Radicado: 11001-03-24-000-2023-00293-00 (71000) Demandante: Elkin Jwseb Huertas Carrasquilla 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., veintiuno (21) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD SIMPLE Radicación: 11001-03-24-000-2023-00293-00 (71000) Demandante: ELKIN JWSEB HUERTAS CARRASQUILLA Demandado: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Asunto: Decide sobre la admisión de demanda Procede el Despacho a pronunciarse sobre la admisión de la demanda de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. El veinte (20) de noviembre de dos mil veintitrés (2023)1, el ciudadano Elkin Jwseb Huertas Carrasquilla presentó ante los juzgados administrativos de Bogotá demanda de nulidad simple en contra de la Presidencia de la República, solicitando que se declare la nulidad de la Directiva Presidencial No. 06 del 14 de noviembre de 2023 cuyo asunto es el “uso eficiente de los recursos públicos” y a través de la cual se dispuso: “A partir de la fecha, los ministerios, sus entidades adscritas y vinculadas con capacidad jurídica para contratar, deberán ejecutar directamente sus recursos y evitarán acudir a otras entidades para que actúen como intermediarios en la ejecución de sus políticas y recursos públicos.
En todo caso, se respetarán los contratos que a la fecha de la presente Directiva se encuentren vigentes.” 1 Según consta en el PDF denominado “01ACTAREPARTO” del archivo ZIP denominado “15RECIBEMEMORIAL_ONEDRIVE119420241ZIP” del índice 11 de SAMAI. Radicado: 11001-03-24-000-2023-00293-00 (71000) Demandante: Elkin Jwseb Huertas Carrasquilla 2 Como fundamento de sus pretensiones, el demandante sostuvo que se materializan las causales de anulación de “falta de competencia”, “violación del principio de colaboración armónica entre entidades” y “falsa motivación” debido a que, a su juicio, la disposición contenida en la directa prohíbe a las entidades públicas la celebración de contratos interadministrativos, aspecto que no puede ser regulado por el Presidente sino que, al fijar una prohibición en materia de contratación, es competencia exclusiva del legislador.
A dicha demanda se le asignó el número de radicación 11001-33-34-005-2023- 00577-00 y correspondió por reparto al Juzgado Quinto Administrativo Sección Primera Oral de Bogotá2. 2. El veintidós (22) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) el señor Huertas Carrasquilla radicó ese mismo escrito en la ventanilla virtual de SAMAI del Consejo de Estado, al cual se le asignó el número de radicación 11001-03-24-000-2023- 00293-00 y se repartió al Despacho del Consejero Germán Osorio Cifuentes, de la Sección Primera del Consejo de Estado3. 3.
Por auto de nueve (9) de febrero de dos mil dos mil veinticuatro (2024), ese Despacho dispuso la remisión del expediente a la Sección Tercera, bajo la consideración de que la controversia gira en torno a un tema contractual4. 4. Una vez remitido a esta Sección, se le asignó el número interno 71000 y fue repartido a este Despacho, donde ingresó el trece (13) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) para adelantar el trámite correspondiente5. 5.
A su turno, el diecisiete (17) de abril de dos mil veinticuatro (2024) se recibió en esta Corporación el proceso 11001-33-34-005-2023-00577-00, remitido por competencia por el Juzgado Quinto Administrativo Sección Primera Oral de Bogotá, mediante providencia de veinticuatro (24) de febrero de dos mil veinticuatro (2024), e incorporado al expediente de la referencia6. 2 PDF “03ACTAREPARTO”, archivo ZIP “15RECIBEMEMORIAL_ONEDRIVE119420241ZIP”, índice 11 de SAMAI 3 Índices 2 y 3 de SAMAI. 4 Índice 4 de SAMAI. 5 Índices 9 y 10 de SAMAI. 6 PDF denominado “16RECIBEMEMORIAL_05REMITECOMPETENCIAP” del índice 11 de SAMAI.
Radicado: 11001-03-24-000-2023-00293-00 (71000) Demandante: Elkin Jwseb Huertas Carrasquilla 3 II. CONSIDERACIONES 1. Normativa aplicable El Despacho advierte que para resolver sobre la admisión de esta demanda la normativa aplicable es la establecida en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 2.
Competencia De conformidad con lo establecido en el numeral 1° del artículo 149 del CPACA7, esta Corporación es competente para conocer del proceso de la referencia, pues se está cuestionando la legalidad de un acto administrativo expedido por el Presidente de la República8. Además, de acuerdo con lo establecido en el numeral 1° del artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 ꟷReglamento Interno del Consejo de Estado9ꟷ, su conocimiento corresponde a la Sección Tercera de esta Corporación, pues su contenido está relacionado con asuntos propios de la contratación estatal.
Por lo demás, de acuerdo con lo contemplado en los artículos 125.3 y 171 del CPACA, este Despacho es competente para pronunciarse acerca de su admisión10. 3. Del medio de control de simple nulidad 7 “ARTÍCULO 149. El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus Secciones, Subsecciones o Salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: 1.
De los de nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas del mismo orden. (…)”. 8 Según lo reglado en el Decreto 1082 de 2015, el Departamento Nacional de Planeación es un departamento administrativo que, de acuerdo con el literal d) del numeral 1° del artículo 38 de la Ley 489 de 1998, conforma el sector ejecutivo en el nivel central, del que también hace parte el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, de conformidad con el artículo 1° de la Ley 55 de 1990. 9 “ARTÍCULO
13. DISTRIBUCIÓN DE LOS PROCESOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…) Sección Tercera 1. Los procesos de simple nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos agrarios, contractuales, mineros y petroleros.
(…)”. 10 “ARTÍCULO 125 La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: (…) 3. Será competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia, incluida la que resuelva el recurso de queja. (…)
ARTÍCULO 171. ADMISIÓN DE LA DEMANDA. El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales y le dará el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada (…)”. Radicado: 11001-03-24-000-2023-00293-00 (71000) Demandante: Elkin Jwseb Huertas Carrasquilla 4 a) Sobre la procedencia del medio de control y su oportunidad De acuerdo con el artículo 137 del CPACA, que se encarga de regular el medio de control de nulidad, toda persona podrá solicitar que se declare la nulidad de actos administrativos de carácter general cuando estos hayan sido expedidos “con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió”.
Esta solicitud también podrá impetrarse contra las circulares de servicios y los actos de certificación y registro. Como de manera expresa se consagró en esa misma disposición, excepcionalmente la acción de nulidad procede también contra los actos de contenido particular y concreto cuando quiera que se presente alguna de estas circunstancias: “1.
Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. 2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público. 3. Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico. 4.
Cuando la ley lo consagre expresamente.” Además, de acuerdo con el parágrafo del artículo 137 del CPACA, si de la demanda de simple nulidad “se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente”, esto es, bajo la égida del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
En lo atinente a la oportunidad para su ejercicio, el artículo 164, numeral 1° literal a) ibidem11 establece que la demanda podrá ser presentada en cualquier tiempo. b) Requisitos formales para su interposición 11 “ARTÍCULO 164. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: a) Se pretenda la nulidad en los términos del artículo 137 de este Código (…)”.
Radicado: 11001-03-24-000-2023-00293-00 (71000) Demandante: Elkin Jwseb Huertas Carrasquilla 5 Adicionalmente, para que proceda la admisión de la demanda es necesario satisfacer los requerimientos formales que se encuentran definidos en el artículo 162 del CPACA de la siguiente manera: “ARTÍCULO 162. CONTENIDO DE LA DEMANDA. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: 1.
La designación de las partes y de sus representantes. 2. Lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad. Las varias pretensiones se formularán por separado, con observancia de lo dispuesto en este mismo Código para la acumulación de pretensiones. 3. Los hechos y omisiones que sirvan de fundamento a las pretensiones, debidamente determinados, clasificados y numerados. 4.
Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación. 5. La petición de las pruebas que el demandante pretende hacer valer. En todo caso, este deberá aportar todas las documentales que se encuentren en su poder. 6.
La estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia. 7. El lugar y dirección donde las partes y el apoderado de quien demanda recibirán las notificaciones personales. Para tal efecto, deberán indicar también su canal digital. 8. El demandante, al presentar la demanda, simultáneamente deberá enviar por medio electrónico copia de ella y de sus anexos a los demandados, salvo cuando se soliciten medidas cautelares previas o se desconozca el lugar donde recibirá notificaciones el demandado.
Del mismo modo deberá proceder el demandante cuando al inadmitirse la demanda presente el escrito de subsanación. El secretario velará por el cumplimiento de este deber, sin cuya acreditación se inadmitirá la demanda. De no conocerse el canal digital de la parte demandada, se acreditará con la demanda el envío físico de la misma con sus anexos.
En caso de que el demandante haya remitido copia de la demanda con todos sus anexos al demandado, al admitirse la demanda, la notificación personal se limitará al envío del auto admisorio al demandado.” Por su parte, el artículo 163 ejusdem exige que el acto administrativo esté “individualiza[do] con toda precisión”, mientras que también deberá verificarse que Radicado: 11001-03-24-000-2023-00293-00 (71000) Demandante: Elkin Jwseb Huertas Carrasquilla 6 hayan sido aportados los documentos y anexos previstos en el artículo 166 de la Ley 1437 de 201112.
Cumplidos estos requisitos, será procedente la admisión; de lo contrario, conforme al artículo 170 del CPACA, el escrito introductorio deberá ser inadmitido para su respectiva corrección. 4. Sobre la admisión de la demanda en el caso concreto Pues bien, en el presente asunto el Despacho encuentra que el medio de control de nulidad simple es procedente, toda vez que lo que se solicita es la nulidad de la Directiva Presidencial No. 06 del 14 de noviembre de 2023.
Tal y como lo ha sostenido esta Corporación13, cuando estas directivas tienen la “virtualidad de producir efectos jurídicos externos [según su] redacción perentoria y enfática (…) constituyen un verdadero acto administrativo en tanto no se limitan a dar a conocer un criterio institucional sobre la manera de cumplir el ordenamiento jurídico”14.
Así, con fundamento en el artículo 189.11 de la Constitución15, según el cual el Presidente de la República puede ejercer la potestad reglamentaria incluso 12 “Artículo 166. Anexos de la demanda. A la demanda deberá acompañarse: 1. Copia del acto acusado, con las constancias de su publicación, comunicación, notificación o ejecución, según el caso.
Si se alega el silencio administrativo, las pruebas que lo demuestren, y si la pretensión es de repetición, la prueba del pago total de la obligación. Cuando el acto no ha sido publicado o se deniega la copia o la certificación sobre su publicación, se expresará así en la demanda bajo juramento que se considerará prestado por la presentación de la misma, con la indicación de la oficina donde se encuentre el original o el periódico, gaceta o boletín en que se hubiere publicado de acuerdo con la ley, a fin de que se solicite por el Juez o Magistrado Ponente antes de la admisión de la demanda.
Igualmente, se podrá indicar que el acto demandado se encuentra en el sitio web de la respectiva entidad para todos los fines legales. 2. Los documentos y pruebas anticipadas que se pretenda hacer valer y que se encuentren en poder del demandante, así como los dictámenes periciales necesarios para probar su derecho. 3. El documento idóneo que acredite el carácter con que el actor se presenta al proceso, cuando tenga la representación de otra persona, o cuando el derecho que reclama proviene de haberlo otro transmitido a cualquier título. 4.
La prueba de la existencia y representación en el caso de las personas jurídicas de derecho privado. Cuando se trate de personas de derecho público que intervengan en el proceso, la prueba de su existencia y representación, salvo en relación con la Nación, los departamentos y los municipios y las demás entidades creadas por la Constitución y la ley. 5.
Copias de la demanda y de sus anexos para la notificación a las partes y al Ministerio Público.” 13 En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, auto de ponente del 13 de marzo de 2023, radicación 11001-03-26-000-2022-00036-00 (68023). 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección B de la Sección Tercera, sentencia de 27 de octubre de 2011, radicado No. 11001-03-26-000-2007-00040-00(34144) 15 “ARTICULO 189.
Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: ( ) 11. Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes” Radicado: 11001-03-24-000-2023-00293-00 (71000) Demandante: Elkin Jwseb Huertas Carrasquilla 7 con órdenes, el Consejo de Estado ha indicado que “las directivas presidenciales tienen plena fuerza obligatoria y no son (…) meras indicaciones o sugerencias”16, de manera que “son actos administrativos definitivos pasibles de control jurisdiccional, en tanto se adecúan a la descripción que de ellas se hace en el artículo 12 de Ley 153 de 1887”17.
Así, como la Directiva Presidencial No. 06 del 14 de noviembre de 2023 es, efectivamente, un acto expedido por una autoridad del orden nacional, atendiendo a que fue suscrito por el Presidente de la República, reviste carácter general, pues sus medidas van dirigidas a los ministerios y sus entidades adscritas y vinculadas y está dirigida a producir efectos jurídicos, es claro que es susceptible de ser enjuiciada a través de este medio de control.
Además, de la demanda no se desprende que el accionante pretenda obtener el restablecimiento de algún derecho particular, por lo que es posible que el proceso se surta bajo las reglas previstas para el medio de control de nulidad simple, tal y como fue presentado, lo cual excluye la exigencia de efectuar una estimación de la cuantía. Ahora bien, en cuanto al cumplimiento de los requisitos formales, especialmente los previstos en los artículos 162 y 163 del CPACA, se advierte que: i) Se designaron las partes del proceso, representadas, de un lado, por el señor Elkin Jwseb Huertas Carrasquilla quien se encuentra habilitado para fungir como demandante por tratarse de una acción pública y, del otro, por el Presidente de la República quien, tal como lo establece el inciso 5º del artículo 159 del CPACA18 se encuentra representado por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República; 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección B de la Sección Tercera, sentencia de 27 de octubre de 2011, radicado No. 11001-03-26-000-2007-00040-00(34144).
Pie de página 15. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 24 de noviembre de 2022, radicado No. 11001-03-24-000-2012-00025-00. 18 “ARTÍCULO 159. CAPACIDAD Y REPRESENTACIÓN. (…) Cuando el contrato o acto haya sido suscrito directamente por el Presidente de la República en nombre de la Nación, la representación de esta se ejercerá por el Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.
(…)”. Sobre el punto, consultar, además: Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 6 de agosto de 2018, radicado 11001-03-24-000-2013-00199-00 y Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 24 de noviembre de 2022, radicado No. 11001-03-24-000-2012-00025-00. Radicado: 11001-03-24-000-2023-00293-00 (71000) Demandante: Elkin Jwseb Huertas Carrasquilla 8 ii) Se expresaron claramente las pretensiones de la demanda, que consisten en que se declare la nulidad de la Directiva Presidencial 06 del 14 de noviembre de 2023; iii) Se determinaron y numeraron los hechos que sirven de sustento a las pretensiones; iv) Se expusieron las razones de derecho que sustentan la demanda, referidas básicamente a la imposibilidad que tenía la autoridad demandada para expedir una directiva para, según el criterio del actor, limitar la contratación interadministrativa; y v) Se reseñaron las direcciones de notificaciones judiciales tanto del demandante como de la autoridad demandada, acreditando el envío de la demanda al canal digital de la misma, pese a que ello no era necesario porque se solicitó una medida cautelar19.
Por lo demás, es claro que en este caso no resultaba necesario efectuar una estimación de la cuantía debido al tipo de acción impetrada y que se cumplió también lo reglado en el artículo 163 del CPACA, pues se individualizó plenamente el acto administrativo acusado. Sin embargo, el Despacho observa la desatención de lo reglado en el numeral 1° del artículo 166 del CPACA, que exige que se aporte “copia del acto acusado, con las constancias de su publicación, comunicación, notificación o ejecución, según el caso.
Si se alega el silencio administrativo, las pruebas que lo demuestren, y si la pretensión es de repetición, la prueba del pago total de la obligación. // Cuando el acto no ha sido publicado o se deniega la copia o la certificación sobre su publicación, se expresará así en la demanda bajo juramento que se considerará prestado por la presentación de la misma, con la indicación de la oficina donde se encuentre el original o el periódico, gaceta o boletín en que se hubiere publicado de acuerdo con la ley, a fin de que se solicite por el Juez o Magistrado Ponente antes de la admisión de la demanda.
Igualmente, se podrá indicar que el acto demandado se encuentra en el sitio web de la respectiva entidad para todos los fines legales”. (Se resalta). 19 PDF denominado “1_DemandaWeb_ConstanciaDeEnvio” del índice 2 de SAMAI. Radicado: 11001-03-24-000-2023-00293-00 (71000) Demandante: Elkin Jwseb Huertas Carrasquilla 9 Aunque el actor aportó copia del auto acusado, lo cierto es que no allegó la constancia de publicación o la indicación del Diario Oficial donde fue publicado, ni tampoco manifestó si para todos los efectos legales la directiva acusada se encuentra en el sitio web de la respectiva entidad, tal y como lo exige la disposición en comento20.
En consecuencia, en los términos del artículo 170 del CPACA se inadmitirá la demanda para que el demandante, si a bien lo tiene, aporte la constancia de publicación del acto acusado o efectúe alguna de las manifestaciones a que se refiere el numeral 1° del artículo 166 del CPACA. Para proceder con lo anterior, se concederá al accionante el termino de diez (10) días, so pena de que la demanda sea rechazada.
De conformidad con lo anteriormente expuesto, este Despacho
RESUELVE
PRIMERO: INADMITIR la demanda presentada por Elkin Jwseb Huertas Carrasquilla contra la Directiva Presidencial No. 06 del 14 de noviembre de 2023 proferida por el Presidente de la República.
SEGUNDO: CONCEDER el término de diez (10) días para que se subsane la demanda según se indicó en la presente providencia, so pena de que se proceda con el rechazo de la misma.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado P14 20 PDF denominado “4_DemandaWeb_Anexos” del índice 2 de SAMAI.