Radicado: 11001-03-24-000-2022-00088-00 Demandante: EPS Sanitas S.A.S. 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., once (11) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 11001 03 24 000 2022 00088 00 Demandante: EPS SANITAS S.A.S. Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Y OTRO ADECÚA Y REMITE POR COMPETENCIA I.

ANTECEDENTES La EPS Sanitas S.A.S., actuando por conducto de apoderado, promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y para ello formuló las siguientes pretensiones: “(…) A. Pretensiones referidas a la metodología general establecida por el MS para el cálculo de los presupuestos máximos para las vigencias 2020 y 2021 PRIMERA: Que es nula, total o parcialmente, la Resolución 205 de 2020 expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social.

PRIMERA SUBSIDIARIA: Que es parcialmente nula la Resolución 205 de 2020 y en particular, sus artículos 11, 12, 13 y 18, y el Anexo Técnico, expedidos por el Ministerio de Salud y Protección Social. SEGUNDA: Que es nula, total o parcialmente, la Resolución 2454 de 2020 y su Anexo Radicado: 11001-03-24-000-2022-00088-00 Demandante: EPS Sanitas S.A.S. 2 Técnico, expedidos por el Ministerio de Salud y Protección Social.

TERCERA: Que es nulo el artículo 2 de la Resolución 43 de 2021, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social. CUARTA: Que es nula, total o parcialmente, la Resolución 586 de 2021, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social. CUARTA SUBSIDIARIA: Que es parcialmente nula la Resolución 586 de 2021 y en particular, sus artículos 11, 12 y 14.3; expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social.

QUINTA: Que es nula, total o parcialmente, la Resolución 593 de 2021 y su Anexo Técnico, expedidos por el Ministerio de Salud y Protección Social. SEXTA: Que es nula, total o parcialmente, la Resolución 1645 de 2021 y su Anexo Técnico, expedidos por el Ministerio de Salud y Protección Social. SÉPTIMA: Que es nula, total o parcialmente, la Resolución 2260 de 2021 y su Anexo Técnico, expedidos por el Ministerio de Salud y Protección Social.

B. Pretensiones referidas a la indebida asignación a EPS SANITAS del presupuesto máximo para las vigencias 2020 y 2021 mediante actos administrativos de carácter particular y concreto. OCTAVA: Que se decrete la nulidad parcial de la Resolución 206 de 2020, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, en lo que corresponde al presupuesto máximo para la vigencia 2020 asignado a EPS SANITAS S.A.S. tanto para el régimen contributivo como para el régimen subsidiado.

NOVENA: Que se decrete la nulidad parcial de la Resolución 2459 de 2020, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, en lo que corresponde al presupuesto máximo ajustado para EPS SANITAS S.A.S. Radicado: 11001-03-24-000-2022-00088-00 Demandante: EPS Sanitas S.A.S. 3 DÉCIMA: Que se decrete la nulidad de la Resolución 1753 de 2021, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, relativa al presunto ajuste definitivo del presupuesto máximo para EPS SANITAS S.A.S. para el régimen contributivo durante la vigencia de 2020.

DÉCIMA PRIMERA: Que, como consecuencia del acogimiento de las pretensiones octava y/o novena y/o décima, y a título de restablecimiento del derecho, se ordene al MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL y/o a la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ADRES-, reconocer a EPS SANITAS S.A.S. la suma de COP $691.179.656.964 como presupuesto máximo para la vigencia 2020 o aquella que resulte probada, por concepto de los servicios y tecnologías no PBS suministrados a los usuarios que no fueron con cargo a la UPC.

DÉCIMA SEGUNDA: Que, como consecuencia del acogimiento de las pretensiones octava y/o novena y/o décima y/o décima primera y, a título de restablecimiento del derecho, se condene al MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL y/o a la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ADRES- a pagar a EPS SANITAS S.A.S. la suma de COP$76.395.234.306 por concepto de la diferencia entre el presupuesto máximo asignado y ajustado para la vigencia 2020 y aquel que se debió reconocer por concepto de los servicios y tecnologías no PBS suministrados a los usuarios que no fueron con cargo a la UPC.

DÉCIMA TERCERA: Que se decrete la nulidad del artículo 3 de la Resolución 43 de 2021, Radicado: 11001-03-24-000-2022-00088-00 Demandante: EPS Sanitas S.A.S. 4 expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, en lo que corresponde al presupuesto máximo asignado a EPS SANITAS S.A.S. para el régimen contributivo.

DÉCIMA CUARTA: Que se decrete la nulidad parcial de la Resolución 594 de 2021, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, en lo que corresponde al presupuesto máximo asignado a la EPS SANITAS S.A.S. para el régimen contributivo en la vigencia 2021. DÉCIMA QUINTA: Que se decrete la nulidad de la Resolución 2294 de 2021, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, relativa al ajuste parcial del presupuesto máximo para EPS SANITAS S.A.S. para el régimen contributivo durante la vigencia 2021 DÉCIMA SEXTA: Que, como consecuencia del acogimiento de las pretensiones décima tercera y/o décima cuarta y/o décima quinta, y a título de restablecimiento del derecho, se ordene al MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL y/o a la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ADRES- reconocer a EPS SANITAS S.A.S. la suma de COP $987.311.408.276 como presupuesto máximo para la vigencia 2021 o aquella que resulte probada, por concepto de los servicios y tecnologías en salud no PBS suministrados a los usuarios que no fueron con cargo a la UPC.

DÉCIMA SÉPTIMA: Que, como consecuencia del acogimiento de las pretensiones décima tercera y/o décima cuarta y/o décima quinta y/o décima sexta y, a título de restablecimiento del derecho, se condene al MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL y/o a la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ADRES- a pagar a EPS SANITAS Radicado: 11001-03-24-000-2022-00088-00 Demandante: EPS Sanitas S.A.S. 5 S.A.S. la suma de COP$207.670.783.380 con corte al 31 de octubre de 2021 o aquella que resulte probada al final de la vigencia, por concepto de la diferencia entre el presupuesto máximo asignado y ajustado para la vigencia 2021 y aquel que se debió reconocer por concepto de los servicios y tecnologías no PBS suministrados a los usuarios que no fueron con cargo a la UPC.

C. Pretensiones subsidiarias referidas a la ejecución de la metodología para el cálculo de los presupuestos máximos para la vigencia 2020 y 2021. En caso de no acogerse las pretensiones del acápite B anterior, solicito se declaren y acojan las siguientes: DÉCIMA OCTAVA: Que se declare que la operación administrativa instrumentada por el MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL y ejecutada por la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ADRES- para el cálculo de los presupuestos máximos para EPS SANITAS S.A.S. fue insuficiente para compensar los costos facturados por las IPS, Proveedores y Gestor Farmacéutico para financiar los servicios y tecnologías en salud no financiados con cargo a la UPC, para las vigencias 2020 y 2021.

DÉCIMA NOVENA: Que, como consecuencia de la anterior pretensión, se declaren responsables al MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL y a la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ADRES-, por el daño causado a la EPS SANITAS S.A.S., correspondiente a aquellos valores que se deben pagar para las vigencias 2020 y 2021 por concepto de servicios y tecnologías en salud no financiados con cargo a la UPC y que no han sido cubiertos por el Radicado: 11001-03-24-000-2022-00088-00 Demandante: EPS Sanitas S.A.S. 6 presupuesto máximo, al resultar este insuficiente.

VIGÉSIMA: Que, como consecuencia de la pretensión décima novena, se condene al MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL y a la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ADRES- a pagar a EPS SANITAS S.A.S. la suma de COP $76.395.234.306 pesos colombianos o la suma que resulte probada, por concepto del déficit de presupuesto máximo necesario para cubrir los servicios y tecnologías en salud no financiados con cargo a la UPC durante la vigencia 2020.

VIGÉSIMA PRIMERA: Que, como consecuencia de la pretensión décima novena, se condene al MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL y a la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ADRES- a pagar a EPS SANITAS S.A.S. la suma de COP $207.670.783.380 pesos colombianos con corte a 31 de octubre de 2021 o la suma que resulte probada al final de la vigencia, por concepto del déficit de presupuesto máximo necesario para cubrir los servicios y tecnologías en salud no financiados con cargo a la UPC durante la vigencia 2021.

D. Pretensiones comunes a todas las pretensiones anteriores VIGÉSIMA SEGUNDA: Que, como consecuencia del acogimiento de cualquier pretensión condenatoria, se declare y condene al MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL y/o a la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD -ADRES-, al pago a favor de EPS SANITAS S.A.S., de los intereses moratorios causados a la tasa máxima legal reconocida por la ley y/o los intereses que el Consejo de Radicado: 11001-03-24-000-2022-00088-00 Demandante: EPS Sanitas S.A.S. 7 Estado encuentre efectivamente causados y hasta el momento en que se haga el pago.

VIGÉSIMA TERCERA: Que, como consecuencia del acogimiento de cualquier pretensión condenatoria y, en subsidio de la pretensión vigésima segunda, se declare y condene al MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL y/o a la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD -ADRES-, al pago a favor de EPS SANITAS S.A.S., de las sumas reconocidas debidamente indexadas desde la fecha de su causación y hasta el momento en que se haga el pago.

VIGÉSIMA CUARTA: Que en caso de anularse todos o alguno de los actos administrativos de que trata la presente demanda, se dejen en firme los pagos que hasta la fecha ha recibido EPS SANITAS S.A.S. por concepto de presupuestos máximos por parte de ADRES y/o del MINISTERIO DE SALUD. (…)” (mayúsculas y negrillas originales, subrayas ajenas).

Para sustentar las pretensiones, la parte actora adujo: “(…) El MS y la ADRES han diseñado y ejecutado una política pública manifiestamente deficiente para reconocer y pagar a las Entidades Promotoras de Salud (EPS) y/o Entidades Obligadas a Compensar (“EOC”), los costos en que ellas incurren o resultan obligadas para financiar los servicios y tecnologías en salud que no se encuentran cubiertos por la Unidad de Pago por Capitación (“UPC”)1, esto es, para aquellos servicios y tecnologías que no están incluidos en el Plan de Beneficios en Salud (“PBS”).

Al esquema normativo que regula este fenómeno se lo denominó anfibológicamente como “presupuesto máximo” y, por medio de este, se modificó, para 1 Cita en texto: “La Unidad de Pago por Capitación –UPC– es el valor anual que se reconoce por cada uno de los afiliados al sistema de salud para cubrir las prestaciones del Plan Básico de Salud en los regímenes contributivo y subsidiado”.

Radicado: 11001-03-24-000-2022-00088-00 Demandante: EPS Sanitas S.A.S. 8 algunas tecnologías y servicios, el mecanismo de pago conocido como “recobros”. La nueva metodología de presupuestos máximos entró en vigor en el año 2020 y ha sido modificada en varias ocasiones desde entonces. Fue instrumentada mediante actos administrativos mixtos abiertamente ilegales (la Resolución 205 de 2020, la Resolución 2454 de 2020, el artículo 2 de la Resolución 43 de 2021, la Resolución 586 de 2021, la Resolución 593 y la Resolución 1645 de 2021, expedidas todas por el MS) y, respecto de cada EPS, se han proferido actos administrativos particulares en los que se definen los valores específicos a reconocer o ajustar por concepto de presupuesto máximo, los cuales son presupuestalmente insuficientes y, por tanto, también ilegales (las Resoluciones 206 de 2020, 2459 de 2020, el artículo 3 de la Resolución 43 de 2021, la Resolución 594 de 2021 y la Resolución 1753 de 2021, todas expedidas por el MS).

(…) Adicionalmente, se han presentado ejecuciones materiales de la metodología por parte del MS y la ADRES que, en conjunto con los actos administrativos demandados, han afectado severamente el flujo de recursos del SGSSS, con las implicaciones y afectaciones en la liquidez de las IPS, proveedores y gestor farmacéutico que de ello deriva.

En concreto, la reglamentación y aplicación del sistema de presupuestos máximos ha creado un déficit para EPS SANITAS para la vigencia 2020 de COP$76.395.234.306 (tras los ajustes realizados) y para la vigencia 2021 un déficit total proyectado a 31 de diciembre de 2021 de COP $207.670.783.380 (tras los ajustes realizados). Es un punto axial de esta controversia entender que, independientemente de la adopción de la metodología de “presupuestos máximos”, la responsabilidad del pago de los servicios y tecnologías de salud no financiadas con la UPC recae exclusivamente en el Estado y, por ese simple hecho, cualquier déficit del Sistema debe ser asumido íntegramente por él. Pretender trasladar esa carga a EPS SANITAS, como lo ha hecho el MS y la ADRES, ha significado una ruptura del principio de equilibrio financiero propio del Sistema de Salud y de la igualdad ante las cargas públicas, creando con ello un daño anormal y especial, conceptualmente equiparable también a una conducta expropiatoria.

Esta sencilla descripción del problema jurídico revela la conexidad vital de todas las pretensiones que se formulan en la presente demanda, la cual versa sobre el mismo objeto, la misma causa, las mismas partes y se soporta en una comunidad probatoria inescindible (…)”. (subrayas ajenas) Radicado: 11001-03-24-000-2022-00088-00 Demandante: EPS Sanitas S.A.S. 9 La demanda fue radicada vía correo electrónico en esta Corporación el 7 de febrero de 20222 y correspondió a este despacho por acta del mismo día3.

II. CONSIDERACIONES La Sala Unitaria, en punto a determinar si a esta Corporación le corresponde conocer del asunto, analizará (i) la aplicación de la teoría de los móviles y finalidades al caso concreto; (ii) la estimación razonada de la cuantía y, por último, se pronunciará sobre (iii) la decisión a adoptar. 2.1. La aplicación de la teoría de los móviles y finalidades al caso concreto Como lo ha dicho esta Corporación4, desde el primer Código Contencioso Administrativo, esto es, la Ley 130 de 1913, se estableció un control contencioso contra los actos de las corporaciones o empleados administrativos, a través de las acciones de nulidad y de lesividad, ésta última referida a revisar dichos actos “en el concepto de ser lesivos de derechos civiles”, caso en el cual procedía a petición de quienes tuvieran interés en ello5.

En la Ley 167 de 1941, segundo Código Contencioso Administrativo, se estructuraron de manera más clara las acciones, denominándolas de nulidad y de plena jurisdicción, correspondientes a los contenciosos 2 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 24 000 2022 00088 00. 3 Visto en el índice 1 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 24 000 2022 00088 00. 4 Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. Manuel Santiago Urueta Ayola. Sentencia del 4 de marzo del 2003. Radicación: 11001-03- 24-000-1999-05683-02 (IJ-030). Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR. 5 Así lo ha explicado este despacho, entre otros, en el auto del 11 de mayo de 2021. Expediente radicación nro. 11001 03 24 000 2016 00556 00.

Radicado: 11001-03-24-000-2022-00088-00 Demandante: EPS Sanitas S.A.S. 10 objetivo y subjetivo, y en el Decreto 01 de 1984, tercer Código Contencioso Administrativo, se regularon las dos acciones denominándolas de nulidad simple y de nulidad y restablecimiento del derecho. Al respecto, esta Corporación sostuvo que dichas acciones se diferenciaban, entre otros aspectos, por la titularidad de su ejercicio, en tanto que la de nulidad se trata de una acción pública, abierta a todas las personas, cuyo ejercicio no necesita de un abogado, mientras que la de nulidad y restablecimiento está condicionada a la existencia de un interés, de manera que podrá ejercerla quien considere que su derecho ha sido lesionado y requiere del derecho de postulación; en cuanto a la procedibilidad, está vinculada directamente con los móviles determinantes de la acción, así6: “(…) la teoría de los móviles y finalidades encuentra su formulación acabada en la sentencia de agosto 10 de 1961, tomo LXIII, núms. 392- 396, p. 202), con ponencia de CARLOS GUSTAVO ARRIETA ALANDETE, en donde se dijo: ¨No es la generalidad del ordenamiento impugnado el elemento que determina la viabilidad del contencioso popular de anulación. Son los motivos determinantes de la acción y las finalidades que a ella ha señalado la ley, los elementos que sirven para identificarla jurídicamente y para calificar su procedencia. los únicos motivos determinantes del contencioso popular de anulación son los de tutelar el orden jurídico y la legalidad abstracta contenida en esos estatutos superiores, y que sus finalidades son las de someter la administración pública al imperio del derecho objetivo.

(…) la Corporación reiteró y precisó la doctrina de 1961, al introducir la idea de “pretensión litigiosa”, como elemento de distinción entre las dos acciones. Se dijo en esa oportunidad, en auto de 8 de agosto de 1972, Mag. Pon. Dr. HUMBERTO MORA, que las acciones de nulidad y de plena jurisdicción se distinguían en el sentido de que la primera buscaba la tutela del orden jurídico abstractamente considerado, sobre la base del principio de jerarquía normativa, lo cual originaba un proceso que, en principio, no llevaba implicado un litigio o contraposición de pretensiones; en tanto que la segunda, tenía por objeto la garantía de derechos privados, vulnerados por actuaciones de la administración, lo cual se lograba mediante el restablecimiento del derecho o el resarcimiento del daño”.

(Se destaca) Tal posición jurisprudencial, conservada por varios años, fue recogida en la Ley 1437 de 2011, en donde, además, se precisó que el medio de 6 Ibidem. Radicado: 11001-03-24-000-2022-00088-00 Demandante: EPS Sanitas S.A.S. 11 control de nulidad procedía contra los actos generales, y el de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos particulares.

También positivizó los criterios jurisprudenciales señalados, relacionados con la teoría de móviles y finalidades, y los casos en los que procede el medio de control de nulidad contra actos particulares y el de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos generales, siempre dentro de un margen de rigor excepcional y bajo el cumplimiento de ciertos requerimientos, sobre todo en lo que concierne al criterio de “pretensión litigiosa”, como elemento de distinción entre las dos acciones, así como a partir de su “causa petendi”.

El mencionado parámetro se define como aquella situación según la cual, si de conformidad con las pretensiones del demandante, o del fallo de nulidad que eventualmente se produjera, no se genera un restablecimiento automático del derecho a favor de aquel o de un tercero, el medio de control procedente sería el de nulidad y no el de nulidad y restablecimiento del derecho.

En caso contrario, conforme al parágrafo del artículo 137 del CPACA, si de la demanda se desprende que se persigue el restablecimiento automático de un derecho se debe tramitar de acuerdo con las reglas dispuestas para el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Precisado lo anterior, en el asunto bajo examen, se observa que la parte actora promovió el medio de control de nulidad y en el acápite de las pretensiones de la demanda se advierte que las estructuró en cuatro grupos diferenciados con los literales a), b), c) y d).

En el literal a), como lo señala en la demanda, agrupó las pretensiones referidas “a la metodología general establecida por el MS para el cálculo de los presupuestos máximos para las vigencias 2020 y 2021”. Radicado: 11001-03-24-000-2022-00088-00 Demandante: EPS Sanitas S.A.S. 12 En este primer grupo, se pretende la nulidad de los actos administrativos de carácter general que adoptaron las metodologías para fijar y ajustar el presupuesto máximo para la gestión y financiación de los servicios y tecnologías en salud no financiados con cargo a la Unidad de Pago por Capitación - UPC y no excluidos de la financiación con recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – SGSSS, correspondientes a las Entidades Promotoras de Salud de los Regímenes Contributivo y Subsidiado y demás Entidades Obligadas a Compensar para las vigencias 2020 y 2021.

En el literal b), se encuentran las pretensiones concernientes “a la indebida asignación a EPS SANITAS del presupuesto máximo para las vigencias 2020 y 2021 mediante actos administrativos de carácter particular y concreto”. En este grupo, la parte demandante, solicitó que como consecuencia de la nulidad de las resoluciones allí identificadas y, a título de restablecimiento del derecho, se condenara al “Ministerio de Salud y Protección Social y/o a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES” a reconocer a la EPS SANITAS S.A.S las sumas de dinero por los conceptos allí señalados.

En este segundo grupo, se pretende la nulidad de los actos administrativos particulares que, en aplicación de la precitada metodología, fijaron el presupuesto máximo a transferir a cada una de las Entidades Promotoras de Salud de los Regímenes Contributivo y Subsidiado, y Entidades Obligadas a Compensar en las vigencias 2020 y 2021, entre las que se encuentra EPS Sanitas S.A.S., así como los actos que fijaron el valor a girar por concepto de ajuste al presupuesto máximo en esas vigencias a la EPS Sanitas S.A.S., con el consecuente restablecimiento del derecho consistente en el pago de las sumas de dinero a que haya lugar.

Radicado: 11001-03-24-000-2022-00088-00 Demandante: EPS Sanitas S.A.S. 13 En el literal c), se agrupan las “(…) pretensiones subsidiarias referidas a la ejecución de la metodología para el cálculo de los presupuestos máximos para la vigencia 2020 y 2021. // En caso de no acogerse las pretensiones del acápite B anterior (…)”. En este grupo, se pretende, de manera subsidiaria, se declare que “la operación administrativa instrumentada” por el Ministerio de Salud y Protección Social y ejecutada por la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES- para el cálculo de los presupuestos máximos para EPS Sanitas S.A.S. fue insuficiente para compensar los costos facturados por las IPS, Proveedores y Gestor Farmacéutico para financiar los servicios y tecnologías en salud no financiados con cargo a la UPC, para las vigencias 2020 y 2021, y que esas entidades son responsables del daño causado a la demandante, por aquellos valores que se deben pagar para las vigencias 2020 y 2021 por concepto de servicios y tecnologías en salud no financiados con cargo a la UPC y que no han sido cubiertos por el presupuesto máximo, al resultar este insuficiente.

Por último, en el literal d) se formularon “pretensiones comunes a todas las pretensiones anteriores”, consistentes en el reconocimiento de intereses moratorios, que las sumas reconocidas estén debidamente indexadas y, “(…) que en caso de anularse todos o alguno de los actos administrativos de que trata la presente demanda, se dejen en firme los pagos que hasta la fecha ha recibido EPS SANITAS S.A.S. por concepto de presupuestos máximos por parte de ADRES y/o del MINISTERIO DE SALUD”.

Bajo dicho contexto, el despacho considera que el medio de control procedente para ventilar el asunto es el de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme con lo establecido por el último inciso del artículo 138 del CPACA, el cual prevé que “(…) podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho Radicado: 11001-03-24-000-2022-00088-00 Demandante: EPS Sanitas S.A.S. 14 directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel”.

Lo anterior, dado que, del texto de la demanda y de los anexos, lo que se observa es que las Resoluciones números 205 de 2020, 2454 de 2020, 1645 de 2021, 586 de 2021, 593 de 2021 y 2260 de 2021, expedidas todas por el Ministerio de Salud y Protección Social son actos administrativos generales y, en principio, para discutir su validez debería acudirse al medio de control previsto por el artículo 137 del CPACA.

No obstante, en este caso, existe un claro interés subjetivo de la EPS Sanitas S.A.S. para demandar tales actos administrativos de carácter general, puesto que lo que cuestiona es la metodología adoptada por la entidad demandada para fijar y ajustar el presupuesto máximo para la gestión y financiación de los servicios y tecnologías en salud no financiados con cargo a la Unidad de Pago por Capitación - UPC y no excluidos de la financiación con recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – SGSSS en las vigencias 2020 y 2021, precisamente porque su ámbito de aplicación incluye a las Entidades Promotoras de Salud de los Regímenes Contributivo y Subsidiado, y Entidades Obligadas a Compensar, entre las que se encuentra la parte actora, ente que manifiesta que con los actos acusados se le ha creado un déficit económico.

Adicionalmente, se observa, que también se demandan actos particulares y concretos que, en aplicación de la metodología adoptada por los actos generales, reconocieron a la EPS Sanitas S.A.S. las sumas de dinero por concepto del presupuesto máximo, a saber, las Radicado: 11001-03-24-000-2022-00088-00 Demandante: EPS Sanitas S.A.S. 15 Resoluciones nros. 206 de 2020, 2459 de 2020, 43 de 2021, 594 de 2021, 1753 de 2021 y 2294 de 2021, expedidas por el Ministerio de Salud y Protección Social.

En ese sentido, el medio de control procedente en el caso es el de nulidad y restablecimiento del derecho previsto por el artículo 138 del CPACA, de conformidad con la teoría de móviles y finalidades antes expuesta, habida cuenta que resulta evidente que el motivo para demandar estos actos generales no está en la tutela o protección del interés general, sino que deriva de un interés particular y esta constituye la razón por la que la parte actora en el grupo de pretensiones del literal b) solicita la nulidad de actos particulares y, como consecuencia de esta declaratoria, a título de restablecimiento del derecho, pretende que se le reconozca el pago de unas sumas de dinero.

De otro lado, en lo relacionado con la pretensión subsidiaria, se advierte que lo perseguido por la EPS Sanitas S.A.S., no se adecúa al medio de control de reparación directa, puesto que, la fuente del daño se deriva de la expedición de los actos administrativos acusados, y no en un hecho, omisión, operación administrativa u ocupación temporal o permanente de un inmueble por trabajos públicos, eventos en los cuales sí sería procedente la demanda de reparación directa, según lo previsto por el artículo 140 del CPACA.

De este modo, la reparación que persigue la parte actora por el daño que eventualmente le haya sido causado es procedente solicitarla en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con lo señalado en el inciso segundo del artículo 138 del CPACA. Por lo expuesto, el medio de control adecuado para examinar las pretensiones formuladas por la EPS Sanitas S.A.S. es el de nulidad y Radicado: 11001-03-24-000-2022-00088-00 Demandante: EPS Sanitas S.A.S. 16 restablecimiento del derecho, y bajo ese marco normativo deberá abordarse su estudio, con fundamento en lo señalado por el artículo 171 ejusdem, que establece que el juez dará el trámite que corresponda, aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada. 2.2.

La estimación de la cuantía como factor para determinar la competencia En el escrito de la demanda se señala que el asunto tiene cuantía y al efecto se explica: “(…) La cuantía en el presente asunto es superior a los 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes. Este valor se origina en una estimación de los recursos dejados de percibir por cuenta del no reconocimiento de los valores que se han causado a EPS Sanitas para las vigencias 2020 y 2021, por concepto de los costos en que ellas incurren o resultan obligadas para financiar los servicios y tecnologías en salud que no se encuentran cubiertos por la Unidad de Pago por Capitación y que, según los cálculos de Sanitas, corresponde a una suma de COP $284.066.017.686 (doscientos ochenta y cuatro mil sesenta y seis millones diecisiete mil seiscientos ochenta y seis pesos colombianos).

Con base en esta información y siguiendo lo dispuesto por el artículo 206 del Código General del Proceso, estimo de forma razonada y bajo la gravedad de juramento, el valor de las pretensiones indemnizatorias que se solicitan en la suma COP $284.066.017.686, discriminada así: a. La suma de COP $76.395.234.306 correspondiente al déficit causado a la EPS SANITAS durante la vigencia 2020 y b. La suma de COP $207.670.783.380 correspondiente al déficit causado a la EPS SANITAS durante la vigencia 2021.

Según lo dispuesto en el artículo 206 del Código General del Proceso, el juramento estimatorio no es óbice para que a mi representada se le reconozcan los demás perjuicios que se causen con posterioridad a la presentación de la demanda. (…)”. En atención a que la parte actora afirma que los actos acusados le han generado consecuencias económicas, deberá atenderse lo señalado por Radicado: 11001-03-24-000-2022-00088-00 Demandante: EPS Sanitas S.A.S. 17 el artículo 157 del CPACA que dispone: “(…) En el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, no podrá prescindirse de la estimación razonada de la cuantía, so pretexto de renunciar al restablecimiento.

(…)”. Adicionalmente, el artículo 162 numeral 6 ibídem, ordena: “Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá (…) 6. La estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia.” 2.3. Decisión a adoptar El artículo 152 del CPACA, determinó la competencia de los tribunales administrativos en primera instancia, así: “Artículo 152.

Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

(…)”. Dado que, para el año 2022, fecha en que fue radicada la demanda, los quinientos salarios mínimos legales mensuales equivalían a la suma de quinientos millones de pesos ($500.000.000) m/cte, se colige que el conocimiento del asunto corresponde a los Tribunales Administrativos. Por consiguiente, deberá darse aplicación al artículo 168 ibidem que prevé “en caso de falta de jurisdicción o de competencia, mediante decisión motivada el Juez ordenará remitir el expediente al competente, en caso de que existiere, a la mayor brevedad posible (…)”.

Ahora bien, para la determinación de la competencia por razón del territorio el artículo 156 ejusdem, establece: Radicado: 11001-03-24-000-2022-00088-00 Demandante: EPS Sanitas S.A.S. 18 “Artículo 156. Competencia por razón del territorio. Para la determinación de la competencia por razón del territorio se observarán las siguientes reglas: (…) 2.

En los de nulidad y restablecimiento se determinará por el lugar donde se expidió el acto, o por el del domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demandada tenga sede en dicho lugar. (…)”. En el caso bajo examen, los actos acusados fueron expedidos por el Ministerio de Salud y Protección Social y el domicilio de la parte actora, acorde con el certificado de existencia y representación legal aportado con la demanda, corresponde a la calle 100 # 11B - 95 de la ciudad de Bogotá, D.C. Dado que la demanda se radicó en el lugar donde se expidió el acto, esto es, la ciudad de Bogotá, D.C., se remitirán las presentes diligencias al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, para su reparto, dado que por el factor cuantía es de su conocimiento.

Por lo expuesto, el Despacho en Sala Unitaria,

RESUELVE

PRIMERO: ADECUAR al medio de control de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO la presente demanda promovida por la EPS Sanitas S.A.S., por las razones explicadas en la parte motiva de esta providencia. Radicado: 11001-03-24-000-2022-00088-00 Demandante: EPS Sanitas S.A.S. 19 SEGUNDO: REMITIR las presentes diligencias al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, reparto, para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.