CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veintidós (22) de junio de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia proferida el 16 de febrero de 2021 por el Tribunal Administrativo del Huila (sala cuarta de decisión), mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 3 a 13). El señor Pablo Emilio Castañeda Mora, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.
Se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 18953 de 9 de mayo y RDP 30316 de 27 de julio, ambas de 2017, por las que se negó el reconocimiento de la pensión gracia al demandante. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la UGPP conceder y pagar esa prestación, de manera retroactiva, junto con los ajustes anuales, la indexación, los intereses moratorios y el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 187, 188 y 192 del CPACA; por último, se le condene en costas procesales. 1.1.2 Fundamentos fácticos.
Relata el accionante que nació el 1º de enero de 1958, ha prestado servicios como docente municipal y departamental, de manera interrumpida, desde el «14» de septiembre de 1980; y por colmar los requisitos legales, el 30 de noviembre de 2016 reclamó de la UGPP la pensión gracia, negada a través de los actos administrativos acusados, porque dicha entidad estimó que «[ ] el peticionario no acreditó vinculación a la docencia con anterioridad al 30 de diciembre de 1980 [ ]» (sic). 1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos administrativos acusados los artículos 13, 48, 53 y 83 de la Constitución Política y 1º de la Ley 114 de 1913; asimismo, las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933. Arguye que «[…] el reconocimiento de la prestación económica a que tiene derecho [ ] no obedece a una pretensión caprichosa o desmedida [ ] sino que la misma es acertada y procedente por ser [ ] cobijado por la Ley 114 de 1913, y por ende, tal circunstancia implica que su situación prestacional deba analizarse a la luz del marco jurídico vigente para los docentes vinculados antes del 31 de diciembre de 1980 [ ]» (sic). 1.2 Contestación de la demanda (ff. 72 a 74).
La accionada, por conducto de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, se refirió a cada uno de los hechos, en el sentido de que algunos son ciertos, otros parcialmente y los demás no le constan y propuso las excepciones que denominó inexistencia de la obligación demandada, ausencia de vicios en los actos administrativos demandados y prescripción. Afirma que «[ ] para proceder a estudiar la posibilidad y las condiciones de un reconocimiento pensional, se debe allegar la documentación necesaria para determinar dichas condiciones, situación que se encuentra en cabeza del demandante quien ostenta la carga de la prueba […]» (sic). 1.3 Providencia apelada (ff. 131 a 138 vuelto).
El Tribunal Administrativo del Huila (sala cuarta de decisión), mediante sentencia de 16 de febrero de 2021, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que «[ ] el actor acreditó los requisitos para acceder a la pensión gracia [ ] porque en la fecha en que solicitó el reconocimiento (30 de noviembre de noviembre de 2016) superaba 50 años de edad, se vinculó al sector docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 (Decreto 43 del 14 de septiembre de 1980); se desempeñó como educador municipal y departamental durante más de 20 años (consolidando su estatus pensional el 1º de enero de 2008); amén de que acreditó buena conducta [ ]» (sic).
Que «[ ] en razón a que la solicitud de reconocimiento pensional se radicó el 30 de noviembre de 2016 [ ] es menester colegir que las mesadas causadas con anterioridad al 30 de noviembre de 2013 se encuentran prescritas» (sic). En consecuencia, decretó la nulidad de los actos acusados y ordenó a la entidad demandada «[ ] reconocer la pensión gracia al [actor], a partir del 1º de enero de 2008, en cuantía del 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el año anterior a la consolidación del estatus pensional (1º de enero al 31 de diciembre de 2007).
No obstante la demandada deberá pagar al demandante únicamente las mesadas causadas a partir del 30 de noviembre de 2013 (por efectos de prescripción trienal)». 1.4 El recurso de apelación. La UGPP, a través de apoderado, interpone recurso de apelación contra la decisión de primera instancia, por cuanto «[ ] el (a) peticionario (a) no cuenta con los veinte años en la docencia oficial de carácter Departamental, Distrital, Municipal o Nacionalizado teniendo en cuenta que para acceder a la prestación solicitada no es posible computar tiempos de servicio del orden NACIONAL ni los desempeñados en cargos de carácter Administrativo total o parcialmente, en consecuencia no hay lugar al reconocimiento y pago de la pensión de jubilación solicitada [ ]» (sic).
