obligación que le impone el legislador a las autoridades públicas y particulares, en general, de acatar plenamente los preceptos jurídicos que rigen la materia urbanística es decir la forma como progresa y se desarrolla una determinada población, en términos de progreso físico y material, asentada en una determinada entidad territorial -bien sea en sus zonas urbanas o rurales- con miras a satisfacer plenamente las necesidades de la población. Marco normativo del derecho e interés colectivo relativo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles 107.

Desde el punto de vista constitucional, este derecho colectivo tiene su fundamento en el artículo 2.º de la Constitución Política116. 108. La relevancia de la actividad preventiva en el Estado Social de Derecho tiene sustento en que el bienestar social debe lograse a través del despliegue de conductas que mitiguen las trasgresiones o amenazas de los bienes jurídicos superiores de las personas. 109.

En tal escenario, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente le encarga al Estado el deber de proveer a los habitantes de los mecanismos e instrumentos para que aquellos hechos riesgosos puedan ser controlados de manera eficiente y eficaz. 110. Desde una perspectiva legal, la gestión del riesgo de desastres está definida en la Ley 1523 de 24 de abril de 2012117, como “[…] un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible […]”. 116 “[…] Articulo 2.

Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.

Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares […]”. 117 Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones 56 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 111.

El derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente ha sido objeto de análisis por esta Corporación118, según la cual “[…] este derecho, orientado a precaver desastres y calamidades de origen natural o humano, busca garantizar por vía de la reacción -ex ante- de las autoridades la efectividad de los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución a las comunidades y a las personas y la conservación de las condiciones normales de vida en un territorio.

Por esto demanda de los entes públicos competentes la adopción de las medidas, programas y proyectos que resulten necesarios y adecuados para solucionar de manera efectiva y con criterio de anticipación (y no solo de reacción posterior a los desastres, como es habitual en las actuaciones de policía administrativa) los problemas que aquejan a la comunidad y que amenazan su bienestar, integridad o tranquilidad y que resultan previsibles y controlables bien por la simple observación de la realidad, bien por medio de la utilización de las ayudas técnicas de las que hoy dispone la Administración Pública […]”. 112.

En suma, el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles está íntimamente relacionado con el cumplimiento de uno de los fines del Estado, consistente en “[…] servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución […]” en el sentido que propende porque las autoridades públicas adopten medidas, programas y proyectos de carácter preventivos que resulten necesarios y adecuados para salvaguardar, de manera efectiva, los derechos de la comunidad que resulten amenazados por previsibles desastres naturales o antrópicos.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el principio non reformatio in pejus 113. Visto el artículo 31 de la Constitución Política, el superior no podrá agravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante único. 114. Visto el artículo 164 del Código Contencioso Administrativo, aplicable por remisión del artículo 44 de la Ley 472, el silencio del inferior no impedirá que el 118 Sección Primera.

C.P. Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés. Sentencia de 18 de mayo de 2017. Radicación número: 13001-23-31-000-2011-00315-01(AP). 57 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus. 115.

Visto el artículo 328 de la Ley 1564, aplicable por remisión del artículo 4 de la Ley 472, el juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos en la ley. No obstante, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido el recurso, el superior resolverá sin limitaciones. 116.

Con fundamento en lo anterior, la Corte Constitucional ha indicado que la competencia del juez, en segunda instancia, está delimitada por los argumentos y razones de inconformidad expuestos en la impugnación por el apelante único; en consecuencia, el juez en principio, tiene prohibido desmejorar su situación “[…] ya que de permitirse lo contrario, la consecuencia perversa sería que nadie se atrevería a cuestionar los fallos de primera instancia y, en esa medida, se violarían principios constitucionales propios de una democracia tales como el derecho a la defensa y la doble instancia, garantías propias del debido proceso […]”119. 117.

La Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia de unificación proferida el 6 de abril de 2018, precisó que, en el caso de apelante único, el juez adquiere competencia para examinar los motivos de apelación y los que se relacionan con este, aunque de manera expresa la parte interesa no aluda a los mismos. Para explicar esta tesis, la Corporación indicó que ello ocurre cuando, por ejemplo, la entidad que se declaró responsable interpone el recurso de apelación para que la sentencia se revoque en su totalidad; en este caso, el juez está facultado para modificar la condena comoquiera que es un asunto consustancial a la responsabilidad120. 118.

Ahora bien, la jurisprudencia de esta Corporación ha considerado que la non reformatio in pejus no es un derecho fundamental absoluto o ilimitado y que en cada caso es necesario estudiar la forma como opera121. En este sentido, se ha admitido 119 Corte Constitucional, sentencia T-455 de 25 de agosto de 2016, M.P. Dr. Alejandro Linares Carrillo 120 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia de unificación de 6 de abril de 2018, C.P. Dr. Danilo Rojas Betancourth, número único de radicación 05001-23-31- 000-2001-03068-01(46005). 121 Ver entre otras: i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 26 de agosto de 2010, C.P. Dr. Marco Antonio Velilla Moreno, número único de radicación 25000-23-24-000- 2000-00327-02; y ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 58 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que en los procesos en los que se encuentren involucrados, de forma especial, derechos humanos o compromisos vinculantes asumidos por el Estado, a través de la celebración y ratificación de tratados internacionales relacionados con la protección de los derechos humanos o el derecho internacional humanitario, se flexibiliza la non reformatio in pejus, teniendo en cuenta que el interés superior debe prevalecer respecto a los intereses específicos de una parte procesal122. 119.

En estos casos, el juez administrativo adquiere competencia para pronunciarse sobre todo el contexto que involucra el caso, en el marco de los recursos de apelación, para garantizar la vigencia de los derechos humanos y del orden justo, en el marco del Estado Social de Derecho. Análisis del caso concreto 120. De conformidad con el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 121.

La Sala procederá a apreciar y valorar las pruebas relevantes decretadas y aportadas en primera y en segunda instancia, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 de la Ley 1564 aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en los recursos de apelación interpuestos contra la sentencia proferida, en primera instancia, el 13 de marzo de 2013, por la Subsección “B” de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Solución a los problemas jurídicos 122. La Sala procede a realizar el análisis de los argumentos expuestos en los recursos de apelación, de acuerdo con los problemas jurídicos indicados supra. 19 de enero de 2017, C.P. Dra. Stella Jeannette Carvajal Basto, número único de radicación 11001-03-15-000- 2015-02281-01 122 Ver entre otras: i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “C”, sentencia de 7 de septiembre de 2015, C.P. Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, número único de radicación 85001-23-31-000-2010-00178-01 (47671); y ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 25 de septiembre de 2013, C.P. Dr. Enrique Gil Botero, número único de radicación 050012331000200100799 01 (2001-950 y 2001-3159 acumulados) 59 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 123.

En este estado del estudio, es necesario recordar que esta Sección, de conformidad con el artículo 164 de la Ley 1564123 y con el objeto de esclarecer puntos oscuros, mediante el auto proferido el 15 de julio de 2019, ordenó a la parte demandada que presentara informes sobre: i) los proyectos que han llevado a cabo, en el área de su jurisdicción, para el mejoramiento del saneamiento básico, mediante la construcción de unidades básicas sanitarias y plantas de potabilización de agua, así como la implementación y ejecución de planes de gestión integral de residuos sólidos; la construcción o mejoramiento de las plantas de tratamiento de aguas residuales; la formulación de planes maestros de acueducto y alcantarillado y la construcción de obras para su implementación; ii) las actividades que han llevado a cabo para proteger los recursos naturales renovables, en el área de su jurisdicción, de acuerdo con el Plan de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca del Río Ubaté; iii) la invasión de la Ronda del Río Ubaté; y iv) las inundaciones que se han presentado en el área de su jurisdicción en los últimos tres (3) años. 124.

La parte demandada aportó los informes con los anexos correspondientes, respecto de los cuales, la Secretaría General corrió el respectivo traslado. 125. Por lo tanto, la Sala, con fundamento en las pruebas decretadas, así como practicadas, en primera y segunda instancia, determinará si se presenta la vulneración o amenaza de los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda y ordenará adoptar las medidas de protección o de restablecimiento que sean necesarias, según lo dispuesto en el acápite denominado “[…] marco normativo y desarrollo jurisprudencial del principio non reformatio in pejus […]”.

Vulneración del derecho e interés colectivo al goce de un ambiente sano – CONPES 3451 de 7 de diciembre de 2006 126. Por medio del CONPES núm. 3451 de 7 de diciembre de 2006 se establecieron un conjunto de medidas destinadas a recuperar y conservar, entre otros, el ecosistema lagunar de Fúquene, en atención a que no se cuentan con las condiciones para mantener el equilibrio ambiental.

En este contexto, se identificaron como líneas de acción las siguientes: i) la atención de emergencias por eventos de inundación y sequía; ii) el ordenamiento de la Cuenca de Ubaté y Suárez; iii) el 123 “[…]

ARTÍCULO 164. NECESIDAD DE LA PRUEBA. Toda decisión judicial debe fundarse en las pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso. Las pruebas obtenidas con violación del debido proceso son nulas de pleno derecho […]” 60 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mejoramiento de la Capacidad Regulación Hídrica; iv) la operación y mantenimiento del Distrito de Riego y Drenaje; v) el Agua Potable y Saneamiento Básico; vi) la recuperación y protección de áreas dragadas; y vii) el fortalecimiento institucional, participación ciudadana, educación ambiental, ecoturismo e investigación científica. 127.

En concordancia con lo anterior, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, en el documento denominado “[…] Diagnóstico, Prospectiva y Formulación de la cuenca hidrográfica de los ríos Ubaté y Suárez […]”, sostuvo que la mayoría de los municipios carecen de planta de tratamiento de aguas residuales, lo que genera la contaminación de varias fuentes hídricas, como el Río Ubaté. Respecto de los residuos líquidos industriales, aseveró que únicamente tres (3) industrias lecheras cumplen con la norma de vertimiento para grasas y aceites124 y que la explotación minera afecta, de forma considerable, la calidad del agua125. 128.

Asimismo, la autoridad ambiental indicó que otro tipo de amenaza es la deforestación en la cuenca “[…] que es la causa importante del deterioro de la zona de ladera, en donde se presentan formaciones vegetales que posiblemente se encuentran en estado sucesional (sic) inicial con presencia de matorrales bajos y altos. La formación vegetal de bosque nativo ha desaparecido en la mayor parte de la región, lo cual produjo la deforestación de la capa vegetal, quedando los suelos descubiertos generando una problemática más conocida como erosión y a su vez el desprendimiento de capaz de sustrato […]”126. 129.

Ahora bien, el Director General de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca127, mediante el informe presentado en la Secretaría General del Consejo de Estado el 6 de agosto de 2019128, se refirió a la historia del complejo lagunar de Fúquene, partiendo de la política nacional de 1822 que se dirigía a la desecación de los humedales del país, por considerarlos como terrenos subutilizados y no sanos para la salud humana.

Asimismo, sostuvo que la laguna de Fúquene tenía un área inundable de cerca de 12.810,94 hectáreas, de las cuales solo prevalecen las de espejo lagunar, es decir, 3.138 hectáreas, que se encuentran ocupadas, en algunos sectores, por actividades agropecuarias y algunas viviendas. 124 Cfr. Pág. 210 del disco compacto visible a folio 112 125 Cfr. Pág. 219 del disco compacto visible a folio 112 126 Cfr. Pág. 143 del disco compacto visible a folio 112 127 Cfr. Folios 868 y siguientes 128 Índice 66 Sistema de Gestión Judicial, SAMAI 61 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 130.

Según el informe, con fundamento en las evaluaciones realizadas por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, se ha establecido que la calidad ambiental de la cuenca Ubaté-Suárez ha disminuido de manera considerable en las últimas décadas, con irreversibles impactos en la biodiversidad, el agua y el suelo; esto conlleva a la pérdida de funciones y servicios ecosistémicos que son fundamentales para el mantenimiento del ecosistema y para el bienestar de la población local. 131.

En el informe indicado supra se expuso que las actividades económicas y domésticas realizadas en esta cuenca han ocasionado sobre el ecosistema los siguientes problemas: aumento de la sedimentación, contaminación y eutrofización, disminución del caudal de quebradas y ríos, entre ellos el de Ubaté, y la consecuente afectación al complejo lagunar -relacionada con la deforestación para actividades de agricultura y ganadería-, incremento del uso del agua para actividades de riego, apropiación de tierras que originalmente eran parte del área total del ecosistema - área inundada permanente y área inundable temporalmente, introducción de especies vegetales invasoras -principalmente juncos y buchones-, introducción de peces como Carpa (Cyprinus carpio) y Pez dorado, con variedades roja y negra para uso agrícola, siembras sin planificar de Trucha (Onchorynchus mykyiss) y Carpa herbívora (Ctenopharyngodon idella), así como la pérdida de la capacidad de regulación hídrica. 132.

En síntesis, la cuenca de Ubaté y Suarez ha sufrido un grave y progresivo deterioro de sus condiciones ambientales por las siguientes causas: pérdida de la calidad hídrica por aguas residuales de diversos procesos antrópicos, pérdida de suelo e incremento de procesos erosivos por actividades económicas de alto impacto, ampliación de la frontera agrícola y afectación de ecosistemas estratégicos para la regulación del agua, desecación de terrenos para labores agropecuarias, pérdida de biodiversidad, pérdida de capacidad de regulación hídrica de la cuenca, entre otras. 133.

En estas condiciones, el medio ambiente se encuentra deteriorado por la intervención antrópica. Sin embargo, con la formulación del Plan de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca –POMCA- se buscó promover e impulsar el manejo ambiental 62 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en la Cuenca del Río Ubaté para detener el deterioro del ecosistema y favorecer el desarrollo sostenible129. 134.

Una vez identificada la problemática de la cuenca del Río Ubaté, en el “[…] Diagnóstico, Prospectiva y Formulación de la cuenca hidrográfica de los ríos Ubaté y Suárez […]”, la autoridad ambiental planteó la necesidad de intervenir en los siguientes ejes temáticos: i) Producción, con el objeto de mejorar la actividad productiva, por medio de instrumentos amigables con el medio ambiente. ii) Recuperación, por medio de producción de suelo orgánico y repoblamientos forestales con especies nativas. iii) Conservación para permitir el desarrollo de comunidades vegetales de importancia para la protección de suelos y fauna, así como la producción de agua.

Esta categoría comprende las zonas de ronda de los cuerpos hídricos, de protección de los nacederos y de la laguna. iv) Preservación de áreas de especial significado ambiental por su capacidad protectora y productora. 135. En este orden de ideas, para atender la problemática ambiental, en la formulación del Plan de Ordenamiento y de la Cuenca, se propuso la formulación de programas de mejoramiento de la capacidad de regulación hídrica; mejoramiento del sistema vial; mejoramiento en agua potable y saneamiento básico; operación y mantenimiento del Distrito de Riego de Fúquene – Cucunubá; recuperación y protección de áreas degradas, desarrollo agropecuario, industrial, minero y urbano; y fortalecimiento institucional, participación ciudadana, educación ambiental, ecoturismo e investigación científica. 136.

Teniendo en cuenta la importancia de este instrumento, los directores de las corporaciones autónomas regionales de Cundinamarca, Boyacá y Santander, mediante la Resolución núm. 3493 de 29 de diciembre de 2006 130, aprobaron parcialmente el Plan de Ordenación de la Cuenca Hidrográfica del Río Ubaté – Suárez, respecto del Estudio de Diagnóstico, Prospectiva y Formulación. 129 Pág. 284 del disco compacto visible a folio 112 130 https://www.car.gov.co/uploads/files/5ac693287fabd.pdf 63 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 137.

Asimismo, en este acto administrativo, se dispuso que las autoridades ambientales indicadas supra deben adoptar, de forma parcial, en la Cuenca Hidrográfica del Río Ubaté - Suárez las medidas de protección y conservación de los recursos naturales renovables previstos en el Plan de Ordenación aprobado. 138. La Sala considera que el Plan de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca del Río Ubaté, de acuerdo con el artículo 2.2.3.1.5.1. del Decreto 1076 de 26 de mayo de 2015131, es el instrumento adecuado para la planeación del uso coordinado del suelo, de las aguas, de la flora y fauna, así como la ejecución de obras, en el marco del desarrollo sostenible; por lo tanto, permite superar la vulneración de los derechos e intereses colectivos relacionados con el medio ambiente, generada por la contaminación de la Cuenca del Río Ubaté. No obstante, para ello, es necesario que las entidades responsables lleven a cabo, de forma coordinada, los proyectos previstos para el efecto, así como el Plan de Acción correspondiente. 139.

En consecuencia, la Sala estudiará, a continuación, las actividades o acciones que se han llevado a cabo para lograr los objetivos indicados supra; y, de esta forma, determinar el estado de la vulneración o amenaza del derecho e interés colectivo al goce de un ambiente sano, y si la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca ha incurrido en una acción u omisión que pueda afectarlo.

Actividades y acciones para la recuperación del ecosistema 140. El Director de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, en el informe que rindió el 6 de agosto de 2019, sostuvo que la entidad, a partir del año 2010, tiene el inventario actualizado de humedales, en 18.706,4 Kilómetros cuadrados de extensión de su jurisdicción y precisó que a la fecha se cuenta con un inventario de 8.498 cuerpos de agua, que corresponden a 8.432,5 hectáreas de humedales, dentro de los cuales se ha priorizado el complejo Lagunar Fúquene, Cucunubá y Palacio por ser de interés nacional y regional, para ser conservado, recuperado y usado sosteniblemente.

Asimismo, explicó, por un lado, que “[…] casi toda el área concerniente al Bajo Ubaté […] pertenecía al sistema limnológico de la Laguna de Fúquene, ya sea como espejo de agua (azul) o como área periódica anegable […]”. 131 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible”. 64 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 141.

Por el otro, que “[…] [e]ntre las líneas estratégias [del Plan de Gestión Ambiental Regional – PGAR2012-2023] se contemplan acciones para la recuperación de la cuenca de los Rïos Ubaté Suárez, cuya perspectiva de trabajo parte de entender que se trata de articular la problemática y las soluciones que se definan para el sistema lagunar desde el manejo integral de la cuenca […]”. 142.

Y, por último, que con la ejecución de proyectos en relación con el complejo lagunar se pretende “beneficiar a la población que se asienta en la cuenca de los ríos Ubaté – Suárez (Laguna de Fúquene) y las demás poblaciones que se ubican aguas debajo de este río, hasta su confluencia en el río Chicamocha […]”. 143. Destacó que, para la recuperación del “Complejo Lagunar de Fúquene, Cucunubá y Palacio”, se ha desarrollado el proyecto denominado “[…] PROYECTO DE RECUPERACIÓN HIDRÁULICA Y AMBIENTAL DEL COMPLEJO LAGUNAR FÚQUENE, CUCUNUBÁ Y PALACIO […]”; y se celebraron convenios, expidieron actos administrativos, así como se llevaron a cabo otras acciones, las cuales se describen en los siguientes numerales: 143.1 Celebración del convenio núm. 913 de 2012 con la Unidad Nacional para la Gestión de Riesgo de Desastres, con el siguiente objeto: “[…] Adecuación hidráulica de los canales perimetrales y central de la Laguna de Fúquene, zona de confluencia nacimiento río Suárez […]”.

Según el informe, el canal se abrió con el propósito de evitar más desecación y la apropiación de áreas de la laguna para dedicarlas a la ganadería. Su construcción se hizo excavando y depositando el sedimento extraído en el borde para crear una barrera adicional entre la ronda y el agua. 143.2 La Corporación Autónoma Regional, mediante el Acuerdo núm. 036 de 29 de diciembre de 2014 132, estableció el Sistema Hidráulico de Manejo Ambiental y Control de Inundaciones de Fúquene – Cucunubá, el cual subrogó el modelo de distrito de riego y drenaje anterior133. 143.3 Celebración del contrato núm. 1151 de 2014, en virtud del cual se adelantaron los estudios técnicos para delimitar la ronda hídrica de las lagunas de Fúquene, 132 “Por medio del cual se adopta el Sistema Hidráulico del manejo ambiental y de control de inundaciones de Fúquene - Cubunubá” 133 El acto administrativo se pude consultar en la página web de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca: http://web2.car.gov.co/index.php?idcategoria=50643 65 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cucunubá y Palacio, en el marco del CONPES núm. 3451 de 2006.

En el informe se indicó que, a partir de los estudios, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca procedió a determinar la zona de ronda de protección de la Laguna de Fúquene, buscando su articulación con los Planes de Ordenamiento Territorial mediante la Resolución núm. 1156 del 24 de mayo de 2016, “Por medio de la cual se determina la zona de protección de la Laguna de Fúquene”134. 143.4 La celebración del contrato núm. 1457 de 2015, que tiene el siguiente objeto: “[…] Ejecución de obras para la recuperación ambiental y capacidad hidráulica en la Laguna de Fúquene […]”.

Según el informe, este contrato permitió dar continuidad a las labores de limpieza y remoción de material depositado y/o material vegetal en algunos sectores de la Laguna, como medida encaminada a mitigar los efectos ambientales, relacionados con el aumento de sedimentación, contaminación, apropiación de tierras que originalmente eran parte de la Laguna y de su zona estacionalmente inundable, proliferación de plantas acuáticas invasoras como buchón, elodea, junco, biomasa, entre otras. 143.5 La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, mediante la Resolución núm. 307 de 8 de febrero de 2017, determinó la zona de protección del Complejo Lagunar Cucunubá y Palacios135. 143.6 La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, mediante el Acuerdo núm. 018 de 11 de julio de 2017136, declaró como Distrito Regional de Manejo Integrado el Complejo Lagunar de Fúquene, Cucunubá y Palacio y su área de influencia directa, localizada en los municipios de San Miguel de Sema y Ráquira, y Carmen de Carupa, Lenguazaque, Simijaca, Guachetá, Cucunubá, Fúquene, Susa, Sutatausa y Ubaté, con un área total de 19.194 hectáreas137.

De acuerdo con el informe, la expedición de este acto administrativo tuvo como objeto establecer medidas para la conservación, manejo y restauración del ecosistema. 134 El acto administrativo se pude consultar en la página web de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca: https://www.car.gov.co/uploads/files/5ae22ef7bff91.pdf 135 El acto administrativo se pude consultar en la página web de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca: https://www.car.gov.co/uploads/files/5ae23b58daf02.pdf 136 “Por medio del cual se declara como Distrito Regional de Manejo Integrado el Complejo Lagunar Fúquene, Cucunubá y Palacio”, ubicado en la jurisdicción de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR 137 El acto administrativo se pude consultar en la página web de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca: https://www.car.gov.co/uploads/files/5ad7acb5e1360.pdf 66 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 143.7 La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, mediante el Acuerdo núm. 05 de abril de 2018138, adoptó el Plan de Manejo Ambiental del Distrito Regional de Manejo Integrado del Complejo Lagunar Fúquene, Cucunubá y Palacio.

En el informe se indicó que este acto administrativo y el citado en el numeral anterior, contienen las actividades de la recuperación hidráulica y ambiental de este complejo de humedales, y constituye una medida de adaptación y mitigación al cambio climático, y permite la disminución del riesgo ambiental por desabastecimiento de agua en este complejo de humedales, al igual que la regulación hídrica respecto de las crecientes que pueden generar inundaciones en la zona. 143.8 El Plan de Acción de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, según el informe, ha sido cumplido mediante la operación del Banco de Maquinaria propiedad de esa entidad y la operación de la infraestructura hidráulica asociada al Sistema Hidráulico de Manejo Ambiental y de Control de Inundaciones Fúquene - Cucunubá, realizando la limpieza y extracción de maleza acuática en componentes longitudinales de la red hídrica principal, secundaria y los cuerpos lagunares, con el fin de lograr el mejoramiento de capacidad hidráulica y la materialización de frontera agrícola. 144.

Ahora bien, el Director de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, en el informe que rindió el 6 de agosto de 2019, hizo énfasis en el proyecto denominado “[…] PROYECTO DE RECUPERACIÓN HIDRÁULICA Y AMBIENTAL DEL COMPLEJO LAGUNAR FÚQUENE, CUCUNUBÁ Y PALACIO […]”, explicando su alcance, en los siguientes términos: 144.1 Expuso que el proyecto para la atención del Complejo Lagunar se llevará en el área aferente del Complejo Lagunar Fúquene, Cucunubá y Palacio, influenciada por los municipios de Fúquene, Cucunubá, Susa, Sutatausa, Ubaté y Guachetá, ubicados en jurisdicción del departamento de Cundinamarca y en los municipios de San Miguel de Sema y Ráquira, en jurisdicción del departamento de Boyacá. 144.2 Precisó que la ejecución del proyecto de recuperación hidráulica y ambiental del complejo lagunar Fúquene, Cucunubá y Palacio beneficia a la población que se asienta en la cuenca de los ríos Ubaté – Suárez (Laguna de Fúquene) y a las demás 138 Por medio del cual se adopta el Plan de Manejo Ambiental del Distrito Regional de Manejo Integrado “Complejo Lagunar de Fúquene, Cucunubá y Palacio”, ubicado en la Jurisdicción de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca- CAR. 67 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co poblaciones que se ubican aguas debajo de este río, mejorando las condiciones naturales del mismo y fomentando el desarrollo económico, social y cultural de su área de influencia conformada por 12 municipios del Departamento de Cundinamarca, 7 del Departamento Boyacá y 21 municipios del Departamento de Santander. 144.3 En este contexto, explicó que, de forma general, al proyecto de recuperación hidráulica y ambiental del Complejo Lagunar Fúquene, Cucunubá y Palacio se aplican los siguientes objetivos: “[…] OBJETIVO 12: PRODUCCIÓN Y CONSUMO RESPONSABLE - Elaborar y aplicar instrumentos para vigilar los efectos en el desarrollo sostenible, a fin de lograr un turismo sostenible que cree puestos de trabajo y promueva la cultura y los productos locales.

OBJETIVO 13: ACCIÓN POR EL CLIMA - Incorporar medidas relativas al cambio climático en las políticas, estrategias y planes nacionales. - Mejorar la educación, la sensibilización y la capacidad humana e institucional respecto a la mitigación del cambio climático, la adaptación a él, la reducción de sus efectos y la alerta temprana.

OBJETIVO 15: VIDA DE ECOSISTEMAS TERRESTRES - Para el 2020, velar por la conservación, el restablecimiento, y el uso sostenible de los ecosistemas interiores de agua dulce y los servicios que proporcionan, en particular los bosques, los humedales, las montañas, y las zonas áridas, en consonancia con las obligaciones contraídas en virtud de acuerdos internacionales. - Para 2030, velar por la conservación de los ecosistemas montañosos, incluida su diversidad biológica, a fin de mejorar su capacidad de proporcionar beneficios esenciales para el desarrollo sostenible. - Adoptar medidas urgentes y significativas para reducir la degradación de los hábitats naturales, detener la pérdida de la diversidad biológica y, para 2020, proteger las especies amenazadas y evitar su extinción […]”. 144.4 Indicó que los objetivos específicos de este proyecto son los siguientes: i) ejecutar los proyectos del Plan de Manejo Ambiental – PMA; ii) recuperar el volumen de almacenamiento en el vaso de las lagunas de Fúquene, Cucunubá y Palacio; iii) consolidar zonas de manejo estratégico para la recuperación, preservación, mantenimiento y sostenibilidad del equilibrio ambiental del complejo lagunar; iv) monitorear, medir y hacer seguimiento continuo a los impactos, progresos y beneficios ambientales generados por la recuperación ambiental del complejo 68 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co lagunar; v) garantizar el funcionamiento hidráulico del complejo lagunar, de acuerdo a las necesidades del ecosistema; y vi) fortalecer integralmente la presencia de la autoridad ambiental en el territorio. 144.5 En el mismo sentido, adujo que con el proyecto se pretende dar continuidad a las labores de limpieza y remoción de sedimentos y/o material vegetal en algunos sectores de la Laguna, como medida encaminada a mitigar los efectos ambientales relacionados con el aumento de sedimentación, la contaminación, la apropiación de tierras que originalmente eran parte de la Laguna y de su zona estacionalmente inundable, la proliferación de plantas acuáticas invasoras como buchón, elodea, junco, entre otras. 144.6 Sobre el Plan de Acción del proyecto, en el informe se explicó lo siguiente: “[…] PLAN DE ACCIÓN Tabla 7.

Plan de Acción Como se puede evidenciar en la tabla anterior se formularon como metas del proyecto: • Recuperar ambientalmente un área de 1200 Hectáreas del espejo de agua del complejo lagunar Fúquene, Cucunubá y Palacio que se encuentran cubiertas de material vegetal en un periodo de 10 años. • Aumentar el volumen de regulación en el complejo lagunar Fúquene, Cucunubá y Palacio como mínimo en 16’000,000 de m3 en un periodo de 10 años. • Adquirir 1000 Ha para la consolidación de zonas de manejo ambiental sostenible (ronda y predios estratégicos). • Generar alternativas de apoyo al proceso de recuperación de suelos degradados mediante la valoración de 500,000 m3 de material vegetal extraído.

INDICADOR UNIDA D DE MEDID A META ANUAL TOTAL 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Área de espejo de agua recuperada Hectáre as 120 120 120 120 120 120 120 120 120 120 1200 Volumen de sedimentos extraídos Metros Cúbico s 1600000 1600000 1600000 1600000 1600000 1600000 1600000 1600000 1600000 1600000 16000000 Volumen de material vegetal compostado M3/año Metros Cúbico s 55555,6 55555,6 55555,6 55555,6 55555,6 55555,6 55555,6 55555,6 55555,6 500000 Kilómetros adecuados Kilómet ros 7 0 0 0 0 0 0 0 0 0 7 Áreas de importancia ecológica adquiridas Hectáre as 111,1 111,1 111,1 111,1 111,1 111,1 111,1 111,1 111,1 1000 Avance en la implementación de los monitoreos % de avance 33,33 33,33 33,33 100 Compuertas construidas # Compu ertas construi das 2 2 Fuentes hídricas amojonadas # de Fuente s hídricas amojon adas 2 2 69 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • Implementar 3 programas de monitoreo de componentes ambientales (geotecnia, sedimentos e hidrobiología) • Adecuar hidráulicamente 1 fuente hídrica del DMI. • Adelantar el proceso de amojonamiento de la roda de 2 fuentes hídricas principales del complejo (Rios Ubate y Suarez). • Diseñar y construir un sistema efectivo de regulación de caudales sobre el río Suárez. • Disminuir las cargas contaminantes y de sedimentos que son aportadas actualmente sobre los cuerpos hídricos […]”. 144.7 En el informe se afirmó que el plazo de ejecución inicial del proyecto de recuperación hidráulica y ambiental del Complejo Lagunar Fúquene, Cucunubá y Palacio es de diez (10) años, con el siguiente cronograma: Tabla 8.

Cronograma del proyecto 144.8 Sostuvo que para la ejecución del proyecto, se adelantó una gestión con el objeto de obtener la aprobación de presupuesto en los Departamentos de Cundinamarca y Boyacá, mediante el Sistema General de Regalías; el primero con un aporte de dieciocho mil millones de pesos M/CTE ($ 18.000.000.000.oo) y, el segundo, con un aporte de cinco mil trescientos cinco millones novecientos setenta y ocho mil ochocientos cincuenta y dos pesos M/CTE ($ 5.305.978.852.oo). 144.9 Destacó que, además, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca adelantó la respectiva gestión para apoyar financieramente la recuperación de la Laguna de Fúquene, mediante un empréstito con la banca privada nacional, por valor de noventa mil millones de pesos M/CTE($ 90.000.000.000.oo). 70 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 144.9.1 En efecto, según los artículos 1.° y 3.° de la Resolución núm. 1690 de 5 de junio de 2019139, expedida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público140, se autorizó a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca para celebrar un empréstito interno y de pignoración de rentas con el Banco BBVA Colombia, hasta por la suma de noventa mil millones de pesos ($90.000.000.000) moneda legal colombiana para financiar el macroproyecto “[…] Recuperación hidráulica y ambiental del complejo lagunar Fúquene - Cucunubá – Palacio […]”. 144.9.2 En el informe se señaló que, en el marco del proyecto de recuperación hidráulica y ambiental del complejo Lagunar Fúquene, Cucunubá y Palacio, la destinación de estos recursos está definida para la adquisición de maquinaria pesada y especializada, operación y mantenimiento de este banco de maquinaria, la adquisición o arrendamiento de predios de importancia estratégica para el desarrollo de actividades del proyecto, especialmente predios ubicados en zona de ronda y suelos con características hidromórficas, monitoreo de componentes ambientales, adecuación hidráulica del Río Suarez, construcción de las compuertas de Fúquene y Garavito y el amojonamiento de, entre otros, el río Ubaté, de acuerdo con la declaratoria de ronda establecida por la entidad que, como se verá, conforme con la Resolución 654 de 7 de abril de 2015 expedida por la CAR, se estableció como aquella “[…] franja comprendida entre la línea de niveles promedios máximos de los últimos 15 años y una línea paralela a esta última, localizada a 30 metros, a lado y lado del cauce[…]”. 144.9.3 En el informe se sigue y aclara que: i) parte de estos recursos serán destinados de igual manera a otros proyectos, que aportarán a la recuperación integral de este ecosistema y que están definidos en el Plan de Manejo Ambiental del Distrito Regional de Manejo Integrado del Complejo Lagunar Fúquene, Cucunubá y Palacio; y ii) “[…] para asegurar la sostenibilidad financiera del proyecto en el periodo del 2019 al 2029, la Corporación por medio de la presente iniciativa, declara como proyecto de importancia estratégica, entre otros, el proyecto “Por Fúquene, Todos de Corazón”, acordando además que el proyecto quede integrado en los 139 “Por la cual se autoriza a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) para celebrar un empréstito interno y de pignoración de rentas con el Banco BBVA Colombia, hasta por la suma de noventa mil millones de pesos ($90.000.000.000) moneda legal colombiana” 140 El acto administrativo fue publicado en la Edición 50.977 del Diario Oficial el 7 de junio de 2019 71 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Planes de Gestión Ambiental Regional y Planes de Acción Cuatrienal de la entidad, garantizando recursos durante este periodo […]”. 144.9.4 En síntesis, en el informe se indicó como logros alcanzados a junio de 2019, respecto del proyecto estratégico “Fúquene, Todos de Corazón”, la consecución de recursos económicos para el desarrollo de las actividades de su ejecución, teniendo en cuenta, por una parte, la suscripción del empréstito por valor de $90.000.000.000 y, por la otra, los aportes de los departamentos de Cundinamarca y Boyacá a los que se hizo alusión supra. 144.9.5 Precisamente, el OCAD – Región Oriente, mediante el Acuerdo núm. 081 de 21 de septiembre de 2018141, viabilizó, priorizó y aprobó el proyecto denominado “[…] Recuperación hidráulica y ambiental del Complejo Lagunar de Fúquene […]” por valor de $18.000.000.000; asimismo, designó a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca como ejecutora del proyecto.

Además, mediante el Acuerdo núm. 084 de 21 de diciembre de 2018142, viabilizó, priorizó y aprobó el proyecto “[…] Recuperación hidráulica y ambiental del complejo lagunar de Fúquene, sector Quicagota del Municipio de Ráquira […]” por valor de $5.305.978.852. 144.9.6 El Director de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca indicó que para el seguimiento de los recursos aportados por la Departamento de Boyacá se suscribió el Convenio Interadministrativo núm. 1810 del 6 de marzo de 2019 celebrado entre ese ente Territorial y la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, con el objeto de “[…] Aunar esfuerzos entre el departamento de Boyacá y la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR para ejercer actividades de apoyo al proyecto recuperación hidráulica y ambiental del Complejo Lagunar Fúquene, sector Quicagota del municipio de Ráquira […]”. 144.10 También, en el informe se destacó que se encuentran en ejecución las obras para la recuperación ambiental y capacidad hidráulica en la Laguna de Fúquene, en los Municipios de Fúquene y Susa, en los siguientes términos143: “[…] ANÁLISIS MULTITEMPORAL 2016 - 2019 2016 - 2017 141 “Por medio del cual se adoptan decisiones relacionadas con proyectos de inversión financiados o cofinanciados con recursos del Sistema General de Regalías - SGR”. 142 “Por medio del cual se adoptan decisiones relacionadas con proyectos de inversión financiados o cofinanciados con recursos del Sistema General de Regalías -SGR” 143 Cfr. Índice 15 SAMAI. 72 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.

En las fotografías se observa la ejecución de obras para la recuperación ambiental y de capacidad hidráulica de la Laguna de Fúquene. 2018 - 2019 SECTOR COMFACUNDI Obras de limpieza y recuperación del espejo de agua en el sector COMFACUNDI Laguna de Fúquene 2017 73 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Limpieza del espejo de agua, con el uso de excavadoras anfibias, cosechadoras de vegetación acuática y barcazas para el transporte del material vegetal cosechago En la fotografía se observan las estructuras piloto que se diseñaron para la disposición y secado de los sedimentos provenientes de las labores de dragado adelantradas con dragas anfibia Water Master Clasic V ENERO 2019 – MARZO 2019 Ortofotomosaico enero de 2019 sector Malvinas, costado sur occidental de la Laguna de Fúquene.

Ortofotomosaico marzo de 2019 sector Malvinas, costado sur occidental de la Laguna de Fúquene Zona a intervenir durante el primer trimestre del año 2019 Zona con procesos de dragado y disposición de sedimentos Se observa que con las intervenciones realizadas, con la draga de corte y succión, se recupera el espejo de agua. NACIMIENTO RÍO SUAREZ FEBRERO - MARZO DE 2019 Adicionalmente, durante los meses de febrero y marzo de 2019, desde el nacimiento del Río Suarez, se realizó la limpieza de material vegetal en un tramo aproximado de 1 Km, mejorando las condiciones ambientales de la fuente hídrica y su navegabilidad.

Tramo intervenido en el nacimiento del Río Suarez – Recuperación de espejo de agua 74 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Antes y después de la extracción de material vegetal en el Río Suarez, costado noroccidental de la Laguna de Fúquene.

Indicadores formulados en la estrategia “Por Fúquene, Todos de Corazón” […]” 144.11 Según el informe al que se ha hecho alusión, para realizar el seguimiento de las actividades de recuperación de la capacidad hidráulica y ambiental del complejo lagunar, se han formulado indicadores que permiten cuantificar el avance y materialización de las actividades de remoción de sedimentos del lecho lagunar y la limpieza del espejo de agua.

Los indicadores son el área de espejo de agua recuperada, expresado en (Ha/año), y el volumen de sedimentos extraídos, expresado en (m3/año). 144.11.1 Concluyó que durante el primer trimestre del año 2019 se habían recuperado 5,45 hectáreas de espejo de agua y extraído 2.752,595 m3 de sedimentos del complejo lagunar Fúquene; asimismo, a la fecha del informe, en la laguna de Fúquene se habían recuperado 95,45 Hectáreas del espejo de agua y se extraído 3.101.939,36 m3 de sedimentos. 144.12 Especificó que, además de lo expuesto, el avance de los procesos para la recuperación hidráulica y ambiental del Complejo Lagunar Fúquene, Cucunubá y Palacio es el siguiente: “[…] PROYECTO DE RECUPERACIÓN HIDRÁULICA Y AMBIENTAL DEL COMPLEJO LAGUNAR FÚQUENE, CUCUNUBÁ Y PALACIO N ACTIVIDAD AVANCE 75 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.

Contrato de adquisición de maquinaria especializada Proceso radicado en la Secretaría General de la Corporación con No. 20193126007 del 09/05/2019 y ajustado según correcciones, cuyo objeto es “Adquisición de maquinaria especializada, para la ejecución de las actividades de recuperación hidráulica y ambiental del complejo lagunar Fúquene Cucunubá y Palacio” Adquirir y/o arrendar predios con características hidromórficas y en ronda para propósitos funcionales del proyecto Firma del convenio interadministrativo núm. 1842 de 26 de junio de 2019, cuyo objeto es “Elaborar los avalúos comerciales de los predios rurales ubicados en la zona de protección de la laguna de Fúquene, reglamentada por la Resolución 1156 de 2016 y aquellas mejoras previamente identificadas por la CAR, que se encuentren y/o se requieran adquirir en el marco del proyecto de Recuperación Hidráulica y Ambiental del Complejo Lagunar Fúquene, Cucunubá y Palacio.

Registros 1 y 2 de los mismos”. Realizar un monitoreo sedimentológico, geotécnico e hidrometerológico Proceso radicado en la secretaría General de la Corporación con No. 20193129054 del 24/05/2019, cuyo objeto es “Evaluación del comportamiento de sedimentos en la cuenca Ubaté – Suárez con enfoque en el complejo lagunar Fúquene Cucunubá y Palacio, mediante el monitoreo de sedimentos (suspensión y totales), y desarrollo, implementación y transferencia de conocimiento de: Un modelo de producción de erosión y sedimento en las once (11) subcuencas así como un modelo de transporte de sedimentos, junto con la elaboración de un modelo geológico-geotécnico del lecho lagunar y espejo de agua, así como las inmediaciones de la laguna de Fúquene para los diseños y obras de ingeniería dentro del proyecto de la recuperación hidráulica y ambiental del complejo lagunar Fúquene, Cucunubá y Palacio”.

Adecuación Hidrogeomorfológica mediante cosecha de vegetación acuática y retiro de sedimentos. Durante el primer trimestre del año 2019, se ha recuperado 5.45Ha de espejo de agua y se han extraído 2752.595 m3 de sedimentos del complejo lagunar Fúquene Delimitar físicamente el perímetro de las zonas de ronda hídrica de los ríos Ubaté y Suarez a través de amojonamiento, con el propósito de favorecer el control, la vigilancia y la protección de cuerpos hídricos.

Proceso radicado en la secretaría General de la Corporación con No. 20193129055 del 24/05/2019. Ejecución de obras de adecuación Hidráulica del rio Suarez - Fase I. Proceso radicado en la Secretaria General de la Corporación con No. 20193129056 del 24/05/2019. 76 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Elaboración de estudios detallados y diseños de obras de ingeniería necesarias para la construcción de las dos (2) nuevas estructuras hidráulicas compuertas, ubicadas en sectores priorizados del cauce del rio Suarez, Jurisdicción de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR.

Proceso radicado en la Secretaria General de la Corporación con No. 20193129057 del 24/05/2019. Adquisición de equipos de topografía de alta precisión para adelantar labores de topografía en la ejecución de las actividades de recuperación hidráulica y ambiental del complejo lagunar Fúquene Cucunubá y Palacio y cuerpos hídricos de la jurisdicción car Se encuentra radicado en el SECOP como el proceso de selección abreviada por subasta inversa presencial No. 09 de 2019, en donde se adelantan las correspondientes actuaciones de respuesta a observaciones de los proponentes y está próximo a salir a subasta.

Realizar la valorización del material orgánico proveniente de la extracción de material de las lagunas Se adelantó la elaboración de los estudios previos y demás documentos precontractuales correspondientes al proceso relacionado, el cual se encuentra en etapa de revisión y ajuste. […]” 145. Además de la protección de la Laguna de Fúquene o del Complejo Lagunar en los términos expuestos supra, el Director General de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, en el informe que rindió el 6 de agosto de 2019, explicó que la entidad ha adelantado otras acciones o medidas de protección. Respecto de la determinación de la zona de protección del Río Ubaté: 145.1 La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, mediante Resolución 654 de 7 de abril de 2015144, determinó la zona de protección del río Ubaté y, en especial, en su artículo 1, la estableció como aquella “[…] franja comprendida entre la línea de niveles promedios máximos de los últimos 15 años y una línea paralela a esta última, localizada a 30 metros, a lado y lado del cauce, con un área total de dos millones ochenta mil quinientos (2,080.500) metros cuadrados, aproximadamente […]” El acto administrativo estableció adicionalmente las coordenadas específicas de la delimitación (Destacado fuera de texto). 145.2 Adicionalmente, el acto administrativo estableció el objeto de la zona de ronda de protección y el régimen de usos de la ronda, las zonas de riesgo no mitigable, los parámetros para los usos condicionados, entre otros aspectos, en el siguiente sentido: 144 Al respecto, ver: https://www.car.gov.co/uploads/files/5ae239dee1251.pdf 77 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…]

ARTÍCULO 3: OBJETO. El objetivo fundamental de la zona de ronda de protección, cuya determinación se hace mediante la presente resolución, es la conservación, restauración y uso sostenible del recurso hídrico superficial y subterráneo, así como la protección del paisaje forestal y las coberturas naturales presentes en la zona. De conformidad con lo anterior, y en armonía con las situaciones particulares y concretas consolidadas, la zona determinada como ronda de protección en la presente resolución queda sujeta a mantener el efecto protector, para garantizar la sostenibilidad de los recursos naturales.

ARTÍCULO 4: RÉGIMEN DE USOS DE LA ZONA DE RONDA DE PROTECCIÓN. El régimen de usos de la zona de ronda de protección determinada por el presente acto es el siguiente: Uso principal: conservación de suelos y restauración de la vegetación adecuada para la protección de los mismos. Usos condicionados: Captación de aguas o incorporación de vertimientos, siempre y cuando no afecten el cuerpo de agua ni se realice sobre nacimientos y/o construcción de infraestructura de apoyo para actividades de recreación, embarcaderos, puentes y obras de adecuación, desagüe de instalaciones de acuicultura y extracción del material de arrastre.

Usos prohibidos: Agropecuarios, industriales, urbanos y suburbanos, loteo y construcción de viviendas, minería, disposición de residuos sólidos, tala y rocería de la vegetación.

PARÁGRAFO 1 °. Dentro de los usos principales de conservación y restauración contemplados en el régimen enunciado, se enmarcan aquellos orientados a mejorar las condiciones y conocimiento de la zona, siempre y cuando tales actividades se asocien a la conservación y recuperación del medio ambiente, tales como la investigación científica y la instalación de las medidas de compensación correspondientes.

PARÁGRAFO 2 °. La instalación de infraestructura necesaria para la prestación de servicios públicos domiciliarios solo se permitirá previa autorización de la CAR, e imposición de las medidas de compensación correspondientes.

PARÁGRAFO 3 °. La tala a la cual se refiere el presente artículo dentro de los usos prohibidos, hace referencia a la vegetación nativa, pues esta actividad se permitirá tratándose de vegetación exótica (pino, eucalipto, acacia, ciprés, retamo, entre otras); aprovechamiento de árboles aislados, cuando se encuentren caídos o muertos por causas naturales, o para el control de emergencias fitosanitarias y la prevención de riesgos, conforme a lo dispuesto en el Decreto 1791 de 1996 y el Acuerdo 28 de 2004, emanado de la CAR y, en general, en aquellos casos en los cuales se ponga en peligro la vida y bienes de las personas, previa autorización impartida por parte de la CAR.

ARTÍCULO 5: PARÁMETROS PARA LOS USOS CONDICIONADOS. La implementación de los usos condicionados enunciados en el artículo anterior, se sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos y parámetros: a) Otorgamiento previo de los permisos ambientales y urbanísticos a que haya lugar. 78 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co b) Autorización previa por parte de l Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR. c) No generar fragmentación de vegetación nativa o de los hábitats de la fauna y su integración paisajística al entorno natural. d) La incorporación de vertimientos implica la conducción y descara de los mismos, previo otorgamiento del permiso respectivo. e) El desarrollo de los usos previstos en el artículo anterior puede conllevar, en algunos casos, la intervención dentro del cauce del cuerpo hídrico.

ARTÍCULO 6: ZONAS DE ALTO RIESGO NO MITIGABLE. Bajo ninguna circunstancia se permitirá la continuidad de las actividades económicas, asentamientos y ocupaciones de predios localizados en zonas de alto riesgo no mitigable, aspecto que será objeto de control por las Administraciones Municipales de Fúquene, Guachetá, Ubaté y Carmen de Carupa, pertenecientes a la cuenca con la colaboración de las autoridades e instancias establecidas en el ordenamiento jurídico vigente sobre la materia.

ARTÍCULO 7: AUMENTO DE COBERTURA BOSCOSA. Los propietarios y poseedores de los inmuebles localizados en la ronda de protección del río Ubaté, deberán desarrollar proyectos de restauración y/o paisajismo, orientados a la recuperación ambiental. Para tal fin, además, se deberán facilitar las labores de seguimiento, control y vigilancia por parte de las autoridades competentes, so pena de las sanciones a que haya lugar.

La sustitución de los usos no forestales contará con el apoyo de la CAR, principalmente en lo concerniente a la asesoría técnica, dirigidas a la reconversión de actividades compatibles con el régimen de usos previsto en el presente acto.

ARTÍCULO 8. DETERMINANTE AMBIENTAL. De conformidad con lo establecido en el artículo 10 de la Ley 388 de 1997, este acto constituye una determinante ambiental de obligatoria inclusión en los respectivos procesos de elaboración y revisión de los planes de ordenamiento territorial de los municipios localizados en el ámbito espacial del mismo.

ARTÍCULO 9: LIMITACIÓN. La presente resolución conlleva a una afectación del derecho de propiedad sobre los predios localizados en el ámbito de la ronda de protección del río Ubaté, pero únicamente respecto del atributo del uso, en el sentido de que estos inmuebles deben orientarse a garantizar el cumplimiento de los propósitos de conservación definidos en el artículo 3°.

De conformidad con lo anterior, la definición de la ronda de protección del río Ubaté no acarrea una prohibición para que tales predios puedan ser vendidos, hipotecados, arrendados, cedidos, donados, rematados y, en general, para que puedan ser objeto de otro acto o negocio permitido en el ordenamiento jurídico vigente.

ARTÍCULO 10. SANCIONES. Sin perjuicio de los demás procedimientos y sanciones a que haya lugar, la violación de las disposiciones establecidas en la presente resolución dará lugar a la imposición de las sanciones y medidas preventivas de carácter ambiental previstas en la Ley 1333 de 2009 y demás normas concordantes sobre la materia.

ARTÍCULO 11. INSCRIPCIÓN. Solicitar a las oficinas de registro de instrumentos públicos correspondientes, realizar la inscripción de la decisión adoptada mediante el presente acto, en los folios de matrícula inmobiliaria de los predios localizados en la ronda de protección del río Ubaté […]”. 79 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 145.3 La Sala considera que el acto administrativo indicado supra, expedido por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, evidencia una medida eficaz y específica, orientada a garantizar la protección del río Ubaté y su ronda, de cara a la sostenibilidad de los recursos naturales.

Asimismo, tiene por objeto, en los términos de su artículo 3, la conservación, restauración y uso sostenible del recurso hídrico superficial y subterráneo, así como la protección del paisaje forestal y las coberturas naturales presentes en la zona. 145.4 Asimismo, el acto administrativo clarifica los usos del suelo permitidos en forma principal y condicionada y establece los usos prohibidos, regulando además los requisitos para efectos de autorizar los usos condicionados. i) Respecto de la reglamentación de corrientes de agua del área de la cuenca: 145.5 El Director de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca afirmó que la reglamentación de las corrientes hídricas tiene como objeto mitigar los efectos que se presentan sobre las fuentes hídricas, debido al uso desmedido, contaminación y conflictos sociales por la falta de acceso a estas; y precisó145 que “[…] [s]e otorga la distribución de caudales, entre los usuarios de una misma cuenca o microcuenca, de forma equitativa, eficiente y suficiente de acuerdo con la oferta, y las necesidades básicas y productivas, mediante estudios que garanticen el acceso, organización, y control del uso racional del recurso hídrico y su aprovechamiento, conservando una sostenibilidad ambiental, equilibrio ecológico y preservación del mismo.

Así mismo trae consigo ventajas en donde se ve favorece el desarrollo social y económico sin afectar el medio ambiente, ahorro del recurso para la permanencia a largo plazo, mejora de la calidad mediante el control de vertimientos, preservación de áreas protegidas y paramos, aumento de la cultura ambiental y sensibilización, respecto al consumo y cuidado del agua, como recurso indispensable […]”. 145.6 En el informe se indicó que la entidad reglamentaron diversas corrientes del área de la cuenca; sin embargo, no se incluyeron los actos relativos a la regulación sobre el río Ubaté, sobre el cual versa el caso concreto. 145 Cfr. Índice 15 SAMAI. 80 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ii) Respecto del mejoramiento de la capacidad de regulación hídrica 145.7 En el informe se expuso que en las rondas hídricas se dan los intercambios de agua, sedimentos y nutrientes que sustentan la interacción de diferentes procesos físicos, químicos y biológicos a lo largo de las cuencas hidrográficas; deben estar dirigidas a la conservación y protección del cuerpo de agua y de los demás recursos naturales asociados, entre ellos el componente forestal, la fauna, los recursos hidrobiológicos, entre otros. 145.8 En este contexto, el Director de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca relacionó en el informe los actos administrativos expedidos con este objeto en los municipios circundantes de las Lagunas de Fúquene, Cucunubá y Palacios.

Al respecto, se resalta que en esta parte del informe no se incluyeron los actos relativos a la regulación sobre el río Ubaté, sobre el cual versa el caso concreto.146 iii) Plan de Acción Cuatrienal 145.9 En el informe 147, el Director de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca se refirió al Plan de Acción Cuatrienal de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca 2016 – 2019, en virtud del cual, ha adelantando acciones para la consolidación del Sistema Regional de Áreas Protegidas – SIRAP y promovido procesos de declaratoria de diversas zonas con potencial natural de bienes y servicios ecosistémicos.

