CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., once (11 ) de mayo de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 25000-23-36-000-2013-02177-01(54045) Actor: COMPAÑÍA URBANIZADORA LÓPEZ Y SUÁREZ LTDA. Demandado: NACIÓN–RAMA JUDICIAL Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Temas: RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / ERROR JURISDICCIONAL / error de derecho- infracción directa, interpretación errónea y aplicación indebida de la ley.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 18 de febrero de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A mediante la cual se negaron las súplicas de la demanda. I. SÍNTESIS DEL CASO Se atribuyó un supuesto error jurisdiccional a las sentencias de 31 de enero de 2003, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, y de 2 de mayo de 2011, proferida por la Sala Especial Transitoria de Decisión 1A de la misma Corporación, por indebida valoración probatoria y por desconocimiento de lo dispuesto en los artículos 40 y 47 del Decreto 1250 de 1970.
II.
ANTECEDENTES 1. La demanda El 8 de agosto de 2013 (fls. 11-118 c. n.° 1), la sociedad Compañía Urbanizadora López y Suárez ltda., por intermedio de apoderado judicial (fl. 1 c. n.° 2), interpuso acción de reparación directa en contra de la Nación-Rama Judicial, con el fin de Radicación número: 25000-23-36-000-2013-02177-01(54045) Actor: Compañía Urbanizadora López y Suárez Ltda. Demandado: Nación- Rama Judicial Referencia: Reparación directa 2 que se le declarara patrimonialmente responsable de los perjuicios causados por el error jurisdiccional atribuido a la sentencia de 31 de enero de 2003, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, y al proveído de 2 de mayo de 2011, mediante el cual la Sala Especial Transitoria de Decisión 1A de la misma Corporación declaró infundado un recurso extraordinario de súplica.
Para el efecto, se elevaron las siguientes pretensiones: Primera: Declarar la responsabilidad patrimonial de la Nación-Rama Judicial por el error jurisdiccional en que incurrió el H. Consejo de Estado, inicialmente en su Sección Primera al dictar la sentencia de segunda instancia de fecha enero 31 de 2003, con ponencia de la Consejera dra. Olga Inés Navarrete Barrero confirmando ilegalmente la sentencia de primera instancia y luego en su Sala Especial Transitoria de Decisión 1A, integrada por los H. Consejeros doctores Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, como ponente, Alfonso Vargas Rincón, Gladys Agudelo y María Nohemí Hernández Pinzón, al proferir la sentencia de mayo 2 de 2011, mediante la cual declaró infundado el recurso extraordinario de súplica, interpuesto dentro del proceso radicado con el #1100-03-15-000- 2003-01, Actor: Sociedad “Compañía Urbanizadora López y Suárez Ltda.” contra la Superintendencia de Notariado y Registro zona sur, de Bogotá. Segunda: Como consecuencia del pronunciamiento anterior, condenar a la Nación-Rama Judicial a pagar a la sociedad Compañía Urbanizadora López y Suárez Ltda., los daños y perjuicios causados, en el monto que se demuestre en el trámite del proceso.
En el acápite de estimación razonada de la cuantía se explicó que los perjuicios irrogados consisten “en la pérdida del conjunto de propiedades afectadas por la ilegal Resolución 1265 de 1999 demandada y el lucro cesante derivado de la pérdida de las utilidades que no se obtuvieron en cuanto que el acto administrativo impidió el desarrollo del proyecto de inversión en vivienda, según los hechos de la demanda.
Esos daños antijurídicos fueron objeto de peritación por parte de auxiliares de la justicia y aparece en el expediente: 11001-03-15-000-2003-99572- 01. Además en el año 2001 fue elaborado el dictamen pericial por parte del economista Jorge Hernando Díaz Valdiri, del cual extracto lo fundamental y está dentro del mencionado expediente que solicito como prueba”.
En cuanto a la cuantificación de los perjuicios, se anotó que la accionante autorizó la constitución de un fideicomiso inmobiliario con patrimonio autónomo inembargable destinado a desarrollar un programa de vivienda de interés social, en conjunto con la Alcaldía Mayor de Bogotá y el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, de modo que se incorporaran los terrenos al programa piloto Radicación número: 25000-23-36-000-2013-02177-01(54045) Actor: Compañía Urbanizadora López y Suárez Ltda. Demandado: Nación- Rama Judicial Referencia: Reparación directa 3 de vivienda de Ciudad Bolívar.
Se calculó, así, el daño emergente partiendo del “hecho cierto y comprobado que la casi totalidad de los terrenos objeto del fideicomiso se encuentran invadidos. Esto significa, que la restitución de estos predios es casi imposible”, para lo cual se tuvo en cuenta el valor actual del predio (3 '345.600 metros cuadrados), tasado en 354.560' 000.000.
El lucro cesante se hizo consistir en “las utilidades dejadas de percibir por la no ejecución del proyecto, en el período estipulado. Para ello se calculan las utilidades anuales a percibir (o dejadas de percibir) durante el mismo, para luego traerlas a valor presente, pues ellas están calculadas a precios de 1995”, lo cual se estima en $435.125’604.858,41.
El perjuicio así considerado se calculó, de forma total, en la suma de $744.063’917.160,32. Ahora bien, la demanda presenta una extensa narración de sucesos que se relacionan, a su vez, en los subtítulos denominados “fundamento de hecho de las pretensiones”, “razones para considerar que el Consejo de Estado incurrió en error jurisdiccional en las sentencias de instancia y al resolver el recurso”, “conclusiones”, “el Consejo de Estado no observó la tradición y venta de los 19 lotes de terreno identificados del no. 1 al 19”, “las situaciones fácticas acreditadas en autos” y “fundamentos de derecho, normas violadas y concepto de la violación”.
Leído el sustento fáctico se advierte una relación amplia de afirmaciones, incomprensibles con la simple lectura. La información presentada será contrastada con las demás piezas procesales y probatorias que hacen parte del proceso, para procurar su comprensión. A continuación, se presenta un extracto de las ideas principales. La sociedad accionante interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo con el fin de que se anulara la Resolución 1265 de 21 de julio de 1999, por medio de la cual el Registrador de Instrumentos Públicos de Bogotá, zona sur, de forma unilateral, resolvió excluir del folio de matrícula inmobiliaria 050-163368 la anotación no. 1 y modificar la anotación no. 2, e insertó las expresiones “falsa tradición” y “transferencia de derecho incompleto o sin antecedente propio” en los folios de matrícula inmobiliaria no. 050-40113848 a la 050-40113866, 050-40171729, 050- 40260115 al 050-40260752, 050-400760, 050-40255747 al 050-40256751.
Se Radicación número: 25000-23-36-000-2013-02177-01(54045) Actor: Compañía Urbanizadora López y Suárez Ltda. Demandado: Nación- Rama Judicial Referencia: Reparación directa 4 solicitó, también, declarar la nulidad de las Resoluciones 1848 de 23 de septiembre de 1999 y 2070 de 22 de octubre de 1999 que resolvieron los recursos de reposición interpuestos por la demandante y por Fidubancoop. En primera instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B negó las pretensiones de la demanda por considerar que el acto jurídico de inscripción y registro carece de la voluntad de la administración por lo que el documento demandado no constituía un acto administrativo, además, bajo el entendido que el registrador puede realizar las diligencias necesarias tendientes a corregir irregularidades, una vez se adviertan.
Contra esa providencia, la demandante interpuso recurso de apelación que fue resuelto por la Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de enero de 2003, en la cual se confirmó lo resuelto en primera instancia, pero por razones distintas. Se indicó que los actos de registro son verdaderos actos administrativos, sujetos a reglas y procedimientos propios, como el Decreto 1250 de 1970; además, el contenido del acto acusado no precisaba de consentimiento expreso y escrito de los titulares de los derechos involucrados; por otra parte, la matrícula inmobiliaria 050-163368 no reflejaba, antes de la expedición de los actos acusados, la verdadera situación del predio San Jorge, pues se incluyó la descripción de un predio diferente denominado El Cerrito, y se concluyó que la Escritura 5802 de 20 de diciembre de 1960 no ofrecía credibilidad por lo que la exclusión efectuada por el registrador no se puede equiparar a una cancelación. La parte interesada interpuso recurso extraordinario de súplica.
Alegó la violación directa de los artículos 1,2,6,13,29,31,58,83,85,228,229 y 230 de la Constitución Política, los artículos 2,3,36,73,84 del Código Contencioso Administrativo, el artículo 1766 del Código Civil, y los artículos 187 y 267 del Código de Procedimiento Civil, por aplicación indebida e interpretación errónea de los artículos 35,39,40,45,46,47 y 82 del Decreto 1250 de 1970.
Se insistió en los argumentos de la demanda y se indicó que la providencia de segunda instancia desconoció los mandatos del Decreto 1250 de 1970, en lo que refiere a la cancelación del registro de inscripción de una Escritura Pública. Pese a lo anterior, en sentencia de 2 de mayo de 2011, se declaró infundado el recurso extraordinario de súplica.
Las sentencias de 31 de enero de 2003 y 2 de mayo de 2011 están incursas en Radicación número: 25000-23-36-000-2013-02177-01(54045) Actor: Compañía Urbanizadora López y Suárez Ltda. Demandado: Nación- Rama Judicial Referencia: Reparación directa 5 error porque se demostró que la Resolución 1265 de 1999 fue proferida utilizando pruebas inexistentes, que no hacían parte del caudal probatorio de la actuación administrativa 149-97.
De igual manera, según la certificación expedida por la secretaria general del Consejo de Estado, en el expediente no obraban algunos de los documentos que soportaron las decisiones en las providencias cuestionadas, al igual que no hacían parte del dossier administrativo antes referido, y que corresponden a los folios de matrícula inmobiliaria no. 050-40015105, 050- 40015072 al 050-40015088, 50S-40015071 al 50S-40015105.
Adicionalmente, el folio de matrícula no. 050-0163368 que hacía parte del acervo probatorio tanto del proceso judicial como del administrativo, registraba en la primera anotación la escritura de compraventa 5802 de 20 de diciembre de 1960 de la Notaría Segunda de Bogotá, de Durán Blanco Daniel a Senén Ortiz Pérez, correspondiente a un globo de terreno ubicado en la vereda El Cerro, Jurisdicción del municipio de Bosa, área 554 fanegadas, con boletín catastral BS-381.
El terreno se dividió en 19 lotes, a los cuales se les asignaron los folios de matrícula inmobiliaria 050-40113848 al 050-40113866. Los lotes fueron adquiridos por la Urbanizadora López y Suárez Ltda. con el fin de hacer parte de un proyecto de construcción de vivienda. Por otra parte, la escritura pública 5357 de 4 de julio de 1973 de la Notaría Tercera de Bogotá otorgada con la inexistente cédula catastral R12499, sobre la venta del predio denominado San Jorge, de Raúl Acosta Sánchez a Gómez Jorge Enrique, corresponde a la tradición que registra el folio de matrícula inmobiliaria no. 050S-815457, el cual hacía parte del expediente administrativo.
El registrador de instrumentos públicos, zona sur, con fundamento en el artículo 47 del Decreto 1250 de 1970, no podía reconstruir el folio de matrícula no. 050- 0163368, como lo dispuso en el artículo 3º de la Resolución 1265 de 1999. En síntesis, lo resuelto en la resolución demandada se fundamentó en “unas falsas condiciones, descartando arbitrariamente las verdaderas probanzas existentes dentro de la actuación administrativa no. 149-97”, situación que no fue tenida en cuenta en las sentencias de 31 de enero de 2003 y 2 de mayo de 2011, lo cual compromete la responsabilidad del Estado por error jurisdiccional.
El registrador principal de instrumentos públicos de Bogotá, zona sur, y el jefe de la división jurídica de esa oficina, para la época de los hechos fueron vinculados a investigación penal, en la cual se dictó resolución de acusación en su contra por el Radicación número: 25000-23-36-000-2013-02177-01(54045) Actor: Compañía Urbanizadora López y Suárez Ltda. Demandado: Nación- Rama Judicial Referencia: Reparación directa 6 delito de prevaricato por acción. Continuando con los argumentos de la Resolución 1265 de 1999, se tiene que la cancelación de una hipoteca, a la que se hizo alusión, según el informe pericial de investigador del CTI, fue falsificada.
Además, las Escrituras Públicas 5802, una de 20 de diciembre de 1960 y la otra de 20 de diciembre de 1961, son distintas, lo cual fue mencionado en el oficio de 16 de junio de 1998 suscrito por “la encargada del área de certificación del antiguo sistema”, argumento que deja sin validez la afirmación que se hizo en la resolución demandada sobre la constancia consignada en la primera página de la Escritura 1995 de 6 de mayo de 1960 de la Notaría Segunda de Bogotá, en el sentido de que “la hipoteca constituida por el anterior instrumento se canceló mediante escritura 5802 de 20 de diciembre de 1960”, pues ésta realmente corresponde a la expedida en el año 1961.
Las actuaciones ilícitas antes descritas han causado graves perjuicios materiales a la demandante por cuanto no ha podido ejercer su derecho de dominio “debido a que fue (sic) desaparecido del mundo jurídico todas las anotaciones originales de los mencionados verdaderos folios 050-0163367 y 050S-163368, que identifican 554 fanegadas a consecuencia de la falsa resolución 1265/99 contraria a la ley”.
El Archivo General de la Nación envió copia auténtica de la Escritura Pública 5802 de 20 de diciembre de 1960, sobre la venta de Daniel Durán Blanco a Senén Ortiz Pérez, con la constancia de ser “fiel reproducción de su original que se halla en el protocolo de 1960 Tomo 42 Escritura No. 5802 de la Notaría Segunda de Bogotá”, por lo que no es cierto que se trate de una escritura de hipoteca como se anotó en la Resolución 1265 de 1999.
En el informe de investigador del CTI también se indicó que la Escritura Pública 5802 de 20 de diciembre de 1960 contiene los sellos e impresiones que utilizaba la Notaría Segunda en la época. A diferencia de lo anterior, no obra en el trámite administrativo ni en los procesos judiciales una sola copia de la escritura que contiene la supuesta cancelación de hipoteca.
Los registros de la Escritura Pública de venta 5802 de 20 de diciembre de 1960 de la Notaría Segunda de Bogotá, antecedente del folio de matrícula inmobiliaria 050- 0163368, se encuentran demostrados con el informe del investigador de laboratorio FPJ-13. En dicho informe se anotó que el folio aludido fue abierto el 8 de agosto de 1973, con fundamento en el certificado de 3 de agosto de 1973 y número de radicación 73053546.
Radicación número: 25000-23-36-000-2013-02177-01(54045) Actor: Compañía Urbanizadora López y Suárez Ltda. Demandado: Nación- Rama Judicial Referencia: Reparación directa 7 El Consejo de Estado tampoco advirtió que la Escritura Pública 5357 de 4 de julio de 1973 pertenece a los folios de matrícula 50S-815457 y 50S-40443947, que son totalmente diferentes y ajenos al folio 050-0163368 al cual se incluyó de forma amañada, ilegal y arbitraria esa escritura por medio de la Resolución 1265 de 1999, excluyendo la verdadera escritura que le servía de antecedente, esto es, la 5802 de 20 de diciembre de 1960.
La cédula catastral R12499, con base en la cual fue otorgada la Escritura Pública 5357 de 4 de julio de 1973 no existe, por tanto, dicha escritura contiene un hecho falso. La alteración del folio de matrícula inmobiliaria 050-0163368 frustró el desarrollo del macroproyecto urbanístico de vivienda de interés social diseñado por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital dentro del programa de desarrollo Ciudad Capital.
Para ese proyecto, la accionante había transferido el derecho de dominio de los lotes de terreno no. 1, 2, 4, 12, 13, 14, 16, 17 a la fiduciaria Fidubancoop. La Fiscalía General de la Nación sí advirtió la existencia del verdadero folio de matrícula inmobiliaria 050-0163368 de 20 de diciembre de 1960 y la inexistencia de la cédula catastral R12499 que sirvió para el otorgamiento de la Escritura Pública 5357 de 4 de julio de 1973.
Se demostró, además que el terreno registrado en la Escritura 5802 de 1960 se dividió en 19 lotes, a los cuales les correspondieron los folios de matrícula 050-0040113848 al 050-0040113866. Tampoco aceptó el Consejo de Estado que la Escritura Pública 5357 de 4 de julio de 1973 corresponde a la tradición del folio 050S-815457 y su segregado 050S-40443947, aportados por la Fiscalía General de la Nación. No se notó, tampoco, que la matrícula 104 contiene una tradición del año 1990; así mismo, que el antecedente de la Escritura Pública 5357 de 4 de julio de 1973 es la Escritura Pública 6562 de 5 de diciembre de 1956, registradas en el folio de matrícula 50S-815457, el cual fue abierto el 6 de septiembre de 1984.
La Resolución 1265 de 1999 fabricó artificiosamente el nuevo folio de matrícula inmobiliaria 050S-163368, para incluir como antecedente la Escritura Pública 5357 de 1973, la cual deriva de la Escritura 6562 de 1984, cuyas fechas de registro conducen a “un absurdo en materia registral”, pues no es lógico que la escritura derivada se hubiera inscrito antes que la matriz.
No se advirtió, así, que las Escrituras 5357 y 5358 fueron otorgadas con base en una cédula catastral Radicación número: 25000-23-36-000-2013-02177-01(54045) Actor: Compañía Urbanizadora López y Suárez Ltda. Demandado: Nación- Rama Judicial Referencia: Reparación directa 8 inexistente -R12499-, por lo que las dos son falsas y no hay razón jurídica para que una de ellas se haya registrado en el folio 050-0163368.
Se dejaron de lado irregularidades relacionadas con las Escrituras Públicas 8159 de 31 de diciembre de 1988, 4508 de 13 de julio de 1989, 3558 de 19 de diciembre de 1988, 14321 de 24 de diciembre de 1988, y se desconoció que no aparecía prueba de los folios 050-40015071 al 050-40015105 y 050S-40015088 en el expediente administrativo; luego no podía afirmarse que estas se derivan del folio 050-0163368.
Existe error grave en la providencia atacada porque el título antecedente de la Escritura 14321 es la 3558 de 19 de diciembre de 1988 y no la 3558 de 21 de diciembre de 1988, toda vez que esta última no existe, tal como se especifica en la escritura aclaratoria 586 de la Notaría 27 de Bogotá y lo certificó el Notario 12 de Bogotá, de manera que la primera de las mencionadas no podía aparecer registrada en el folio 050-0163368.
La descripción del folio 050-0163368 se identificó siempre con el folio magnético grabado en el sistema de microfilmación -microficha de matrícula-, por lo que es falsa la afirmación que se hizo en la Resolución 1265 de 1999 sobre la falta de correspondencia entre esos documentos; así mismo, no se tuvo en cuenta el acta de visita especial de 9 de febrero de 1998, practicada por la Superintendencia de Notariado y Registro, en la que se dejó registro de los antecedentes de dicho folio.
El operador judicial tampoco notó que se encontraba demostrado que la única cédula catastral del folio 050-0163368 es la BS-381, según la certificación catastral 21100-6857 de 28 de junio de 2004, expedida por la coordinadora del grupo de mutaciones 1 de la división de conservación del Departamento Administrativo de Catastro. De otra parte, se obvió que la resolución 199001 de 14 de agosto de 1984, sobre la cual se sostuvo que la cédula catastral había sido incorporada con la inscripción de la Escritura Pública 5357 de 4 de julio de 1973, no existe, tal como lo certificó el Departamento Administrativo de Catastro Distrital en oficio 22600-859 de 23 de julio de 2004.
Tampoco se advirtió que la Resolución 1265 de 1999 identificó el predio San Jorge de 3257 metros cuadrados, con tres cédulas catastrales distintas, las R- 12449, B R 28239 y BS 28239, la última de las cuales no obra en los archivos de catastro. Radicación número: 25000-23-36-000-2013-02177-01(54045) Actor: Compañía Urbanizadora López y Suárez Ltda. Demandado: Nación- Rama Judicial Referencia: Reparación directa 9 Las sentencias de 31 de enero de 2003 y de 2 de mayo de 2011 incurrieron en error de derecho, por interpretación errónea del artículo 47 del Decreto 1250 de 1970, según el cual el registrador solo tiene facultad para reconstruir el documento perdido, pero no para cancelar inscripciones y crear un nuevo folio.
Según el artículo 40 de esa misma normativa, las causales para cancelar un acto de registro o inscripción son taxativas y se limitan a la presentación de prueba de la cancelación u orden judicial; sin embargo, esto no ocurrió en el presente asunto, lo cual también constituye un error de derecho. Si el registrador encontró que la matrícula inmobiliaria o la tradición allí inscrita mostraban actuaciones irregulares o delictuosas debió denunciar los hechos para que fueran materia de investigación y una vez producida la decisión judicial o el acto proveniente de las partes, podía proceder a cancelar los registros e inscripciones en orden a rehacer la tradición de los inmuebles involucrados. 2.
Trámite en primera instancia Mediante auto de 12 de febrero de 2014, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A inadmitió la demanda, para que se sirviera “aclarar lo pertinente, respecto del pago del arancel judicial, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1653 del 15 de julio de 2013” (fl. 121 c. n.° 1).
La parte actora no se pronunció al respecto. En proveído de 7 de abril de 2014, se admitió la demanda (fls. 123-124 c. n.° 1). Las notificaciones se efectuaron en debida forma (fls. 126-130 c. n.° 1). La Nación- Rama Judicial contestó la demanda de forma extemporánea1. En providencias de 22 de septiembre de 2014 y 26 de enero de 2015, se fijó fecha y hora para llevar a cabo la audiencia inicial (fl. 150 y 152 c. n.° 1).
El 18 de febrero de 2015, se celebró la audiencia inicial, en la cual se profirió sentencia (Cd anexo a fl.161A, acta fls. 155-161 c. ppal.). En el desarrollo de la diligencia se decretaron las pruebas aportadas por la parte actora, seguidamente se escucharon los alegatos de las partes. En esa oportunidad, la parte actora hizo un recuento de los hechos y del trámite procesal surtido en el proceso de nulidad y 1 La demanda se notificó electrónicamente el 29 de abril de 2014, por lo que el término para contestar la demanda vencía el 21 de julio de ese año; sin embargo, el escrito respectivo se radicó solo hasta el 11 de agosto de 2014, de forma extemporánea.
Radicación número: 25000-23-36-000-2013-02177-01(54045) Actor: Compañía Urbanizadora López y Suárez Ltda. Demandado: Nación- Rama Judicial Referencia: Reparación directa 10 restablecimiento del derecho, y resaltó que en la providencia cuestionada hubo una indebida valoración probatoria por lo que solicitó reconocer la existencia del error jurisdiccional (min. 21:00).