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido mediante proveído de 14 de mayo de 2021 y admitido por esta Corporación a través de auto de 8 de noviembre de 2022, en cumplimiento del artículo 247 del CPACA; y durante la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem las partes presentaron escritos. 2.1 Parte accionante.
Insiste en sus razones de demanda, en cuanto a que «[ ] fue vinculado en el cargo de Profesor [ ] con vinculación municipal, desde el 14 de septiembre de 1.980 hasta el 14 de noviembre de 1.980, información que reposa en FORMATOS [ ] expedidos por el Municipio de Aipe (Huila), y los cuales se aportaron en su oportunidad y obran como prueba documental [ ] con lo cual demuestra claramente que [ ] cumple con los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913 […]» (sic). 2.2 Parte demandada.
La UGPP, por intermedio de apoderado, reitera sus argumentos de contestación a la demanda y apelación. 2.3 Solicitud de unificación de la jurisprudencia. A través de providencia de 26 de octubre de 2022 (ff. 191 a 194 vuelto), la sección segunda del Consejo de Estado negó la petición formulada por la demandada de «[…] emit[ir] sentencia de unificación jurisprudencial, a través de la cual se defina la posición respecto del régimen de la pensión gracia en el sentido de definir o concretar qué es lo que debe entenderse como “plaza docente” su[s] […] requisitos y lineamientos que permitan dilucidar cuáles son las condiciones [ ], para ser considerada como nacional, nacionalizada o territorial […]», por cuanto «[…] no fue presentada por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o la necesidad de sentar o unificar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación, sino a manera de desacuerdo con lo definido en la sentencia SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018 […], motivación y contenido que no corresponde al objetivo y alcance de la figura consagrada en el artículo 271 del CPACA».
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si al demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o, por el contrario, carece de fundamento, pues su vinculación a la docencia oficial fue posterior al 31 de diciembre de 1980, dado que no demostró la que tuvo con anterioridad, como lo aduce la UGPP. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial para efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 1913 consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
El numeral 3 del artículo 4 de la citada Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual.
La Ley 37 de 1933 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.
A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.
Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley.
Recientemente, la sección segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.
Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional en fallo SU-14 de 2020, esa disposición «[…] «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.
De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación [se subraya y destaca].
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 3.4 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario, y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: Según cédula de ciudadanía y registro civil de nacimiento, el demandante nació el 1º de enero de 1958 (f. 14 y CD de antecedentes administrativos en f. 101). b) Decreto 43 de 14 de septiembre de 1980 (CD de antecedentes administrativos en f. 101), por medio del cual el alcalde de Aipe (Huila) consideró: Que, por solicitud de la directora de la Escuela Urbana Mixta Vicente Antonio Perdomo Rivera, se hace el nombramiento de un profesor de Educación Física y Deportes por el período de dos meses a partir de la fecha.
RESUELVE
Artículo 1º. Nombrase al señor PEDRO EMILIO CASTAÑEDA MORA, como Profesor de Educación Física y Deportes de la Escuela Urbana Mixta Vicente Antonio Perdomo Rivera [sic]. Acto suscrito por el funcionario que lo emitió y su secretaria. c) Según acta «[ ] al Despacho de la Alcaldía Municipal de Aipe (H), Hoy quince (15) de septiembre de mil novecientos ochenta (1980) se presentó el [demandante], con el fin de tomar posesión del cargo de Profesor de Educación Física y Deportes de la Escuela Urbana Mixta Vicente Antonio Perdomo Rivera, por el término de dos (2) meses a partir del quince (15) de septiembre de mil novecientos ochenta (1980) al catorce de noviembre de mil novecientos ochenta (1980)» (sic); suscribieron el documento el educador y el alcalde (CD de antecedentes administrativos en f. 101). d) La directora de la Escuela Urbana Mixta «Vicente Antonio Perdomo Rivera -Jornada Tarde-» emitió constancia en la que indica que el accionante «[ ] laboró como docente en el [á]rea de deportes y educación física en el periodo comprendido del quince (15) de Septiembre al catorce (14) de Noviembre de mil novecientos ochenta (1980) [ ]» (sic, CD de antecedentes administrativos en f. 101). e) Certificado de información laboral, elaborado por el secretario de gobierno de Aipe, que da cuenta de que el actor estuvo vinculado con ese municipio del 14 de septiembre al 14 de noviembre de 1980 en el cargo de «Profesor de Educación Física» (f. 39). f) Decreto 940 de 14 de noviembre de 1984, por el que el gobernador del Huila resolvió: «[ ] ART[Í]CULO CUARTO.- HACENSE LOS SIGUIENTES NOMBRAMIENTOS EN EL PERSONAL DOCENTE DE EDUCACIÓN BASICA PRIMARIA A PARTIR FECHA DE POSESION ASI: A: PABLO EMIILIO CASTAÑEDA MORA, como Secc.