Allí se indicó que ese plan cuatrienal tuvo en cuenta la recuperación de los complejos lagunares y se indicaron las siguientes metas, así como actividades: 146 Cfr. Índice 15 SAMAI. 147 Ididem. Nombre Municipio Resolución Candillal Caldas 321 del 5 de marzo de 2013 Maria Ramos Chiquinquirá 4485 del 27 de diciembre de 2018 El Rosal Chiquinquirá 1805 del 29 de junio de 2018 El Manzano Caldas 825 del 31 de marzo de 2017 Peña Cascajal Saboyá 4264 del 27 de diciembre de 2017 PIemonte Carmen de Carupa 4505 del 28 de diciembre de 2018 Agua Dulce Fúquene- Ubaté 0826 del 31 de marzo de 2017 Soaquira Suesca 2267 del 25 de noviembre de 2013 La Playa Caldas- Simijaca 318 del 5 de marzo de 2013 Rio Hato parte alta Ubaté 319 del 5 de marzo de 2013 San Rafael Ubaté 322 del 5 de marzo de 2013 Chuscales Ubaté 524 del 12 de abril de 2013 81 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co META ACTIVIDAD META 16.1 Realizar el cien por ciento (100%) del proceso de administración, operación y mantenimiento de la infraestructura en los tres (3) embalses propiedad de la CAR, en los dos (2) sistemas hidráulicos de manejo ambiental y control de inundaciones, y banco de maquinaria CAR. 16.1.1 Porcentaje de cumplimiento en la administración, operación y mantenimiento de los embalses propiedad de la CAR. 16.1.2 Porcentaje de intervención de zonas de los Sistemas Hidráulicos de Manejo Ambiental y de Control de Inundaciones de Fúquene- Cucunubá y La Ramada con operación y/o mantenimiento. 16.1.3 Porcentaje de operación y mantenimiento del Banco de maquinaria CAR.

META 16.2 Cumplir el cien por ciento (100%) del objetivo anual establecido en proyectos priorizados para el desarrollo de infraestructura enfocada a garantizar la disponibilidad y/o regulación hídrica. 16.2.1 Porcentaje de avance del objetivo anual del desarrollo de los proyectos priorizados en infraestructura enfocada a garantizar la disponibilidad y/o regulación hídrica.

META 16.3 Cumplir el cien por ciento (100%) del objetivo anual establecido en proyectos priorizados en adecuación y mantenimiento hidráulico. 16.3.1 Porcentaje de avance del objetivo anual del desarrollo de los proyectos priorizados en adecuación y mantenimiento hidráulico. 16.3.3 Adecuación hidráulica de la laguna de Fúquene. 145.10 En el mismo sentido, expuso que la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca cuenta con el Plan de Gestión Ambiental Regional PGAR 2012-2023, el cual se encuentra articulado con el Plan de Acción Cuatrienal de la CAR 2016 – 2019, que incluye las actividades que se desarrollarán en el complejo lagunar Fúquene, Cucunubá y Palacio. iv) Otras acciones 145.11 En el anexo del informe que presentó el Director General de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca se observa un escrito denominado “[…] COMPLEMENTACIÓN AL INFORME (DCAS) […]”, según el cual, se han llevado a cabo, entre otras, las siguientes acciones: 145.11.1 En el marco de la implementación del Plan de Manejo Ambiental del Distrito Regional de Manejo Integrado del Complejo Lagunar Fúquene, Cucunubá y Palacio, específicamente desde el objeto del proceso Gestión del Conocimiento, la entidad ha venido promoviendo la inclusión de actores de los 11 municipios que componen aquella área en una red de conocimiento socio ambiental, a través del Sistema de Información de Gestión de Conocimiento. 145.11.2 Se adelanta la edición y publicación de un libro sobre el proyecto "Fúquene todos de corazón", el cual recopila las acciones y proyectos desplegados 82 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co durante el lapso 2016 – 2019 en el Complejo Lagunar Fúquene, Cucunubá y Palacio, conforme a la meta establecida en el Plan de Manejo Ambiental. 145.11.3 Se adelantó el Programa Niños Defensores del Agua y Jóvenes Pregoneros, así como la estrategia Educativa Sistemas de Captación y Recolección de Aguas Lluvias-SRALL. 145.11.4 Se llevaron a cabo PIS - Ecosistemas Estratégicos – Cultural;

PIS – Manejo Integral de Residuos Sólidos (Ciclo – Reciclo); PIS – Fortalecimiento de la Cultura Ambiental en la Gestión del Riesgo; PIS – Estrategas Comunicativas para Fortalecer la Cultura Ambiental, Red de Comunicadores Comunitarios Ambientales, Manifestaciones del Arte para el Fortalecimiento de la cultura Ambiental, Aulas para la Generación de la Conciencia Ambiental;

PIS – Impulsar Planes de Desarrollo de la Educación Ambiental, Acompañamiento a la Implementación del Comparendo Ambiental, Proyectos Ambientales de Iniciativa Comunitaria, Ecoturismo; entre otros. 145.11.5 Se ha desarrollado el Proceso de Formación para Aumentar la Capacidad de Adaptación frente al Cambio Climático y Prevención del Riesgo; el Plan de Comunicación Educativa; el Proceso de Fortalecimiento de los Planes Territoriales de Educación Ambiental vigencia 2016-2019; entre otros. 145.11.6 Se han llevado a cabo acciones y programas para la promoción e incorporación de la producción más limpia y los negocios verdes. 145.11.7 Finalmente, la Corporación Autónoma indicó que ha tramitado 891 expedientes permisivos para el uso y aprovechamiento de los recursos naturales de, entre otros Municipios, el de Ubaté, y que en el marco de su función de vigilancia y control ha tramitado entre 1 de enero de 2012 y 5 de agosto de 2019 un total de 997 trámites sancionatorios. 146.

Es importante resaltar que, si bien, algunas de las acciones anteriormente indicadas de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca han estado orientadas a la protección del Complejo Lagunar Fúquene, Cucunubá y Palacio, no se puede perder de vista, por un lado, que el Plan de Acción POMCA Ubaté y Suárez, en el marco de la interdependencia ecosistémica, establece acciones específicas para la protección del Rio Ubaté -en el marco de la cuenca de tercer orden, Ubaté y Suárez; rio alto Ubaté; y Rio bajo Ubaté Fúquene- a través de diversas acciones en 83 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co relación con estos ecosistemas, en atención a que precisamente el Rio Ubaté desemboca en la laguna de Fúquene148, lo cual evidencia la interdependencia entre estos cuerpos de agua. 147.

En efecto, el Plan de Acción POMCA Ubaté y Suárez establece diversos programas y proyectos para la “CUENCA DE TERCER ORDEN. UBATÉ Y SUÁREZ TRANSVERSALES”, de la cual hace parte la laguna de Fúquene; “RÍO ALTO UBATÉ” y “RÍO BAJO UBATÉ FÚQUENE”149, como se observa a continuación: 148 PLAN DE ACCIÓN POMCA UBATÉ Y SUÁREZ.xls (car.gov.co) 149 PLAN DE ACCIÓN POMCA UBATÉ Y SUÁREZ.xls (car.gov.co) 84 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 148.

Asimismo, la Sala encuentra que si bien se presentaron diversos informes y consideraciones generales sobre la protección general de la Cuenca, que exceden el ámbito de la presente acción, en cuanto se reitera, versa en forma específica sobre 85 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el rio Ubaté y su ronda, lo cierto es que se encontró probado que se adelantan proyectos específicos orientados a la delimitación de las zonas de ronda del Río Ubaté, a través del amojonamiento, con el propósito de favorecer el control, la vigilancia y la protección de cuerpos hídricos -Proceso radicado en la secretaría General de la Corporación con No. 20193129055 del 24/05/2019-.

Asimismo, se probó que la Corporación Autónoma, en el marco del Proceso radicado en la Secretaria General de la Corporación con No. 20193129057 del 24/05/2019, adelanta el trámite para la adquisición de equipos de topografía de alta precisión para adelantar labores de topografía en la ejecución de las actividades de recuperación hidráulica y ambiental, no solamente del complejo lagunar, sino de todos los cuerpos hídricos de la jurisdicción Corporación Autónoma. 149.

Asimismo y como elemento relevante, se encuentra probado que la Corporación Autónoma Regional estableció la zona de protección del río Ubaté y, en especial, definió su ronda, el régimen de usos del suelo, los parámetros de uso condicionado, limitaciones, entre otros aspectos; actuación que evidencia una verdadera medida de protección del río Ubaté y su ronda. 150.

En ese orden, la Sala concluye que la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca ha expedido actos administrativos, ha programado y ejecutado proyectos o planes y celebrado algunos contratos, con el objeto de lograr la recuperación, conservación y preservación de las áreas que conforman la Cuenca Hidrográfica del Río Ubaté – Suárez, en el marco del CONPES núm. 3451 y de los instrumentos de planificación o manejo de los recursos naturales, entre ellos el Plan de Acción POMCA Ubaté y Suárez y la Resolución 654 de 7 de abril de 2015, como sucede, con la delimitación de las rondas hídricas, los planes de ordenamiento de recursos hídricos, la educación ambiental, entre otros. 151.

No obstante, la Sala considera que dichos actos no son suficientes para superar la amenaza probada sobre el cuerpo hídrico. Si bien es cierto, la delimitación de la ronda y las medidas adoptadas constituyen un elemento relevante de cara a la superación de la problemática, se considera que la recuperación, conservación y preservación de esta cuenca requiere de la articulación institucional y el desarrollo de actividades, planes, programas y proyectos de forma sucesiva y a largo plazo, según lo previsto en el Plan de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca del Río de 86 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ubaté, el cual, se fundamentó en el análisis técnico de los diferentes problemas y alternativas de solución. 152.

Por lo tanto, la Sala ordenará a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, al Departamento de Cundinamarca, a los municipios de Fúquene y Villa de San Diego de Ubaté que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, cumplan con los objetivos, así como las medidas de protección y conservación de los recursos naturales previstos en los actos administrativos y planes de ordenamiento que establecen medidas específicas de protección en relación con el río Ubaté y su ronda, en especial, el Plan de Ordenamiento y Manejo de la respectiva Cuenca y la Resolución 654 de 7 de abril de 2015. 153.

Asimismo, se confirmará el numeral 8.11.5 de la parte considerativa de la sentencia proferida, en primera instancia, que impone a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca la obligación de fomentar la incorporación del Programa Nacional de Producción más limpia en los sectores lácteo y ganadero, comoquiera que ello forma parte de los proyectos formulados dentro del Plan de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca. 154.

En este estado del estudio, la Sala considera necesario precisar que la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca manifestó su inconformidad en el recurso de apelación porque no ha vulnerado ni amenazado los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda. 155. Si bien, en el expediente no obran pruebas que permitan inferir que esta entidad ha vulnerado o amenazado algún derecho e interés colectivo y que si bien se acreditaron algunas actuaciones relevantes orientadas a proteger el río Ubaté y su ronda, ello no impide que el juez imponga obligaciones a su cargo, con fundamento en los principios de solidaridad y los que rigen la función administrativa que exigen de las autoridades administrativas coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado Social de Derecho. 156.

Este criterio fue sostenido por la Sección Primera del Consejo de Estado en la sentencia proferida el 16 de mayo de 2019150, en un proceso promovido con 150 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 16 de mayo de 2019, C.P. Dr. Hernando Sánchez Sánchez, núm. único de radición 850012333000201400230-01 87 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ocasión de la vulneración de los derechos e intereses colectivos por el inadecuado manejo de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales en el corregimiento El Morro.

En esa ocasión, se concluyó que si bien, la autoridad ambiental no fue omisiva en el cumplimiento de sus funciones de seguimiento y control, de acuerdo con la ley, debía llevar a cabo ciertas acciones para proteger los derechos vulnerados. 157. En el caso sub examine, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, de conformidad con la Ley 99, tienen competencias dirigidas a la protección del medio ambiente y forman parte del Sistema Nacional Ambiental, según lo precisó la Sala en el título “[…] Marco normativo del Sistema Nacional Ambiental –SINA- […]”.

Además, en el CONPES núm. 3451 de 2006 se determinaron competencias específicas a cargo de esa autoridad ambiental, con el objeto de llevar a cabo las líneas de acción propuestas para recuperar y conservar, entre otros, la cuenca del Río Ubaté, en los términos del Plan de Ordenamiento de la Cuenca y de la Resolución 654 de 7 de abril de 2015, que estableció parámetros relevantes de protección, vigilancia y control del ecosistema sub examine. 158.

Por las razones expuestas, la Sala considera que no tienen vocación de prosperidad los argumentos planteados en el recurso de apelación interpuesto por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. Vulneración del derecho e interés colectivo al medio ambiente sano en el Municipio Villa de San Diego de Ubaté 159. Teniendo en cuenta el recurso de apelación y las pruebas, el estudio de este acápite se abordará en las siguientes partes: i) vertimientos de aguas residuales; y ii) disposición final de los residuos sólidos en el Municipio Villa de San Diego de Ubaté. Vertimientos de aguas residuales 160.

En relación con el manejo de aguas residuales en el Municipio Villa de San Diego de Ubaté, en el informe de visita técnica de campo realizada en los predios La Fortuna y La Holanda, el 20 de noviembre de 2009, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca destacó que “[…] Por uno de sus costados lo atraviesa La quebrada el Volcán, esta se encuentra contaminada, actualmente se vierte 88 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co directamente a la fuente aguas […] [residuales] del Centro Poblado el Volcán sin tratamiento previo […]”151. 161.

Asimismo, en el informe núm. 22, realizado por la Secretaría de Planeación del Departamento de Cundinamarca, respecto de una visita a los bienes inmuebles denominados La Holanda y La Fortuna en el Municipio de la Villa de San Diego de Ubaté, se precisó lo siguiente: “[…] la micro-cuenca del río Ubaté y la quebrada Novilleros o Infierno, presentan problemas de contaminación hídrica, ya que, se observó en el cauce de sus aguas: Basuras, escombros y materiales de desecho, entre otros.

En general, muestran deterioro ambiental y vulnerabilidades frente a las zonas urbanas construidas. Se observa con mucha preocupación el inadecuado uso y manejo que se le está dando. No se identificaron obras de recuperación ambiental en la zona […]”152 162. Según el informe técnico núm. 007 de 5 de enero de 2010, la referida autoridad ambiental sostuvo que al recorrer el centro poblado Volcán, se encontró lo siguiente: “[…] En un recorrido hecho por el sector de interés se estableció: • Problemática ambiental por los usos urbanos y del centro poblado Volcán, especialmente por la actividad que se desarrolla en los predios a incluir dentro del perímetro urbano. • Según informó el asistente a la visita, en el centro poblado Volcán, únicamente se presentan problemas ambientales asociados a las aguas residuales domésticas ya que no se dispone de alcantarillado y no todas las viviendas cuentan con pozos sépticos, obligando a algunos habitantes a efectuar descargas difusas al suelo, generando malos olores, vectores e inestabilidad del suelo.

Este centro poblado cuenta con el servicio de acueducto de la vereda Volcán y del acueducto del Municipio Villa San Diego de Ubaté y de recolección de residuos sólidos por parte de la Oficina de Servicios Públicos de Ubaté […]”153 (Resaltado fuera de texto). 163. En las observaciones del informe de la visita técnica de la Secretaría del Departamento de Cundinamarca en los predios La Holanda y La Fortuna 154, realizadas por el Decano de la Facultad de Ingeniería Civil de la Fundación 151 Folio 65.

Anexo 1 152 Folio 75 153 Folios 102 a 103. Anexo 1 154Febrero de 2010 89 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Universitaria Agraria de Colombia, Ingeniero Rubén Darío Ochoa Arbeláez, se manifestó lo siguiente: “[…] El río Ubaté, es el recurso hídrico de mayor importancia en la región del Valle de Ubaté y el más amenazado en el momento.

Nace con el nombre del (sic) El Hato en el municipio de Carmen de Carupa donde comienzan sus problemas, pues el alcantarillado urbano de dicho municipio deposita sus aguas a él con un precario tratamiento, además aguas abajo hay algunas empresas lecheras que también vierten sus aguas sin tratar. Aunque el mayor problema de éste, es tal vez la presión que sufre por causa de la subdivisión predial, sobre todo en la zona denominada San Luis, ya que el tamaño de predios en esta zona no supera en promedio la hectárea, perdiendo así su vocación agrícola por una de tipo habitacional, con los problemas que esto conlleva como el mal manejo de basuras, aguas servidas sin tratar, deforestación, sedimentación, daños a la flora y fauna, entre otros […]”155 (Resaltado fuera de texto original). 164.

El Subdirector de Desarrollo Ambiental Sostenible de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, el 4 de febrero de 2011, sobre el funcionamiento de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales del Municipio Villa de San Diego de Ubaté, informó lo siguiente: “[…] Desde hace más de 5 años la planta de tratamiento no ha podido recibir y tratar la cantidad de agua producida por los habitantes del Municipio de Ubaté, que su capacidad máxima de tratamiento fue de 18.000 habitantes de carga residual doméstica.

Por lo tanto, en las actuales circunstancias existe una población de 23.000 habitantes y una carga industrial adicional asociada a la producción de lácteos, por ello siempre se ha pedido al municipio su ampliación, actuación que se está contemplando en la actualidad con un préstamo del gobierno Francés y el Plan Departamental de Aguas de Cundinamarca.

Cabe aclarar que de la información obtenida dentro del proceso de concertación con el municipio se puede concluir que el sistema de tratamiento actual no puede tratar el caudal dispuesto por aproximadamente 5.500 habitantes adicionales existentes (para los que fue proyectada la PTAR) y la industria láctea del municipio, por ende independientemente de la reubicación de familias en el municipio se hace necesario buscar una solución para el aumento de la capacidad de la Planta […]”156 (Resaltado fuera de texto original). 165.

La Jefe de la Oficina Provincial de Ubaté, el 28 de febrero de 2011, manifestó lo siguiente: “[…] Por otra parte, en el informe técnico 38 del 10 de febrero de 2011, emitido por el área técnica de la Oficina Provincial Ubaté, producto de visita técnica efectuada a la PTAR de Ubaté y al Río Suta, el día 10 de febrero de 2011, se conceptúa entre otros: “…Así las cosas, se concluye que el sistema presenta tratamiento de aguas residuales de mediana eficiencia sin que alcance los niveles mínimos exigidos por el artículo 72 del decreto Nº 1594 de 1984, que corresponden a una remoción mayor del 80% en carga…” 155 Folio 131.

Anexo 1 156 Folio 239 vto. Anexo 1 90 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “…De acuerdo con las observaciones realizadas en la visita técnica en la zona descrita anteriormente, se apreció que existen dos puntos de vertimiento de aguas sin tratamiento al Río Suta…” […]”157. 166.

En el documento denominado “[…] EVALUACIÓN PBOT UBATÉ CONCEPTO DE SANEAMIENTO BÁSICO […]”, en relación con el sistema de alcantarillado y el tratamiento de aguas residuales se precisó lo siguiente: “[…] ALCANTARILLADO El alcantarillado es de tipo combinado y tiene una cobertura en el área urbana del 70%. De acuerdo con la información presentada en el PBOT el municipio se encuentra desarrollando la obra del colector norte, con la que se espera ampliar la cobertura de alcantarillado en el perímetro urbano. En el documento presentado por el municipio se recomienda realizar el catastro de redes, la separación de las aguas lluvias y las aguas residuales, la implementación de un sistema de tratamiento de aguas residuales y la elaboración del Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos.

Solo con el resultado de estos estudios podrá establecerse la disponibilidad del servicio. TRATAMIENTO DE AGUAS RESIDUALES Existe una planta de tratamiento de aguas residuales, ubicada en la vereda Palogordo, sin embargo actualmente no opera y las aguas residuales se vierten directamente al río Suta […]”158 (Destacado fuera de texto). 167.

Ahora bien, sobre la atención de la problemática expuesta, según las pruebas, se han llevado a cabo varias acciones que se describen a continuación: Planta de Tratamiento de Aguas Residuales y unidades sanitarias básicas 168. El Director General de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca159, mediante el informe presentado en la Secretaría General del Consejo de Estado el 6 de agosto de 2019160, sostuvo lo siguiente: 168.1 La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca y el Departamento de Cundinamarca celebraron el Convenio Marco de Cooperación Técnica y Financiera núm. 901 de 2012; en consecuencia, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca quedó vinculada “[…] al Programa Agua para la Prosperidad – Planes 157 Folio 249 vto. 158 Folio 121.

Anexo 1 159 Cfr. Folios 868 a 160 Índice 66 Sistema de Gestión Judicial, SAMAI 91 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Departamentales de Agua PAP- PDA, Plan en el que se firmó el acta de concertación de las obras a realizarse en el marco del componente ambiental, dentro de la que se estableció una línea para la realización de estudios, diseños, optimizaciones y construcciones de PTAR con el objetivo de realizar inversiones para la recuperación ambiental de la Laguna de Fúquene, que hace parte de la Cuenca Alta del Río Suárez […].

Al estar vinculados al PAP - PDA de Cundinamarca la Corporación y los municipios, se ratificó la procedente anuencia de concurrir administrativamente entre las partes vinculadas para cofinanciar las obras necesarias para el tratamiento de las aguas residuales municipales […]”161. 168.2 La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, las Empresas Públicas de Cundinamarca S.A. E.S.P. y los municipios de la cuenca del Alto Suárez del Departamento de Cundinamarca, en el marco del Programa Agua para la Prosperidad – Planes Departamentales de Agua y en cumplimiento del numeral 8.° de la Cláusula segunda del Convenio Marco núm. 901 de 2012, celebraron el Convenio Marco núm. 1097 de 8 de noviembre de 2013 con el objeto de “[…] Aunar esfuerzos financieros, administrativos técnicos entre la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR, Empresas Públicas de Cundinamarca S.A. ESP y los municipios de Tausa, Sutatausa, Ubaté, Carmen de Carupa, Fúquene, Susa, Guachetá, Simijaca, Leguazaque, Cucunubá para adelantar acciones conjuntas en el ordenamiento y manejo del recurso hídrico de la Cuenca del Río Ubaté – Suárez […]”162. 168.3 En desarrollo del Convenio Marco 1097 de 2013 163, se previó que la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca gestionaría ante FINDETER recursos para ejecutar las obras civiles requeridas en cada municipio, asumiendo hasta el 90% del total de su valor; y las Empresas Públicas de Cundinamarca S.A. E.S.P. se comprometieron a “[…] presentar ante el mecanismo de viabilización los proyectos que se pretendan realizar con cargo al Convenio Marco y acompañar y asistir técnicamente a los municipios para la adopción de la tecnología de tratamiento final de su respectivo proyecto […]”164. 161 Ibidem 162 Ibidem 163 El convenio obra en el expediente digital, archivo 62_ED_20100294001APF(.zip) Nro Actua 111 164 Cfr. Folio 869 reverso 92 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 168.4 Las Empresas Públicas de Cundinamarca S.A. E.S.P., con fundamento en el contrato EPC-C-081-2010165, obtuvieron el documento de ajuste del diseño de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales, en concordancia con lo definido en el Plan de Alcantarillado para el casco urbano del Municipio Villa San Diego de Ubaté. 168.5 En consecuencia, en el Comité Directivo del Programa Agua para la Prosperidad – Planes Departamentales de Agua núm. 57, llevado a cabo el 13 de junio de 2014, se priorizó el proyecto “[…] Construcción de la Planta de Tratamiento de Agua Residual del Casco Urbano de Ubaté […]”; asimismo, en el Comité Directivo del Programa Agua para la Prosperidad – Planes Departamentales de Agua núm. 61, llevado a cabo el 5 de marzo de 2015, se aprobó el Plan Anual Estratégico de Inversiones PAEI 2015, dentro del cual, a su vez, se aprobó, entre otros, el proyecto “[…] Construcción de la Planta de Tratamiento de Agua Residual del Casco Urbano de Ubaté […]”. 168.6 Las Empresas Públicas de Cundinamarca S.A. E.S.P., en calidad de gestor del Programa Agua para la Prosperidad – Planes Departamentales de Agua y en el marco de la Resolución MVCT 739 de 25 de junio de 2012 (sic)166, presentó el proyecto ante la Ventanilla única del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, con el fin de obtener el concepto de viabilidad. 168.7 El Comité Técnico del Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico, en la sesión núm. 53 de 23 de octubre de 2014, avaló el Concepto de Viabilidad Condiciona y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, mediante el oficio MVCT núm. 2014EE0094950 de 7 de noviembre de 2014, emitió la viabilidad del proyecto; en sus anexos se indicó que previo a la contratación se debía obtener el permiso de vertimientos. 168.8 Las Empresas Públicas de Cundinamarca S.A. E.S.P., con fundamento en lo anterior, el 8 de abril de 2015, allegaron a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca el proyecto respectivo y la solicitud de cofinanciación. 165 El objeto del contrato consistió en lo siguiente: “[…] Ajuste, Actualización, Terminación o Formulación de Planes Maestros de los Sistemas de Acueducto y Alcantarillado en Zonas Urbanas y Centros Nucleados del Departamento de Cundinamarca de la Sub zona 2 […]” (Cfr. Folio 869 reverso). 166 Resolución 379 de 25 de junio de 2012, “Por la cual se derogan las Resoluciones 813 de 2008, 0533 de 2011 y 0956 de 2011 y se establecen los requisitos de presentación, viabilización y aprobación de proyectos del sector de agua potable y saneamiento básico que soliciten apoyo financiero de la Nación, así como de aquellos que han sido priorizados en el marco de los Planes Departamentales de Agua y de los programas que implemente el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, a través del Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico, se reglamenta el Comité Técnico de Proyectos y se dictan otras disposiciones” 93 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 168.9 La Dirección Operativa de Infraestructura de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, por medio del Informe Técnico DOI 090 de 15 de mayo de 2015, expidió el concepto de la viabilidad técnica de la cofinanciación y recomendó realizar la revisión, así como el ajuste de los diseños correspondientes. 168.10 La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, el 29 de mayo de 2015, le solicitó al Departamento Nacional de Planeación concepto favorable para llevar a cabo una operación de crédito público sin garantía de la Nación con el objeto de adelantar las acciones que integran el macroproyecto del Plan de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca de los Ríos Ubaté – Suárez y CONPES 3451 de 2006. 168.11 En efecto, mediante el oficio SC-20154380378081 de 23 de junio de 2015, se obtuvo concepto favorable de endeudamiento por $22.581.291.847 para la implementación del proyecto “[…] Construcción de la Planta de Tratamiento de Agua Residual del Casco Urbano de Ubaté […]”, los cuales fueron girados a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca el 2 de octubre de 2015. 168.12 La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca encontró conveniente ejecutar el proyecto bajo el esquema de fases y esa entidad celebró, por una parte, el Contrato de Obra núm. 1434 de 2016167 con el Consorcio PTAR Ubaté y, por la otra, el Contrato de Interventoría núm. 1646 de 2016 168 con el Consorcio Interptar Ubaté. 168.13 El contrato de obra se celebró para garantizar la ejecución del proyecto en las siguientes fases: i) fase 1, consistente en la revisión y ajuste de los diseños; ii) fase 2, consistente en la construcción física de las obras y la instalación de los equipos; y iii) fase 3, consistente en el arranque y puesta en marcha de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales. 168.14 Los contratos de obra e interventoría iniciaron simultáneamente el 25 de enero de 2017 respecto de la Fase 1 para la actualización de criterios de diseño; el diagnóstico de la infraestructura existente y del diseño en función de la actualización; el análisis de alternativas de ajuste al diseño, la ingeniería de detalle 167 El contrato obra en el expediente digital, archivo 62_ED_20100294001APF(.zip) Nro Actua 111 168 Ibidem 94 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para la alternativa de ajuste seleccionada; así como la definición del presupuesto y la fase constructiva. 168.15 La interventoría presentó el concepto de aval de: los diseños finales en los componentes hidráulico y de procesos, geotécnico, estructura, eléctrico y HSEQ; los documentos y los productos resultantes de la Fase 1 con el componente presupuestal; y el presupuesto resultante de la Fase 1, corregido y avalado. 168.16 Ejecutada la Fase 1 y aprobados los productos por la interventoría, el Consorcio INTERPTAR Ubaté, el Consorcio PTAR Ubaté y el Director de Infraestructura Ambiental de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca firmaron, el 15 de junio de 2018, el acta de aprobación y finalización de la Fase 1 de la revisión y ajuste de diseños del Contrato de Obra núm. 1434 de 2016. 168.17 La Empresa de Servicios Públicos de Ubaté S.A. E.S.P., en calidad de prestadora del servicio público domiciliario de alcantarillado en Ubaté, el 18 de julio de 2018, solicitó el permiso de vertimientos y la ocupación del cauce, el cual fue expedido mediante la Resolución CAR 00007 de 8 de enero de 2010 por el término de diez (10) años. 168.18 La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca remitió el permiso de vertimientos al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. 168.19 La interventoría solicitó, el 6 de marzo de 2019, a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca que adicionara y modificara el valor y el presupuesto, así como el plazo de ejecución del contrato núm. 1434 de 2016.