La parte demandada adujo que la actuación del registrador de instrumentos públicos fue adecuada y esclareció que no se dio una cancelación sino una exclusión de la anotación no. 1 para esclarecer la verdadera situación del predio implicado, por lo que solicitó negar las pretensiones de la demanda (min. 25:26). El Ministerio Público no se hizo presente en la audiencia. 3.
Sentencia de primera instancia Durante el curso de la audiencia inicial, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, profirió sentencia en la que resolvió: Primero: Se niegan las pretensiones de la demanda, de acuerdo con la parte considerativa de esta providencia. Segundo: Se fijan como agencias en derecho a favor de la Nación-Rama Judicial la suma de treinta y siete millones doscientos tres mil ciento noventa y cinco pesos ($37’203.195).
Tercero: La presente sentencia se notifica en estrados de conformidad con lo establecido en el artículo 202 del CPACA. A modo de introducción, se hizo un recuento jurisprudencial de los pronunciamientos proferidos por el Consejo de Estado, en torno a la responsabilidad del Estado por error judicial. Al abordar el caso concreto, se analizó si existió una indebida valoración probatoria y si se presentó una errónea interpretación del artículo 47 del Decreto 1250 de 1970, además de la falta de aplicación del artículo 40 de la misma normativa.
Luego de hacer referencia a los hechos de la demanda, se concluyó la inexistencia del error atribuido a la sentencia de 31 de enero de 2003. Se advirtió que los argumentos de la demanda se sustentaron en pruebas recaudadas dentro de una actuación penal, las cuales no fueron incorporadas al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho por cuanto dicha investigación penal fue posterior; además no se probó que las pruebas hubieran sido incorporadas al litigio contencioso administrativo.
En ese sentido, se descartó la existencia de error judicial por indebida valoración probatoria. Radicación número: 25000-23-36-000-2013-02177-01(54045) Actor: Compañía Urbanizadora López y Suárez Ltda. Demandado: Nación- Rama Judicial Referencia: Reparación directa 11 En cuanto al error de derecho, se analizaron las normas supuestamente vulneradas y se expuso que el Consejo de Estado interpretó el término “pérdida”, incorporado en el artículo 47 del Decreto 1250 de 1970, en sentido amplio, para entender que también comprende la existencia de un folio fraudulento o irregular, lo cual no constituye un yerro.
En lo que respecta al artículo 40 del Decreto 1250 de 1970 se hizo alusión a los argumentos de la sentencia de 31 de enero de 2003, en especial, a las razones por las cuales se consideró que no era aplicable esa norma, y se concluyó que no estaba acreditada la existencia de un error de derecho, en tanto se plasmaron las razones jurídicas para apartarse de la disposición legal.
Frente a la sentencia que resolvió el recurso extraordinario de súplica se adujo que no se elevó imputación concreta diferente a la analizada, por lo que no resultaba necesario efectuar un nuevo pronunciamiento. Finalmente, se puso de presente que la acción incoada no constituye una tercera instancia para analizar los argumentos del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, y se impuso condena en costas a favor de la parte demandada y en contra de la parte actora (Cd anexo a fl.161A, video no. 2). 4.
El recurso de apelación Inconforme con la anterior determinación, la parte demandante interpuso, de forma oportuna, recurso de apelación, el cual sustentó en los siguientes términos (fls. 162- 236 c. ppal.). Se equivocó el a-quo al decir que las pruebas del proceso penal son posteriores al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y, por ende, no podían ser tenidas en cuenta, pues lo que demuestran las decisiones del asunto penal es el error jurisdiccional, en tanto “los hechos y circunstancias alegadas ante el H. Consejo de Estado estaban plenamente demostrados, desde el expediente de la actuación administrativa 149-97”.
En la investigación penal se advirtió la responsabilidad que le asiste a los funcionarios de la Oficina de Registro de instrumentos Públicos de Bogotá, zona sur, por haber expedido la Resolución 1265- 99, “contraviniendo el orden jurídico, basándose en pruebas no aportadas e inobservando las allegadas a la actuación”. En efecto, se demostró que el oficio de 3 de junio de 1997, mediante el cual la Radicación número: 25000-23-36-000-2013-02177-01(54045) Actor: Compañía Urbanizadora López y Suárez Ltda. Demandado: Nación- Rama Judicial Referencia: Reparación directa 12 coordinadora de certificación de la oficina de registro involucrada informó que la Escritura Pública 5802 de 20 de diciembre de 1960 no había sido registrada, es falso, por cuanto la misma funcionaria se retractó en oficio de 26 de diciembre de 1997 e informó que dicha escritura sí había sido registrada, pese a lo cual el registrador de instrumentos públicos no suspendió la “falsa actuación administrativa 149-97, como era su deber legal”.
Dicha prueba es anterior a la sentencia tildada de errónea. Se transcribieron, nuevamente, los argumentos que habían sido invocados en la demanda, en relación con los medios de prueba allegados al expediente administrativo en el que fue expedida la Resolución 1265 de 1999 y los que obraron en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, así como algunas de las conclusiones a las que se llegó en la investigación penal adelantada en contra de dos funcionarios de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, zona sur.
Siguiendo con las razones de disenso, se afirmó que al proceso fue aportada copia del expediente penal en el que se hace relación a las pruebas que hicieron parte del dossier administrativo, entre esas, la Escritura Pública 5802 de 20 de diciembre de 1960, otorgada en la Notaría Segunda de Bogotá, el respectivo boletín catastral, el oficio de 8 de abril de 1999, expedido por el Departamento Administrativo de Catastro Distrital en el que informa que la cédula catastral BS-381 corresponde a la matrícula inmobiliaria 050-163368, el oficio 362-99 del jefe de la división jurídica de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, zona sur y la certificación no. 21100-685 de la coordinadora del grupo de mutaciones del Departamento Administrativo de Catastro Distrital, en el que se demuestra la existencia de la cédula catastral BS-381, así como el “real folio físico grabado en cartulina de la matrícula inmobiliaria 050-0163368” y copia autenticada de la Escritura Pública 5802 de 20 de diciembre de 1960.
Se reiteraron los reparos expuestos en la demanda, en cuanto a los medios de prueba que acreditaban el error en el que incurrió esta Corporación al proferir las sentencias de 31 de enero de 2003 y de 2 de mayo de 2011, haciendo especial referencia a las providencias de preclusión dictadas por el ente acusador en las investigaciones seguidas en contra de los señores Moisés López Bernal y Senén Ortiz Pérez.
Radicación número: 25000-23-36-000-2013-02177-01(54045) Actor: Compañía Urbanizadora López y Suárez Ltda. Demandado: Nación- Rama Judicial Referencia: Reparación directa 13 Se agregó que la oficina de registro presumió espurio el folio de matrícula 050- 163368 por cuanto el fotograma 163368 no coincidía con el documento que reposaba en físico en la Registraduría, lo cual habilitaba la reconstrucción del folio.
Al considerarse que la Escritura Pública 5802 de 1960 se refería a una cancelación de hipoteca, se tuvo por inexistente la escritura de venta del predio El Cerrito, porque “la Resolución 137 sin número y la Escritura Pública 5802 de 1960 nunca fueron registrados”, lo cual es errado. En efecto, no había lugar a cuestionar la autenticidad de esos documentos, dado que “no es lo mismo un título de dominio falso que un título de dominio no registrado”; por ende, no debió excluirse la anotación 1 del folio de matrícula aludido, pues ello “configura el ejercicio de la potestad de cancelación, más no de reconstrucción”.
Por lo demás, se recalcaron los alegatos plasmados en el escrito introductorio, en cuanto a las pruebas dejadas de valorar, la indebida aplicación del artículo 47 del Decreto 1250 de 1970 y la inobservancia del artículo 40 de la misma normativa, el daño patrimonial que sufrió la accionante; finalmente, se hizo alusión a la buena fe cualificada o exenta de culpa para notar que adquirió el predio en cuestión con base en la información que aparecía registrada en el folio de matrícula respectivo. 5.
El trámite en segunda instancia Mediante proveído de 6 de abril de 2015 se concedió el recurso de apelación presentado por la parte actora y en auto de 18 de junio de 2015, esta Corporación lo admitió (fls. 238 y 246 c. ppal.). Por auto de 15 de julio de 2015 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto (fl. 250 c. ppal.).
En esa oportunidad procesal ni las partes ni el Ministerio Público se pronunciaron. La parte actora, en memoriales de 21 de septiembre de 2015 y 11 de enero de 2018 (fls. 276 y 281-285 c. ppal.) solicitó informar el turno para fallo, así como indexar la cuantía estimada en la demanda, “debido a que el último peritazgo se hizo por un auxiliar de la justicia en el año 2001”, respectivamente, peticiones que fueron resueltas mediante autos de 8 de octubre de 2015 y 4 de abril de 2018 (fls. 277 y 297 c. ppal.). el 1º de noviembre de 2019, la parte actora solicitó proferir fallo y en Radicación número: 25000-23-36-000-2013-02177-01(54045) Actor: Compañía Urbanizadora López y Suárez Ltda. Demandado: Nación- Rama Judicial Referencia: Reparación directa 14 proveído de 6 de diciembre de 2019 se informó que el asunto será decidido en el turno correspondiente (fls. 356 y 357 c. ppal.).
III. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia, proferida el 18 de febrero de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A. Ello, en atención a la competencia funcional establecida en los artículos 1502 y 1523 del CPACA, teniendo en cuenta que la cuantía4 del proceso excede los quinientos salarios mínimos legales mensuales vigentes, para la época de la demanda5. 2 Artículo 150.
Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. “El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia.(…)”. 3 Artículo 152.
Competencia de los Tribunales Administrativos en primera instancia. “Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 6. De los de reparación directa, inclusive aquellos provenientes de la acción u omisión de los agentes judiciales, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
(…)”. 4 La demanda se radicó el 8 de agosto de 2013, en vigencia del CPACA, por lo que la cuantía está determinada por la pretensión mayor, sin tener en cuenta los perjuicios morales, salvo que éstos sean los únicos que se pidan, de conformidad con lo establecido en el artículo 157 de esa normativa, que en su tenor literal preceptúa: Artículo 157.
Competencia por razón de la cuantía. “Para efectos de competencia, cuando sea del caso, la cuantía se determinará por el valor de la multa impuesta o de los perjuicios causados, según la estimación razonada hecha por el actor en la demanda, sin que en ello pueda considerarse la estimación de los perjuicios morales, salvo que estos últimos sean los únicos que se reclamen.
En asuntos de carácter tributario, la cuantía se establecerá por el valor de la suma discutida por concepto de impuestos, tasas, contribuciones y sanciones. Para los efectos aquí contemplados, cuando en la demanda se acumulen varias pretensiones, la cuantía se determinará por el valor de la pretensión mayor. En las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho no podrá prescindirse de la estimación razonada de la cuantía, so pretexto de renunciar al restablecimiento.
La cuantía se determinará por el valor de las pretensiones al tiempo de la demanda, sin tomar en cuenta los frutos, intereses, multas o perjuicios reclamados como accesorios, que se causen con posterioridad a la presentación de aquella. Cuando se reclame el pago de prestaciones periódicas de término indefinido, como pensiones, la cuantía se determinará por el valor de lo que se pretenda por tal concepto desde cuando se causaron y hasta la presentación de la demanda, sin pasar de tres (3) años”. 5 La parte actora solicitó indemnización por los perjuicios materiales ocasionados con la falla del servicio en la que incurrió la Rama Judicial, estimados en $354.560’000.000, por concepto de daño emergente, y $435.125’604.858,41, por lucro cesante, para un total $744.063’917.160,32, cifras que aun consideradas individualmente, exceden el equivalente a 500 smlmv en el año 2013 ($294’750.000).
Radicación número: 25000-23-36-000-2013-02177-01(54045) Actor: Compañía Urbanizadora López y Suárez Ltda. Demandado: Nación- Rama Judicial Referencia: Reparación directa 15 2. Ejercicio oportuno de la acción Al tenor de lo previsto por el artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el medio de control de reparación directa deberá instaurarse “dentro del término de dos años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia”.
En el presente asunto, la responsabilidad patrimonial se hizo recaer en el error jurisdiccional evidenciado en: i) la sentencia de 31 de enero de 2003, mediante la cual la Sección Primera resolvió el recurso de apelación, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se pretendía la nulidad de la Resolución 1265 de 1999; y en la ii) la sentencia de 2 de mayo de 2011, mediante la cual se declaró infundado el recurso extraordinario de súplica interpuesto por la accionante.
Se acusó a las dos providencias de estar incursas en error jurisdiccional, por indebida valoración de los medios de prueba aportados al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, por indebida aplicación del artículo 47 del Decreto 1250 de 1970 y por desconocimiento de lo dispuesto en el artículo 40 de esa normativa. Aunque se interpuso recurso extraordinario de súplica contra la sentencia 31 de enero de 2003, lo cierto es que ese medio de impugnación, contemplado en el artículo 194 del Decreto 01 de 1984 -Código Contencioso Administrativo-, no afectó la ejecutoria de la sentencia suplicada y, en todo caso, procedía por la causal de “violación directa de normas sustanciales, ya sea por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de las mismas”, de manera que resultaba improcedente para cuestionar la valoración de las pruebas.
En esos términos, el cuestionamiento elevado en la demanda respecto a la sentencia de 31 de enero de 2003, mediante el cual se pretende atribuir responsabilidad a la administración de justicia a título de error jurisdiccional, no resulta oportuno, toda vez que la demanda se presentó solo hasta el 8 de agosto de 2013, cuando habían transcurrido más de diez años de haber sido proferida la Radicación número: 25000-23-36-000-2013-02177-01(54045) Actor: Compañía Urbanizadora López y Suárez Ltda. Demandado: Nación- Rama Judicial Referencia: Reparación directa 16 providencia acusada de ser errónea.
Por consiguiente, se declarará la caducidad del medio de control interpuesto, en lo que respecta a los yerros atribuidos a la sentencia de 31 de enero de 2003. En cuanto al error de derecho consistente en la incorrecta aplicación de los artículos 40 y 47 del Decreto 1250 de 1970, se tiene que aun cuando el recurso extraordinario de súplica no impidió la ejecución de la sentencia de 31 de enero de 2003, en el caso que se analiza la parte actora ejerció dicho medio exceptivo, precisamente, para que se analizara la posible violación, entre otras, de las normas sustanciales aludidas.
En esa medida, el defecto atribuido a la indebida aplicación de la norma sustancial se circunscribe a la sentencia de 2 de mayo de 2011, mediante la cual se encontró ajustada a derecho la interpretación normativa que realizó la Sección Primera del Consejo de Estado, en la providencia de 31 de enero de 2003. El fallo de 2 de mayo de 2011 fue notificado por edicto que permaneció fijado en la Secretaría General del Consejo de Estado, entre el 1º y el 3 de junio de 2011.
La parte actora solicitó la aclaración de la decisión, petición que se declaró improcedente en proveído de 25 de julio de 2011, notificado en estado del 5 de agosto de 2011. Así, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 331 del Decreto 1400 de 1970 -Código de Procedimiento Civil-, la ejecutoria del fallo se produjo el 10 de agosto de 20116.
El término de caducidad comenzó a correr al día siguiente, el 11 de agosto de 2011, y vencía dos años después, esto es, el 11 de agosto de 2013. La parte actora presentó solicitud de conciliación prejudicial el 8 de mayo de 2013, con lo cual se suspendió el término de caducidad por el tiempo que faltaba para que finalizara: 3 meses y 3 días.
El 26 de junio de 2013, la Procuraduría 85 Judicial I para Asuntos Administrativos de Bogotá expidió constancia en la que declaró agotado el requisito de procedibilidad, dado que la convocada no asistió a la audiencia programada y 6 La parte actora, también, propuso incidente de nulidad; sin embargo, dicho trámite no suspendió la ejecutoria del fallo de 2 de mayo de 2011.
Radicación número: 25000-23-36-000-2013-02177-01(54045) Actor: Compañía Urbanizadora López y Suárez Ltda. Demandado: Nación- Rama Judicial Referencia: Reparación directa 17 tampoco justificó su inasistencia (fls. 5-6 c. n.° 2). Reanudado el término de caducidad, éste se extendió hasta el 29 de septiembre de 2013. El 8 de agosto de 2013, la accionante radicó la demanda ante la Corte Suprema de Justicia, de forma oportuna (fl. 1 c. n.° 1).
Mediante auto de 26 de noviembre de 2013, esa Corporación declaró su falta de competencia para conocer de la acción y ordenó remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Como la demanda se presentó en tiempo, se concluye que no operó el fenómeno de la caducidad. Conforme a lo expuesto en este acápite, se precisa que la demanda se analizará por el error de derecho circunscrito a la indebida aplicación del artículo 47 del Decreto 1250 de 1970 y por desconocimiento de lo dispuesto en el artículo 40 de esa normativa, en la sentencia de 2 de mayo de 2011, por las razones expuestas por la parte recurrente.
El reproche relacionado con la indebida valoración probatoria (error de hecho) es extemporáneo y no será estudiado. La decisión que se adopta no transgrede el principio de la no reformatio in pejus, por cuanto la oportunidad de la demanda es un presupuesto procesal para el análisis del fondo del asunto y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 180 del CPACA -sin la reforma efectuada por la Ley 2080 de 2021-, comporta una excepción que puede ser declarada de oficio en cualquier estado del proceso. 3.
Legitimación en la causa La sociedad Compañía Urbanizadora López y Suárez Ltda. se encuentra legitimada para asumir la parte activa de la litis, por cuanto fungió como demandante en el proceso en el cual se profirió la decisión que se tilda de errónea. A la Rama Judicial le asiste legitimación en la causa por pasiva, toda vez que en la demanda se atribuyó la producción del daño antijurídico a dos sentencias proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Radicación número: 25000-23-36-000-2013-02177-01(54045) Actor: Compañía Urbanizadora López y Suárez Ltda. Demandado: Nación- Rama Judicial Referencia: Reparación directa 18 4. Error jurisdiccional. Marco normativo y jurisprudencial La jurisprudencia de la Sala, proferida con anterioridad a la Constitución de 1991, distinguía entre la actividad propiamente judicial y las actuaciones administrativas de la jurisdicción. Se admitía la responsabilidad del Estado por los daños que se causaran en el ejercicio de actuaciones administrativas, bajo el régimen de falla del servicio7; sin embargo, en relación con la actividad jurisdiccional, se consideraba que la única responsabilidad que podía surgir guardaba relación con la actuación personal del juez, en los términos previstos por el artículo 40 del Código de Procedimiento Civil, cuando hubiera obrado con error inexcusable.
Así, la actividad judicial se consideraba una carga que los ciudadanos estaban en la obligación de soportar, por el hecho de vivir en sociedad y como garantía de los principios de la cosa juzgada y la seguridad jurídica; en esa medida, los efectos que de ésta se derivaran no tenían la virtualidad de comprometer patrimonialmente a la administración. Con la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991 se incluyó, en el artículo 90, la cláusula general de la responsabilidad del Estado, en los siguientes términos: Artículo 90.
El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste.
La disposición constitucional al contemplar, de manera genérica, la responsabilidad del Estado por la acción u omisión de sus agentes, aceptó la posibilidad de demandar los daños ocasionados por la administración de justicia8, incluidas las actuaciones desplegadas por los particulares investidos de facultades jurisdiccionales; así como las de los empleados, agentes y auxiliares de la justicia9. 7 En este supuesto se encuentran los actos de los secuestres que ocasionaran grave deterioro a los bienes o la sustracción de títulos o bienes que se encontraran bajo la custodia de las autoridades judiciales.
Sentencias del 10 de noviembre de 1967, expediente 868; 31 de julio de 1976, expediente 1808 y del 24 de mayo de 1990, expediente 5451. 8 Ver sentencia de 13 de diciembre de 2001, expediente 12915 y del 5 de agosto de 2004, expediente 14358. 9 Sentencia de 22 de noviembre de 2001, exp. 13164, C.P. Ricardo Hoyos Duque. Radicación número: 25000-23-36-000-2013-02177-01(54045) Actor: Compañía Urbanizadora López y Suárez Ltda. Demandado: Nación- Rama Judicial Referencia: Reparación directa 19 La Ley 270 de 199610 -vigente al momento en el que se profirió la providencia señalada de contener error- reguló la responsabilidad patrimonial del Estado por el ejercicio de la función jurisdiccional.
En el artículo 65 se estableció, concretamente, que el Estado respondería por el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, por el error jurisdiccional y por la privación injusta de la libertad. En los artículos 66, 68 y 69 se definieron los tres supuestos, bajo el siguiente tenor: Artículo 66. Error jurisdiccional. Es aquel cometido por una autoridad investida de facultad jurisdiccional, en su carácter de tal, en el curso de un proceso, materializado a través de una providencia contraria a la ley.
Artículo 68. Privación injusta de la libertad. Quien haya sido privado injustamente de la libertad podrá demandar al Estado reparación de perjuicios. Artículo 69. Defectuoso funcionamiento de la administración de justicia. Fuera de los casos previstos en los artículos 66 y 68 de esta ley, quien haya sufrido un daño antijurídico, a consecuencia de la función jurisdiccional tendrá derecho a obtener la consiguiente reparación. Con fundamento en las normas transcritas, la jurisprudencia contencioso administrativa mantuvo la diferencia entre la actividad propiamente judicial, reservada a las providencias por medio de las cuales se declarara o hiciera efectivo el derecho subjetivo, y la responsabilidad por el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia que se siguió predicando de las demás actuaciones judiciales necesarias para adelantar el proceso o la ejecución de las providencias jurisdiccionales, sin que hicieran parte de ella las de interpretar y aplicar el derecho11.
En cuanto al error jurisdiccional, la Sala aclaró que éste no se reduce a la “vía de hecho”, ni se identifica con las llamadas por la Corte Constitucional “causales de procedibilidad”, sino que corresponde a un defecto sustantivo y/o fáctico. El error judicial que da lugar a la reparación de perjuicios es toda disconformidad de la decisión del juez con el marco normativo que regula el tema de la decisión, incluida la valoración probatoria que corresponda realizar.
Debe, además, estar contenido en una providencia que de manera normal o anormal ponga fin al proceso y su 10 Publicada en el Diario Oficial 42.745 de 15 de marzo de 1.996. 11 Sentencia del 22 de noviembre de 2001, expediente No. 13164. Radicación número: 25000-23-36-000-2013-02177-01(54045) Actor: Compañía Urbanizadora López y Suárez Ltda. Demandado: Nación- Rama Judicial Referencia: Reparación directa 20 análisis se efectúa en conjunto con los demás actos procesales12.
El yerro en la providencia se configura por la valoración abiertamente equivocada de los medios probatorios aportados al proceso o por la inobservancia de un elemento normativo decisivo y con incidencia en el caso, que conlleva a la incorrecta aplicación de la disposición jurídica y, por tanto, a proferir una decisión judicial contraria al ordenamiento jurídico.
Ciertamente, la providencia judicial debe ser contraria a derecho, “bien porque surja de una inadecuada valoración de las pruebas (error de hecho), de la falta de aplicación de la norma que corresponde al caso concreto o de la indebida aplicación de la misma (error de derecho)”13. Ahora bien, el artículo 67 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia consagró los presupuestos de procedibilidad del error jurisdiccional, y el artículo 70 de la misma normativa dispuso los eventos que dan lugar a la eximente de responsabilidad denominada culpa exclusiva de la víctima.
Las normas en comento establecen lo siguiente: Artículo 67. Presupuestos del error jurisdiccional. El error jurisdiccional se sujetará a los siguientes presupuestos: 1. El afectado deberá haber interpuesto los recursos de ley en los eventos previstos en el artículo 70, excepto en los casos de privación de la libertad del imputado cuando ésta se produzca en virtud de una providencia judicial. 2.
La providencia contentiva de error deberá estar en firme. Artículo 70. El daño se entenderá como debido a culpa exclusiva de la víctima cuando ésta haya actuado con culpa grave o dolo, o no haya interpuesto los recursos de ley. En estos eventos se exonerará de responsabilidad al Estado. Se desprende de las disposiciones aludidas que el cargo de imputación enmarcado en el error jurisdiccional está condicionado a que la providencia acusada de ser errónea se encuentre en firme y contra la misma se hubieren interpuestos los recursos de ley, salvo en los casos de privación de la libertad del imputado.
Así 12 Sentencia de 5 de diciembre de 2007, expediente 15128. 13 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 14 de agosto de 2008, exp. 16594, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. En el mismo sentido, sentencia de 12 de octubre de 2017, exp. 35337, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. Radicación número: 25000-23-36-000-2013-02177-01(54045) Actor: Compañía Urbanizadora López y Suárez Ltda. Demandado: Nación- Rama Judicial Referencia: Reparación directa 21 mismo, prosperará la excepción de culpa exclusiva de la víctima cuando resulte acreditado que la víctima actuó con culpa grave o dolo o cuando no interpuso los recursos de ley.
En cuanto al agotamiento de los recursos procedentes, ha indicado la Sala que deben entenderse como “los medios ordinarios de impugnación de las providencias, es decir, aquellos que no sólo permiten el examen limitado de la decisión con el objeto de corregir los errores de toda clase, tanto de hecho como jurídicos, sino que pueden interponerse sin sujeción a las rígidas causales que operan para los extraordinarios, los que adicionalmente requieren para su trámite la presentación de una demanda”14.
La inobservancia de dicha carga exime de responsabilidad a la administración, por cuanto en ese caso el perjuicio estaría dado por la negligencia del afectado, no por el error contenido en la providencia. Así lo explicó la Corte Constitucional, en sentencia C-037 de 5 de febrero de 199615, mediante la cual estudió la constitucionalidad del artículo 70 de la Ley 270 de 1996 y lo declaró condicionalmente exequible, bajo las siguientes previsiones: Este artículo contiene una sanción por el desconocimiento del deber constitucional de todo ciudadano de colaborar con el buen funcionamiento de la administración de justicia (Art. 95-7 C.P.), pues no sólo se trata de guardar el debido respeto hacia los funcionarios judiciales, sino que también se reclama de los particulares un mínimo de interés y de compromiso en la atención oportuna y diligente de los asuntos que someten a consideración de la rama judicial.
Gran parte de la responsabilidad de las fallas y el retardo en el funcionamiento de la administración de justicia, recae en los ciudadanos que colman los despachos judiciales con demandas, memoriales y peticiones que, o bien carecen de valor o importancia jurídica alguno, o bien permanecen inactivos ante la pasividad de los propios interesados.
Por lo demás, la norma bajo examen es un corolario del principio general del derecho, según el cual "nadie puede sacar provecho de su propia culpa". La norma, bajo la condición de que es propio de la ley ordinaria definir el órgano competente para calificar los casos en que haya culpa exclusiva de la víctima, será declarada exequible. 14 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 14 de agosto de 2008, exp.16594, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.
En el mismo sentido, ver: sentencia del 22 de noviembre de 2001, exp.13164, C.P. Ricardo Hoyos Duque. 15 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Radicación número: 25000-23-36-000-2013-02177-01(54045) Actor: Compañía Urbanizadora López y Suárez Ltda. Demandado: Nación- Rama Judicial Referencia: Reparación directa 22 5. Caso concreto Corresponde a la Sala determinar si la sentencia de 2 de mayo de 2011 incurrió en error de derecho por la interpretación inadecuada del artículo 47 del Decreto 1250 de 1970 y por la inobservancia de lo dispuesto en el artículo 40 de esa misma normativa.
Para resolver el asunto, se abordarán los siguientes tópicos, en su orden: i) se hará alusión a lo resuelto en las providencias de 31 de enero de 2003 y de 2 de mayo de 2011. Si bien se declaró la caducidad de la demanda en lo que respecta a la atribución de responsabilidad que se elevó frente a la sentencia de 31 de enero de 2003, para estudiar el cargo de indebida aplicación de la norma sustancial, achacado a la providencia de 2 de mayo de 2011, se hace necesario analizar el contenido de la decisión que se controló en esa oportunidad, ii) se precisará el alcance del principio de interpretación normativa del que gozan los jueces, y iii) se decidirá el recurso. 5.1.
La sentencia de 31 de enero de 2003 La Sección Primera del Consejo de Estado profirió sentencia de segunda instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con el número 25000-23-24-000-2000-00127-02, mediante la cual confirmó el fallo de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda (fls. 27-66 c. n.° 2), con base en las consideraciones que a continuación se resumen.
Los actos de registro constituyen verdaderos actos administrativos en la medida en que contienen una manifestación de la voluntad de la administración que produce efectos jurídicos. Como el Decreto 1250 de 1970 contiene sus propias reglas en materia de corrección o cancelación del registro o inscripción de un título, acto o documento, no se requería el consentimiento expreso y escrito del titular, a diferencia de la exigencia contenida en el artículo 73 del CCA para la revocatoria de los actos de carácter particular y concreto.
Luego de hacer alusión a los antecedentes que aparecen registrados en el folio de matrícula inmobiliaria no. 050-163368, se concluyó que dicho folio “no reflejaba antes de la expedición de los actos acusados la verdadera situación jurídica del predio San Jorge, con base en el cual se abrió, ya que en aquel aparecían la descripción, cabida y linderos de un predio diferente, esto es, El Cerrito”.
Por lo Radicación número: 25000-23-36-000-2013-02177-01(54045) Actor: Compañía Urbanizadora López y Suárez Ltda. Demandado: Nación- Rama Judicial Referencia: Reparación directa 23 anterior, la administración inició actuación para exhibir el estado jurídico del predio con base en el cual se abrió el folio aludido, como lo prevé el artículo 82 del Decreto 1250 de 1970, pues dicho número no había sido asignado al predio El Cerrito, “sino que el mismo fue sustituido, hecho que fue puesto en conocimiento de la Fiscalía”.
Se indicó que la Escritura Pública 5802 de 1960 anexa al proceso refiere que los contratantes son mayores de 50 años; sin embargo, dicho hecho fue desvirtuado; adicionalmente, en declaración rendida por el hermano del aparente vendedor, señor Daniel Durán Blanco, quien para ese momento había fallecido, se aseguró que él nunca fue propietario de algún inmueble en Bosa; así mismo, se probó que tampoco le fue adjudicado el bien por un resguardo indígena, como menciona la escritura aludida, según informó el Incora.
Se hizo mención, también, al memorando de 1º de julio de 1997, en el cual la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, dijo que los datos del libro y página de registro no son verdaderos, por cuanto corresponden a un registro distinto. En cuanto a la aplicación de las disposiciones del Decreto 1250 de 1970 se efectuó el siguiente razonamiento: Con base en el anterior material probatorio y teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 47 del Decreto Ley 1250 de 1970, según el cual la administración procederá a reconstruir el folio de matrícula inmobiliaria con base en el duplicado del mismo que se conserve en el archivo, o en su defecto con fundamento en los documentos auténticos y anotaciones que se encuentren en la propia oficina o en poder de los interesados, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá Zona Sur, a fin de que la matrícula núm. 050- 163368 exhibiera el estado jurídico del bien respectivo, mediante los actos acusados llevó a cabo la reconstrucción del mismo, para lo cual tuvo que excluir algunas anotaciones y adecuar otras, sin que pueda entenderse en el caso sub judice que dichas exclusiones constituyen una cancelación, como lo pretende hacer ver la demandante, pues lo cierto es que al no haber sido nunca registrada la Escritura Pública 5802 de 20 de diciembre de 1960 de la Notaría 2ª de Bogotá, como tampoco el antecedente citado en dicha escritura, esto es, la Resolución 137, según la cual se adjudicó el bien a Daniel Durán Blanco, mal puede hablarse de la cancelación de un registro inexistente, dado que, se reitera, al predio denominado El Cerrito no se le asignó el número 050-163368, pues el mismo lo fue en el año 1973 para el predio San Jorge.
En consecuencia, si bien esta Corporación ha sostenido en diversas providencias que la prueba de la cancelación del respectivo título o acto, o la orden judicial en tal sentido (artículo 40 del Decreto Ley 1250 de 1970), “son estas unas causales taxativas de cancelación del acto de registro o inscripción, que el Registrador de Instrumentos Públicos tiene la obligación legal de Radicación número: 25000-23-36-000-2013-02177-01(54045) Actor: Compañía Urbanizadora López y Suárez Ltda. Demandado: Nación- Rama Judicial Referencia: Reparación directa 24 respetar, so pena de que su acto quede viciado de nulidad”, en tratándose en el asunto examinado de la inexistencia del registro de la Escritura Pública núm. 5802 de 20 de diciembre de 1960 de la Notaría 2ª de Bogotá para el predio denominado El Cerrito, fuerza concluir que la exclusión de la anotación 01 del folio de matrícula inmobiliaria 050-163368 no puede equipararse en el presente caso a una cancelación, pues no es posible cancelar lo que no existe.
De otra parte, como lo afirma la recurrente, es cierto que antes de la iniciación de la actuación administrativa 149 de 1997 en los folios de matrícula inmobiliaria de que dan cuenta los actos acusados no aparecía anotación alguna sobre limitación de propiedad, pero también lo es que, precisamente, dado que tales folios no reflejaban el real estado jurídico del bien, como lo exige el artículo 82 del Decreto Ley 1250 de 1970, la Administración procedió a reconstruir el folio matriz, esto es, el 050-163368 perteneciente en realidad al predio San Jorge, de lo cual se derivaron las modificaciones y adecuaciones respecto de los demás folios originados en la segregación de los lotes El Cerrito y San Jorge, tal y como se evidencia en la Resolución 1265 de 1999.
Además, no puede perderse de vista que el Registrador de Instrumentos Públicos tiene como función la guarda de la fe pública, razón por la cual detectada la inexistencia del registro de la Escritura 5802 de 1960, con base en el artículo 47 del Decreto Ley 1250 de 1970, procedió a adoptar las decisiones acusadas. Ahora bien, el artículo 44 del Decreto Ley 1250 de 1970 prescribe que “por regla general ningún título o instrumento sujeto a registro o inscripción surtirá efectos respecto a terceros, sino desde la fecha de aquel”, razón por la cual al no haberse nunca inscrito la Escritura 5802 de 1960 de la Notaría 2ª de Bogotá en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos no le quedaba a ésta alternativa distinta a la de colocar en la sexta columna de los folios de matrícula inmobiliaria derivados del supuesto registro de la Escritura 5802 de 1960, la anotación “falsa tradición, transferencia de derecho incompleto o sin antecedente propio art. 7 numeral 6 Dcto. 1250/70”. 5.2.
La sentencia de 2 de mayo de 2011 Contra la anterior decisión, la accionante presentó recurso extraordinario de súplica, en el que alegó la violación directa por falta de aplicación de los artículos 1, 2, 6, 13, 29, 31, 58, 83, 85, 228, 229 y 230 de la Constitución Política, 1, 2, 3, 36, 73, 84 del Código Contencioso Administrativo, 1766 del Código Civil y 187 y 267 del Código de Procedimiento Civil; por aplicación indebida e interpretación errónea de los artículos 35, 39, 40, 45, 47 y 82 del Decreto-Ley 1250 de 1970.
La Sala Especial Transitoria de Decisión No. 1A declaró infundado el recurso extraordinario, en sentencia de 2 de mayo de 2011 (fls. 67-99 c. n.° 2). En primer Radicación número: 25000-23-36-000-2013-02177-01(54045) Actor: Compañía Urbanizadora López y Suárez Ltda. Demandado: Nación- Rama Judicial Referencia: Reparación directa 25 lugar, señaló que el objeto de ese mecanismo judicial no se dirige a lograr el reexamen del acervo probatorio para obtener conclusiones fácticas distintas a la que obtuvo el fallador de instancia, sino que tiene por fin la confrontación directa entre el contenido u objeto de la sentencia y la norma invocada como violada.
Al abordar el caso concreto se indicó que “la argumentación más fuerte del recurso está sentada en criticar la valoración probatoria”, lo cual no es procedente a través de la súplica invocada; sin embargo, como también se alegó la aplicación indebida y la interpretación errónea de las reglas específicas del régimen del registro de instrumentos públicos, se examinó el asunto en ese aspecto.
Se descartó el estudio de los artículos 1, 31, 85, 228, 229 y 230 de la Constitución Política; así como los artículos 1, 3 y 36 del Código Contencioso Administrativo; 187 del Código de Procedimiento Civil; 45, 46 y 82 del Decreto-Ley 1250 de 1970, y 25 de la Resolución 4174 de 1984, por cuanto no se consideró la violación de esas normas en la demanda del proceso ordinario.
Se explicó que las normas constitucionales, en principio, no pueden ser ordinariamente objeto de violación directa y en el caso analizado no se sustentaron cargos específicos de violación de los artículos de la Constitución, en la medida en la que no fueron objeto de inaplicación, aplicación indebida o de interpretación errónea. En cuanto a la inobservancia del artículo 73 del CCA se reiteró que esa norma no resultaba aplicable, por cuanto al existir norma especial, contenida en el Decreto 1250 de 1970, era esa la que debía observarse y, en esa medida, las competencias de cancelación, corrección y reconstrucción de las anotaciones y folios no estaban sujetas a las previsiones del artículo 73 del CCA.
“Y no siempre ha de exigirse el permiso previo del beneficiario de un registro apócrifo cuando nadie razonablemente estaría en condiciones de permitir que se corrija una situación que podría perjudicarle frente a las relaciones jurídicas que ha entablado con terceros”. Se agregó que el reproche de violación de los artículos 35, 39, 40 y 47 del Decreto- Ley 1250 de 1970, por interpretación errónea y aplicación indebida, no se explicó adecuadamente.
No obstante, se puso de presente que la norma en la que se fundamentó la sentencia fue, en esencia, el artículo 47 del citado decreto. El problema jurídico que se resolvió en la sentencia cuestionada se circunscribió a determinar si el Registrador de Instrumentos Públicos de Bogotá, zona sur, era Radicación número: 25000-23-36-000-2013-02177-01(54045) Actor: Compañía Urbanizadora López y Suárez Ltda. Demandado: Nación- Rama Judicial Referencia: Reparación directa 26 competente para reconstruir el folio de matrícula, “cuya pérdida asumió que ocurrió por suplantación fraudulenta del folio original”.
Se consideró acertada la argumentación del fallo suplicado, en cuanto consideró que la exclusión de algunas anotaciones del folio de matrícula no implicaba cancelar el registro o la inscripción de un título o acto, y el acto que desconoce la anotación corresponde a un acto de reconstrucción, por lo que era viable dar aplicación al artículo 47 del Decreto 1250 de 1970 y era impertinente aplicar el artículo 40 de esa disposición normativa, porque esa última norma se refiere a la cancelación de registros reputados auténticos o válidos.
Se explicó que de conformidad con los artículos 740 y 745 del Código Civil, la tradición es un modo de adquirir el dominio y, para su validez, requiere de un título traslaticio de dominio como la venta, permuta, donación, etc., con las solemnidades que exija la ley. La tradición de bienes inmuebles está sujeta a solemnidad, según los artículos 756 y 759 del Código Civil.
Seguidamente, se afirmó que en Colombia, el derecho de propiedad sobre inmuebles se consolida con la inscripción del título en la oficina de registro respectiva. Para ese efecto se creó el sistema de registro de instrumentos públicos cuyas reglas fundamentales están en el Decreto-Ley 1250 de 1970. Los registradores, en su labor, certifican quién es el dueño de un bien determinado, por lo que es preciso establecer el alcance de las normas que los facultan para reconstruir folios, índices o libros de matrícula inmobiliaria o para cancelar los respectivos registros e inscripciones.
El vocablo “pérdida” incluido en el artículo 47 del Decreto 1250 de 1970, en el entender de la Sala Transitoria, hace alusión a la carencia o privación del folio índice o del libro de registro que alguna vez hubo. Para efectos del ejercicio de la potestad de reconstruir el folio, el índice o el libro, no es relevante identificar las circunstancias de la pérdida del folio o registro, sino el hecho mismo de la pérdida o extravío o confusión. Continuando con el análisis normativo, se indicó que el artículo 40 del mismo decreto establece que el registrador podrá cancelar un registro o inscripción cuando se le presente la prueba de la cancelación del respectivo título o acto, o la orden Radicación número: 25000-23-36-000-2013-02177-01(54045) Actor: Compañía Urbanizadora López y Suárez Ltda. Demandado: Nación- Rama Judicial Referencia: Reparación directa 27 judicial en tal sentido; por otra parte, el artículo 39 ibidem define que la cancelación es el acto por el cual se deja sin efecto el registro o inscripción. En las dos funciones, la de reconstruir o cancelar folios, el registrador funge “como un mero testigo autorizado y profesional de los hechos y de los actos jurídicos”.
“Tratándose de la facultad de reconstrucción, es menester responder el siguiente interrogante: ¿se está ante una pérdida o carencia de un folio, índice o libro, cuando la autoridad de registro se enfrenta a no propiamente al extravío de títulos sino a la creación fraudulenta de un folio o registro o libro y, por ende, a la adulteración de la situación jurídica de un inmueble en perjuicio de terceros y de la misma fe pública?”.
La Sala Transitoria consideró que sí, porque el vocablo “pérdida” debe entenderse en un sentido amplio, “esto es, aun en caso de que fraudulentamente se hubiera antepuesto un folio o un registro para crear la existencia fraudulenta de un inmueble o trastocar su tradición”. Agregó el fallo que, además, la matrícula inmobiliaria, destinada a la inscripción de actos, contratos y providencias que impliquen la constitución, declaración, aclaración, adjudicación, modificación, limitación, gravamen, medida cautelar, traslación o extinción del dominio u otro derecho real o principal o accesorio de bienes raíces, está identificado con un código indicativo del orden interno de cada oficina, por lo que si el folio físico desaparece o se pierde, el registrador debe reconstruirlo, así como debe hacerlo cuando la pérdida deviene de una suplantación de folios.
Se consideró, así, que “no solo una interpretación gramatical sino finalística de la norma, permite colegir que los registradores tienen competencia para reconstruir folios de matrícula inmobiliaria que hayan sido adulterados o suplantados. Por eso, esa reconstrucción debe hacerse con fundamento en los documentos auténticos y anotaciones que se encuentren en la propia oficina o en poder de los interesados.
De esa manera se garantiza la aplicación del artículo 2° del C.C.A. en cuanto prescribe que los funcionarios tendrán en cuenta que la actuación administrativa tiene por objeto el cumplimiento de los cometidos estatales como lo señalan las leyes. Por lo anterior, de manera acertada, la Sección Primera del Consejo de Estado, en la sentencia suplicada, sostuvo que mal puede hablarse de la cancelación de un registro inexistente, cuando en el proceso obran pruebas que dan cuenta de que ciertos títulos o actos exhibidos por la parte actora nunca fueron Radicación número: 25000-23-36-000-2013-02177-01(54045) Actor: Compañía Urbanizadora López y Suárez Ltda. Demandado: Nación- Rama Judicial Referencia: Reparación directa 28 registrados legalmente.
Y también fue acertada la sentencia en cuanto concluyó que el Registrador sí tenía competencia para efectuar la reconstrucción desanotando anotaciones y registros sin sustento o equívocos”. Por último, se anotó que la violación de los artículos 84 del CCA; 1766 del Código Civil; 267 del CPC; y 35 a 39 del Decreto-Ley 1250 de 1970 no fue suficientemente sustentada en el recurso extraordinario, por lo que no se requería análisis al respecto, pues la sentencia suplicada se fundamentó en la aplicación del artículo 47 del Decreto-Ley 1250 de 1970. 5.3.
Facultad de interpretación normativa por parte de los jueces Los jueces gozan de autonomía e independencia para el ejercicio de sus funciones. En sus providencias “sólo están sometidos al imperio de la ley”, conforme a los artículos 228 y 230 de la Constitución Política; sin embargo, ello no implica una aplicación mecánica de la ley -lo cual tornaría inane la existencia del juez16- sino una labor de interpretación del ordenamiento jurídico en aras de determinar cuál es la disposición jurídica aplicable al caso y cuáles son los efectos que de ella se derivan, con el objetivo principal de lograr la concreción de la justicia material.
La Corte Constitucional, en sentencia C-836 de 9 de agosto de 200117, al estudiar la exequibilidad del artículo 4º de la Ley 169 de 1896, relativo a la creación de doctrina probable por parte de la Corte Suprema de Justicia, se refirió a la tarea de interpretación de la norma, en los siguientes términos: [L]a función creadora del juez en su jurisprudencia se realiza mediante la construcción y ponderación de principios de derecho, que dan sentido a las instituciones jurídicas a partir de su labor de interpretación e integración del ordenamiento positivo.
Ello supone un grado de abstracción o de concreción respecto de normas particulares, para darle integridad al conjunto del ordenamiento jurídico y atribuirle al texto de la ley un significado concreto, 16 En sentencia C-083 de 1995, M.P. Ciro Angarita Barón, la Corte Constitucional efectuó el siguiente razonamiento: “Lo primero digno de destacarse en la teoría de Cossio, es que subraya el hecho innegable de que el juez constituye un momento esencial del derecho, puesto que la vocación inherente a las normas jurídicas generales es la aplicación. Más fácil se concibe un sistema jurídico sin legislador que sin jueces, puesto que sin la posibilidad de proyectar la norma sobre el caso concreto, el derecho deja de ser lo que es.
A diferencia de las otras normas que simplemente se observan o no, las normas jurídicas se aplican, ha dicho Kelsen en su propósito de discernir el derecho de los demás sistemas reguladores de la conducta humana. El juez no puede menos que fallar, halle o no en el ordenamiento elementos que le permitan justificar su decisión”. 17 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
Radicación número: 25000-23-36-000-2013-02177-01(54045) Actor: Compañía Urbanizadora López y Suárez Ltda. Demandado: Nación- Rama Judicial Referencia: Reparación directa 29 coherente y útil, permitiendo encausar este ordenamiento hacia la realización de los fines constitucionales. Por tal motivo, la labor del juez no puede reducirse a una simple atribución mecánica de los postulados generales, impersonales y abstractos consagrados en la ley a casos concretos, pues se estarían desconociendo la complejidad y la singularidad de la realidad social, la cual no puede ser abarcada por completo dentro del ordenamiento positivo.
De ahí se derivan la importancia del papel del juez como un agente racionalizador e integrador del derecho dentro de un Estado. Lo anterior implica que la función de los jueces está enmarcada en los límites que establece la Carta Política, dentro de los que se encuentra el deber de todas las autoridades de la República, de “asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares” (art. 2)18.
Dada, así, la importancia de la función judicial para alcanzar los valores y principios constitucionales, el juez competente es libre y autónomo para aplicar e interpretar la ley, pero no le está dado apartarse de ella ni aplicar reglas que no se deriven de su texto. Para armonizar las garantías superiores y la libertad en el ejercicio judicial se han previsto mecanismos de control que buscan combatir la arbitrariedad.
Dentro de esos medios se encuentra la acción de tutela, procedente para examinar la labor interpretativa del juez y advertir la existencia del denominado defecto sustantivo, cuyo fundamento es la interpretación normativa contraria a la Constitución19; y el recurso extraordinario de casación en la jurisdicción ordinaria, el cual contempla las causales de violación directa e indirecta de la ley sustancial (causales 1ª y 2ª de casación).
De otra parte, mediante el medio de control de reparación directa es viable atribuir responsabilidad al Estado por los perjuicios derivados del error jurisdiccional que puede ocurrir, por ejemplo, por interpretación errónea, falta de aplicación o indebida aplicación de la norma procedente (error de derecho). 18 “Esta función creadora del juez en su jurisprudencia se realiza mediante la construcción y ponderación de principios de derecho, que dan sentido a las instituciones jurídicas a partir de su labor de interpretación e integración del ordenamiento positivo.
Ello supone un grado de abstracción o de concreción respecto de normas particulares, para darle integridad al conjunto del ordenamiento jurídico y atribuirle al texto de la ley un significado concreto, coherente y útil, permitiendo encausar este ordenamiento hacia la realización de los fines constitucionales. Por tal motivo, la labor del juez no pueda reducirse a una simple atribución mecánica de los postulados generales, impersonales y abstractos consagrados en la ley a casos concretos, pues se estarían desconociendo la complejidad y la singularidad de la realidad social, la cual no puede ser abarcada por completo dentro del ordenamiento positivo”.
Corte Constitucional, sentencia C-836 de 9 de agosto de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 19 En sentencia T-462 de 2003, la Corte Constitucional sostuvo que una decisión judicial incurre en un defecto sustantivo por indebida interpretación, cuando “a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada)”.
Radicación número: 25000-23-36-000-2013-02177-01(54045) Actor: Compañía Urbanizadora López y Suárez Ltda. Demandado: Nación- Rama Judicial Referencia: Reparación directa 30 El criterio para calificar de errónea una determinada interpretación normativa, en el ejercicio de la labor judicial, está dada en términos de razonabilidad.
Así, cuando la interpretación de una norma aparece debidamente razonada y sustentada no se considera incorrecta, salvo que sea contraria a la Constitución o aparezca caprichosa o arbitraria, de suerte que la revisión que se haga de dicha labor hermenéutica, por parte de otra autoridad judicial, no estará dirigida a demostrar que existe una “mejor interpretación”, sino a verificar si esta es plausible y concuerda con los mandatos superiores.
Esta Sala, en sentencia de 11 de octubre de 202120, se refirió al error de derecho para indicar lo siguiente: [C]onviene precisar que el error de derecho se estructura cuando el juez desborda los principios de autonomía e independencia en la interpretación y aplicación de las normas jurídicas, incurriendo en i) una infracción directa, por abstención y/u omisión del operador judicial en la aplicación de una norma que era aplicable y necesaria para la resolución del caso concreto, ii) una interpretación errónea, producida por dar un alcance, contenido y/o sentido que no le corresponde a una norma idónea para resolver el asunto y con ello se afecta la decisión adoptada; y/o iii) una aplicación indebida de la ley, mediante el empleo de preceptos que no corresponden a la situación fáctica objeto de litis o porque se le otorga una consecuencia jurídica no contemplada para hacerle producir efectos distintos a los contemplados por la ley.
Todo lo cual tiene la incidencia suficiente para mutar la decisión tomada por el operador judicial y puede estructurarse bajo las premisas de “no aplicó, interpretó mal y aplicó mal la ley material”21. Además, precisa la Sala en esta oportunidad que, la infracción, la interpretación errónea o la aplicación indebida de la ley, debe ser manifiesta, esto es, que no haga necesaria la elaboración de complejos y soportados juicios de valor acerca de las posibles interpretaciones admisibles o del sentido que la doctrina y la jurisprudencia han dado a una norma de derecho, pues de lo que se trata es de verificar con la simple lectura de la providencia, uno de los vicios antes anotados.
No se trata, por lo mismo, siquiera de valorar la justeza de la decisión, pues en este campo la acción del juez de la responsabilidad está vedada. La Sala ha considerado, además, que el error consistente en una decisión contraria a derecho y/o violatoria de la ley no debe configurar, necesariamente, una vía de hecho, en la medida en la que el artículo 90 de la Constitución Política ordena 20 Rad. 2012-00467-01(52270), M.P. José Roberto Sáchica Méndez. 21 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia de 8 de mayo de 2020, exp. 51.674.
Radicación número: 25000-23-36-000-2013-02177-01(54045) Actor: Compañía Urbanizadora López y Suárez Ltda. Demandado: Nación- Rama Judicial Referencia: Reparación directa 31 indemnizar todo daño antijurídico ocasionado por la acción u omisión de agentes del Estado, sin considerar el aspecto volitivo del operador judicial. La jurisprudencia ha reconocido que existen eventos en los que la norma jurídica aplicable permite varias hipótesis de interpretación22, entre las cuales el juez puede escoger una de ellas en virtud de la autonomía e independencia que le asisten, siempre que cumpla con la carga argumentativa suficiente para exponer clara y razonadamente los fundamentos jurídicos que justifican la decisión, caso en el cual no habría lugar a la configuración del error judicial como consecuencia de un yerro de derecho.
El error de derecho se estructura, entonces, cuando el juez desborda los principios de autonomía e independencia23 en la interpretación y aplicación de las normas jurídicas, porque incurre en una infracción directa, una interpretación errónea y/o una aplicación indebida de la ley, con incidencia suficiente para mutar la decisión tomada por el operador judicial24. 22 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 26 de julio de 2012, exp. 22581, M.P.: Danilo Rojas Betancourth.
En el mismo sentido, sentencia de 27 de abril de 2006, exp. 14837, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. 23 Además de los mandatos contenidos en los artículos 228 y 230 de la Constitución Política, a los que ya se hizo referencia, la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, en el artículo 5°, prevé la autonomía e independencia de la Rama Judicial en el ejercicio de su función constitucional y legal de administrar justicia y dispone que ningún superior jerárquico administrativo o jurisdiccional podrá insinuar, exigir, determinar o aconsejar a un funcionario judicial las decisiones o criterios que deba adoptar en sus providencias. 24 La Sala, en sentencia de 8 de mayo de 2020, en el proceso con radicado 2011-00651-01(51674), explicó que “las características de la violación de la ley pueden estructurarse bajo las premisas de ‘no aplicó, interpretó mal y aplicó mal la ley material’, así: a) La infracción directa debe ser entendida como la abstención y/o omisión del operador judicial en la aplicación de una norma que era aplicable y necesaria para la resolución del caso concreto.
Esto supone que el error encuentra sustento de manera directa en la carga que la misma ley impone al juez de conocimiento de apreciar las normas, para efectos de que desate la litis, por virtud del principio iura novit curia. b) La interpretación errónea encuentra sustento en la aplicación de una norma que resulta jurídicamente idónea para resolver el asunto sometido a la decisión del operador jurídico, pero éste le da un alcance, contenido y/o sentido que no le corresponde, lo cual afecta la decisión que se toma. c) La aplicación indebida se refiere a la utilización de preceptos que no resultan pertinentes y/o necesarios para resolver el caso concreto y que podrían cambiar la decisión tomada por el operador jurídico, bien porque se distorsiona el contenido de hecho establecido en la norma para hacerlo aplicable a la litis, o porque se le otorga una consecuencia jurídica no contemplada para encuadrarlo en el análisis de la providencia, esto es, se le hace producir efectos distintos a los contemplados por la ley”.
Radicación número: 25000-23-36-000-2013-02177-01(54045) Actor: Compañía Urbanizadora López y Suárez Ltda. Demandado: Nación- Rama Judicial Referencia: Reparación directa 32 5.4. Decisión del recurso de apelación Corresponde a la Sala establecer si en la sentencia de 2 de mayo de 2011 se desconocieron los artículos 40 y 47 del Decreto 1250 de 1970.
El recurso de apelación se centró en exponer las razones por las cuales sí era viable valorar las pruebas aludidas en el proceso penal que se aportó al litigio, por ser anteriores a las providencias cuestionadas en la demanda; a su vez, se reiteraron los argumentos expuestos en el libelo introductorio. En lo que respecta al error de derecho alegado, se tiene que la parte actora, a lo largo del proceso, ha insistido en que el artículo 40 del Decreto 1250 de 1970 no fue aplicado, por cuanto se confirmó la legalidad de la Resolución 1265 de 1999 pese a que en ésta se ordenó la cancelación de la anotación no. 1 del folio de matrícula inmobiliaria 050-163368, sin que hubiera mediado orden judicial o prueba de la cancelación de ese acto.
Se adujo, también, que se interpretó erradamente el artículo 47 de esa normativa, porque el registrador de instrumentos públicos estaba facultado para reconstruir el folio aludido pero no para cancelar inscripciones y crear un nuevo folio. Las normas señaladas de haber sido transgredidas eran del siguiente tenor25: Artículo 40. El Registrador procederá a cancelar un registro o inscripción cuando se le presente la prueba de la cancelación del respectivo título o acto, o la orden judicial en tal sentido.
Artículo 47. En caso de pérdida de folio, índice o libro de registro, se procederá a su reconstrucción con base en el duplicado del mismo que se conserve en el archivo, o en su defecto, con fundamento en los documentos auténticos y anotaciones que se encuentren en la propia oficina o en poder de los interesados. De la simple lectura del fallo atacado se aprecia que las disposiciones en cuestión no fueron desconocidas ni interpretadas de forma incorrecta, como sugiere la accionante.
En la sentencia de 31 de enero de 2003, la Sección Primera del Consejo de Estado, luego del análisis del material probatorio, concluyó que la Escritura Pública 5802 de 20 de diciembre de 1960 de la Notaría Segunda de Bogotá no había sido registrada y mostraba un contenido dudoso, lo cual implicaba la reconstrucción 25 El Decreto 1250 de 1970 fue derogado por el artículo 104 de la Ley 1579 de 2012.
Radicación número: 25000-23-36-000-2013-02177-01(54045) Actor: Compañía Urbanizadora López y Suárez Ltda. Demandado: Nación- Rama Judicial Referencia: Reparación directa 33 del folio de matrícula inmobiliaria número 050-1633868, para aclarar sus antecedentes y exhibir el verdadero estado jurídico del bien registrado, en atención a lo dispuesto en los artículos 47 y 82 del Decreto 1250 de 1970.
Se aclaró, expresamente, que las exclusiones ordenadas no implicaban una cancelación, pues no es dable cancelar lo que no existe y, por esa misma razón, no había lugar a aplicar el artículo 40 del decreto señalado. En el fallo de 2 de mayo de 2011, mediante el cual se resolvió el recurso extraordinario de súplica interpuesto por la parte actora, se explicó por qué la interpretación que efectuó la Sección Primera de esta Corporación frente a las citadas disposiciones del Decreto 1250 de 1970 fue acertada.
Se compartió, en esa ocasión, la viabilidad de acudir a la figura de la reconstrucción del folio y no a la cancelación, partiendo del hecho de la inexistencia del registro de la Escritura Pública 5802 de 1960, la cual servía supuestamente de antecedente al folio de matrícula implicado; adicionalmente, se precisó que la cancelación recaía sobre registros reputados auténticos o válidos, situación que no se presentaba en el caso bajo análisis.
La Sala Especial Transitoria de Decisión No. 1A se ocupó de ilustrar sobre la tradición -como modo de adquirir el dominio-, la finalidad de las inscripciones que realizan las oficinas de registro y la labor encomendada a los registradores. Se interpretó el vocablo “pérdida”, incluido en el artículo 47 del Decreto 1250 de 1970 y se expuso que ésta no se predicaba únicamente respecto del extravío o carencia física de un folio u acto, sino que se extendía a los casos de creación fraudulenta del registro o la adulteración de la situación jurídica del inmueble.
Para soportar la idea, se hizo alusión a la interpretación finalística de la norma, más allá de su significado gramatical, y se concluyó que el sentido otorgado a la norma por parte del juez de la nulidad y restablecimiento del derecho se ajustaba a derecho. Sin entrar a determinar si los supuestos que encontró acreditados la Sección Primera del Consejo de Estado responden al material probatorio aportado al proceso de nulidad y restablecimiento derecho, lo cual no es del resorte de esta Sala, deviene diáfana la observancia de los artículos 40 y 47 del Decreto 1250 de 1970 en la providencia de 2 de mayo de 2011, al punto que se hizo expresa alusión a estos para soportar la inexistencia de una violación directa de esas normas sustanciales, mediante una exposición que resulta aceptable y razonable.
Radicación número: 25000-23-36-000-2013-02177-01(54045) Actor: Compañía Urbanizadora López y Suárez Ltda. Demandado: Nación- Rama Judicial Referencia: Reparación directa 34 En efecto, habiéndose expuesto en el recurso extraordinario de súplica los mismos reparos que se analizan en esta ocasión, la evaluación del análisis interpretativo efectuado en la sentencia de 31 de enero de 2003 ya se llevó a cabo y se concluyó que el alcance dado a las normas del Decreto 1250 de 1970 no desbordó los límites legales y constitucionales.
No se trata, entonces, de una inobservancia de la norma por parte de la Sala que profirió el fallo materia de análisis en este proceso, como afirmó la accionante, sino de su simple inconformidad con la interpretación que se otorgó a los artículos 40 y 47 del Decreto 1250 de 1970, por parte tanto de la Sección Primera como de la Sala Especial Transitoria de Decisión No. 1A del Consejo de Estado, pese a haberse explicado con suficiencia las razones que llevaron a dar el alcance otorgado a esas normas.
En esta providencia se expuso la necesidad de fundamentar el error de derecho que se alega en la demanda, mediante una explicación clara y precisa de la supuesta violación que se predica. En el presente asunto, el alegato de la accionante se atuvo a considerar la literalidad de las disposiciones normativas señaladas de haber sido desconocidas, sin informar por qué en su criterio son equivocadas las explicaciones dadas frente al alcance que se otorgó a los artículos 40 y 47 del Decreto 1250 de 1970, lo cual supone una escasa labor argumentativa y demostrativa de la imputación jurídica realizada a la pasiva.
Empero, si bien la interesada omitió explicar las razones por las cuales considera inaceptable la interpretación realizada por la Sala Especial Transitoria de Decisión No. 1A, lo cierto es que insiste en afirmar que las normas en cuestión fueron desconocidas por cuanto de su texto no se deriva la aplicación que le fue otorgada, debiéndose en su criterio abordar la normativa en su sentido textual, por lo que se procederá a revisar si, en efecto, se dio un alcance incorrecto a las disposiciones legales.
Al descender en la hermenéutica efectuada frente a las normas en comento, se observa que ésta aparece debidamente sustentada y se muestra razonable y acorde a la realidad fáctica que se encontró probada. Ciertamente, la labor probatoria que adelantó la Sección Primera de esta Corporación en la sentencia de 31 de enero de 2003, la cual se reitera no es objeto de análisis en esta providencia y tampoco lo fue en sede del recurso extraordinario de súplica, evidenció una situación anómala con las inscripciones del folio de matrícula inmobiliaria 050-163368, concretamente, por Radicación número: 25000-23-36-000-2013-02177-01(54045) Actor: Compañía Urbanizadora López y Suárez Ltda. Demandado: Nación- Rama Judicial Referencia: Reparación directa 35 cuanto se encontró que pese a haber sido abierto para el predio denominado “San Jorge”, en anotación posterior se hizo relación a otro terreno, de nombre El Cerrito, sin que existiera antecedente para ello, pues la supuesta Escritura Pública 5802 de 20 de diciembre de 1960 que le dio origen nunca fue registrada.
En ese sentido, observa la Sala que, como la situación advertida, esto es, la inexistencia del registro del acto que servía de antecedente a una anotación, constituía una situación extraordinaria que no contemplaba un tratamiento particular en la regulación aplicable, le correspondía al operador judicial interpretar el Estatuto del Registro de Instrumentos Públicos vigente -Decreto 1250 de 1970-, para establecer si la actuación emprendida por el registrador de instrumentos públicos implicado se ajustó a derecho.
El alcance que se dio a las normas revisadas fue fijado, entonces, como un deber en el ejercicio de la labor judicial y no como una mera potestad, con el fin último de lograr la justicia material; en esa tarea, la Sala Especial Transitoria de Decisión No. 1A hizo uso de las facultades de autonomía e independencia de las que goza, sin que sus conclusiones merezcan reproche alguno en esta instancia, pues lo cierto es que verificó la regulación normativa aplicable al asunto y justificó debidamente los motivos que llevaron a confirmar la interpretación realizada en la sentencia suplicada, en la cual se optó por hacer uso de la figura de la reconstrucción y no de la cancelación del folio o acto.
Cabe resaltar que la accionante no puso de presente -y la Sala tampoco lo advierte- una prohibición legal para otorgar el alcance fijado al artículo 47 del Decreto 1250 de 1970 ni una interpretación restringida señalada por vía constitucional, que hubieren limitado la libertad hermenéutica desplegada por la sala que profirió la sentencia materia de estudio.
Se concluye de lo anterior, que la decisión censurada no está afectada por error jurisdiccional, lo que impone confirmar la sentencia de primera instancia. Por último, se reitera que el error jurisdiccional no constituye una vía alternativa para lograr un nuevo análisis de los aspectos que fueron materia de estudio en procesos anteriores, con miras a variar lo resuelto en esas sedes, pues el juicio al que conduce el ejercicio del medio de control de reparación directa tiene como Radicación número: 25000-23-36-000-2013-02177-01(54045) Actor: Compañía Urbanizadora López y Suárez Ltda. Demandado: Nación- Rama Judicial Referencia: Reparación directa 36 presupuesto la intangibilidad de la cosa juzgada que reviste a la providencia judicial, por lo que su propósito se dirige a reparar los daños antijurídicos que se hubieran ocasionado en el desarrollo de la función de administración de justicia. 6.
Condena en costas El recurso de apelación fue interpuesto el 3 de marzo de 2015, por tanto, la norma aplicable, en materia de costas, es el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, sin la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021. Esto, por cuanto, de conformidad con el artículo 86 de esa última normativa, la reforma procesal prevalece sobre las anteriores normas de procedimiento; no obstante, “los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones”.
El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que, salvo que se ventile un interés público, en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por el procedimiento civil. El artículo 361 del CGP prevé que las costas están integradas por la totalidad de expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho.
Para su liquidación, se observa lo señalado en el artículo 366 ibídem, según el cual, corresponde al magistrado sustanciador fijar las agencias en derecho, aunque se litigue sin apoderado, y a la Secretaría de la Sección liquidar los demás gastos procesales. La Sección Tercera, concretamente, ha insistido en que la condena en costas opera en los casos señalados por la ley y no requiere, para su establecimiento, de un análisis subjetivo en torno a la conducta de las partes26. 26 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 6 de febrero de 2020, exp. 2015-02685-01(62826), M.P. Marta Nubia Velásquez Rico.
Radicación número: 25000-23-36-000-2013-02177-01(54045) Actor: Compañía Urbanizadora López y Suárez Ltda. Demandado: Nación- Rama Judicial Referencia: Reparación directa 37 Para establecer las agencias en derecho, la Sala se remite a lo establecido en el artículo 6°, numeral 3.1.3 del Acuerdo 1883 de 26 de junio de 2003, expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, que dispone la tarifa de agencias en derecho, en segunda instancia, en hasta el cinco por ciento (5%) del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia. En el caso de la referencia, la Rama Judicial actuó a través de apoderado, para contestar la demanda.
Así, atendiendo a la naturaleza, calidad y gestión desarrollada por la entidad, se tasará a su favor, por concepto de agencias en derecho, el equivalente al 0.5% de las pretensiones27, esto es, la suma de tres millones setecientos veinte mil trescientos diecinueve pesos ($3’720.319). En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR probada, de oficio, la excepción de caducidad respecto a la atribución de responsabilidad que se elevó en la demanda frente a la sentencia de 31 de enero de 2003, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado.
SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia de 18 de febrero de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, en atención a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Condenar en costas a la parte actora. Por concepto de agencias en derecho se fija, a favor de la Rama Judicial, la suma de tres millones setecientos veinte mil trescientos diecinueve pesos ($3’720.319).
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo. 27 En la demanda se estimaron los perjuicios en $744.063’917.160,32. Radicación número: 25000-23-36-000-2013-02177-01(54045) Actor: Compañía Urbanizadora López y Suárez Ltda. Demandado: Nación- Rama Judicial Referencia: Reparación directa 38 Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Aclaración de voto Firmado electrónicamente MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO VF