C.D.R. “VICENTE A. PERDOMO” – AIPE, en Séptimo (7º) Grado [ ]» (sic); firmado por el referido funcionario y el secretario de educación del departamento. El designado se posesionó el 22 de noviembre siguiente (CD de antecedentes administrativos en f. 101). g) «[F]ormato único para la expedición de certificado de historia laboral», emitido el 24 de febrero de 2017 por la secretaría de educación del Huila, que informa que el accionante prestó servicios como docente en propiedad, de básica secundaria, nombrado a través de Decreto 940 de 14 de noviembre de 1984, desde el 22 de noviembre de siguiente, con 5 meses de ausencias por licencias ordinarias, y continuaba activo para la fecha de expedición del documento.
En el régimen de pensiones señala que era «Nacionalizado» (ff. 36 a 38 y CD de antecedentes administrativos en f. 101). h) Certificado de tiempo de servicio, expedido por la secretaría de educación del Huila el 13 de diciembre de 2012, en el que consigna que el actor «[ ] prestó sus servicios en el nivel Básica Secundaria, vinculación: En propiedad, como nacionalizado en forma Continua [ ] Historia Laboral: VICENTE ANTONIO PERDOMO RIVERA – AIPE [ ] POSESION POR NOMBRAMIENTO DEC 940 14 NOV 1984 [ ] Fec.
Pos. 22 NOV 1984 [ ] Ausencias Laborales: [suman 5 meses]» (sic para toda la cita, CD de antecedentes administrativo en f. 101). i) En «formato único para la expedición de certificado de salarios» de 9 de julio de 2015, la precitada secretaría afirma que el referido maestro entre enero de 2007 y diciembre de 2008 devengó asignación básica, sobresueldo y primas de alimentación, vacaciones y navidad (CD de antecedentes administrativos en f. 101). j) Certificado de antecedentes disciplinarios elaborado el 24 de octubre de 2016 por la Procuraduría General de la Nación, en el que figura que el citado profesor no registra sanciones ni inhabilidades vigentes (CD de antecedentes administrativos en f. 101). k) Resolución 2579 de 20 de junio de 2013 (ff. 26 a 29), proferida por la secretaría de educación del Huila – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag), «Por la cual se reconoce y ordena el pago de PENSIÓN Vitalicia de Jubilación» (sic) al precitado profesor, con ocasión de sus tiempos de servicios nacionalizados del «[ ] 25/11/1984 [al] 01/01/2013 [ ]», efectiva a partir del «02/01/2013». l) Resoluciones RDP 18953 de 9 de mayo y RDP 30316 de 27 de julio, ambas de 2017 (ff. 20 a 22 y 32 a 34 vuelto), con las que la entidad demandada negó la petición de pensión gracia de 30 de noviembre de 2016, formulada por el accionante, pues «[…] no acreditó vinculación a la docencia con anterioridad al 30 de diciembre de 1980 [ ]».
De las pruebas antes enunciadas se desprende que el demandante nació el 1º de enero de 1958 y prestó sus servicios para la educación oficial, así: En tal virtud, el 30 de noviembre de 2016 el actor pidió de la demandada el reconocimiento de la pensión gracia, negado con las Resoluciones enjuiciadas (RDP 18953 de 9 de mayo y RDP 30316 de 27 de julio, ambas de 2017), puesto que, en criterio de la entidad, no se aportó prueba de su vinculación a la docencia con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.