La entidad accedió a estas solicitudes. 168.20 Las partes contractuales suscribieron, el 21 de junio y 12 de julio de 2019, la Adición núm. 1.°, el Modificatorio núm. 2.° y la Prórroga núm. 2.° del contrato de obra núm. 1434 de 2016 y del contrato de interventoría núm. 1646 de 2016. 168.21 Se avanza actualmente -a la fecha de presentación del informe- en la Fase II de la obra. 95 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 169.

Además de lo expuesto en precedencia, el Municipio Villa de San Diego de Ubaté rindió un informe, mediante el oficio ADS – 007 de 19 de febrero de 2020169, según el cual ha realizado las siguientes actividades: 169.1 La construcción de cuarenta (40) unidades sanitarias básicas en el sector rural del ente territorial, mediante el convenio interadministrativo núm. EEPC-CI-056-2015 y el contrato de obra núm. 031 de 2015170. 169.2 La celebración del convenio interadministrativo EPC-CI-075 de 2015171 para aunar esfuerzos para la ejecución del proyecto de construcción y optimización del acueducto de la cabecera Municipal de Ubaté, el cual se encuentra liquidado.

El contrato fue cumplido por las partes172. 169.3 La celebración del contrato de obra núm. 040 de 2015173, cuyo objeto consistió en la construcción y optimización del acueducto de la cabecera municipal de Ubaté, para ejecutar por el sistema de precios unitarios no reajustables todas las obras necesarias para la construcción y la optimización del acueducto de la cabecera municipal de Ubaté. En virtud del cual, se llevó a cabo el cambio de la tubería de asbesto del sistema de acueducto por tubería PVC y la construcción del tanque de potabilización. El contrato se encuentra liquidado y fue cumplido por las partes174. 170.

Asimismo, Empresas Públicas de Cundinamarca, mediante el informe de 1.° de agosto de 2019, sostuvo que se llevó a cabo un proyecto de “[…] Construcción de los sistemas de alcantarillado de los centros poblados Palo Gordo Guatancul y San Luis de Ubaté […]” por $8.043.294.746; sus ejecutores fueron “[…] EPC- Municipio […]”. Asimismo, indicó que las inversiones realizadas para el saneamiento de los vertimientos en el ente territorial corresponden a $17.793.356.434, distribuidos así: 169 Cfr. Folio 1058 170 A folios 1062 a 1070 obra el acta de liquidación bilateral, con las siguientes observaciones:“[…]

1. EL SUPERVISOR deja constancia expresa de lo siguiente: se recibe el proyecto al 100% de su ejecución según información encontrada en la carpeta del convenio EPC-CI-056 de 2015 del Municipio de Ubaté y a los soportes entregados por la interventoría los cuales también reposan en la carpeta del contrato de interventoría PDA-I-312 de 2015 de la firma interventora UNIÓN TEMPORAL EPC 024. 2.

Las obligaciones del contrato de obra 031- 2015 se cumplieron a satisfacción […]” 171 El contrato obra a folios 1083 a 1088 172 A folios 1089 a 11085 obra el acta de liquidación bilateral, según la cual, “[…] LA SUPERVISORA deja constancia de que revisada la información presentada por LA INTERVENTORÍA, las obras contratadas y las obligaciones asumidas por las partes en desarrollo del Convenio Interadministrativo EPC-CI-075-2015, se cumplieron a satisfacción, teniendo en cuenta que el contrato derivado se ejecutó igualmente […]”. 173 El contrato obra a folios 1101 a 1117 174 A folios 1118 a 1120 96 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Municipi o PSMV PGIRS PTAR PMAA UNIDADES SANITARIA S TOTAL INVERSIÓN Ubaté $- $22.000.00 0 $4.863.799.17 8 $12.182.384.90 6 $725.172.35 0 $17.793.356.43 4 […]”.

Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos del Municipio Villa de San Diego de Ubaté 171. La Sala encuentra que la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, mediante la Resolución 1583 de 4 de septiembre de 2013175, resolvió aprobar el Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos para el casco urbano, en el cual se proyectó la carga contaminante, los objetivos de reducción de los puntos de vertimiento, las metas de calidad asociadas a la reducción de carga contaminante y el cronograma de inversión, entre otros aspectos. 172.

En el artículo 2.° de ese acto administrativo se estableció que el Municipio Villa de San Diego de Ubaté tiene las obligaciones de: i) cumplir los objetivos de calidad establecidos por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca en la Resolución CAR 3462 de 2009, correspondiente a la clase IV; ii) establecer en el Plan de Obras una solución a los vertimientos generados en el sector del Colegio Bolívar y Chircales; y iii) allegar los diseños constructivos del proyecto Colector Norte. 173.

Sobre el particular, Empresas Públicas de Cundinamarca S.A. E.S.P. informó que el Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos se encuentra en seguimiento y control. Plan Maestro de Alcantarillado del Municipio Villa de San Diego de Ubaté 174. Respecto de la formulación del Plan Maestro de Alcantarillado, de acuerdo con las pruebas, Empresas Públicas de Cundinamarca S.A. E.S.P. y la Empresa de Servicios Públicos del Municipio Villa San Diego de Ubaté S.A. E.S.P. celebraron el 175 Cfr. Folios 524 a 553, Índice 114, SAMAI 97 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co convenio interadministrativo núm. EPC-CI-0-087 de 2017176 con el siguiente objeto: “[…] AUNAR ESFUERZOS PARA LA EJECUCIÓN DEL PROYECTO ACTUALIZACIÓN DEL PLAN MAESTRO DE ALCANTARILLADO SANITARIO Y PLUVIAL DEL MUNICIPIO DE UBATÉ […]”. 175.

En consecuencia, la Empresa de Servicios Públicos del Municipio Villa San Diego de Ubaté S.A. E.S.P. celebró el contrato de consultoría núm. 001-2018 el 29 de enero de 2018, cuyo objeto consistió en la “[…] consultoría para llevar a cabo la actualización del Plan Maestro de Alcantarillado Sanitario, Pluvial del Municipio de Ubaté, según Convenio Interadministrativo N° 087 de 2017 […]”177. 176.

No obstante, en el acta de liquidación del contrato de consultoría núm. 001- 2018 de 2018178 se indicó que los “[…] los interventores del contrato certifican que El contratista NO cumplió a cabalidad y a entera satisfacción con el objeto contractual […]”. 177. Lo cual permite inferir que el Municipio Villa San Digo de Ubaté no cuenta con el Plan Maestro de Alcantarillado actualizado.

Conclusiones en relación con el manejo de vertimientos en el Municipio Villa de San Diego de Ubaté 178. De conformidad con las pruebas citadas supra, en el Municipio Villa San Diego de Ubaté existía una Planta de Tratamiento de Aguas Residuales que funcionaba inadecuadamente y no tenía una cobertura del cien por ciento (100%) de las viviendas; por lo tanto, las fuentes hídricas que atraviesan el ente territorial resultaban afectadas por el vertimiento de aguas residuales domésticas e industriales, sin tratamiento adecuado.

Sin embargo, por medio de la articulación y coordinación de varias entidades nacionales y territoriales, se promovió el proyecto “[…] Construcción de la Planta de Tratamiento de Agua Residual del Casco Urbano de Ubaté […]”, el cual se está ejecutando actualmente y permitirá ampliar la capacidad de tratamiento de las aguas residuales, así como garantizar la protección de las fuentes hídricas. 176 Cfr. Folios 1121 a 1234 177 Cfr. Folio 1136 178 Cfr. Folios 1135 a 1139 98 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 179.

En el mismo sentido, se construyeron cuarenta (40) unidades sanitarias básicas en el sector rural para atender las necesidades especiales en materia de saneamiento básico de la población; asimismo, se llevó a cabo el proyecto de “[…] Construcción de los sistemas de alcantarillado de los centros poblados Palo Gordo Guatancul y San Luis de Ubaté […]” 180.

Lo anterior, permite concluir que el ente territorial, en coordinación y con el apoyo de varias entidades, ha realizado esfuerzos para garantizar que las aguas residuales se viertan en condiciones que prevengan los altos impactos negativos del medio ambiente. 181. A pesar de lo expuesto y teniendo en cuenta que el manejo de los vertimientos en las condiciones previstas en la normativa exige esfuerzos continuos para garantizar que estos no generen una grave afectación del medio ambiente y de los recursos hídricos, la Sala le ordenará al Municipio Villa de San Diego de Ubaté que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias y del Plan de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca del Río de Ubaté, continúe con la gestión de los proyectos para el mejoramiento del sistema de saneamiento básico urbano y rural, la construcción de unidades básicas sanitarias que se requieran y el desarrollo de proyectos relacionados con la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales en el ente territorial. 182.

El cumplimiento de esta orden judicial se deberá llevar a cabo en el término pactado en los contratos que, a la fecha de ejecutoria de esta sentencia, se hayan celebrado para la ejecución de los proyectos indicados supra. 183. Para la verificación del cumplimiento de la sentencia, el Municipio Villa de San Diego de Ubaté deberá informar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca los plazos previstos en los contratos que se han celebrado. 184.

Lo anterior, en el término máximo de un mes, contado a partir del día siguiente en que quede ejecutoriada esta sentencia. 185. Si el ente territorial, en el marco de sus competencias, debe llevar a cabo un proceso de contratación para el cumplimiento de esta orden judicial, el plazo será el que se establezca en los estudios técnicos.

En este caso, las entidades 99 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tendrán un plazo de doce (12) meses, contado a partir del día siguiente en que quede ejecutoriada esta sentencia, para iniciar el proceso de contratación. 186.

Ahora bien, la falta de actualización del Plan Maestro de Alcantarillado Sanitario y Pluvial, de acuerdo con las condiciones contractuales previstas en el contrato de consultoría núm. 001-2018 de 2018, pone en riesgo la sustentabilidad hídrica comoquiera que este es un instrumento que contiene los lineamientos conceptuales, técnicos, jurídicos y de política necesarios para prestar adecuadamente el servicio público de alcantarillado. 187.

Por lo tanto, la Sala le ordenará al ente territorial que, si aún no lo ha hecho, en el término de seis (6) meses, contado a partir de la ejecutoria de esta providencia, realice los trámites administrativos y presupuestales para la actualización del Plan Maestro de Alcantarillado, incluyendo los criterios para la efectiva prestación de este servicio público en la zona urbana y rural, de acuerdo con las necesidades de las veredas que componen el territorio y con fundamento en el Plan de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca del Río Ubaté. 188.

En el caso de que el Municipio Villa de San Diego de Ubaté haya celebrado el contrato para la actualización del Plan Maestro de Alcantarillado, el cumplimiento de esta orden judicial se deberá llevar a cabo en el término que se hubiere pactado en este. 189. Para la verificación del cumplimiento de la sentencia, el ente territorial deberá informar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca los plazos previstos en los contratos que se han celebrado.

Lo anterior, en el término máximo de un mes, contado a partir del día siguiente en que quede ejecutoriada esta sentencia. Disposición final de los residuos sólidos en el Municipio Villa San Diego de Ubaté 190. De acuerdo con el documento denominado “[…] Diagnóstico, prospectiva y formulación de la Cuenca Hidrográfica de los Ríos Ubaté y Suárez […]”, aportado por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca con la contestación de la demanda, el Municipio Villa de San Diego de Ubaté cuenta con una planta de 100 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tratamiento de residuos sólidos en la finca Los Novilleros179; sin embargo, en la inspección judicial, llevada a cabo el 17 de mayo de 2011, se indicó lo siguiente: “[…] Ubicados en el sitio donde se disponen las basuras del municipio se encuentra un problema de salubridad delicado, en este momento existe un volumen importante de basura sin ninguna medida de reciclaje, se observan como los lixiviados llegan al vallado contiguo del cual toma agua el ganado; puede decirse que no hay programa de disposición y recolección de basuras, sobre este tema se llama la atención al señor alcalde y a las autoridades ambientales.

El ing. SERGIO indica que la CAR tiene abierto un proceso sancionatorio al municipio por estos hechos y se ha puesto medida preventiva por disponer basuras en un sitio no autorizado. El señor Alcalde informa que dispone los residuos sólidos a Mondoñedo, pero que los fines de semana no puede hacerse traslado de basuras por las vías departamentales, por eso, se dispuso este sitio para la recolección transitoria mientras el carro las recoge el día lunes […].

El doctor CONTRERASA (sic) indica que como se puede observar en las partes altas de las basuras ya existe pasto, lo que desvirtúa lo dicho en cuanto a que es un paso transitorio. En este estado de la diligencia se hace presente el señor JOSÉ GUILLERMO CÁRDENAS, identificado con la cédula de ciudadanía número 19.105.084 de Bogotá, quien como vocero de las 17 familias que viven en el sector denuncia la terrible situación que se soporta pues los olores, la presencia de roedores y mosquitos afectan a la población infantil adulta del sector, solicita la intervención inmediata de la autoridad pues no es la forma en la debe manejarse la basura […]”180. 191.

El manejo inadecuado de los residuos sólidos, en las condiciones citadas supra, constituye una amenaza por el impacto ambiental negativo al medio ambiente con el potencial de afectar el Río Ubaté, lo cual fue objeto de la demanda en tanto el actor popular manifestó, por un lado, “[…] la protección de la cuenca del Río Ubaté como patrimonio público medioambiental de vital importancia para la región y como principal afluente de la laguna de Fúquene y tomen las medidas necesarias, -plan de manejo- a fin de evitar siga aumentando la contaminación, con ocasión a los vertimientos de las aguas residuales domésticas que son arrojadas a su cauce por los diferentes municipios de su jurisdicción, sin que cumplan los parámetros de los límites de vertimientos permitidos y establecidos en la Ley y se conserve dichos afluentes para las futuras generaciones […]”.

Por lo anterior, se solicitó que, en un plazo razonable y en el marco del “[…] plan de saneamiento y manejo de vertimientos de aguas residuales”, […] se cumpla con los parámetros de vertimientos de aguas residuales de conformidad al Decreto 3100 de 2003 y la Resolución 1433 de 2004, Resolución 2145 de 2005 y demás normas aplicables, para que los límites de contaminación se adecuen a los parámetros establecidos en la Ley y se pueda garantizar un desarrollo sostenible […]”. 179 Folio 159.

Cd. Fl. 112 180 Folio 266 101 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 192. Teniendo en cuenta todo lo anterior, la Sala le ordenará al Municipio Villa San Diego de Ubaté, con el apoyo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, que en el término de seis (6) meses, contado a partir de la ejecutoria de esta providencia, si aun no lo ha hecho, inicie las gestiones administrativas y presupuestales necesarias para: i) determinar el impacto ambiental de la disposición inadecuada de los residuos sólidos, en el predio objeto de la inspección judicial practicada el 17 de mayo de 2011; y ii) adopte las medidas necesarias para la restauración y recuperación del medio ambiente y de los recursos naturales afectados. 193.

Ahora bien, en el caso sub examine, Empresas Públicas de Cundinamarca S.A. E.S.P. informó181 que apoyó al ente territorial en el marco del contrato de consultoría que se celebró para revisar, ajustar y formular los planes de Gestión Integral de Residuos Sólidos en los municipios del Departamento de Cundinamarca, así: “[…] Empresas Públicas de Cundinamarca SA ESP, apoyó al municipio de Ubaté, mediante el contrato de consultoría PDA-C-040-2016 cuyo objeto es realizar la “REVISIÓN, AJUSTE Y FORMULACIÓN DE LOS PLANES DE GESTIÓN INTEGRAL DE RESIDUOS SÓLIDOS EN LOS MUNICIPIOS DEL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA ENMARCADO DENTRO DEL PLAN DEPARTAMENTAL DE AGUAS GRUPO 1 Y 2”; documento que fue entregado al municipio.

MUNICIPIO EJECUTOR INVERSIÓN PDA OBSERVACIONES Ubaté EPC $ 22.000.000 EPC-PDA-C-040-2016 Terminado TOTAL $22.000.000 […]”. 194. En el Acta de Liquidación del contrato de consultoría PDA-C-040-20 se dejó constancia que se entregó, entre otros, el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos del Municipio de Ubaté182; asimismo, se expresó que “[…] el Municipio de Ubaté a la fecha [11 de agosto de 2017] no realizó la adopción del PGIRS, el cual fue entregado el 11 de abril de 2017 y publicado 20 días hábiles en la página Web del Municipio, se realizaron los ajustes y observaciones solicitados por el Municipio 181 Cfr. Folio 494 Índice 114 SAMAI 182 Cfr. Folio 136, Índice 114, SAMAI 102 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y se entregó nuevamente al señor Alcalde el 13/03/2016 (sic) para su adopción correspondiente […]”. 195.

Revisada la página web del Municipio Villa de San Diego de Ubaté183 se encuentra que el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos del ente territorial fue aprobado; en efecto, en este se indicó lo siguiente: 196. El Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos permitirá el manejo de los residuos sólidos basado en una política desarrollo sostenible. 197.

Ahora bien, de acuerdo con el informe que rindió el Director de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca en el año 2020, esa entidad ha realizado dos visitas anuales para el seguimiento y control en el avance del Plan de Gestión Integral del Residuos Sólidos y elaboró la ficha de seguimiento, basada en los programas, proyectos y actividades con el fin de determinar el cumplimiento en la ejecución de los programas establecidos por la Resolución 754 de 25 de 25 de noviembre de 2014184, expedida por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, con metas de aprovechamiento relacionadas con el corte de Césped y Poda de Árboles, la inclusión a Recicladores, Gestión de Residuos de Construcción y 183 http://www.ubate-cundinamarca.gov.co/desarrollo-sustentable/plan-de-gestion-integral-de-residuos-solidos- municipio 184 “Por la cual se adopta la metodología para la formulación, implementación, evaluación, seguimiento, control y actualización de los Planes de Gestión Integral de Residuos Sólidos” 103 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Demolición, la Gestión de Residuos Especiales y la Gestión de Residuos en el Área Rural. 198.

Las visitas de seguimiento son las siguientes: Fuente: Seguimiento PGIRS 2012-2015 Fuente: Seguimiento PGIRS 2016-2019 199. Teniendo en cuenta que, según esta prueba, se encuentran en ejecución los planes y programas previstos en el Plan de Manejo Integral de Residuos Sólidos del ente territorial, la Sala exhortará: i) al Municipio Villa de San Diego de Ubaté para que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, promueva la ejecución e implementación de los planes y programas previstos en el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos teniendo en cuenta los plazos y los cronogramas previstos en este, así como en los documentos complementarios; y ii) a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca para que, en el marco de sus funciones constitucionales, legales y reglamentarias, continue con el seguimiento y control del Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos y, en caso de verificar la posible configuración de una conducta constitutiva de infracción ambiental, deberá iniciar el procedimiento administrativo sancionatorio, de conformidad con la Ley 1333. 104 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Vulneración del derecho e interés colectivo al medio ambiente en el Municipio de Fúquene 200.

El Municipio de Fúquene, por conducto de apoderado judicial, en el recurso de apelación manifestó que “[…] en ningún momento se realizó inspección judicial a la ronda del rio (sic) que se encuentra dentro de la jurisdicción del Municipio de Fúquene, en consecuencia no se demostró vulneración alguna frente a este ente municipal y no había lugar a la prosperidad de las pretensiones […]” 185 (Resaltado fuera de texto). 201.

En efecto, la inspección judicial se llevó a cabo en el Municipio Villa de San Diego de Ubaté. Sin embargo, en el documento denominado “[…] Diagnóstico y formulación de la Cuenca Hidrográfica de los ríos Ubaté y Suárez […]”, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca precisó lo siguiente: “[…] La gran mayoría de los municipios pertenecientes a esta cuenca carecen de sistemas de tratamiento de aguas residuales como se muestra en la siguiente tabla.

Como consecuencia de lo anterior presentan descargas sobre ríos y quebradas sin ningún tipo de control. […] Tabla 74 Planta de Tratamiento de Aguas Residuales en cabeceras municipales Nº Subcuenca Municipio SISTEMA DE TRATAMIENTO DE AR Si No Especificación C tratado IPS 2401-06 Río bajo Ubaté Fúquene X […]”186. 202.

La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, en octubre de 2011, informó, en relación con el manejo de aguas residuales, lo siguiente: “[…] Municipio PTAR VERTIMIENTOS ORDENADO POR FÚQUENE No reporta el casco urbano. La inspección de Capellanía reporta PTAR con capacidad de 1,5 lps Descarga directa por infiltración al suelo.

Centro poblado Capellanía descarga Municipio 185 Folio 675 186 Folio 158 del disco compacto visible a folio 112 105 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co directa a la Quebrada Bautista […]”187 203. Ahora bien, esta Sala, mediante el auto proferido el 15 de julio de 2019188, decretó varias pruebas de oficio para el esclarecimiento de la verdad, según las cuales el Municipio de Fúquene, con el apoyo de Empresas Públicas de Cundinamarca S.A. E.S.P., ha celebrado contratos relacionados con el manejo de vertimientos y el saneamiento ambiental, los cuales se explican a continuación: Planta de Tratamiento de Aguas Residuales de Capellanía 204.

De acuerdo con el informe que rindió el Alcalde del Municipio de Fúquene, mediante el oficio D.A. 062-2019 de 6 de septiembre de 2019189, Empresas Públicas de Cundinamarca S.A. E.S.P. y el Consorcio SES ARQ celebraron el contrato EPC- C-077 de 2010 para la elaboración de los estudios y diseños del proyecto de construcción de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales del centro poblado Capellanía. 204.1 El Gobernador del Departamento de Cundinamarca y el Gerente de las Empresas Públicas de Cundinamarca S.A. E.S.P. presentaron, el 22 de octubre de 2013, al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el proyecto denominado “[…] CONSTRUCCIÓN DE LA PLANTA DE TRATAMIENTO DE AGUA RESIDUAL […] PTAR DEL CENTRO POBLADO DE CAPELLANÍA DEL MUNICIPIO DE FÚQUENE […]”.

Este proyecto fue reajustado de acuerdo con los requerimientos del Ministerio. 204.2 El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, mediante el oficio de 5 de enero de 2016, indicó que el tipo de tecnología implementada en los diseños de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales de Capellanía pone en riesgo su sostenibilidad, operación y mantenimiento 190.

Por lo tanto, exigió que: i) en los contratos de consultoría se debe incluir un estudio detallado de alternativas, soportados en estudios de prediseño, costos de inversión, costos de operación y mantenimiento, así como la incidencia en las tarifas; y ii) en la etapa de selección de alternativas 187 Folio 1 Anexo 5 188 Cfr. Folios 845 a 854 189 Cfr. Folios 924 a 190 No se precisó en el informe que rindió el Alcalde del Municipio de Fúquene qué se pone en riesgo. 106 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co deben participar el ente territorial, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca y Empresas Públicas de Cundinamarca S.A. E.S.P. 204.3 En consecuencia, Empresas Públicas de Cundinamarca S.A. E.S.P. y el Consorcio Orión 76 celebraron el contrato de consultoría núm. PDA-C-322-2017 de 2017, con el objeto de revisar las alternativas y ajuste del diseño del sistema de tratamiento de aguas residuales del centro poblado Capellanía. 204.4 El Contrato de Consultoría PDA-C-322-2017 de 2017 representa una inversión de $180.000.000 y el acta de inicio se suscribió el 26 de julio de 2017, según el informe que rindió el Director General de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca191 el 6 de agosto de 2019192. 204.5 Asimismo, en el informe citado supra, se indicó que “[…] de esta consultoría se cuenta con avances en los estudios de topografía, hidrología, diagnóstico, definición de los criterios de diseño, formulación de la metodología para la selección de las alternativas de tratamiento y avances en la modelación ambiental del vertimiento para obtener el referente de calidad del cuerpo receptor de la descarga del sistema de tratamiento proyectado, referente que fue emitido por la Dirección de Recursos Naturales (DRN) de la CAR mediante memorando N° 20183165780 del 12 de diciembre de 2018.

En el mes de febrero de 2019 el contrato de consultoría fue cedido para continuar con la ingeniería de detalle a partir del 11 de abril de 2019, por lo que se han realizado diversas mesas de trabajo entre la interventoría de Empresas Públicas de Cundinamarca, CAR y consultoría para establecer el tipo de tecnología a desarrollar teniendo en cuenta el referente de calidad otorgado por la DRN de la Corporación […]. [No obstante], sin que la EPC entregue a satisfacción los productos de dicha consultoría no es viable para la CAR apropiar recursos para la construcción y puesta en marcha de esa PTAR […]”193 (Destacado fuera de texto). 204.6 En concordancia con lo indicado anteriormente, Empresas Públicas de Cundinamarca S.A. E.S.P., en el informe que rindió el 1.° de agosto de 2019, expuso lo siguiente: 191 Cfr. Folios 868 y siguientes. 192 Índice 66 Sistema de Gestión Judicial, SAMAI 193 Ibidem 107 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] En lo referente a los estudios y diseños de las plantas de tratamiento de aguas residuales de los municipios en mención, se señalan a continuación los proyectos relacionados: Municipio Proyecto Inversión PDA Observaciones Fúquene PTAR Capellanía $41.884.306 EPC-081-2010 Liquidado Fúquene Revisión de las alternativas y ajuste del diseño del sistema de tratamiento de aguas residuales del centro poblado de Capellanía $179.993.450 PDA-C-322-2017 En ejecución […]”. 204.7 En el referido informe se precisó que las inversiones realizadas para el saneamiento de los vertimientos son las siguientes: “[…] Municipio PSMV PGIR PTAR PMAA UNIDADES SANITARIAS TOTAL INVERSIÓN Fúquen e $58.542.056 $ - $221.877.756 $2.460.348.276 $954.900.399 $3.695.668.487 204.8 Por último, el Municipio de Fúquene informó que compró el predio para la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales y que este cumple con los requisitos exigidos. 204.9 En el Acuerdo núm. 03 de 31 de mayo de 2020, “[…] Por el cual se adopta el Plan de Desarrollo Municipal 2020-2023 “TRAYECTORIA SOCIAL: GARANTÍA DE BUEN GOBIERNO […]” publicado en la página web del Municipio de Fúquene194, en el numeral 2.1. del numeral 2.° del artículo décimo segundo, se indicó que el ente territorial se encuentra en el Plan Departamental de aguas y cuenta con la priorización del proyecto “[…] Construcción PTAR zona urbana de Capellanía […]”, con un avance del 20%.

Construcción y optimización del alcantarillado de Capellanía 204.10 En el informe que rindió el Alcalde de Fúquene se manifestó que: i) el Municipio de Fúquene y Empresas Públicas de Cundinamarca S.A. E.S.P. 194https://fuquenecundinamarca.micolombiadigital.gov.co/sites/fuquenecundinamarca/content/files/000229/1143 9_acuerdo--no-03-de-2020-plan-de-desarrollocompressed.pdf 108 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co celebraron el convenio interadministrativo EPC-C-010 de 2015 para aunar esfuerzos para contratar la construcción y optimización del alcantarillado del centro poblado Capellanía; ii) el Municipio de Fúquene y el Consorcio Proycom celebraron el contrato de obra pública núm. 104 de 2015 para la construcción y optimización del alcantarillado sanitario y pluvial del centro poblado Capellanía. 204.11 Empresas Públicas de Cundinamarca S.A. E.S.P., en el informe de fecha 1.° de agosto de 2019, explicó que el proyecto “[…] Construcción y optimización alcantarillado pluvial centro Capellanía [….]” fue ejecutado por “[…] EPC – MUNICIPIO […]”, en virtud del contrato EPC-CI-010-2015, con una “[…] inversión del PDA […]” de $1.822.529.596; y que su avance físico correspondía al 45%.

Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado del sector urbano de Fúquene 204.12 La Sala observa que se celebró el convenio interadministrativo núm. 059 de 24 de junio de 2015 para contratar la construcción del Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado Sanitario y Pluvial del Casco Urbano; y, con fundamento en lo anterior, el Municipio de Fúquene celebró el contrato de obra pública núm. 105 de 2015 con el Consorcio IES Proyectar, con el objeto de “[…] realizar las obras de: CONSTRUCCIÓN PLAN MAESTRO DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO SANITARIO Y PLUVIAL CASCO URBANO DEL MUNICIPIO DE FÚQUENE – CUNDINAMARCA – CONVENIO EPC-CI-059 – 2015 […]”195. 204.13 En efecto, el objeto de este contrato incluyó: desarenador, redes de acueducto, alcantarillado pluvial y alcantarillado sanitario.

Sin embargo, en el informe no se determinó si se llevó a cabo con éxito la obra pública correspondiente. 204.14 Además, el Alcalde Municipal informó que adelantó la construcción de un filtro verde para “[…] el tratamiento de las aguas residuales en la cabecera Municipal de Fúquene […]”. 195 Cfr. Folio 942 109 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos 204.15 La elaboración del Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos del Municipio de Fúquene fue objeto del contrato interadministrativo núm. EPC-CI-033- 2012, suscrito entre Empresas Públicas de Cundinamarca S.A. E.S.P. y el Municipio de Fúquene; en virtud del cual, se celebró el contrato derivado núm. 002-2013 con el siguiente objeto: “[…] Elaboración Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos PSMV del Municipio de Fúquene Cundinamarca […]”. 204.16 En el acta de liquidación del contrato, el supervisor dejó constancia que el Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos -PSMV- del casco urbano y del centro poblado Capellanía fue elaborado por el consultor; en consecuencia, el ente territorial radicó ante la autoridad ambiental el documento final, sin embargo196: 204.16.1 La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, mediante los informes técnicos núm. 760 de 3 de octubre de 2014 y 764 de 7 de octubre de 2014, indicó que no es procedente técnicamente la aprobación del Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos -PSMV- del casco urbano del centro poblado Capellanía. 204.16.2 El Municipio de Fúquene radicó los ajustes del Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos el 25 de mayo de 2015. 204.16.3 La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, mediante la Resolución núm. 2582 de 19 de septiembre de 2017, resolvió negar la aprobación del Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos del casco urbano y del Centro Poblado Capellanía. 204.16.4 El Municipio interpuso recurso de reposición contra la Resolución núm. 2582 de 2017; además, según las pruebas, “[…] El 20 de febrero de 2018 se sostuvo reunión con el municipio y el contratista, se informa que, por gestión de Empresas Públicas de Cundinamarca, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca agendó cita para el mismo día. Se asiste a la reunión con la CAR donde se informa que se puede nuevamente radicar la solicitud de aprobación de PSMV pero que sin embargo, el contratista y el municipio deben atender las recomendaciones hechas por la corporación para su aprobación […]”. 196 Esta información se encuentra en el acápite denominado “Observaciones” del acta de liquidación del contrato 110 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 204.16.5 El Municipio y el consultor celebraron un contrato de transacción, en virtud del cual se asumió el “[…] compromiso y obligación de realizar las correcciones, actualizaciones y ajustes para la elaboración del Plan de saneamiento y manejo de vertimientos -PSMV, casco urbano y centro poblado de Capellanía, del Municipio de Fúquene, de acuerdo a las observaciones técnicas y condiciones señaladas en la resolución No 2582 del 19 de septiembre de 2017, expedido por el Director Jurídico de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca-CAR y sus documentos soportes de la misma, y el acto administrativo que resuelva la vía gubernativa de la resolución en mención, y la guía técnica vigente de Formulación del PSMV de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca.

20. EL CONSULTOR una vez haya realizado las correcciones, actualizaciones y ajustes al Plan de saneamiento y manejo de vertimientos -PSMV, casco urbano y centro poblado de Capellanía […], deberá presentarlo ante EMPRESAS PUBLICAS DE CUNDINAMARCA S.A. E.S.P., interventora del contrato interadministrativo No E.°M- C1.003 de 2012, para su respectiva revisión y aprobación, y en caso de surgir alguna observación, deberá EL CONSULTOR atender todos y cada uno de los requerimientos de la Interventoría 3° Evacuado las actuaciones descritas en los numerales 1 y 2, con su correspondiente aprobación de la Interventoría de Empresas Públicas de Cundinamarca 5.A ESP., EL CONSULTOR, deberá radicar el Plan de saneamiento y manejo de vertimientos -PSMV, casco urbano y centro poblado de Capellanía, del Municipio de Fúquene, con sus soportes técnicos respectivos ante la Corporación Autónoma regional de Cundinamarca, para el trámite administrativo correspondiente, siguiendo el cronograma de actividades del PSMV del P.Siv1V, que hace parte de integrante de este contrato […]”. 204.16.6 El Director General de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca197 aportó un anexo198 al informe presentado en la Secretaría General del Consejo de Estado el 6 de agosto de 2019, denominado “[…] INFORME GENERAL DE EXPEDIENTES AMBIENTALES -SAE […]”, según el cual, en el 2019, se abrieron los trámites denominados Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos; en el documento se encuentra la siguiente información: 204.16.6.1.

Respecto del expediente administrativo núm. 74364: 197 Cfr. Folios 868 a 198 Expediente digital, archivo 62_ED_20100294001APF(.zip) Nro Actua 111 111 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co i) Tipo de trámite: permisivo ii) Trámite: Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos iii) Estado: En trámite iv) Regional: Ubaté v) Fecha de apertura: 20 de marzo de 2019 vi) Apertura obedece a: Apertura a petición de parte- Radicado SIDCAR vii) Núm. radicado apertura: 20191101947 viii) Fecha radicado apertura: 18 de enero de 2019 ix) Sector económico: Otras actividades de servicios personales – V49609 x) Actividad económica: Otras actividades de servicios personales xi) Solicitante: Administración Municipal de Fúquene xii) Ubicación y predio principal: Fúquene – centro. 204.16.6.2.

Respecto del expediente administrativo núm. 74365: i) Tipo de trámite: permisivo ii) Trámite: Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos iii) Estado: En trámite iv) Regional: Ubaté v) Fecha de apertura: 20 de marzo de 2019 vi) Apertura obedece a: Apertura a petición de parte- Radicado SIDCAR vii) Núm. radicado apertura: 20191101946 viii) Fecha radicado apertura: 18 de enero de 2019 ix) Sector económico: Otras actividades de servicios personales – V49609 x) Actividad económica: Otras actividades de servicios personales xi) Solicitante: Administración Municipal de Fúquene xii) Ubicación y predio principal: Fúquene – centro. 204.16.7 Finalmente, en el Acuerdo núm. 03 de 31 de mayo de 2020, “[…] Por el cual se adopta el Plan de Desarrollo Municipal 2020-2023 “TRAYECTORIA SOCIAL: GARANTÍA DE BUEN GOBIERNO”, publicado en la página web del Municipio de Fúquene199, en el numeral 2.1. del numeral 2.° del artículo décimo segundo, se indicó que el “[…] Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos (PSMV) se encuentra aprobado mediante Resolución N.º 3998 de fecha 29 de 199https://fuquenecundinamarca.micolombiadigital.gov.co/sites/fuquenecundinamarca/content/files/000229/1143 9_acuerdo--no-03-de-2020-plan-de-desarrollocompressed.pdf 112 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co noviembre de 2019, para la zona urbana y la Resolución N.º 3999 del 29 de noviembre de 2019 para el Centro poblado de Capellanía […]”.

Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado 204.17 Empresas Públicas de Cundinamarca S.A. E.S.P., mediante el oficio de 1.° de agosto de 2019, explicó que el contrato EPC-C-081 de 2010200 también incluyó los proyectos denominados “[…] revisión y Actualización PMAA urbano […]” y “[…] Revisión y actualización PMAA […]”, con una inversión del “PDA” $101.067.076 y $185.703.072, respectivamente. 204.18 En el Acuerdo núm. 03 de 31 de mayo de 2020, “[…] Por el cual se adopta el Plan de Desarrollo Municipal 2020-2023 “TRAYECTORIA SOCIAL: GARANTÍA DE BUEN GOBIERNO”, publicado en la página web del Municipio de Fúquene201, en el numeral 2.1. del numeral 2.° del artículo décimo segundo, se manifestó que el “[…] Plan maestro de acueducto y alcantarillado (PMAA) se encuentra en proceso de actualización bajo la Empresa pública de Cundinamarca, sin embargo, la Inspección de Capellanía cuenta con dos (2) proyectos priorizados en el Plan Departamental de Aguas […]”.

Construcción Unidades Sanitarias Rurales y plantas de potabilización de agua 204.19 El Alcalde del Municipio de Fúquene, mediante el informe de 6 de septiembre de 2019, explicó que el ente territorial celebró el convenio interadministrativo núm. EPC-CI-2020 de 2018 con el objeto de aunar esfuerzos técnicos y administrativos para contratar la construcción de 32 unidades sanitarias en la zona rural202. 204.20 Además, sostuvo que ha realizado en los últimos años -no precisó cuáles- mantenimientos periódicos a las plantas de potabilización de agua, así como a los pozos profundos de las veredas; actividades de mantenimiento preventivo, correctivo o de optimización en varios acueductos rurales y en el urbano. 200 El contrato EPC-C-081 DE 2010, tiene por objeto: “[…] el AJUSTE, ACTUALIZACIÓN, TERMINACIÓN O FORMULACIÓN DE PLANES MAESTROS DE LOS SISTEMAS DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO EN ZONAS URBANAS Y CENTROS NUCLEADOS DEL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA […]”. 201https://fuquenecundinamarca.micolombiadigital.gov.co/sites/fuquenecundinamarca/content/files/000229/1143 9_acuerdo--no-03-de-2020-plan-de-desarrollocompressed.pdf 202 El convenio interadministrativo obra a folios 988 a 1083 113 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Conclusiones en relación con los vertimientos en el Municipio de Fúquene 205.

Con fundamento en el anterior recuento probatorio, la Sala concluye que en el Municipio de Fúquene, en coordinación con otras entidades, ha celebrado varios contratos estatales para avanzar en la protección del medio ambiente en cuanto al manejo de vertimientos, como sucede con la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales de Capellanía, la construcción y optimización del alcantarillado de Capellanía, la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales del Sector Urbano, el Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos, el Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado, así como la construcción de unidades sanitarias rurales.

Sin embargo, las pruebas no permiten inferir que todos los proyectos mencionados están terminados y funcionando efectivamente o su impacto en el manejo de los vertimientos y en el saneamiento básico. 206. En consecuencia, resulta necesario ordenar al Municipio de Fúquene que, en el marco de las competencias constitucionales, legales y reglamentarias y del Plan de Ordenamiento de la Cuenca del Río Ubaté, continúe con la gestión de los proyectos para el mejoramiento del sistema de saneamiento básico en el sector urbano y rural, la construcción de unidades básicas sanitarias; la construcción de la Plantas de Tratamiento de Aguas Residuales; la formulación del Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado, así como la construcción de las obras para su implementación; y la implementación del Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos. 207.

El cumplimiento de esta orden judicial se deberá llevar a cabo en el término pactado en los contratos que, a la fecha de ejecutoria de esta sentencia, se hayan celebrado para la ejecución de los proyectos indicados supra. 208. Para la verificación del cumplimiento de la sentencia, el Municipio de Fúquene deberá informar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca los plazos previstos en los contratos que se han celebrado.

Lo anterior, en el término máximo de un mes, contado a partir del día siguiente en que quede ejecutoriada esta sentencia. 209. Si el ente territorial, en el marco de sus competencias, debe llevar a cabo un proceso de contratación para el cumplimiento de esta orden judicial, el plazo será el que se establezca en los estudios técnicos.

En este caso, las entidades tendrán 114 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co un plazo de doce (12) meses, contado a partir del día siguiente en que quede ejecutoriada esta sentencia, para iniciar el proceso de contratación. Vulneración de los derechos e intereses colectivos al goce de un espacio público y a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes 210.

En la sentencia apelada se consideró que “[…] en la inspección judicial de 17 de mayo de 2011, se verificó la existencia de predios contiguos en la zona de ronda del Río Ubaté sin que propiamente se haya establecido si están dentro de la misma según la distancia métrica […]”203 (Resaltado fuera de texto). 211. Con fundamento en lo anterior, el Tribunal les ordenó a los municipios de Fúquene, Carme de Carupa y Villa San Diego Ubaté que, en un término de seis (6) meses, contado a partir de la ejecutoria de la sentencia, “[…] identifiquen todos los predios que ilegalmente se hayan asentado dentro de la zona de ronda del Río Ubaté. De ser así, se les ordenará para que procedan a su inmediata recuperación previa aplicación de las sanciones previstas en el artículo 2 de la Ley 810 de 2003, y se les conminará a que prohíban nuevas construcciones ilegales dentro de dichas áreas […]”204. 212.

La Sala considera que no encuentra sustento en el expediente la conclusión a la que llegó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca según la cual, de acuerdo con las pruebas, no se podía establecer si se había invadido la ronda del Río Ubaté, por las razones que se explican a continuación: Respecto del Municipio Villa de San Diego de Ubaté 213.

En los oficios núm. 098-11 de 25 de abril de 2011, suscritos por el Secretario de Planeación y Desarrollo del Municipio Villa de San Diego de Ubaté, se solicitaba a los señores Jaime Martínez y Ana Sofía Alba, así como a la Familia Valbuena Garzón, lo siguiente: “[…] Mediante el presente, me permito solicitarle (s) (sic) para que retire todo tipo de obra (canchas de tejo, cercas, cerramientos en mampostería, rejas, bodegas entre 203 Numeral 8.9 de la parte considerativa de la sentencia, folio 634 204 Ibidem 115 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co otros) que estén afectando la movilidad para la realización de las obras de reforzamiento del jarillón y que se hallen localizadas en la zona de reserva ambiental mínima obligatoria de la ronda del Río Ubaté en la franja de los 30.00 mts a partir de la parte más alta del jarillón del rio (sic).

Para la obra se concede un plazo de tres (3) días contados a partir de la notificación […]”205. 214. Asimismo, obra una constancia de recibido del oficio núm. 028 del 25 de abril de 2011, con el asunto “ACCESO, RETIRO Y LIMPIEZA FRANJA 30.00 MTS ZONA DE RESERVA AMBIENTAL DEL RÍO UBATÉ”. Este documento, fue firmado por dieciséis (16) personas206. 215.

De acuerdo con lo expuesto, en el Municipio Villa de San Diego de Ubaté, en el año 2011, varias personas invadían la ronda del río de Ubaté con canchas de tejo, cerramientos en mampostería, rejas, bodegas, entre otros; por esta razón, el Secretario de Planeación y Desarrollo de Ubaté requirió que se retiraran los elementos que afectaban el espacio público. 216.

Además, esta Sección, mediante el auto proferido el proferido el 15 de julio de 2019, le ordenó, entre otros, al Alcalde Municipal de Villa de San Diego de Ubaté que informara si la ronda del Río Ubaté se encuentra invadida. En cumplimiento de esta orden judicial, el ente territorial, mediante el oficio de 19 de febrero de 2020, indicó lo siguiente: “[…] Teniendo en cuenta la información suministrada por parte de la Inspección de Policía, si existe una invasión de la ronda del Río, en el sector Puente Nariño hasta el Puente Soaga con construcciones intermitentes, para lo cual la actual administración ha convocado una mesa de trabajo interinstitucional entre CAR, Inspección de Policía, Planeación y Área de Desarrollo Sustentable; con el fin de realizar el plan de acción que permita adelantar las actuaciones pertinentes en aras de [la] recuperación de la ronda del Río […]”207. 217.

De acuerdo con lo anterior, la invasión del espacio público persistía a la fecha de presentación del informe. Respecto del Municipio de Fúquene 218. La Sala encuentra que la Secretaría de Planeación y Obras Públicas del Municipio de Fúquene allegó un inventario de “[…] la totalidad de predios ubicados en la zona de ronda […]” 208 (Resaltado fuera de texto) y en el documento 205 Folios 323 a 325.

Anexo 5 206 Folio 326. Anexo 5 207 Cfr. Folio 1061 208 Folios 838 a 341 116 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co denominado “PROSPECTIVA” del Plan Ambiental de Ordenamiento Territorial de Fúquene se precisó que “[…] las características climáticas y la invasión y mal manejo de terrenos comúnmente anegadizos en los cuales actualmente se ejercen labores agropecuarias generan el municipio una susceptibilidad a la ocurrencia periódica de inundaciones que a lo largo de la historia ha afectado la economía de la región y en consecuencia el bienestar de los pobladores, (Ver mapa de amenazas naturales) […]”209 (Resaltado fuera de texto). 219.

Lo anterior, le permite a la Sala concluir que, en el Municipio de Fúquene, para la fecha de presentación de la demanda, existía una invasión de la zona de ronda del Río Ubaté. 220. Además, el Alcalde del Municipio de Fúquene rindió un informe el 6 de septiembre de 2019, sobre la invasión de la ronda del Río Ubaté en el área de su jurisdicción, en los siguientes términos: “[…] Dentro de la ronda del Río Ubaté que corresponde al Municipio de Fúquene, se encuentra invadida por una vía Municipal, desde hace más de cincuenta años, la cual comunica desde la vía Nacional, sector La Shell del Municipio de Fúquene al municipio de Guacheta; igualmente se encuentran algunas viviendas con más de (40) (sic) años de construcción. Es importante resaltar que el Municipio de Fúquene se ha abstenido de permitir la construcción de nuevas edificaciones o la entrega de licencias de construcción dentro de la roda del Río Ubaté. Es importante aclarar que por la antigüedad de las construcciones de viviendas y su ocupación parcial de la zona de ronda del río Ubaté, da lugar a procesos sancionatorios por violación del régimen urbanístico, sin embargo, por tratarse de un problema social complejo, que involucra un número aproximado de 20 a 25 familias, con 200 a 225 habitantes, de escasos recursos económicos, desprovistos de otros medios alternativos de vivienda, se asentaron en dicho territorio en vigencias de administraciones pasadas, de vieja data y el Municipio de Fúquene, de sexta categoría, con limitados recursos económicos no dispone en su presupuesto para formular y ejecutar un programa de vivienda nueva que permita reubicarlos, y las medidas que han venido adoptando es realizar control y vigilancia para evitar se incremente las ocupaciones en la zona de ronda […]”210 (Destacado fuera de texto), 221.

De acuerdo con la prueba citada supra, la ronda del Río Ubaté, en jurisdicción del Municipio de Fúquene, es invadida por una vía y por algunas viviendas; sin embargo, el ente territorial no ha llevado a cabo las labores de recuperación del espacio público. 209 Disco compacto visible a folio 342 210 Cfr. Folios 926 reverso a 927 117 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Conclusiones sobre la vulneración de los derechos e intereses colectivos estudiados en este acápite211 y las medidas de protección o restablecimiento 222.

Teniendo en cuenta lo expuesto de forma precedente, en los Municipios Villa de San Diego de Ubaté y Fúquene se vulneran los derechos e intereses colectivos al goce de un espacio público y a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. 223.

Lo anterior como consecuencia de la invasión de la ronda del Río Ubaté con establecimientos comerciales, elementos arquitectónicos, una vía y viviendas. 224. Ahora bien, la Sala precisa que la recuperación del espacio público debe llevarse a cabo en coordinación y con el apoyo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca atendiendo a sus competencias especiales de protección del medio ambiente sobre la recuperación de tierras que sean necesarias para la defensa, protección y adecuado manejo de cuencas hidrográficas, de conformidad con el numeral 19 del artículo 31 de la Ley 99 y teniendo en cuenta como elemento relevante los parámetros establecidos en la Resolución 654 de 7 de abril de 2015 que determinó la zona de protección del río y, en especial, su zona de ronda y, adicionalmente, estableció parámetros relevantes en relación con los usos del suelo y sus condicionantes, las zonas de riesgo no mitigable, las limitantes, las determinantes ambientales y, en especial, el tratamiento en relación con los derechos adquiridos. 225.

Además, de acuerdo con el informe que rindió el Director de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca el 6 de agosto de 2019, esa entidad ha participado en el proceso de recuperación de predios en la Laguna de Fúquene; en este contexto, la Dirección de Infraestructura Ambiental adelantó el análisis de la información de los predios colindantes al complejo lagunar y encontró predios que interceptan y/o están contenidos dentro del cauce de las lagunas Fúquene, Cucunubá y Palacio; y se adelantaron los trámites administrativos para la recuperación de predios en cauce. 211 Goce de un espacio público y a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes 118 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 226.

En ese informe se destacó que “[…] se ha adelantado gestión ante el Instituto Geográfico Agustín Codazzi -IGAC-, con quien se suscribió el contrato interadministrativo IGAC – CAR No. 1841 de 26 de junio de 2019, para realizar los avalúos de los predios que se ubican en la zona de ronda del complejo lagunar, además de la firma del convenio interadministrativo No. 1842 de 26 de junio de 2019, suscrito igualmente entre el IGAC y la CAR, el cual busca aunar esfuerzos institucionales para el fortalecimiento de la producción de información geodésica, geomagnética, y gravimétrica en el área de jurisdicción de la Corporación Autónoma Regional y de utilidad particular, con la disponibilidad de la Isla El Santuario, sus instalaciones y equipos, como escenario ambiental en la recuperación del complejo lagunar, además de la adquisición de dos escáner fotogramétricos digitales con los cuales se estaría recuperando las aerofotografías tomadas por el Instituto desde hace varios años, con los cuales se obtendría información multitemporal de los cambios en el ecosistema […]”. 227.

Por lo tanto, es necesario que los entes territoriales realicen las actividades de recuperación de la ronda del Río Ubaté en coordinación con la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca con el objeto de tener en cuenta los avances de dicha autoridad ambiental sobre este tema, toda vez que la Cuenca de la Laguna de Fúquene tiene como principal afluente al Río Ubaté. 228.

En consecuencia, la Sala modificará la sentencia en el siguiente sentido: 228.1 Ordenará a los Municipios Villa de San Diego de Ubaté y Fúquene que, en coordinación y con el apoyo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, en el término de un mes, contado a partir de la ejecutoria de la presente providencia, realicen un censo en el área de su jurisdicción, el cual debe contener la siguiente información: i) El número de establecimientos de comercio y estructuras que se encuentran ubicadas en la ronda del Río Ubaté, así como el número de familias que viven en esa zona. ii) El número de establecimientos de comercio, estructuras y familias que se encuentran ubicadas en la ronda del Río Ubaté y que cuentan con la autorización de las autoridades competentes. 119 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co iii) El número de establecimientos de comercio, estructuras y familias que se encuentran ubicadas en la ronda del Río Ubaté y que no cuentan con la autorización de las autoridades competentes. 228.2 Ordenará a los Municipios Villa de San Diego de Ubaté y Fúquene que, en coordinación y con el apoyo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, en el término de doce (12) meses, contado a partir de la ejecutoria de la presente providencia, adelanten y finalicen, en el área de su jurisdicción, los procesos administrativos, así como las actuaciones a que haya lugar, para recuperar la ronda del Río Ubaté respecto de los establecimientos de comercios y estructuras permanentes u ocasionales que afecten esa zona y en los cuales no vivan familias, para lo cual se tendrá en consideración lo dispuesto en la Resolución 654 de 7 de abril de 2015 o en la norma que la modifique, adicione o complemente. 228.3 Ordenará a los Municipios Villa de San Diego de Ubaté y Fúquene que, en coordinación y con el apoyo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, en el término de cuatro (4) meses, contado a partir de la ejecutoria de la presente providencia, adelanten las gestiones administrativas, presupuestales y financieras ante las autoridades competentes para obtener la reubicación definitiva de las familias que habitan la zona de ronda del Río Ubaté, en área de su jurisdicción. 228.4 En el término de doce (12) meses, contado a partir del vencimiento del plazo anterior, los Municipios Villa de San Diego de Ubaté y Fúquene, en área de su jurisdicción, deberán reubicar de forma definitiva en un lugar que permita el acceso a los servicios públicos, a las familias que viven en la zona de ronda del Río Ubaté, siempre que no hayan sido beneficiadas con otra medida equivalente y sin perjuicio de las medidas de urgencia que se deban adoptar frente a una nueva situación de desastre. 228.5 Ordenará a los Municipios Villa de San Diego de Ubaté y Fúquene que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias y en el término quince (15) días, contado a partir de la ejecutoria de esta providencia, adopten un mecanismo dirigido a evitar que personas o familias que no habitan la zona de ronda del Río Ubaté, en el área de su jurisdicción, desde la fecha de 120 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presentación de la demanda y de la sentencia proferida, en primera instancia, reciban los subsidios y beneficios.

Para tal efecto, deberán fijar criterios administrativos y probatorios que le permitan verificar que las familias beneficiarias hubiesen habitado permanentemente en ese territorio durante el periodo objeto de amparo aquí definido. 228.6 Ordenará a los Municipios Villa de San Diego de Ubaté y Fúquene, así como a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, teniendo en cuenta el Plan de Ordenamiento y Manejo de Cuenca del Río Ubaté y en el término de seis (6) meses, elaboren un proyecto de restauración destinados a la recuperación ambiental y a la atención de los impactos ambientales ocasionados por la invasión de la zona de ronda.

Este proyecto debe contener, de forma clara, las acciones que se ejecutarán y el plazo de estas. 229. Asimismo, atendiendo a que la comunidad ha concurrido en la vulneración al derecho e interés colectivo al goce del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público, se exhortará a la comunidad para que ejecute conductas que eviten la invasión de la ronda del Río Ubaté y coadyuven a las autoridades de los municipios de Fúquene, y Villa de San Diego de Ubaté en los trámites y gestiones que se requieran para recuperar el espacio público. 230.

Por último, en relación con la invasión de la vía, la Sala le ordenará al Municipio de Fúquene que, con el apoyo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, teniendo en cuenta el Plan de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca del Río Ubaté y en el término de seis (6) meses, contado a partir de la ejecutoria de la presente providencia, elabore un estudio para determinar si la vía que se encuentra en la zona de ronda del Río Ubaté afecta el ecosistema; en caso positivo, se deberá establecer: i) los mecanismos preventivos, restaurativos, compensatorios, de mitigación o a los que haya lugar; y ii) el plazo y la forma de ejecución de los mecanismos, así como los responsables de estos. 121 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Vulneración del derecho e interés colectivo a la prevención de desastres previsibles técnicamente en el Municipio Villa de San Diego de Ubaté 231.

Respecto del derecho e interés colectivo a la prevención de desastres previsibles técnicamente, en la inspección judicial llevada a cabo el 17 de mayo de 2011, el ingeniero Rómulo Camacho, funcionario de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, con fundamento en un concepto rendido por el Departamento de Cundinamarca, recomendó elevar el jarillón ubicado en los predios La Holanda y la Fortuna del Municipio Villa San Diego de Ubaté, con el objeto de mitigar riesgos de inundaciones212.

Asimismo, en esta diligencia judicial se agregó: “[…] La señora CAPITAN DE BOMBERO, indica que el nivel del jarillón hacía el costado del casco urbano del municipio es más bajo que el nivel que linda con el predio a desarrollar urbanísticamente, es por esa razón que cuando el río sube su caudal tiende a inundar el pueblo no éste predio, en el cual no se han presentado inundaciones […].

El ing. ROMULO213 indica que el predio del proyecto de vivienda muestra que efectivamente el realce del jarillón no permitirá que el predio se inunde, pero si existe riesgo en la margen derecha del casco urbano y por eso el estudio solicitado debe contemplar las acciones pertinentes para que el municipio las adopte en su P.O.T […]. La H. Magistrada pregunta al Ingeniero sobre si se dice que la forma de inundación está hacia el margen derecho aguas abajo, se supone entonces que al no existir jarillón al otro costado no se inundaría el pueblo, pues al realzar el jarillón en el que estamos, se estarían enviando las aguas al casco urbano pue no existiría zona de inundación. El ing.

ROMULO responde que independientemente del proyecto urbanístico las obras que requiere el municipio son de mitigación de riesgo de inundaciones por desbordamiento, la estructura sobre la que nos encontramos ya existía, por eso las obras de adecuación hidráulica al fondo son necesarias en el río ya que se considera que esta es la única forma de brindar protección […].

El ingeniero DIEGO REYES214 aclara que la pendiente natural del terreno, como se puede observar a simple vista, es hacía (sic) el municipio, por ello se dice que desborda hacía (sic) el casco urbano “[…]”215 (Resaltado fuera de texto original). 232. En el “[…] ESTUDIO DE EVALUACIÓN DE RIESGOS HIDROLÓGICOS PARA EL RÍO UBATÉ Y LA QUEBRADA EL VOLCÁN […]”216, se indicó lo siguiente: “[…] Las máximas velocidades alcanzadas en las secciones transversales por las crecientes del río Ubaté en las secciones transversales alcanzan los 2m/s, lo que quiere decir que se puede presentar socavación por velocidad de los taludes del río. En la Figura 8, en la Figura 9, en la Figura 10 y en la Figura 11 se aprecia que las crecientes hasta de 25 años difícilmente no se desborda por las orillas del río 212 Folio 257 213 Rómulo Camacho Chico, Profesional Especializado de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR- (fl. 256) 214 Diego Reyes Pabón, ingeniero contratista de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR- 215 Folio 262 a 263 216 Radicado en la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR- por el Municipio de Ubaté el 25 de mayo de 2010, según obra a folio 23 del anexo 1 122 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ubaté, lo que quiere decir, que el cauce es hidráulicamente suficiente para estas crecientes.

Para crecientes mayores, se desborda hacia ambos costados […]”217(Resaltado fuera de texto original) 233. En el estudio supra, se concluyó lo siguiente: “[…] los jarillones del río Ubaté escasamente pueden contener crecientes inferiores a las de 25 años de periodo de retorno, crecientes superiores a este periodo de retorno se desbordarán inundando los terrenos aledaños en la margen derecha del río Ubaté, costado oriental en donde se encuentra el casco urbano. En consecuencia le corresponde al Municipio Villa San Diego de Ubaté efectuar estudios hidrológicos y proyectar estructuras hidráulicas que protejan el casco urbano, dentro de la revisión del PBOT.

Como obras de mitigación que se propone y que deben ser estudiadas con detenimiento es el realce de los jarillones del río Ubaté desde una longitud tal que cierre la posibilidad de permitir una inundación proveniente de aguas arriba del sitio del predio. Esto quiere decir que no es suficiente realzar los jarillones solamente a los que les corresponde al predio, ya que una creciente puede ingresar por la parte que no esté protegido e igualmente inundará al predio y al casco urbano […].

La altura de los jarillones del río Ubaté, sugieren que fueron diseñados para crecientes hasta 25 años de periodo de retorno. Se recomienda que para futuras modelaciones del río Ubaté, se hagan secciones transversales por lo menos en un trayecto de 500 metros, para determinar con más precisión el comportamiento hidráulico del río. Se propone el realce de los jarillones del río Ubaté desde una longitud tal que cierre la posibilidad de permitir una inundación proveniente de aguas arriba del sitio del predio, es decir, no es suficiente solamente realzar los jarillones al tramo que le corresponde al predio, porque una creciente puede ingresar por la parte que no esté protegido e igualmente inundará al predio y al casco urbano […]”218. 234.

En el informe técnico núm. 22, realizado por la Secretaría de Planeación del Departamento de Cundinamarca219, respecto de una visita realizada en los bienes inmuebles denominados La Holanda y La Fortuna en el Municipio de la Villa de San Diego de Ubaté, se indicó que existe probabilidad que se presente inestabilidad del terreno y el desbordamiento del Río Ubaté por altas precipitaciones: “[…] Aunque no se observan problemas de inestabilidad del terreno, tampoco se puede aseverar que no los exista en el futuro, ya que, en periodos lluviosos y/o de altas precipitaciones, por la inexistencia de filtros de drenaje u obras de manejo y conducción de aguas lluvias y de escorrentía, estas, al correr sin ningún control, podrían afectar la estabilidad del suelo por saturación de agua como efecto de las infiltraciones, por la inexistencia de filtros de drenaje u obras de manejo y conducción de aguas lluvias y de escorrentía, estas, al correr sin ningún control podrían afectar estabilidad del suelo por saturación de agua como efecto de las infiltraciones que se pueden causar en el terreno originando la pérdida de cohesión y/o fricción de las partículas del mismo. 217 Folio 41.

Anexo 1 218 Folios 48 a 49. Anexo 1 219 25 de agosto de 2009 123 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Y, con relación al río Ubaté (sic), puede existir la probabilidad de que se presente un desbordamiento del río a pesar de tener implementado jarillones de protección. Existe un buen número de estanques o pocetas de agua que pueden afectar la estabilidad del terreno por escurrimiento y/o filtraciones hídricas […]”220. 235.

En el informe técnico núm. 053 de 24 de noviembre de 2009, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca manifestó que “[…] La quebrada El Volcán Divino Niño – Ubaté que discurre paralelamente a la vía en el sector del predio La Holanda, confluye en el Río Ubaté, aguas arriba del puente sobre dicha vía; no obstante que la sección hidráulica de esta corriente hídrica es menor que la del río Ubaté, es necesario efectuar estudios hidrológicos e hidráulicos y mejorar la capacidad hidráulica con el fin de evitar desbordamientos durante las temporadas invernales que suelen ocurrir periódicamente […]”221 (Resaltado fuera de texto). 236.

Asimismo, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR-, afirmó que “[…] hay riesgo que el casco urbano del Municipio de Ubaté frente al sector del proyecto VIS se inunde, por tanto se recomienda que se efectúen estudios hidrológicos y obras hidráulicas, en el marco de la revisión general del PBOT municipal […]”222. 237. Ahora, el Municipio de Villa de San Diego de Ubaté, mediante el oficio de 19 de febrero 2020, sostuvo que “[…] de acuerdo a la información suministrada por parte de las diferentes dependencias, así como [por] el Comité de Gestión del Riesgo de Desastres, durante los últimos 3 años no se han presentado inundaciones […]”223. 238.

En consecuencia, si bien, en el ente territorial no se han presentado inundaciones entre el 19 de febrero de 2017 y el 19 de febrero de 2020, existen riesgos de desbordamientos de las fuentes hídricas, así como de inundaciones que deben ser objeto de la gestión del riesgo de desastres para asegurar la sostenibilidad, seguridad territorial, los derechos e intereses colectivos, así como la calidad de vida de las poblaciones y comunidades, en los términos de la Ley 1523. 220 Folio 74.

Anexo 1 221 Folio 100 vto. Anexo 1 222 Cfr. Folio 162 vto. Anexo 1 223 Cfr. Folio 1061 124 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 239. Según lo expuesto por el Director de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca en el informe que presentó el 6 de agosto de 2019, esa entidad ha celebrado contratos para el conocimiento del riesgo por medio de estudios de Amenaza, Vulnerabilidad y Riesgo – AVR- por Remoción en Masa, Inundación, Avenida torrencial e Incendios forestales; específicamente en relación con el Municipio Villa de San Diego de Ubaté, sostuvo que celebró el contrato núm. 1185 de 2013 y precisó que los “[…] estudios de AVR entregados como apoyo al conocimiento del riesgo, sirven entre otros para que el municipio los tome como un insumo en la elaboración de los estudios básicos de riesgo orientados al ordenamiento territorial, la elaboración del plan municipal de gestión del riesgo, para la construcción de la estrategia municipal de respuesta a emergencia y demás instrumentos a nivel municipal […]”. 240.

Se destaca que en la página web del Concejo Municipal de Villa San Diego de Ubaté224 se encuentra publicado el Acuerdo núm. 05 de 8 de junio de 2020, “[…] Por medio del cual se adopta el Plan de Desarrollo Municipal de la Villa de San Diego de Ubaté, 2020-2023 “UNA NUEVA UBATÉ” […]”. 241. En el artículo décimo segundo de este acto administrativo se indicó que “[…] no se cuenta con Plan de Gestión del Riesgo, los planes de respuesta por cada riesgo y el Plan de Contingencia se encuentran desactualizados, no tienen identificadas áreas de riesgo en el municipio y número de familias […]”.

Sin embargo, en el subprograma denominado “[…] Ubaté con prevención contra el riesgo […]” se fijó como meta de resultado implementar el 50% del Plan Municipal de Gestión del Riesgo en el cuatrienio; asimismo, la actualización e implementación del 100% del Plan de Acción Anual del Plan municipal para la Gestión del Riesgo y sus complementarias – Plan de emergencias y Plan de Contingencia. 242.

Teniendo en cuenta lo expuesto, la Sala considera que, si bien, no se encuentra probada la vulneración del derecho e interés colectivo a la prevención de desastres previsibles técnicamente en el Municipio Villa de San Diego de Ubaté, es clara la amenaza derivada de, por un lado, la falta de actualización de los planes de gestión del riesgo, respuesta por cada riesgo y de contingencia del Municipio, que implica que no están identificadas de forma clara las áreas de riesgo y el número de 224 http://www.concejo-ubate-cundinamarca.gov.co/acuerdos-2020/acuerdo-05-de-2020-por-el-cual-se-adopta- plan-desarrollo 125 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co familias que se podrían afectar; y, por el otro, que se mantiene latente el riesgo de inundación con ocasión de altas precipitaciones y crecida del rio, no sólo en relación con los predios La Holanda y la Fortuna, sino, en general, del casco urbano del Municipio. 243.

Por ello, la Sala ordenará al Municipio Villa San Diego de Ubaté que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, proceda, en el término máximo de doce (12) meses, contado a partir del día siguiente a la fecha en que quede ejecutoriada esta sentencia, a adoptar las medidas necesarias, en el área de su jurisdicción, para evitar inundaciones, en el marco de la gestión del riesgo de desastres, de conformidad con la Ley 1523 y el cumplimiento de las metas establecidas en el Plan de Desarrollo Municipal sobre este aspecto. 244.

En especial, deberá actualizar, en caso de que no lo haya hecho, los planes de gestión del riesgo, de respuesta por cada riesgo y de contingencia, y efectuar estudios hidrológicos y proyectar las estructuras hidráulicas necesarias para mitigar los riesgos de inundación en el Municipio. Vulneración del derecho e interés colectivo a la prevención de desastres previsibles técnicamente en el Municipio de Fúquene 245.

El Alcalde del Municipio de Fúquene, mediante el oficio D.A. 062-2019 de 6 de septiembre de 2019, informó lo siguiente: “[…] Dentro de los tres últimos años se han presentado encharcamiento por inundación provenientes posiblemente de agrietamientos subterráneos, en los sectores del Juncal, El Diecisiete, el Roble y El Triángulo de la vereda Tarabita del Municipio de Fúquene, teniendo una notable disminución de la capacidad productiva de los terrenos, para lo cual el Municipio de Fúquene ha dispuesto recursos para combustible requerido en la operación de motobombas, y en el tema de desecamientos de las zonas afectadas, se gestionó con la Gobernación de Cundinamarca una bomba 16”, la cual ha sido empleada en las zonas afectadas; igualmente se ha apoyado con la maquinaria del Municipio atendiendo las emergencias las cuales han sido recurrentes en periodos de altas lluvias.

Así mismo, con la maquinaria del Municipio se han adelantado obras de mitigación en las zonas afectadas. De igual forma se ha gestionado con la gobernación de Cundinamarca maquinaria (volquetas) para adelantar obras de mitigación en las zonas afectadas. Se gestionó en temporada de lluvias una motobomba anfibia con el Ejército Nacional, la cual ha servido para mitigar las inundaciones presentadas en los sectores afectados.

El Municipio de Fúquene adquirió una bomba eléctrica de 16”, la cual en unión con la comunidad es instalada en el sector el juncal, con el fin de que en periodos de lluvias esta sea utilizada para controlar los encharcamientos que se puedan presentar en los sectores afectados. Es importe resaltar que al día de hoy las inundaciones se han podido controlar en más de un 90% en las zonas afectadas.

De igual forma se aclara que dichas inundaciones 126 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se presentan en temporadas de lluvias altas por crecimientos desmedidos de los niveles de la Laguna de Fúquene y algunos afluentes como el Vallado Madre y la Quebrada Bautista […]”. 246.

El Director de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, en el informe que presentó el 6 de agosto de 2019, sostuvo que entidad ha celebrado contratos para el conocimiento del riesgo por medio de estudios de Amenaza, Vulnerabilidad y Riesgo – AVR- por Remoción en Masa, Inundación, Avenida torrencial e Incendios forestales, según lo expuesto en el acápite anterior; específicamente en relación con el Municipio Fúquene, sostuvo que celebró el contrato núm. 1522 de 2015. 247.

En el Acuerdo núm. 03 de 2020, “[…] Por el cual se adopta el Plan de Desarrollo Municipal 2020-2023 “TRAYECTORIA SOCIAL: GARANTÍA DE BUEN GOBIERNO […]”, publicado en la página web del Municipio de Fúquene225, se indicó en el artículo décimo segundo que “[…] los eventos de desastres que se han venido reportando en el municipio a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres son: incendios forestales de 57.58%, inundaciones 36.36% y sequías con un 3.03 % […]” y que “[…] con respecto al manejo de desastres según el FUT se mantuvo la inversión a partir del 2015 con un 84% promedio y en fortalecimiento institucional en un 16%, sin embargo, no se realizaron estrategias para reducir el riesgo […]”. 248.

Según el acto administrativo citado supra, se presentó el 29 de noviembre de 2017 ante el Consejo Municipal para la Gestión del Riesgo de Desastres la actualización del Plan Municipal de Gestión del Riesgo de Desastre y el Plan Local de Emergencia, los cuales fueron aprobados por unanimidad. 249. En el Plan de Desarrollo se creó el subprograma denominado “[…] Todos Unidos en la Prevención de los Desastres Naturales […]” y se establecieron como metas actualizar e implementar al 100% el Plan de Acción Anual del Plan Municipal para la Gestión del Riesgo, actualizar e implementar al 100% el Plan de Acción Anual del Plan de Contingencia, actualizar e implementar al 100% el Plan de Acción Anual de los Planes de Respuesta de Riesgo Municipal, entre otros. 225https://fuquenecundinamarca.micolombiadigital.gov.co/sites/fuquenecundinamarca/content/files/000229/1143 9_acuerdo--no-03-de-2020-plan-de-desarrollocompressed.pdf 127 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 250.

Teniendo en cuenta lo expuesto, la Sala considera necesario ordenar al Municipio de Fúquene que, si aún no lo ha hecho, en el término máximo de doce (12) meses, contado a partir del día siguiente a la fecha en que quede ejecutoriada esta sentencia, adopte las medidas necesarias, en el área de su jurisdicción, para evitar y atender las inundaciones, en el marco de la gestión del riesgo de desastres, de conformidad con la Ley 1523 y el cumplimiento de las metas establecidas en el Plan de Desarrollo Municipal sobre este aspecto.

Análisis en relación con la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa 251. El Municipio Villa San Diego de Ubaté, en el recurso de apelación, sostuvo que la sentencia debe ser revocada, en tanto no vulneró el derecho e interés colectivo a la moralidad administrativa. 252. Como se precisó en el título denominado “[…] Marco normativo y jurisprudencial del derecho a la moralidad administrativa […]”, este derecho e interés colectivo se considera vulnerado cuando se acredita que un servidor público ha quebrantado el ordenamiento jurídico e incurrido en conductas corruptas, arbitrarias o alejadas de los fines de la administración pública. 253.

En el caso sub examine, la parte actora no aportó pruebas que le permitieran concluir a la Sala que el Alcalde Municipal de Villa San Diego de Ubaté al expedir el acto administrativo por medio del cual se modificó el Plan de Ordenamiento Territorial, actuara con un interés diferente que el general, de forma caprichosa o para beneficiar sus intereses o los de un tercero. En consecuencia, la sentencia proferida, en primera instancia, será revocada en relación con este aspecto.

Decreto de medidas cautelares en la sentencia proferida, en primera instancia 254. El Tribunal, en la sentencia apelada, decretó varias medidas cautelares, con fundamento en que el artículo 25 de la Ley 472 autoriza al juez para que profiera una decisión en ese sentido en cualquier etapa del proceso. 255. En efecto, la norma ibidem prevé que antes de ser notificada la demanda y en cualquier estado del proceso el juez podrá, de oficio o a petición de parte, decretar, debidamente motivadas, las medidas previas que estime pertinentes para 128 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se hubiere causado.

Sin embargo, al interpretar las normas que regulan las medidas cautelares en la Ley 472, la Sección Primera del Consejo de Estado226 ha concluido que las mismas no pueden decretarse en la sentencia. 256. El artículo 26 ibidem establece que las medidas cautelares deben ser decretadas mediante un auto, contra el cual proceden los recursos de reposición y apelación en efecto devolutivo.

En contraste, contra la sentencia solo procede el recurso de apelación, en los términos señalados en el Código de Procedimiento Civil, hoy Ley 1564. 257. Además, las medidas cautelares tienen un carácter provisional, toda vez que su objeto se dirige a evitar, de forma transitoria, la afectación de un derecho o interés colectivo mientras se profiere la sentencia. 258.

En efecto, una vez se profiere la sentencia que accede a las pretensiones de la demanda, se adoptan órdenes de forma definitiva para garantizar, proteger o restablecer los derechos o intereses colectivos, cuya vulneración o amenaza se probó en el transcurso del proceso. 259. La tesis citada supra, fue reiterada por la Sección Primera en la sentencia proferida el 9 de mayo de 2019, así: “[…] De manera que para la Sala no es admisible la postura del a quo, según la cual es necesario “señalar soluciones instrumentales de fácil aplicación para sortear rápidamente la discusión en segundo grado de las órdenes preventivas, sin tenerse que esperar a la suerte de las imposiciones de fondo o definitivas”, como si la protección del derecho dependiera de “la suerte de las imposiciones de fondo” y no del examen de legalidad que efectúa el superior funcional, en orden a establecer la correspondencia del fallo de primer grado con el ordenamiento jurídico, cuestión no menor, que atañe directamente con la preservación del Estado de Derecho, el respeto a las garantías judiciales y la protección del derecho al debido proceso.

Siendo ello así, al proferir sentencia estimatoria de las pretensiones, el juez de la acción popular en primer grado debe ceñirse a lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley 472 y limitarse a imponer «órdenes de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo en favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización de 226 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 22 de febrero de 2018, C.P. Dra. María Elizabeth García González, número único de radicación 850012333000201400129-03 129 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible» […]”227. 260.

Con fundamento en lo expuesto, la Sala revocará las medidas cautelares decretadas en la sentencia proferida, en primera instancia. Además, indicará a la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que, en adelante, tenga en cuenta las consideraciones expuestas de forma precedente, en relación con la improcedencia de decretar medidas cautelares en la sentencia e instará para que en esta se adopten medidas definitivas para la protección de los derechos e intereses colectivos.

La precisión de las órdenes y las medidas orientadas a requerir la presentación de informes, contenidas en la sentencia proferida, en primera instancia 261. El artículo 34 de la Ley 472 prevé que la sentencia que acoja las pretensiones podrá: i) contener una orden de hacer o no hacer, en la que se defina, de manera precisa, la conducta con el fin de proteger el derecho o interés colectivo; ii) condenar al pago de perjuicios cuando se haya causa daño a un derecho o interés colectivo, en favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo; y iii) exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración, cuando fuere físicamente posible. 262.

En el caso sub examine, en la sentencia proferida, en primera instancia, se ordenó a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, al Departamento de Cundinamarca y a los municipios Villa de San Diego de Ubaté, Carmen de Carupa y Fúquene “[…] dar cumplimiento a las órdenes impartidas en los numerales 8.7, 8.9 y 8.10 en el término de tres (3) meses contados a partir de la ejecutoria de la presente sentencia. De otra parte, darán cumplimiento a las órdenes dadas en los numerales 8.11.1, 8.11.4 y 8.11.5 en los términos allí señalados […]”228. 263.

El Tribunal, en los numerales indicados supra, ordenó lo siguiente: i) Requerir a los “[…] Municipios (sic) accionados para que acrediten si la zona de ronda del Río Ubaté están (sic) teniendo los usos determinados por la CAR en el Acuerdo Nº 16 de 1998 […]”229 227 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 9 de mayo de 2019, C.P. Dra. Nubia Margoth Peña Garzón, número único de radicación 850012333000201600197 01 228 Folio 641 229 Numeral 8.7 de la parte considerativa de la sentencia, folio 634 130 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ii) En el término de tres (3) meses, contados a partir de la ejecutoria de la sentencia, “[…] la CAR y los municipios accionados deberán presentar un informe detallado frente a las acciones desplegadas en desarrollo del Plan de Ordenamiento y Manejo de Cuencas – POMCA y la Resolución 3493 de 2006, respecto de la reforestación de la ronda del Río Ubaté. De igual forma, en el mismo término, deberán acreditar cuál es el estado actual de contaminación del Río Ubaté, y qué acciones han desplegado bajo el CONPES 3451 de 2006 para hacer frente a esta situación. Los municipios darán cuenta en el referido término sobre los Planes de Saneamiento y Manejo de Vertimientos presentados ante la CAR en virtud de lo ordenado por dicha entidad en la Resolución 3462 de 28 de diciembre de 2009.

Por su parte, la CAR deberá certificar el estado actual de dichos planes […]”230. iii) “[…] la CAR presentará un informe respecto de los estudios de riesgo realizados en desarrollo del POMCA del Río Ubaté y del CONPES 3451 de 2006. Por otra parte presentará sus conclusiones respecto de los estudios de batrimetría y modelación hidráulica e hidrológica con base en los cuales se definió la ronda hídrica del Río Ubaté […]”231. iv) “[…] Los municipios y la CAR, en el término señalado, presentarán un informe sobre el avance en los procesos de reforestación y conservación de la zona de ronda del Río Ubaté, y respecto de todas las acciones realizadas para mitigar el impacto ambiental en dicha zona […]”232. v) “[…] la CAR presentará un diagnóstico respecto del vertimiento de aguas residuales a la cuenca del Río Ubaté, señalando en qué municipios se deben construir plantas de tratamiento para dar total cobertura al tratamiento de sus aguas residuales y cuáles municipios aún no cuentan con permiso de vertimientos […]”233. vi) “[…] el Municipio Villa [de] San Diego de Ubaté en el término de un (1) mes, deberá allegar constancia de las acciones desplegadas en desarrollo del CONPES 3451 de para (sic) optimizar el funcionamiento de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales de Ubaté. De igual forma, deberá informar, teniendo en cuenta 230 Numeral 8.10 de la parte considerativa de la sentencia, folio 635 231 Ibidem 232 Ibidem 233 Numeral 8.10 de la parte considerativa de la sentencia, folio 636 131 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las obras de adecuación realizadas qué porcentaje de las aguas residuales del municipio pueden ser tratadas por ésta […]”234. 264.

Las anteriores órdenes no atienden la obligación prevista en el artículo 34 de la Ley 472, toda vez que el Tribunal, al limitarse a requerir a las entidades demandas para que presenten informes y acrediten ciertos hechos, omitió proferir órdenes, de forma precisa, que permitan proteger los derechos e intereses colectivos vulnerados o amenazados. 265.

Requerir a los municipios para que presenten informes de las acciones llevadas a cabo respecto del Plan de Ordenamiento y Manejo de Cuentas –POMCA-, sobre los planes de saneamiento y manejo de vertimientos, los avances de los procesos de reforestación y conservación de la zona de ronda del Río Ubaté y el funcionamiento de las plantas de tratamiento, no ofrece ni garantiza una solución frente a la vulneración y amenaza invocada en la demanda, en tanto únicamente le otorga al juez un conocimiento del estado de la protección de los derechos al goce del medio ambiente sano, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a las seguridad y salubridad pública.

En el evento que de los informes se infiera el incumplimiento de obligaciones constitucionales o legales, el juez de la acción popular no puede adoptar una orden de protección, dado que la responsabilidad de la entidad consiste en rendir los informes. 266. La Sala recuerda que, de conformidad con el artículo 34 de la Ley 472, el juez, después de que profiere sentencia, conserva competencia, pero únicamente para tomar las medidas necesarias para su ejecución; en efecto, en una oportunidad posterior no tiene facultades para proferir órdenes diferentes a las contenidas en la sentencia, a menos que estén relacionadas con las mismas, como sucede con los plazos o la forma de su cumplimiento. 267.

En consecuencia, la Sala considera que se debe revocar la sentencia proferida, en primera instancia, en relación con las órdenes dirigidas a requerir la presentación de informes y acreditar ciertos hechos por parte de los entes territoriales, así como por la Corporación Autónoma Regional, en tanto, se reitera, el objeto de la sentencia es el de garantizar una solución específica frente a la problemática que genera la vulneración o amenaza de los derechos e intereses colectivos invocados en la 234 Ibidem 132 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demanda, como en efecto se explicó supra, en relación con la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca y los municipios de Villa San Diego de Ubaté y Fúquene; y no constituir un medio para la recolección de información, con el propósito de establecer medidas posteriores. 268.

Sin perjuicio de lo anterior y en atención a que: i) el Municipio del Carmen de Carupa no interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida por el Tribunal; ii) la situación de vulneración y amenaza de los derechos e intereses colectivos en relación con esta entidad no fue cuestionada; iii) en el ordinal quinto de la sentencia proferida por el Tribunal se impartieron órdenes en relación con este ente territorial relacionadas no solo con la presentación de informes, sino también con el ejercicio de funciones policivas y de recuperación y protección del espacio público correspondiente, en la zona de ronda del Río Ubaté -las cuales se mantuvieron en relación con los municipios de Villa San Diego de Ubaté y Fúquene, según se explicó supra-: 269.

Esta Sala considera que, en relación con este específico municipio, por un lado, se deben revocar las órdenes relativas a la presentación de informes, en los términos expuestos anteriormente, y, por el otro, se deben mantener las órdenes relativas a que ese ente territorial, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias: i) adelante las acciones correspondientes, orientadas a recuperar y proteger el Río Ubaté y su ronda, en el área de su jurisdicción, así como aquellas ordenes que se deriven consecuencialmente de esta, incluidas las medidas de reubicación explicadas en relación con los otros municipios; y ii) elaborar un proyecto de restauración destinado a la recuperación ambiental y a la atención de los impactos ambientales ocasionados por la invasión de la zona de ronda, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta sentencia. Análisis en relación con excepción de inepta demanda propuesta por el Municipio Villa San Diego de Ubaté 270.

En el recurso de apelación, el Municipio de Villa San Diego de Ubaté insistió que, en el caso sub examine, se configuró la excepción de inepta demanda, porque, en su criterio, la parte actora omitió precisar los hechos fundamento de las pretensiones, se limitó a hacer apreciaciones personales y calumnia a las entidades demandadas respecto “[…] a la falta de medio idóneos para la protección y 133 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conservación del medio ambiente general, especialmente lo que respecta con (sic) con la zona de ronda del rio (sic) Ubaté […]”235. 271.

La Sala considera que estos argumentos no tienen vocación de prosperidad por una parte, porque de los hechos de la demanda es posible inferir la causa de vulneración y, por la otra, de acuerdo con lo expuesto en los acápites anteriores, se probó que la parte demandada vulneró los derechos e intereses colectivos al goce de un medio ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias y al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público.

Asimismo, se acreditó la vulneración a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. 272. Por lo tanto, la Sala confirmará la sentencia en este aspecto. La falta de recursos públicos y la protección de los derechos e intereses colectivos 273. Los municipios de Fúquene y Villa San Diego de Ubaté, en los recursos de apelación, manifestaron que no contaban con los recursos para el cumplimiento de órdenes judiciales. 274.

Sin embargo, la Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia proferida el 16 de mayo de 2019, reiteró que las autoridades no pueden excusar el incumplimiento de una orden judicial por la falta de recursos. En esa oportunidad, se precisó lo siguiente: “[…] la falta de recursos públicos no es óbice para proteger los derechos e intereses colectivos habida cuenta que la efectividad de los derechos colectivos garantizados por la Constitución y la ley demandan atención prioritaria de las autoridades administrativas, y si su actuación no colma las exigencias de protección impuestas por el ordenamiento jurídico, es deber del Juez Constitucional de Acción Popular velar porque dicha situación sea debidamente atendida. 83.

En el caso concreto, el Municipio aduce que con la decisión proferida por el Tribunal, en primera instancia, se está afectando el presupuesto de dicha entidad territorial sin consultar con su sostenibilidad financiera. Sobre el particular, se reitera, la Sala estima que dicho argumento no resulta suficiente para revocar la decisión de primera instancia, como quiera que las obligaciones fijadas en la sentencia son razonables y no resultan desproporcionadas. 235 Folio 686 134 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […]”236 (Resaltado fuera de texto original). 275.

En síntesis, la jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado ha considerado, de forma reiterada, que la falta de capacidad presupuestal de las entidades que deben cumplir una orden judicial para la protección o el restablecimiento de los derechos e intereses colectivos no es un motivo suficiente para revocar la sentencia, en tanto ello desconoce que, de conformidad con el artículo 2.º de la Constitución Política, uno de los fines esenciales del Estado Social de Derecho consiste en garantizar la efectividad de los derechos. 276.

En efecto, el legislador facultó al juez, para que, en una acción popular, pueda proferir órdenes de hacer o no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado un daño al derecho o interés colectivo, a favor de la entidad pública no culpable que los tenga a cargo y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior, cuando sea físicamente posible237. 277.

Ahora bien, para el cumplimiento de la sentencia las entidades públicas deben realizar ciertas erogaciones presupuestales; por ello, debe tenerse en cuenta el tiempo necesario para cumplir los trámites administrativos para el efecto y las condiciones para llevar a cabo la protección o el restablecimiento de los derechos o intereses colectivos238. 278.

Los municipios Villa San Diego de Ubaté y Fúquene, en el ámbito de sus competencias constitucionales, así como legales y reglamentarias, teniendo en cuenta el Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca del Río Ubaté, deberán llevar a cabo las acciones indicadas en los acápites anteriores para la protección de los derechos o intereses colectivos. 279.

La Sala encuentra que las medidas de protección y restablecimiento de los derechos e intereses colectivos que se adoptan en esta sentencia son razonables y permiten el cumplimiento de los fines esenciales del Estado Social de Derecho porque son idóneas para recuperar la Cuenca del Río Ubaté. 236 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 16 de mayo de 2019, C.P. Dr. Hernando Sánchez Sánchez, radicación núm. único de identificación 170012333000201700452-01 237 Artículo 34 de la Ley 472 238 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 22 de enero de 2015, C.P. Dr. Guillermo Vargas Ayala, proceso identificado con núm. único de radicación 180012331 000201100256 01 135 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 280.

En efecto, algunas de estas fueron formuladas por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, en virtud del CONPES núm. 3451 de 2006, por lo tanto, atienden conceptos técnicos y forman parte de una política nacional. 281. Además, el presupuesto de los municipios no es único destinado a la realización de actividades de protección de los derechos e intereses colectivos, en tanto en esta intervienen entidades del orden nacional y territorial. 282.

Por las razones expuestas, el argumento de apelación estudiado no prospera. Análisis en relación con la legalidad del acto administrativo 283. Sobre la sentencia que se debe proferir en las acciones populares, el artículo 34 de la Ley 472, prevé: “[…]

ARTICULO 34. SENTENCIA. Vencido el término para alegar, el juez dispondrá de veinte (20) días para proferir sentencia. La sentencia que acoja las pretensiones del demandante de una acción popular podrá contener una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo en favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible.

La orden de hacer o de no hacer definirá de manera precisa la conducta a cumplir con el fin de proteger el derecho o el interés colectivo amenazado o vulnerado y de prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para acceder a las pretensiones del demandante. Igualmente fijará el monto del incentivo para el actor popular. […]” (Resaltado fuera de texto original). 284.

De conformidad con la norma citada supra, en las acciones populares la sentencia podrá contener las órdenes necesarias para asegurar la protección de los derechos e intereses colectivos que se consideren vulnerados, aun cuando no hayan sido objeto de las pretensiones de la demanda, en tanto, por la naturaleza de este mecanismo constitucional que persigue la protección de un interés superior, se flexibiliza el principio de congruencia. No obstante, las órdenes que profiera el juez deben estar relacionadas con la causa petendi. 285.

La Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia proferida el 4 de abril de 2019, consideró lo siguiente: “[…] Así ha sido el sentir de esta Corporación que ha señalado: 136 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “El principio de congruencia de la sentencia, previsto en el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil, según el cual, debe existir coherencia entre la petición formulada por el actor y la decisión adoptada por el juez, tiene un alcance menos restringido en relación con la Acción Popular, entre otras cosas, porque en tanto acción de naturaleza constitucional, desborda el límite del interés particular, para perseguir la protección integral de un derecho de rango superior y de interés general para la colectividad.

Una vez se presenta la acción popular, se enerva cualquier interés particular que pudiera tener el actor en favor del colectivo, al punto que una vez aceptada la demanda no puede ser desistida por el demandante. En el mismo sentido, el juez popular adquiere la facultad de fallar a partir de los hechos planteados en la demanda, pero conforme a lo probado dentro del proceso, sin que su decisión final se limite a la apreciación particular que el actor popular vierte en sus pretensiones, justamente para garantizar la protección del derecho.

Así, el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, abre la posibilidad al juez constitucional, de ampliar o superar la causa petendi, mediante fallos extra y ultra petita, siempre que, con ello se garantice la protección real del derecho vulnerado. Como se nota, el juez popular está revestido de amplias facultades, para definir la protección del derecho, prevenir la amenaza o vulneración y, procurar la restauración del daño en caso de que éste se produzca, tal como lo ha advertido esta Sala en diferentes pronunciamientos.

Lo anterior, sin exceder las fronteras mismas surgidas de los hechos de la demanda, en tanto es a partir del debate de éstos que se garantiza el derecho de contradicción y el derecho de defensa. Esto quiere decir que, si bien el juez constitucional puede apartarse en cierto modo del petitum no está autorizado para salirse del radio de acción definido por los hechos y pruebas que soportan sus pretensiones.”239 (Subrayado fuera de texto) En sentencia más reciente, se indicó: “[…] De todo lo anterior surge que, a pesar de que el juez de la acción popular cuenta con amplias facultades para proteger los derechos colectivos, tiene también el deber de velar por el respeto al debido proceso, las garantías procesales y el equilibrio entre las partes; por ello, sus facultades no son ilimitadas, pues, si bien le está dado amparar derechos colectivos no invocados por la parte actora, estudiar hechos no relacionados en la demanda e, incluso, adoptar medidas de protección diferentes a las deprecadas en el libelo, sólo puede hacerlo si tienen relación con la causa petendi de la demanda, que no puede ser una diferente a la relacionada con la amenaza o transgresión de derechos colectivos, en tanto que otro tipo de imputaciones escapan a la finalidad de la acción popular e impiden que el juicio se surta a través de esta acción”240 Así las cosas, resulta evidente que en materia de acciones populares, el principio de congruencia se flexibiliza, sin que ello signifique que desaparezca por completo.

Eso significa que el juez de conocimiento tiene ciertas libertades al momento de fallar, pero debe, en todo caso, velar por el debido proceso, lo que se traduce en que pueda adoptar medidas distintas de las solicitadas en la demanda, pero siempre y cuando tengan relación con la causa petendi […]”241 286. En este orden de ideas, con el objeto de proteger los derechos e intereses colectivos, en la acción popular es posible proferir sentencia a partir de los 239 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 16 de mayo de 2007, M.P.: Alier Eduardo Hernández Enríquez, Rad.

Núm. 25000-23-25-000-2003-01252-02(AP). 240 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 5 de julio de 2018. M.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. Rad. Núm. 20001-23-31-000-2010-00478-01(AP). 241 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Priemra, C.P. Dr. Oswaldo Giraldo López, sentencia proferida el 4 de abril de 2019, núm. único de radicación 170012333000201300423 02. 137 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fundamentos fácticos de la demanda y de las pruebas o de la causa petendi planteada; entonces, el juez de la acción popular no queda atado, de forma exclusiva, a las pretensiones de la demanda. 287.

En el caso sub examine, el Tribunal, en la sentencia impugnada, estudió la legalidad del Decreto 61 expedido el 3 de septiembre de 2010, “[…] Por medio del cual se realiza la modificación excepcional por norma urbanística y desastre de origen natural del Plan Básico de Ordenamiento Territorial del Municipio Villa San Diego de Ubaté, Cundinamarca […]”, con fundamento, por una parte, en que en la pretensión quinta de la demanda se solicitó prohibir la inclusión de zonas de ronda dentro del área urbana del Municipio Villa San Diego de Ubaté y, por la otra, que de los hechos se infiere una ilegalidad de ese acto administrativo.

Sobre el particular, el Tribunal precisó lo siguiente: “[…] En primer lugar, la Sala de Decisión se referirá al trámite surtido para aprobar mediante decreto la reforma al PLAN BÁSICO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL del Municipio Villa San Diego de Ubaté, toda vez que en la pretensión quinta se solicitó prohibir la inclusión de zonas de ronda dentro del área urbana del Municipio Villa San Diego de Ubaté. Lo anterior, con el objeto de establecer si se viola el derecho colectivo no solo al ambiente sano, sino a la moralidad administrativa (cuyo amparo fue solicitado en el escrito de la acción popular) al modificarse el tipo de suelo de los predio (sic) involucrados en la demanda.

Posteriormente, se determinará si la construcción de las viviendas de interés social que se pretenden edificar en los predios “La Holanda” y “La Fortuna” invade la zona de ronda del Río Ubaté. […] Por lo anterior, en la medida que en la presente acción se han referido hechos relativos a una supuesta ilegalidad de la modificación del suelo urbano del Municipio Villa San Diego de Ubaté, la Sala procederá a realizar un análisis del Decreto 62 de 2010 “POR MEDIO DEL CUAL SE REALIZA LA MODIFICACIÓN EXCEPCIONAL POR OBRA URBANÍSTICA Y DESASTRE DE ORIGEN NATURAL DEL PLAN BÁSICO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL MUNICIPIO VILLA SAN DIEGO DE UBATÉ, CUNDINAMARCA, para establecer si su expedición se ajustó al procedimiento establecido en la Ley 388 de 1997.

Ello bajo los límites del juez constitucional esbozados en la jurisprudencia transcrita, eso es de la amenaza de violación del derecho colectivos (sic) a un ambiente sano […]”242 (Resaltado fuera de texto original). 288. La Sala considera que el Tribunal no atendió el principio de congruencia en la sentencia proferida, en primera instancia, al ordenar al Municipio Villa San Diego de Ubaté “inaplicar” el Decreto 61 de 2010, conforme se explicará a continuación. 242 Folio 598 y 600 138 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 289.

En la pretensión quinta de la demanda se solicitó lo siguiente: “[…] 5.- Que se prohíba adelantar cualquier tipo de construcción u obras en las zonas de ronda y en la zona de manejo y preservación ambiental, especialmente cualquier tipo de asentamiento urbano que se pretenda establecer por parte del Municipio Villa San Diego de Ubaté, especialmente en las áreas de zona de ronda y manejo y preservación ambiental, para que no puedan ser incorporadas como nuevas áreas urbanas […]”243. 290.

La pretensión supra no se refiere a actos administrativos expedidos con anterioridad a la presentación de la demanda, sino a actuaciones futuras en relación con la inclusión de áreas urbanas que afecten la zona de ronda, de manejo y de preservación del Río Ubaté. Además, en la demanda no se solicitó la inaplicación de algún acto administrativo relacionado con aquella circunstancia244. 291.

En los fundamentos fácticos de la demanda tampoco se adujo que el Decreto 61 de 2010, vulnera o amenaza algún derecho e interés colectivo. En síntesis, los hechos de la demanda son los siguientes: i) Que las administraciones municipales han omitido delimitar y proteger la ronda del Río Ubaté, así como tampoco han restringido las actividades económicas y urbanísticas en estas zonas, ni han prohibido la expansión urbana. ii) Que “[…] Las Alcaldías Municipales y sus oficinas de planeación han sido totalmente omisivas, negligentes y desinteresadas en iniciar las actuaciones administrativa respectivas, tendientes a la recuperación del espacio público constituido por la zona de ronda del río Ubaté, que ha venido siendo ocupada indebidamente a ciencia y paciencia con la complicidad de las autoridades Municipales y con el detrimento claro del patrimonio público, han permitido construcciones sobre la zona de ronda de establecimientos comerciales […]”245. 243 Folio 3 244 La Sala recuerda que en la demanda se pretendió i) que se ordene a los demandados alinderar y amojonar la zona de ronda del Río Ubaté y la inscripción de esta decisión en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, respecto de los predios afectados; ii) que se ordene determinar “el ancho” de la zona de ronda del Río Ubaté y la zona de preservación y manojo ambiental; iii) que se ordene la instalación de vallas, avisos o señales que permitan informar a la comunidad la localización, límites e importancia de la zona de influencia; iv) que se ordene la recuperación de la zona de ronda del Río Ubaté; v) que se ordene la reforestación del Río Ubaté, así como la elaboración de un plan de manejo y control ambiental; vi) que se ordene limpiar el Río Ubaté; vii) que se prohíba adelantar cualquier tipo de construcción u obras en las zonas de ronda, así como de manejo y preservación ambiental, en especial, cualquier tipo de asentamiento urbano; viii) que se proteja el Río Ubaté como patrimonio público medioambiental; ix) que se tomen las medidas necesarias para evitar la contaminación del Río Ubaté, con ocasión de los vertimientos de aguas residuales domésticas de los municipios del Carmen de Carupa, Ubaté y Fúquene; x) que se ordene a la parte demandada la presentación de un plan de saneamiento y manejo de vertimientos de aguas residuales; y xi) que se ordene a los municipio demandados que paguen la tasa retributiva por vertimientos. 245 Folio 5 139 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co iii) Que el Municipio Villa de San Diego de Ubaté, sin contar con estudios de factibilidad, conveniencia y riesgo, adquirió los predios denominados La Holanda y La Fortuna, los cuales forman parte de la zona de ronda del Río Ubaté y están afectados por la Quebrada El Infierno o Novilleros. iv) Que el Municipio Villa de San Diego de Ubaté tiene un proyecto para construir viviendas de interés social en los predios La Holanda y La Fortuna para setecientas (700) familias.

En criterio de la parte actora, esta zona puede sufrir una grave inundación o destrucción total por una avalancha generada por la ruptura del dique de la represa del Hato o por un desbordamiento del Río Ubaté. v) Que las administraciones municipales no controlan los vertimientos de aguas residuales, lo cual ha contaminado el Río Ubaté. 292.

De acuerdo con lo expuesto, la causa petendi se relaciona con la protección de del río Ubaté y su zona de ronda, así como con los vertimientos que afectan el ecosistema y la prevención de desastres previsibles técnicamente; en efecto, el actor popular pretende que se adopten medidas dirigidas a evitar deslizamientos, inundaciones y, en general, desastres previsibles técnicamente, así como garantizar la protección del ambiente y de los recursos naturales renovables. 293.

La Sala considera necesario destacar que, durante el trámite del proceso, en primera instancia, el señor Alfonso Contreras Jaramillo, coadyuvante de la parte actora, solicitó que se decretara, como medida cautelar, la suspensión provisional del Decreto 061 de 2010, expedido por el Alcalde Municipal de Ubaté. 294. Sobre el particular se precisa que los coadyuvantes en las acciones populares no actúan para sostener razones de un derecho ajeno o particular sino, por el contrario, para ayudar en la defensa de un derecho cuyo titular es toda la comunidad.

En este orden de ideas, la Sala ha considerado que procede el recurso de apelación del coadyuvante, sin que sea necesario que la parte que coadyuva interponga una impugnación 246; sin embargo, estos intervinientes no están facultados para promover pretensiones diferentes a las planteadas por la parte actora, toda vez que ello no consulta la finalidad de la coadyuvancia, perfilada 246 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera;

C.P. Dr. Oswaldo Giraldo López; sentencia de 13 de mayo de 2021; núm. único de radicación: 17001 23 33 000 2011 00283 01 140 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co justamente para contribuir, asistir o ayudar a la consecución de la defensa de los derechos colectivos invocados. 295.

En este sentido, la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante la sentencia proferida el 10 de diciembre de 2018, expuso lo siguiente: “[…] Tratándose de acciones populares, el artículo 24 de la ley 472 faculta a toda persona natural o jurídica para coadyuvar las pretensiones de la demanda, toda vez que la suerte del proceso no solo puede afectar a quien ostenta formalmente la condición de parte demandante sino a todo miembro de la comunidad, sin que sea menester que medie una relación con quien comparece al proceso.

Lo anterior conlleva a que la relación sustancial exigida como condición de aplicación de la intervención adhesiva en la legislación procesal civil, no sea requisito en las acciones populares, no sólo porque la norma especial no lo exige, sino - fundamentalmente- porque se trata de una acción pública cuyo interés jurídico tutelado es de carácter colectivo y no individual.

En consecuencia, este interviniente accesorio no actúa para sostener razones de un derecho ajeno o particular sino, por el contrario para ayudar en la defensa de un derecho cuyo titular es toda la comunidad, sin que exista un interés económico, sino de carácter eminentemente público, propio de la naturaleza este medio de control. La Sala considera que lo anterior no significa que como el interés jurídico que mueve tanto a la parte actora como a su coadyuvante no es otro que la defensa de los derechos e intereses colectivos, éste último pueda establecer en su escrito de impugnación una nueva demanda con pretensiones y derechos distintos a los planteados por la parte actora, toda vez que no consultaría la finalidad de la coadyuvancia, perfilada justamente para contribuir, asistir o ayudar a la consecución de la defensa de los derechos colectivos invocados.

Así las cosas, la legitimación del coadyuvante en este tipo de acciones colectivas es limitada […]”247. 296. En consecuencia, la Sala considera que solicitud del coadyuvante respecto a la suspensión del Decreto 061 de 2010, no facultaba al Tribunal para extender la causa petendi planteada por las partes. 297. Por último, la Sala destaca que en la “adición” de la demanda presentada por la parte actora el 13 de mayo de 2011, ante el Tribunal, no se manifestó, de forma tácita o expresa, que algún acto administrativo fuera la causa de los derechos colectivos que se invocaron como vulnerados o amenazados. 298.

Por las razones expuestas, se revocará el ordinal tercero de la parte resolutiva de la sentencia proferida en primera instancia. 247 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; C.P. Dr. Hernando Sánchez Sánchez; sentencia de 10 de diciembre de 2018; núm. único de radicación: 170012331000201100424-03 141 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 299.

Asimismo, se revocará el ordinal cuarto de la sentencia apelada, en tanto la orden consistente en conminar “[…] al constructor a no construir ni parcelar la zona de ronda técnica del Río Ubaté […]” es consecuencia directa de la decisión contenida en el ordinal tercero ibidem. 300. Por lo expuesto, no es necesario estudiar el motivo de apelación relacionado con que el Municipio Villa de San Diego de Ubaté cumplió con el procedimiento para la modificación del Plan de Ordenamiento Territorial y con la violación del debido proceso por parte del Tribunal a quo al valorar las actas del Concejo del Municipio Villa de San Diego de Ubaté, comoquiera que estos aspectos se relacionan únicamente con la expedición del Decreto Municipal 61 de 2010. 301.

En lugar de las órdenes revocadas, se ordenará al Municipio Villa de San Diego de Ubaté que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, promueva, si aún no lo ha hecho, en el término máximo de doce (12) meses, contado a partir de la ejecutoria de la presente providencia, la inclusión de los determinantes ambientales en el ordenamiento territorial, así como el cumplimiento del artículo 17 del Acuerdo 05 de 6 de abril de 2018248, expedido por el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, que establece lo siguiente: “[…]

ARTÍCULO 17. DETERMINANTE AMBIENTAL. Según lo establecido en el artículo 2.2.2.1.2.10 del Decreto 1076 de 2015, en concordancia con el artículo 10 de la Ley 388 de 1997, la administración de las áreas integrantes del Sistema Nacional de Áreas Protegidas constituye una determinante ambiental; y por lo tanto, una norma de superior jerarquía, que no puede ser desconocida, contrariada o modificada en la elaboración, revisión y ajuste y/o modificación de os Planes de Ordenamiento Territorial de los municipios y distritos, de acuerdo con la Constitución y la ley.

De conformidad con lo anterior, los municipio de San Miguel de Sema y Ráquira del departamento de Boyacá y Carmen de Carupa, Lenguazaque, Simijaca, Guachetá, Cucunubá, Fúquene, Susa, Sutatausa y Ubaté, departamento de Cundinamarca no pueden regular el uso del suelo en el área declarada y deberán armonizar los procesos de ordenamiento territorial, y en los demás instrumentos de planificación y gestión de este municipio, se deberá incorporar los proyectos y recursos para dar cumplimiento a los programas adoptados mediante el Plan de Manejo Ambiental del Distrito Regional de Manejo Integrado […]” (Destacado del texto). 248 “Por medio del cual se adopta el Plan de Manejo Ambiental del Distrito Regional de Manejo Integrado “Complejo Lagunar Fúquene, Cucunubá y Palacio, ubicado en el Jurisdicción de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca” 142 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 302.

En el mismo sentido, se ordenará a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, en el término de un mes, contado a partir de la ejecutoria de esta providencia, inicie una actuación administrativa, de conformidad con la Ley 1333, con el objeto de determinar si en el Municipio Villa de San Diego de Ubaté se han expedido normas que desconozcan los determinantes ambientales para la protección de la Cuenca correspondiente y los posibles responsables de las correspondientes infracciones.

Análisis en relación con el recurso de apelación interpuesto por el Departamento de Cundinamarca 303. El Departamento de Cundinamarca manifestó en el recurso de apelación que no vulneró ni amenazó los derechos colectivos invocados en la demanda y que, por lo tanto, no hay lugar a proferir una condena en su contra. 304. La Sala reitera que la falta de pruebas sobre la vulneración o amenaza de algún derecho e interés colectivo no impide que el juez de la acción popular imponga las órdenes necesarias para su garantía, protección o restablecimiento. 305.

En el caso sub examine, el Departamento de Cundinamarca de conformidad con la Ley 99, tienen competencias dirigidas a la protección del medio ambiente y forma parte del Sistema Nacional Ambiental, según lo precisó la Sala en el título “[…] Marco normativo del Sistema Nacional Ambiental –SINA- […]”. 306. Asimismo, se observa que, en el marco del Decreto 180 de 22 de septiembre de 2008 249, el Departamento de Cundinamarca formuló e implementó el Plan Departamental para el Manejo Empresarial de los Servicios Públicos de Agua y Saneamiento en el Departamento y, en especial, dispuso la vinculación del departamento de Cundinamarca al PDA y el establecimiento de los componentes del mismo, así como el gestor del PDA y la conformación del Comité Directivo.

En ese sentido, el artículo 1 dispuso: “[…] Vinculase al Departamento de Cundinamarca al Plan Departamental para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento, en adelante PDA […]”. 249 Al respecto, ver: https://www.epc.com.co/docs/empalme%202019/PDA/Archivos/Decreto%20180%20de%202008.pdf 143 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 307.

En relación con los componentes del PDA, la norma dispuso que estaría conformado por las políticas, planes y programas que en materia de agua potable y saneamiento básico se incluyan en: i) los planes de desarrollo de los municipios que se vinculen al PDA; ii) en los planes departamental y Nacional de Desarrollo; y iii) en los planes de las entidades públicas que conforme a la ley puedan ser vinculadas al Plan Departamental de Aguas de Cundinamarca, como las corporaciones autónomas regionales, en el caso en que decidan integrarse. 308.

Además, en el CONPES núm. 3451 de 2006, con el objeto de llevar a cabo las líneas de acción propuestas para recuperar y conservar, entre otros, el ecosistema, se determinaron las siguientes competencias: Entidad Competencia Gobierno nacional Formulará las políticas y expedirá la reglamentación necesaria para orientar las acciones encaminadas a la recuperación ambiental de la cuenca de Ubaté. Acompañará a las entidades territoriales en el diseño de mecanismos de priorización en la inversión de recursos regionales, provenientes de la Nación, hacia acciones que san definidas para su recuperación. Cuando haya lugar a la contratación de créditos internacionales, el Gobierno Nacional dará el aval.

Realizar un seguimiento permanente a la gestión adelantada por estas entidades y acompañará dicha gestión cuando se requiera. Dirección Nacional de Prevención y Atención de Desastres Liderará la construcción de un plan de acción a corto plazo con el fin de atender eventos relacionados con sequías, inundaciones, reubicación de viviendas, mantenimiento vial, entre otros.

Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR- Elaborar el Plan de Gestión Ambiental Regional, el Plan de Acción Trienal, el Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca Hidrográfica Ubaté – Suárez (POMCA) y el Plan de Manejo del Complejo Lagunar Fúquene, Cucunubá y Palacio. Entidades territoriales Participar en la formulación del Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca Hidrográfica Ubaté – Suárez (POMCA).

Armonizar los planes maestros de acueducto y alcantarillado y los planes de gestión integral de residuos sólidos. 309. Teniendo en cuenta lo anterior y en atención a que se encuentra probado que parte de la Cuenca del río Ubaté se encuentra ubicada en jurisdicción del Departamento de Cundinamarca, y atendiendo a, por un lado, los principios de coordinación y concurrencia; por el otro, las competencias de los departamentos establecidas en la constitución, la ley y los reglamentos, en especial, los indicados en los marcos normativos, que establecen en relación con estas entidades territoriales precisas obligaciones en materia ambiental y de saneamiento básico 144 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co relacionadas con el apoyo financiero, técnico y administrativo, desde un eje de planificación multisectorial; y, por último, que se encuentra probado que el Departamento de Cundinamarca se encuentra vinculado al PAP-PDA que impone específicas obligaciones en materia ambiental y de saneamiento básico, eje central de la controversia estudiada en este caso, la Sala considera que se debe mantener la vinculación del Departamento de Cundinamarca con el objeto de que brinde, en el marco de sus competencias, el apoyo necesario para superar la problemática evidenciada en este caso, en relación con el rio Ubaté. Análisis en relación con el recurso de apelación interpuesto por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible 310.

El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en el recurso de apelación, adujo que, en atención a que no ha vulnerado ningún derecho e interés colectivo, no tiene legitimación en la causa por pasiva y no debe formar parte del comité de verificación de la sentencia. 311. En el caso sub examine, si bien el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible no tiene responsabilidad en la vulneración y amenaza de los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda, de acuerdo con lo expuesto en el acápite “[…] Marco normativo del Sistema Nacional Ambiental –SINA- […]”, a esta entidad le corresponde dirigir y coordinar el Sistema Nacional Ambiental –SINA- para asegurar la adopción y ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos destinados a garantizar el cumplimiento de los deberes, así como de los derechos del Estado y de los particulares en relación con el medio ambiente y con el patrimonio natural de la Nación250. 312.

En efecto, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible tiene un papel fundamental, en el ámbito de sus competencias, de cara al acompañamiento de las entidades obligadas a ejecutar las órdenes dirigidas a la protección de los derechos e intereses colectivos vulnerados o amenazados. 313. En consecuencia, sobre este aspecto, la sentencia proferida, en primera instancia, será confirmada. 250 Artículo 2.º Ibidem 145 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Comité de verificación 314.

Visto el artículo 34 de la Ley 472, sobre la sentencia en acciones populares, “[…] el juez […] podrá conformar un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además del juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo.

También comunicará a las entidades o autoridades administrativas para que, en lo que sea de su competencia, colaboren en orden a obtener el cumplimiento del fallo […]”. 315. De conformidad con esta norma transcrita, el juez de primera instancia debe formar parte de Comité de Verificación con el propósito de que realice seguimiento y adopte las medidas necesarias para el cabal cumplimiento de la sentencia. 316.

En la sentencia proferida, en primera instancia, se ordenó la conformación de un Comité de Verificación para hacer el seguimiento del cumplimiento de la sentencia, conformado por la parte actora; el coadyuvante; el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible; los municipios Villa San Diego de Ubaté, Carmen de Carupa y Fúquene; el Departamento de Cundinamarca; la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR-; y la Procuraduría 25 Judicial II Ambiental y Agraria. 317.

Por consiguiente, es necesario modificar la sentencia apelada, en el sentido siguiente sentido: 318. Ordenar la integración de un comité de verificación de cumplimiento de la sentencia que estará conformado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por conducto del magistrado ponente, quien lo presidirá, la parte actora, el coadyuvante, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible; los municipios Villa de San Diego de Ubaté, Carmen de Carupa y Fúquene; el Departamento de Cundinamarca; la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca; y el delegado de la Procuraduría General de la Nación. Conclusiones de la Sala 319.

En suma, la Sala concluye que, en caso sub examine, los municipios de Fúquene y Villa de San Diego de Ubaté vulneraron los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; y al goce del espacio público 146 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y la utilización y defensa de los bienes de uso público.

Asimismo, se acreditó la amenaza al derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. 320. Si bien, la Corporación la Corporación Autónoma de Cundinamarca –CAR- y el Departamento de Cundinamarca no amenazaron ni vulneraron los derechos supra, en los términos expuestos en esta sentencia y en el ámbito de sus funciones, deben llevar a cabo actividades dirigidas a restablecer y proteger el medio ambiente, con fundamento en el principio de solidaridad y en los principios que rigen la función administrativa que exigen de las autoridades administrativas coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado Social de Derecho. 321.

En el mismo sentido, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible deberá formar parte del comité de verificación de cumplimiento de la sentencia, en atención a las competencias que tiene a cargo en el Sistema Nacional Ambiental – SINA-. 322. Respecto del plazo de cumplimiento de las órdenes judiciales, la Sala precisa que en el evento que durante la ejecución de la sentencia se observe que razonablemente es necesario otorgar un plazo adicional, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el marco del Comité de Verificación, proferirá las decisiones que considere necesarias para garantizar su cumplimiento, toda vez que el artículo 34 de la Ley 472 prevé que mientras se ejecuta la sentencia el juez “[…] conservará la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de conformidad con las normas contenidas en el Código de Procedimiento Civil […]”.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley III.

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR de forma parcial el ordinal segundo de la parte resolutiva de la sentencia de 13 de marzo de 2013 proferida por la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en relación con el derecho e 147 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co interés colectivo a la moralidad administrativa, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: REVOCAR los ordinales tercero y cuarto de la parte resolutiva de la sentencia de 13 de marzo de 2013 proferida por la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: REVOCAR de forma parcial, el ordinal quinto de la parte resolutiva de la sentencia de 13 de marzo de 2013 proferida por la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en relación con las órdenes contenidas en los numerales 8.7, 8.10, 8.11.1. y 8.11.4., por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO: REVOCAR el ordinal sexto de la parte resolutiva de la sentencia de 13 de marzo de 2013 proferida por la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

QUINTO: MODIFICAR el ordinal quinto de la parte resolutiva de la sentencia de 13 de marzo de 2013 proferida por la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en relación con la orden contenida en el numeral 8.9. de la parte considerativa, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEXTO: ORDENAR a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, al Departamento de Cundinamarca, a los municipios de Fúquene y Villa de San Diego de Ubaté para que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, cumplan con los objetivos, así como con las medidas de protección y conservación de los recursos naturales dentro de los términos previstos en el Plan de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca del Río de Ubaté, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SÉPTIMO: ORDENAR al Municipio Villa de San Diego de Ubaté que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias y teniendo en cuenta 148 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el Plan de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca del Río de Ubaté, continúe con la gestión de los proyectos para el mejoramiento del sistema de saneamiento básico urbano y rural, la construcción de unidades básicas sanitarias que se requieran y el desarrollo de proyectos relacionados con la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales en el ente territorial, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. El cumplimiento de esta orden judicial se deberá llevar a cabo en el término pactado en los contratos que, a la fecha de ejecutoria de esta sentencia, se hayan celebrado para la ejecución de los proyectos indicados supra.

Para la verificación del cumplimiento de la sentencia, el Municipio Villa de San Diego de Ubaté deberá informar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca los plazos previstos en los contratos que se han celebrado. Lo anterior, en el término máximo de un mes, contado a partir del día siguiente en que quede ejecutoriada esta sentencia. Si el ente territorial, en el marco de sus competencias, debe llevar a cabo un proceso de contratación para el cumplimiento de esta orden judicial, el plazo será el que se establezca en los estudios técnicos.

En este caso, las entidades tendrán un plazo de doce (12) meses, contado a partir del día siguiente en que quede ejecutoriada esta sentencia, para iniciar el proceso de contratación. Si durante la ejecución de la sentencia se observa que razonablemente es necesario otorgar un plazo adicional, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el marco del Comité de Verificación, proferirá las decisiones que considere necesarias para garantizar su cumplimiento, de conformidad con el artículo 34 de la Ley 472.

OCTAVO: ORDENAR al Municipio Villa de San Diego de Ubaté que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, en el término de seis (6) meses, contado a partir de la ejecutoria de esta providencia, realice los trámites administrativos y presupuestales para la actualización del Plan Maestro de Alcantarillado, incluyendo los criterios para la efectiva prestación de este servicio público en la zona urbana y rural, de acuerdo con las necesidades de las veredas 149 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que componen el territorio y con fundamento en el Plan de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca del Río Ubaté, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En el caso de que el Municipio Villa de San Diego de Ubaté haya celebrado el contrato para la actualización del Plan Maestro de Alcantarillado, el cumplimiento de esta orden judicial se deberá llevar a cabo en el término que se hubiere pactado en este.

Para la verificación del cumplimiento de la sentencia, el Municipio Villa de San Diego de Ubaté deberá informar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca los plazos previstos en los contratos que se han celebrado. Lo anterior, en el término máximo de un mes, contado a partir del día siguiente en que quede ejecutoriada esta sentencia. Si durante la ejecución de la sentencia se observa que razonablemente es necesario otorgar un plazo adicional, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el marco del Comité de Verificación, proferirá las decisiones que considere necesarias para garantizar su cumplimiento, de conformidad con el artículo 34 de la Ley 472.

NOVENO: ORDENAR al Municipio Villa de San Diego de Ubaté, con el apoyo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias y teniendo en cuenta el Plan de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca del Río Ubaté, que en el término de seis (6) meses, contado a partir de la ejecutoria de esta providencia, si aún no lo ha hecho, inicie las gestiones administrativas y presupuestales necesarias para: i) determinar el impacto ambiental de la disposición inadecuada de los residuos sólidos, en el predio objeto de la inspección judicial practicada el 17 de mayo de 2011; y ii) adopte las medidas necesarias para la restauración y recuperación del medio ambiente y de los recursos naturales afectados, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Si durante la ejecución de la sentencia se observa que razonablemente es necesario otorgar un plazo adicional, el Tribunal Administrativo de 150 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cundinamarca, en el marco del Comité de Verificación, proferirá las decisiones que considere necesarias para garantizar su cumplimiento, de conformidad con el artículo 34 de la Ley 472.

DÉCIMO: ORDENAR al Municipio Villa de San Diego de Ubaté para que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, promueva la ejecución e implementación de los planes y programas previstos en el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos del ente territorial, teniendo en cuenta los plazos y los cronogramas previstos en este, así como en los documentos complementarios, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

DÉCIMO PRIMERO: ORDENAR a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca para que, en el marco de su competencia constitucional, legal y reglamentaria, continue con el seguimiento y control del Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos del Municipio Villa de San Diego de Ubaté y en caso de verificar la posible configuración de una conducta constitutiva de infracción ambiental, deberá iniciar el procedimiento administrativo sancionatorio, de conformidad con la Ley 1333, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

DÉCIMO SEGUNDO: ORDENAR al Municipio de Fúquene que, en el marco de las competencias constitucionales, legales y reglamentarias y del Plan de Ordenamiento de la Cuenca del Río Ubaté, continúe con la gestión de los proyectos para el mejoramiento del sistema de saneamiento básico en el sector urbano y rural, la construcción de unidades básicas sanitarias; la construcción de las Plantas de Tratamiento de Aguas Residuales; la formulación del Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado, así como la construcción de las obras para su implementación; y la implementación del Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. El cumplimiento de esta orden judicial se deberá llevar a cabo en el término pactado en los contratos que, a la fecha de ejecutoria de esta sentencia, se hayan celebrado para la ejecución de los proyectos indicados supra.

Para la verificación del cumplimiento de la sentencia, el Municipio de Fúquene deberá informar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca los plazos previstos en 151 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los contratos que se han celebrado.

Lo anterior, en el término máximo de un mes, contado a partir del día siguiente en que quede ejecutoriada esta sentencia. Si el ente territorial, en el marco de sus competencias, debe llevar a cabo un proceso de contratación para el cumplimiento de esta orden judicial, el plazo será el que se establezca en los estudios técnicos. En este caso, las entidades tendrán un plazo de doce (12) meses, contado a partir del día siguiente en que quede ejecutoriada esta sentencia, para iniciar el proceso de contratación. Si durante la ejecución de la sentencia se observa que razonablemente es necesario otorgar un plazo adicional, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el marco del Comité de Verificación, proferirá las decisiones que considere necesarias para garantizar su cumplimiento, de conformidad con el artículo 34 de la Ley 472.

DÉCIMO TERCERO: ORDENAR a los Municipios Villa de San Diego de Ubaté, Carmen de Carupa y Fúquene que, en coordinación y con el apoyo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, en el término de un mes, contado a partir de la ejecutoria de la presente providencia, realicen un censo en el área de su jurisdicción, el cual debe contener la siguiente información: 13.1.

El número de establecimientos de comercio y estructuras que se encuentran ubicadas en la ronda del Río Ubaté, así como el número de familias que viven en esa zona. 13.2. El número de establecimientos de comercio, estructuras y familias que se encuentran ubicadas en la ronda del Río Ubaté y que cuentan con la autorización de las autoridades competentes.

Si durante la ejecución de la sentencia se observa que razonablemente es necesario otorgar un plazo adicional, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el marco del Comité de Verificación, proferirá las decisiones que considere necesarias para garantizar su cumplimiento, de conformidad con el 34 de la Ley 472. 152 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co DÉCIMO CUARTO: ORDENAR a los Municipios Villa de San Diego de Ubaté, Carmen de Carupa y Fúquene que, en coordinación y con el apoyo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, en el término de doce (12) meses, contado a partir de la ejecutoria de la presente providencia, adelanten y finalicen, en el área de su jurisdicción, los procesos administrativos, así como las actuaciones a que haya lugar, para recuperar la ronda del Río Ubaté, en el marco de las normas constitucionales, legales y reglamentarias correspondientes y, en especial, de la Resolución 654 de 7 de abril de 2015 expedida por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Si durante la ejecución de la sentencia se observa que razonablemente es necesario otorgar un plazo adicional, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el marco del Comité de Verificación, proferirá las decisiones que considere necesarias para garantizar su cumplimiento, de conformidad con el 34 de la Ley 472.

DÉCIMO QUINTO: ORDENAR a los Municipios Villa de San Diego de Ubaté, Carmen de Carupa y Fúquene que, en coordinación y con el apoyo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, en el término de cuatro (4) meses, contado a partir de la ejecutoria de la presente providencia, adelanten las gestiones administrativas, presupuestales y financieras ante las autoridades competentes para obtener la reubicación definitiva de las familias que habitan la zona de ronda del Río Ubaté, en área de su jurisdicción, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En el término de doce (12) meses, contado a partir del vencimiento del plazo anterior, los Municipios Villa San Diego de Ubaté, Carmen de Carupa y Fúquene, en área de su jurisdicción, deberán reubicar de forma definitiva en un lugar que permita el acceso a los servicios públicos, a las familias que viven en la zona de ronda del Río Ubaté, siempre que no hayan sido beneficiadas con otra medida 153 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co equivalente y sin perjuicio de las medidas de urgencia que se deban adoptar frente a una nueva situación de desastre.

Si durante la ejecución de la sentencia se observa que razonablemente es necesario otorgar un plazo adicional, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el marco del Comité de Verificación, proferirá las decisiones que considere necesarias para garantizar su cumplimiento, de conformidad con el artículo 34 de la Ley 472.

DÉCIMO SEXTO: ORDENAR a los Municipios Villa de San Diego de Ubaté, Carmen de Carupa y Fúquene que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias y en el término quince (15) días, contado a partir de la ejecutoria de esta providencia, adopten un mecanismo dirigido a evitar que personas o familias que no habitan la zona de ronda del Río Ubaté, en el área de su jurisdicción, desde la fecha de presentación de la demanda y de la sentencia proferida, en primera instancia, reciban los subsidios y beneficios.

Para tal efecto, deberán fijar criterios administrativos y probatorios que le permitan verificar que las familias beneficiarias hubiesen habitado permanentemente en ese territorio durante el periodo objeto de amparo aquí definido, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Si durante la ejecución de la sentencia se observa que razonablemente es necesario otorgar un plazo adicional, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el marco del Comité de Verificación, proferirá las decisiones que considere necesarias para garantizar su cumplimiento, de conformidad con el artículo 34 de la Ley 472.

DÉCIMO SÉPTIMO: ORDENAR a los Municipios Villa de San Diego de Ubaté, Carmen de Carupa y Fúquene, así como a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, teniendo en cuenta el Plan de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca del Río de Ubaté y en el término de seis (6) meses, contado a partir de la ejecutoria de la presente providencia, elaboren un proyecto de restauración destinado a la recuperación ambiental y a la atención de los impactos ambientales ocasionados por la invasión de la zona de ronda.

Este proyecto debe contener, de forma clara, las 154 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acciones que se ejecutarán y el plazo de estas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Si durante la ejecución de la sentencia se observa que razonablemente es necesario otorgar un plazo adicional, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el marco del Comité de Verificación, proferirá las decisiones que considere necesarias para garantizar su cumplimiento, de conformidad con el artículo 34 de la Ley 472.

DÉCIMO OCTAVO: INDICAR a la comunidad para que ejecute conductas que eviten la invasión de la ronda del Río Ubaté y coadyuven a las autoridades de los municipios de Carmen de Carupa, Fúquene y Villa de San Diego de Ubaté en los trámites y gestiones que se requieran para recuperar el espacio público, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

DÉCIMO NOVENO: ORDENAR al Municipio de Fúquene que, con el apoyo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, teniendo en cuenta el Plan de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca del Río de Ubaté y en el término de seis (6) meses, contado a partir de la ejecutoria de la presente providencia, elabore un estudio para determinar si la vía que se encuentra en la zona de ronda del Río Ubaté afecta el ecosistema.

En caso positivo, se deberá establecer: i) los mecanismos preventivos, restaurativos, compensatorios y de mitigación a los que haya lugar; y ii) el plazo y la forma de ejecución de los mecanismos, así como los responsables de estos, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

VIGÉSIMO: ORDENAR al Municipio Villa de San Diego de Ubaté que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, si aún no lo ha hecho, en el término máximo de doce (12) meses, contado a partir del día siguiente a la fecha en que quede ejecutoriada esta sentencia, adopte las medidas necesarias, en el área de su jurisdicción, para evitar inundaciones, en el marco de la gestión del riesgo de desastres, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 155 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En especial, en caso de que no lo haya hecho, el Municipio deberá actualizar los planes de gestión del riesgo, de respuesta por cada riesgo y de contingencia, y efectuar estudios hidrológicos y proyectar las estructuras hidráulicas necesarias para mitigar los riesgos de inundación en el Municipio, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Si durante la ejecución de la sentencia se observa que razonablemente es necesario otorgar un plazo adicional, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el marco del Comité de Verificación, proferirá las decisiones que considere necesarias para garantizar su cumplimiento, de conformidad con el artículo 34 de la Ley 472.

VIGÉSIMO PRIMERO: ORDENAR al Municipio de Fúquene que, si aún no lo ha hecho, en el término máximo de doce (12) meses, contado a partir del día siguiente a la fecha en que quede ejecutoriada esta sentencia, adopte las medidas necesarias, en el área de su jurisdicción, para evitar y atender las inundaciones, en el marco de la gestión del riesgo de desastres, de conformidad con la Ley 1523 y el cumplimiento de las metas establecidas en el Plan de Desarrollo Municipal sobre este aspecto, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Si durante la ejecución de la sentencia se observa que razonablemente es necesario otorgar un plazo adicional, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el marco del Comité de Verificación, proferirá las decisiones que considere necesarias para garantizar su cumplimiento, de conformidad con el artículo 34 de la Ley 472.

VIGÉSIMO SEGUNDO: ORDENAR al Municipio Villa de San Diego de Ubaté que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, promueva, si aún no lo ha hecho, en el término máximo de doce (12) meses, contado a partir de la ejecutoria de la presente providencia, la inclusión de los determinantes ambientales en el ordenamiento territorial, así como el cumplimiento del artículo 17 del Acuerdo 05 de 6 de abril de 2018251, expedido por el Consejo 251 “Por medio del cual se adopta el Plan de Manejo Ambiental del Distrito Regional de Manejo Integrado “Complejo Lagunar Fúquene, Cucunubá y Palacio, ubicado en el Jurisdicción de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca” 156 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Si durante la ejecución de la sentencia se observa que razonablemente es necesario otorgar un plazo adicional, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el marco del Comité de Verificación, proferirá las decisiones que considere necesarias para garantizar su cumplimiento, de conformidad con el artículo 34 de la Ley 472.

VIGÉSIMO TERCERO: ORDENAR a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, en el término de un mes, contado a partir de la ejecutoria de esta providencia, inicie una actuación administrativa, de conformidad con la Ley 1333, con el objeto de determinar si en el Municipio Villa San Diego de Ubaté se han expedido normas que desconozcan los determinantes ambientales para la protección de la Cuenca correspondiente y los posibles responsables de las correspondientes infracciones, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Si durante la ejecución de la sentencia se observa que razonablemente es necesario otorgar un plazo adicional, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el marco del Comité de Verificación, proferirá las decisiones que considere necesarias para garantizar su cumplimiento, de conformidad con el artículo 34 de la Ley 472.

VIGÉSIMO CUARTO: EXHORTAR a la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que, en adelante, tenga en cuenta las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia, en relación con la improcedencia del decreto de medidas cautelares en la sentencia.

VIGÉSIMO QUINTO: MODIFICAR el ordinal séptimo de la sentencia de 13 de marzo de 2013 proferida por la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el cual quedará así: “ORDENAR la integración de un comité de verificación de cumplimiento de la sentencia que estará conformado el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, 157 Número único de radicación: 250002315000201002940-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por conducto de la Magistrada Ponente, quien lo presidirá, la parte actora, el coadyuvante, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible; los municipios Villa de San Diego de Ubaté, Carmen de Carupa y Fúquene; el Departamento de Cundinamarca; la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca; y el delegado de la Procuraduría General de la Nación”.

VIGÉSIMO SEXTO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia proferida por la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 13 de marzo de 2013, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

VIGÉSIMO SÉPTIMO: REMITIR copia de la presente sentencia a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998.

VIGÉSIMO OCTAVO: En firme esta providencia, se ORDENA a la Secretaría devolver el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.