De acuerdo con el recurso de apelación presentado por la entidad demandada y de los actos administrativos cuestionados, se observa que existe controversia en cuanto a la validez del lapso durante el cual el demandante prestó servicios como docente para el municipio de Aipe (Huila), esto es, del 15 de septiembre al 14 de noviembre de 1980.
Al respecto, se tiene que el alcalde de Aipe expidió el Decreto 43 de 14 de septiembre de 1980, en el cual nombró al accionante en condición de profesor, durante dos meses, para que prestara servicios en un plantel ubicado en esa entidad territorial. Amén de lo anterior, el correspondiente secretario de gobierno informó que la vinculación del educador durante el referido lapso fue municipal; medios de prueba que no fueron controvertidos, cuestionados o tachados de falsos en el curso del presente proceso.
Así las cosas, resulta evidente que (i) el alcalde de Aipe emitió el acto de nombramiento del accionante, sin intervención alguna de funcionarios del Ministerio de Educación Nacional, (ii) que el designado se posesionó ante dicho mandatario y (iii) para cubrir una plaza vacante del orden municipal. Recuérdese que las anteriores pruebas son las que, conforme al artículo 1º de la Ley 91 de 1989 y la jurisprudencia de esta Corporación, determinan el tipo de vinculación de una persona con la «profesión docente», toda vez que el primero prevé que los maestros vinculados por nombramiento del Gobierno nacional conforman el «[p]ersonal nacional», al paso que la segunda ha concluido que el funcionario competente para certificar la calidad de educador territorial es el nominador.
Acerca del tema, esta Colegiatura, en la mencionada sentencia de unificación, fijó, entre otras reglas, la siguiente: Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, […] en el sentido de que […] (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, en este caso se debe dar aplicación al principio de la primacía del derecho sustancial sobre el formal, puesto que no se ajusta a los parámetros de una correcta administración de justicia negar una prerrogativa, máxime de carácter pensional, con el fundamento de que no se aportaron unas pruebas específicas cuando mediante otros elementos probatorios, se demuestran los hechos debatidos, los cuales soportan las pretensiones de la demanda también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial [se destaca].
Por tanto, la Sala no comparte que la parte accionada desconozca los 2 meses de trabajo del accionante en el municipio de Aipe, toda vez que no se ajusta a los parámetros de una correcta administración que se niegue una prerrogativa de carácter pensional, con fundamento en ritualismos e interpretaciones erradas de ciertos elementos de prueba que sí fueron aportados oportunamente ante la Administración y en el curso del presente proceso y que no fueron debidamente cuestionados ante las autoridades pertinentes, por lo que conservan su validez probatoria.
En consecuencia, la Sala concluye que el demandante sí satisfizo la condición de haberse vinculado a la docencia oficial antes del 31 de diciembre de 1980, dado que prestó sus servicios para Aipe como educador municipal durante los dos meses antes señalados, los cuales son susceptibles de ser tenidos en cuenta para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. A manera de corolario, se acreditaron plenamente por parte del actor los requisitos necesarios para obtener la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios en calidad de profesor territorial y nacionalizado por más de veinte (20) años (acumuló más de 31), vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 (15 de septiembre de 1980), contar con 50 años de edad (1º de enero de 2008, fecha en la que adquirió su estatus pensional) y observar una buena conducta en su desempeño como maestro, razones por las que, como lo dispuso el a quo, es dable acceder a la prestación reclamada.
Por último, respecto de la condena en costas, esta Sala estima que no es dable aplicar de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues debe estudiarse aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir. En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 2016, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.
Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, no se impondrá condena en costas.
Por otro lado, en razón a que quien se halla habilitado legalmente para ello confirió poder en nombre de la UGPP, se reconocerá personería al profesional del derecho destinatario de aquel. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º.
Confírmase la sentencia proferida el 16 de febrero de 2021 por el Tribunal Administrativo del Huila (sala cuarta de decisión), que accedió en forma parcial a las pretensiones de la demanda incoada por el señor Pablo Emilio Castañeda Mora contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a lo consignado en las consideraciones de esta providencia. 2º.
Sin condena en costas en esta instancia. 3º. Reconócese personería al abogado Jhon Jairo Bustos Espinosa, con cédula de ciudadanía 1.136.883.951 y tarjeta profesional 291.382 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar a la UGPP, en los términos del poder a él conferido. 4º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS