1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 25000-23-37-000-2018-00674-01 (28821) Demandante HELMER DOUGLAS ROBAYO CARDOZO Demandada UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL UGPP Temas Liquidación de aportes.

Sujeción pasiva de rentistas de capital. Base gravable. Mensualización de ingresos SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 14 de marzo de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”, que decidió1:

PRIMERO: NIÉGANSE las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: De conformidad con lo previsto en el artículo 5º del Acuerdo No. PCSJA20-11549 del 7 de mayo de 2020, del Consejo Superior de la Judicatura,

NOTIFÍQUESE electrónicamente la presente providencia (…).

CUARTO: REMÍTASE copia de esta providencia a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, al correo (…).

QUINTO: Se informa que, para la radicación de los memoriales (…)

SEXTO: En firme el presente proveído, y hechas las anotaciones correspondientes archívese el expediente. (…)

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Previo requerimiento para declarar y/o corregir RCD 2017-02883 del 27 de octubre de 2017, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), expidió la resolución RDO 2018-02323 del 9 de julio de 2018, por medio de la cual liquidó los aportes al sistema de la protección social a cargo del demandante por los períodos de enero a diciembre de 2015, y lo sancionó por inexactitud2. 1 Samai del Tribunal, Índice 60. 2 Los antecedentes administrativos pueden ser consultados en Samai.

Índice 2. Expediente digital. 21ED_1CD FOLIO_1CDFOLIO92rar(rar.). Se advierte que el actor demandó en per saltum por haber atendido el requerimiento para declarar y/o corregir. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00674-01 (28821) Demandante: Helmer Douglas Robayo Cardozo 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ANTECEDENTES DEL PROCESO Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), la parte demandante formuló las siguientes pretensiones3: Primero. Declarar la nulidad de la Resolución No. RDO-2018-02323 de fecha 9 de julio de 2018 proferida por la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP- que modificó las liquidaciones privadas contenidas en las planillas únicas de autoliquidación de aportes PILA de Helmer Douglas Robayo Cardozo identificado con C.C. (…) por todos los meses del año gravable 2015.

Segundo. A título de restablecimiento del derecho, confirmar en todas sus partes las declaraciones tributarias denominadas Planilla Ü Única de Liquidación de Aportes PILA los meses de enero a diciembre de 2015 de Helmer Douglas Robayo Cardozo identificado con C.C. (…). Tercero.- Condenar en costas a la parte demandada. A los anteriores efectos, el demandante invocó como violados los artículos 15, 29, 338 y 363 de la Constitución Política; 683, 704, 711, 742 y 746 del Estatuto Tributario; y los Decretos 5021 de 2009 y 575 de 2013.

Los argumentos de nulidad se resumen de la siguiente manera: El demandante afirmó que se trataba de un rentista de capital con capacidad de pago y que desde el año 2007 ha sido cotizante al sistema de salud y pensión, tal como lo verificó la UGPP. Propuso la excepción de inconstitucionalidad argumentando que el Decreto 575 de 2013 asignó a la demandada las facultades de investigación y solicitud de documentos necesarios para verificar el cumplimiento de las obligaciones con el sistema de seguridad social, así como efectuar cruces de información, generar reportes, entre otros; todo lo cual implicaba la revelación de datos económicos que eran reservados para los aportantes.

No obstante, con la citada norma se establecieron una serie de disposiciones que afectan el derecho a la intimidad de las personas (artículo 15 de la Constitución) al asumir funciones exclusivas del legislador que no podían ser asignadas en un decreto reglamentario. Precisó que el Decreto Ley 169 de 2008 fue expedido por el gobierno en cumplimiento de las facultades otorgadas por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 para que asignara las funciones y competencias para adelantar las acciones de fiscalización, pero en ningún aparte de dicho decreto se otorgaron competencias en las dependencias de la entidad, solo se asignaron con el Decreto 5021 de 2009, que no tiene fuerza de ley.

Esta última disposición fue derogada por el Decreto 575 de 2013, expedido en uso de las facultades del artículo 189 de la Constitución Política, sin embargo, esta se expidió por fuera del término que le otorgó el Congreso al Gobierno para ejercer la potestad legislativa extraordinaria, por lo que debe inaplicarse. Adujo que para el período fiscalizado (2015), aún no se había reglamentado el ingreso base de cotización a cargo de los rentistas de capital, razón por la cual 3 Índice 2 de Samai.

Expediente digital. PDF demanda Radicado: 25000-23-37-000-2018-00674-01 (28821) Demandante: Helmer Douglas Robayo Cardozo 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co incluso la DIAN y el Ministerio de Trabajo insistían en la falta de obligación de pago para este tipo de sujetos. Sostuvo que la Ley 1753 de 2015 era inaplicable a la vigencia fiscalizada por cuanto no señala de manera imperativa que la base de cotización para los rentistas era del 40% de sus ingresos mensuales, norma que solo regulaba la situación de los independientes que prestan servicios y no para los que reciben rentas pasivas y, en todo caso, tampoco podía aplicarse en virtud del principio de irretroactividad.

Además, el Decreto 1273 de 2018 hizo referencia a las cotizaciones de los trabajadores independientes, sin que mencionaran el pago mensualizado de las rentas de capital o rentas pasivas. Reprochó la determinación del IBC por parte de la UGPP, comoquiera que el 97% de los ingresos fiscalizados se obtuvieron por el pago de dividendos, los cuales no son constitutivos de renta por disposición del artículo 48 del Estatuto Tributario.

Esa naturaleza no puede ser desconocida en la liquidación de los aportes so pena de desconocer el principio de irretroactividad de la ley y afectar situaciones jurídicas consolidadas. Explicó que su renta líquida se determinó por el sistema de renta presuntiva, siendo inviable que la demandada le cobrara las contribuciones por valores no gravados, que no son producto del esfuerzo humano ni de la prestación de servicios, contrariando así el principio de justicia. Indicó que con el requerimiento para declarar y/o corregir la UGPP propuso una sanción y en la liquidación oficial aumentó su valor, contrariando así el principio de correspondencia que debe existir entre dichas actuaciones.

Agregó que no obraba prueba alguna que diera cuenta de que los dividendos para el año 2015 se generaron mensualmente y tampoco el valor recibido para cada período, desconociendo lo dispuesto en el artículo 742 del Estatuto Tributario. En la declaración presentada se observa sin lugar a duda que los dividendos recibidos se consideran ingresos no constitutivos de renta ni ganancia ocasional, para lo cual citó el artículo 746 ibidem.

Oposición de la demanda La entidad demandada controvirtió las pretensiones de la demanda, por lo que pasa a exponerse4: Frente a la excepción de inconstitucionalidad expresó que el Decreto 575 de 2013 de ninguna manera es contrario, incompatible o violatorio de la Constitución Política, por el contrario, está revestido de presunción de legalidad y plena validez.

Esto por cuanto modificó la estructura de la UGPP y determinó las funciones de sus dependencias. Señaló que el demandante no refirió de manera precisa los preceptos constitucionales que fueron quebrantados por el mencionado decreto y que permitieran su confrontación con la Carta Política, por lo que tal excepción no debía prosperar ante el incumplimiento de los requisitos y presupuestos establecidos en la norma y jurisprudencia5. 4 Samai.

Índice 2. Expediente digital. PDF contestación. 5 Refirió procesos en los cuales se había negado la excepción de inconstitucionalidad. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00674-01 (28821) Demandante: Helmer Douglas Robayo Cardozo 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En cuanto a la conformación del IBC explicó que por mandato de la Ley 100 de 1993, los Decretos 806 de 1998 y 1406 de 1999, todos los trabajadores independientes, incluidos los rentistas de capital, que cuenten con capacidad de pago, son aportantes obligatorios al sistema de seguridad social.

Al efecto, por disposición de los artículos 19 de la Ley 100 de 1993 y 1º del Decreto 510 de 2013, para los períodos de enero a junio de 2015 la base de cotización correspondía a los ingresos efectivamente percibidos, es decir, previa depuración de los costos y gastos que cumplieran los requisitos del artículo 107 del Estatuto Tributario; mientras que, a partir de julio a diciembre de 2015, correspondía al 40% de lo percibido.

Destacó que como el demandante no entregó soportes de los costos y gastos fue imposible reconocer dichas expensas. Puso de presente que en la liquidación oficial fueron aplicados los pagos efectuados. Afirmó que tampoco se vulneró el principio de correspondencia al momento de liquidar la sanción, comoquiera que, al haber incurrido en la conducta de inexactitud, debía liquidarse sobre los mayores valores determinados, así, en la etapa del requerimiento para declarar y/o corregir se aplicó el 35%, luego, teniendo en cuenta que no se aceptaron los ajustes por inexactitud, en el acto oficial de la sanción se determinó en un 60%, siendo en todo caso la misma conducta.

Finalmente, afirmó que la liquidación oficial fue expedida con fundamento en los hechos que aparecieron demostrados en el expediente, tal como lo exigía el artículo 742 del Estatuto Tributario, más cuando el demandante no allegó soporte de sus afirmaciones. Sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, negó las pretensiones de la demanda por lo siguiente6: Por mandato de la Ley 100 de 1993, los Decretos 1406 de 1999 y 806 de 1998, así como la sentencia C-578 de 2009, los trabajadores independientes activos económicamente, como el actor, tienen la obligación de afiliarse y pagar los aportes al sistema de seguridad social por el período 2015, comoquiera que para esa vigencia existían fundamentos normativos que permitían determinar la base gravable.

Explicó que, con fundamento en la Ley 1151 de 2007, el Decreto Ley 169 de 2008, los Decretos 5021 de 2009 y 575 de 2013, la UGPP tenía competencia funcional para solicitar la información que estimara conveniente para determinar la ocurrencia de hechos generadores de obligaciones relativas a contribuciones parafiscales, así como la expedición de requerimientos, liquidaciones y demás actos de determinación, y la imposición de las respectivas sanciones.

Resaltó que para los períodos de enero a junio de 2015 el IBC de los trabajadores independientes corresponde a los ingresos efectivamente percibidos, con las deducciones que prevé el artículo 107 del Estatuto Tributario, los cuales deben guardar correspondencia con los realmente percibidos. Mientras que, para los meses de julio a diciembre de 2015, se debe atender el 40% del valor mensualizado 6 Samai del Tribunal.

Índice 60. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00674-01 (28821) Demandante: Helmer Douglas Robayo Cardozo 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de lo recibido, con la posibilidad de deducir las erogaciones necesarias para la realización de la actividad generadora de la renta. Teniendo en cuenta lo anterior, advirtió que la liquidación oficial dispuso la base gravable de manera correcta para cada uno de los períodos fiscalizados del año 2015.

Agregó que la UGPP, en ejercicio de sus facultades fiscalizadoras, podía tomar la declaración de renta presentada por el actor para el año 2015 con el fin de determinar los ingresos efectivamente percibidos, como en efecto lo hizo, por cuanto los aportes al sistema deben ajustarse a los valores declarados por los contribuyentes ante la DIAN en los eventos en que los independientes no se encuentren afiliados y coticen de manera voluntaria; información que en todo caso se presume veraz y admite pruebas en contrario.

Señaló que, para el presente caso, el demandante acreditó los ingresos y «con las pruebas aportadas al proceso la Unidad liquidó los costos de cada periodo», estableciendo los ingresos efectivamente percibidos en cada mes. Consideró que la sanción por inexactitud no vulneró el principio de correspondencia, pues desde el inicio del proceso de fiscalización la conducta sancionada fue la misma.

Finalmente, se abstuvo de condenar en costas por no encontrarlas causadas en el proceso. Recurso de apelación El demandante apeló la sentencia de primera instancia de conformidad con lo que pasa a exponerse7: Reiteró que para los períodos fiscalizados no estaba reglamentado el IBC para los rentistas de capital, en consecuencia, era improcedente tomar todos los ingresos reportados en el denuncio rentístico y promediarlos para efectos de determinar la base gravable.

Señaló que todas las normas referidas como IBC eran para contratistas o prestadores de servicios y él se desempeñó como rentista. Además, la UGPP desconoció tanto el contenido del concepto del Ministerio de Trabajo 200042 de 2014 como los conceptos de la DIAN que se refieren específicamente a pagos mensualizados recibidos de personas naturales por concepto de contrato de prestación de servicios.

Reprochó el ejercicio realizado por la UGPP en la liquidación oficial al tomar todos los ingresos de la declaración de renta, pues una parte de estos correspondían a dividendos provenientes de inversiones bursátiles, los cuales no podían equipararse a un contrato que generara ingresos mensuales, pues su causación por disposición legal se da el 31 de diciembre de cada año, momento en el cual la asamblea de accionistas decide abonarlos en cuenta; sumado a que no podían gravarse por tratarse de ingresos no constitutivos de renta por disposición del artículo 48 del Estatuto Tributario.

De manera que la única ganancia susceptible de ser fiscalizada era lo percibido por arrendamientos. Destacó que solo fue hasta la expedición de la Ley 1753 de 2015 que se reguló 7 Samai del Tribunal. Índice 63 Radicado: 25000-23-37-000-2018-00674-01 (28821) Demandante: Helmer Douglas Robayo Cardozo 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co integralmente el ingreso base de cotización para los independientes, limitándolo al 40% de lo percibido, norma declarada inexequible de manera diferida en la sentencia C-219 de 2019 de la Corte Constitucional.

Esto implicaba la reviviscencia del artículo 18 de la Ley 1122 de 2007, el cual hizo referencia a los ingresos mensualizados recibidos por contratistas independientes, es decir, una condición ajena a los rentistas de capital como es el caso del actor. Por lo anterior, el Tribunal debió anular la liquidación oficial demandada y aplicar el artículo 18 de la Ley 1122 de 2007 «ordenando modificar únicamente el mes de diciembre de 2015 periodo en el cual se causaron los dividendos o, en su defecto, si confirma la forma errónea en que se determinó el ingreso mensual con base en el promedio del ingreso anual, disponer con fundamento en el art. 18 de la Ley 1122 de 2007 tomar como IBC $12.962.433 equivalente al 40% del promedio determinado en cuantía de $32.406.083».

Esto teniendo en cuenta la relación directa entre los ingresos devengados de los trabajadores independientes y, en consecuencia, lo dispuesto en la Ley 1122 debía interpretarse en consonancia con los artículos 4 y 5 de la Ley 797 de 2003. Puso de presente que el Consejo de Estado8 ha declarado la nulidad de las liquidaciones oficiales cuando se promedia el ingreso mensual con base en los ingresos anuales recibidos por dividendos, ordenando a la UGPP modificar solamente el IBC para el mes de diciembre.

Oposición a la apelación La entidad guardó silencio. Intervención del Ministerio Público El agente del Ministerio Público9 solicitó que se confirmara la sentencia de primera instancia teniendo en cuenta que los trabajadores independientes y rentistas de capital se encontraban obligados a cotizar al sistema de seguridad social, para lo cual debía tenerse en cuenta la presunción de capacidad de pago que se predicaba de las personas naturales declarantes del impuesto de renta, IVA e ICA.

A su vez, la base de cotización para los períodos de enero a junio de 2015 estaba regulada por los artículos 19 de la Ley 100 de 1993 (modificado por el artículo 6 de la Ley 797 de 2003), que corresponde a los ingresos efectivamente percibidos, es decir, con la posibilidad de deducir las expensas que cumplan con los requisitos exigidos en el artículo 107 del Estatuto Tributario.

Mientras que para los meses de julio a diciembre el IBC se encontraba determinado en el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, norma que dispuso la aplicación del 40% sobre el valor mensualizado de lo percibido. Lo anterior descartaba la falta de regulación sobre la materia para los rentistas de capital, tal como lo resolvió el a quo. 8 Citó la sentencia de la Sección Cuarta proferida en el proceso 26641, C.P. Milton Chaves García. 9 Samai.

Índice 21. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00674-01 (28821) Demandante: Helmer Douglas Robayo Cardozo 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSIDERACIONES DE LA SALA Problema jurídico Le corresponde a la Sala10 resolver el recurso de apelación presentado por el demandante contra la sentencia de primera instancia que negó la nulidad de la resolución RDO 2018-02323 del 9 de julio de 2018, por medio de la cual la UGPP profirió liquidación oficial por inexactitud en los pagos al sistema de seguridad social durante todos los meses del año 2015 y le impuso una sanción por la misma conducta.

En los términos del recurso de apelación le corresponde a esta Sala pronunciarse sobre: i) la obligación de realizar aportes al sistema de seguridad social por parte de los rentistas de capital; ii) la regulación de la base gravable para este tipo de sujetos y iii) la mensualización de los ingresos. Análisis del caso concreto 1. De la sujeción pasiva de los independientes y rentistas de capital El demandante señala que la obligación de realizar aportes al sistema se predica de los independientes que prestan servicios, más no para los rentistas de capital que obtenían sus ingresos a partir rentas pasivas.

Para resolver este asunto se pone de presente que la Sección ya se pronunció sobre el tema, razón por la cual se reiterará en lo pertinente el criterio de decisión adoptado11. Según los artículos 13 y 15 de la Ley 100 de 1993 (modificados por los artículos 2 y 3 de la Ley 797 de 200312), tanto los trabajadores dependientes como independientes deben afiliarse de manera obligatoria al subsistema de pensión. A su vez, los artículos 156 y 15713 de la misma normativa dispusieron que todos los habitantes del territorio debían estar afiliados al subsistema de salud en condición de afiliados al régimen contributivo o como subsidiados, o en forma temporal como participantes vinculados y, para tal efecto, incluyó de manera puntual a los trabajadores independientes con capacidad de pago.

Mandato que posteriormente fue reglamentado en el Decreto 806 de 199814, artículo 26 literal d) incluyendo de manera expresa a los rentistas de capital, como obligados a afiliarse en calidad de cotizantes. En igual sentido los artículos 1 y 16 literal c del Decreto 1406 de 1999, reglamentario de la Ley 100 de 199315, señalaron como aportantes al Sistema de Seguridad Social 10 Mediante auto del 11 de septiembre de 2025 se aceptó el impedimento presentado por el Consejero Luis Antonio Rodríguez Montaño. Samai.

Índice 29. 11 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 11 de noviembre de 2021, exp 24719, reiterada en sentencias del 7 de septiembre de 2023, exp 26481, y del 26 de junio de 2025, exp 29580 C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello 12 Mediante sentencia C-1089 de 2003 la Corte Constitucional declaró la exequibilidad condicionada del artículo 3 de la Ley 797 de 2003.

Así mismo, en la sentencia C-259 de 2009, la Corte declaró la exequibilidad de la expresión “trabajadores independientes” contenida en el literal a) del artículo 2 y en el numeral 1 de artículo 3 de la Ley 797 de 2003. 13 Declarado exequible en la sentencia C-663 de 1993. 14 Si bien el Decreto 2353 de 2015 derogó el Decreto 806, la nueva normativa de igual manera replicó en el artículo 34, que los trabajadores independientes como los rentistas de capital y, en general, todas las personas residentes en el País debían estar afiliados al régimen contributivo como cotizantes, siempre y cuando sus ingresos fueron iguales o superiores a un salario mínimo legal mensual vigente.

Actualmente esta disposición se encuentra compilada en el Decreto 780 de 2016, artículo 2.1.4.1 numeral 4. 15 Compilado en el artículo 2.2.1.1.1.3 del Decreto 780 de 2016. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00674-01 (28821) Demandante: Helmer Douglas Robayo Cardozo 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a los rentistas de capital, trabajadores independientes y demás personas con capacidad de contribuir financieramente.

A su vez el artículo 33 de la Ley 1438 de 2011 dispuso que se presumía con capacidad de pago y, por ende, como obligados a afiliarse al régimen contributivo, las personas naturales declarantes del impuesto de renta y complementarios. Ahora, cabe mencionar que de una interpretación amplia a la expresión «trabajadores independientes» contenida en el numeral 1, literal a) del artículo 157 de la Ley 100 de 1993, podía entenderse incluidos a los rentistas de capital como sujetos obligados a realizar aportes a salud16.

También se pone de presente que esta Sala al estudiar la legalidad del artículo 26 del Decreto 806 de 199817,señaló que «no solo deben afiliarse al Sistema General de Seguridad Social en salud los rentistas de capital y los propietarios de empresas, sino también todas las personas naturales residentes en el país que no tengan vínculo contractual y reglamentario con algún empleador.».

Igualmente, se mencionó en la providencia que se reitera18 que frente a «los aportes a pensión se tiene que aplicar las mismas razones, pues los principios de solidaridad y universalidad se predican de todo el Sistema General de Seguridad Social, incluido el de pensiones, por lo que todas las personas con capacidad económica deben contribuir con su financiamiento».

Así las cosas, dentro de la expresión trabajadores independientes se ubican aquellos que no cuentan con contrato de trabajo, relación legal o reglamentaria, pero que tienen capacidad de pago, tales como los rentistas de capital, comerciantes, trabajadores por cuenta propia, entre otros. En el sub examine no es objeto de discusión que el actor es rentista de capital y que además contaba con capacidad de pago según los ingresos declarados en renta, razón suficiente para determinar que estaba obligado a realizar aportes al Sistema de la Protección Social en salud y pensión. Además, dicha obligatoriedad se deriva de la ley, y el demandante no probó que su actuación estuviere amparada en un concepto por lo que no hay lugar a dicho análisis.

No prospera lo relacionado con este cargo. 2. Base gravable El demandante señala que, para la época de los hechos fiscalizados, 2015, no existía base gravable clara para determinar los aportes a salud y pensión. Además, afirma que el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 fue declarado inexequible por la Corte Constitucional, por lo que resultaba procedente aplicar el artículo 18 de la Ley 1122 de 2007.

Para resolver, se pone de presente que la base gravable de los independientes sin contrato de prestación de servicios ya ha sido objeto de pronunciamiento por esta Sala, razón por la cual se reiterará el precedente que al respecto se ha fijado19. 16 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 1 de agosto de 2019, exp 23379, C.P. Milton Chaves García. 17 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 29 de abril de 2021, exp 25056 C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 18 Consejo de Estado.

Sección Cuarta, sentencia del 11 de noviembre de 2021, exp 24719, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 19 Consejo de Estado. Sección Cuarta, sentencia del 14 de septiembre de 2023, exp 26001,.reiterada en varias sentencias, como la del 26 de junio de 2025, exp 29580 con ponencia de la consejera Myriam Stella Gutiérrez Argüello Radicado: 25000-23-37-000-2018-00674-01 (28821) Demandante: Helmer Douglas Robayo Cardozo 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En cuanto al IBC para el subsistema de pensión, éste se encuentra definido en los artículos 15 y 19 de la Ley 100 de 1993, modificados por los artículos 3 y 6 de la Ley 797 de 2003, en los siguientes términos:

ARTÍCULO 15. AFILIADOS. Serán afiliados al Sistema General de Pensiones PARÁGRAFO 1o. En el caso de los trabajadores independientes se aplicarán los siguientes principios: a) El ingreso base de cotización no podrá ser inferior al salario mínimo y deberá́ guardar correspondencia con los ingresos efectivamente percibidos por el afiliado.

De tal manera que aquellos que posean capacidad económica suficiente, efectúen los aportes de solidaridad previstos en esta ley (…)” “ARTÍCULO. 19.- BASE DE COTIZACIÓN DE LOS TRABAJADORES INDEPENDIENTES. Los afiliados al sistema que no estén vinculados mediante contrato de trabajo, contrato de prestación de servicios o como servidores públicos, cotizarán sobre los ingresos que declaren ante la entidad a la cual se afilien, guardando correspondencia con los ingresos efectivamente percibidos.

Cuando se trate de personas que el Gobierno Nacional haya determinado que deban ser subsidiadas temporalmente en sus aportes, deberán cubrir la diferencia entre la totalidad del aporte y el subsidio recibido. En ningún caso la base de cotización podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente”. (resaltos fuera del texto) A su vez, según el artículo 1 del Decreto 510 de 2003 «se entienden por ingresos efectivamente percibidos por el afiliado, aquellos que él mismo recibe para su beneficio personal, Para este efecto, podrán deducirse las sumas que el afiliado recibe y que debe erogar para desarrollar su actividad lucrativa en las mismas condiciones previstas por el artículo 107 del Estatuto Tributario.».

De conformidad con ello, en la sentencia que aquí se reitera se precisó que si bien el inciso primero de esa disposición hace referencia inicialmente a las personas naturales con contratos de prestación de servicios, lo cierto es que lo pretendido es reglamentar el artículo 15 de la mencionada Ley 100 de 1993, «el cual como se citó anteriormente, hace referencia a los trabajadores independientes y a los ingresos efectivamente percibidos, de ahí que lo dispuesto en el reglamento cobija a todos los trabajadores independientes sean o no contratistas».

Ahora, el artículo 107 del Estatuto Tributario permite deducir las expensas realizadas en el ejercicio de la actividad económica, así:

ARTÍCULO 107. LAS EXPENSAS NECESARIAS SON DEDUCIBLES. Son deducibles las expensas realizadas durante el año o período gravable en el desarrollo de cualquier actividad productora de renta, siempre que tenga relación de causalidad con las actividades productoras de renta y que sean necesarias y proporcionadas de acuerdo con cada actividad.

La necesidad y proporcionalidad de las expensas debe determinarse con criterio comercial, teniendo en cuentas las normalmente acostumbradas en cada actividad y las limitaciones establecidas en los artículos siguientes Así mismo, el artículo 3 del Decreto 510 citado se refirió a los límites de cotización, por lo que los aportes no pueden ser inferiores a 1 SMLMV ni superar los 25 salarios, rango que también resulta aplicable al subsistema de salud.

Sobre este punto la Sala, en la sentencia reiterada se refirió a la facultad reglamentaria, especialmente en materia tributaria, señalando que no goza de un ámbito de regulación autónomo y que el ejecutivo no «puede alterar o modificar el contenido y el espíritu de la ley, ni puede dirigirse a reglamentar leyes que no ejecuta Radicado: 25000-23-37-000-2018-00674-01 (28821) Demandante: Helmer Douglas Robayo Cardozo 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la administración, así como tampoco puede reglamentar materias cuyo contenido está reservado al legislador»20.

Sobre la base de pensión manifestó lo siguiente: Así mismo, al estudiar la legalidad de varios actos referentes a los aportes de trabajadores independientes con contratos de prestación de servicios, tales como el mencionado Decreto 510 de 2003, el Decreto 1703 de 2003 y la Circular Conjunta 00001 de 2004, la Sala determinó lo siguiente: “Como se observa, la base de cotización al sistema de pensiones, tratándose de trabajadores vinculados por contrato de servicios fue definida directamente por el legislador, luego el Gobierno Nacional puede en ejercicio de su facultad reglamentaria (art. 189 [11] C.P.), expedir los actos que permitan el desarrollo de la ley, siempre que al hacerlo no restrinja o exceda los límites previstos por el legislador en las disposiciones transcritas”21.

Además, sobre la circular demandada en dicho proceso, en la que se hace referencia al 40% del valor bruto mensualizado del contrato proporcional a los ingresos devengados, la Sala consideró que este último concepto “debe ser objeto de reglamentación, pues si la ley no define con exactitud los ingresos que sirven de base para la cotización, resulta válido que sea a través del reglamento que se haga tal definición, respetando los límites legales22” Esta misma premisa aplica para este caso, puesto que cuando el legislador hizo referencia a “ingresos efectivamente percibidos por el afiliado” no los definió, de ahí que el ejecutivo estaba facultado para reglamentar la materia, como efectivamente lo hizo en el parágrafo citado, sin que ello implique asumir competencias que no le corresponden”.

Frente al ingreso base de cotización en materia de salud, la Sala hizo referencia al parágrafo 2º del artículo 204 de la Ley 100 de 1993, que dispuso: «para efectos de cálculo de la base de cotización de los trabajadores independientes, el Gobierno Nacional reglamentará un sistema de presunciones de ingreso con base en información sobre el nivel de educación, la experiencia laboral, las actividades económicas, la región de operación y el patrimonio de los individuos.

Así mismo, la periodicidad de la cotización para estos trabajadores podrá variar dependiendo de la estabilidad y periodicidad de sus ingresos». Siguiendo con el precedente reiterado, para la determinación del IBC, el tema fue decantado así: En cumplimiento de lo anterior [parágrafo 2 del artículo 204 de la Ley 100 de 1993], mediante el artículo 4 del Decreto 1070 de 199523 se dispuso que era competencia de la Superintendencia Nacional de Salud establecer el sistema de presunción de ingresos, lo que llevó a la expedición de la Resolución Nro. 9 de 1996.

Posteriormente, el Decreto 806 de 1998, vigente para el año 2014, en su artículo 66 reglamentó la base de cotización para este tipo de trabajadores en los siguientes términos: “Artículo 66. Base de cotización de los trabajadores independientes. La base de cotización para los trabajadores independientes será determinada sobre los ingresos que calcule la EPS de acuerdo con el sistema de presunción de ingresos definido por la Superintendencia Nacional de Salud.

En ningún caso el monto de la cotización de los trabajadores independientes podrá ser inferior al equivalente al 12% de dos salarios mínimos mensuales legales vigentes”. De igual forma, el Decreto 1406 de 1999 señaló: 20 Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto del 24 de febrero de 2015, exp 20998, C.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez, reiterado en sentencias del 4 de diciembre de 2019, exp 23781 C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez y del 14 de septiembre de 2023, exp 26001, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 21 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 12 de octubre de 2006, exp 15399 C.P. Ligia López Díaz 22 Ibidem 23 Decreto 1070 de 1995.

Artículo 4. Las Entidades Promotoras de Salud, podrán continuar ofreciendo el Plan Obligatorio de salud del régimen contributivo a los trabajadores independientes que venían cotizando sobre un ingreso entre uno y dos salarios mínimos mensuales legales vigentes, que se hubieren afiliado con anterioridad al 20 de abril de 1995. La Superintendencia Nacional de Salud establecerá el sistema de presunción de ingresos para los trabajadores independientes, el cual deberá ser utilizado por las Entidades Promotoras de Salud para determinar la base de cotización. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00674-01 (28821) Demandante: Helmer Douglas Robayo Cardozo 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “ARTICULO

25. INGRESO BASE DE COTIZACION PARA TRABAJADORES INDEPENDIENTES AFILIADOS AL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-SGSSS. Las entidades promotoras de salud-EPS deberán, al momento de la afiliación, aplicar con suma diligencia a los trabajadores independientes los cuestionarios que, con el fin de determinar las bases presuntas mínimas de los aportes que dichos trabajadores deben efectuar al SGSSS, han establecido los órganos de control o aquellos que sean establecidos en el futuro.

En todo caso, cuando los ingresos reales del trabajador independiente sean superiores a los que resulten de la aplicación de las presunciones sobre bases mínimas, los aportes de dicho trabajador deberán hacerse con base en los ingresos reales. Para tal efecto, los trabajadores independientes que deseen afiliarse al SGSSS deberán presentar una declaración anual, en la cual informen a la EPS, de manera anticipada, el Ingreso Base de Cotización que se tendrá en cuenta para liquidar sus aportes a partir del mes de febrero de cada año y hasta enero del año siguiente.

Cuando el trabajador independiente no presente su declaración de Ingreso Base de Cotización dentro de los plazos previstos en el presente decreto, se presumirá que el Ingreso Base de Cotización para el período será el declarado en el año inmediatamente anterior, aumentado en un porcentaje igual al reajuste del salario mínimo legal vigente.

En todo caso, dicho Ingreso Base de Cotización no será inferior a la base mínima legal que corresponda”. (resaltos de la Sala) Finalmente, la Ley 1438 de 2011, en su artículo 33, consagró una presunción de capacidad de pago y de ingresos así: “ARTÍCULO

33. PRESUNCIÓN DE CAPACIDAD DE PAGO Y DE INGRESOS. Se presume con capacidad de pago y, en consecuencia, están obligados a afiliarse al Régimen Contributivo o podrán ser afiliados oficiosamente: 33.1 Las personas naturales declarantes del impuesto de renta y complementarios, impuesto a las ventas e impuesto de industria y comercio. 33.2 Quienes tengan certificados de ingresos y retenciones que reflejen el ingreso establecido para pertenecer al Régimen Contributivo. 33.3 Quienes cumplan con otros indicadores que establezca el Gobierno Nacional.

Lo anterior, sin perjuicio de poder ser clasificado como elegible al subsidio por medio del Sisbén, de acuerdo con las normas sobre la materia. El Gobierno Nacional reglamentará un sistema de presunción de ingresos con base en la información sobre las actividades económicas. En caso de existir diferencias entre los valores declarados ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) y los aportes al sistema estos últimos deberán ser ajustados”.

(resaltos fuera del texto) Por lo anterior se establece que las declaraciones tributarias, como las de renta, son un indicador de ingresos, lo cual permite evidenciar la capacidad de pago y su obligación de aportar al sistema, aun en el evento de que no existiera un sistema de presunción de ingresos. Así las cosas, sobre la base de cotización de los trabajadores independientes sin prestación de servicios, la Sección concluyó que el IBC «tanto para salud como para pensión se compone de los ingresos percibidos por el trabajador independiente, teniendo límites de cotización inferior y superior (entre 1 y 25 SMLMV), y en todo caso, el mismo legislador ha señalado que estos deben corresponder a los ingresos reales, de ahí que aun cuando se haya cotizado bajo ingresos presuntos o se omitiera la obligación, deben ajustarse a los declarados ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN)» Se tiene entonces que el ordenamiento jurídico contaba con un IBC definido para los rentistas de capital como el actor, sin embargo, existía una diferenciación, toda vez que para los meses de enero a junio de 2015 debía observarse la base mencionada en el anterior recuento normativo, mientras que para los meses de julio a diciembre estaba sujeta al 40% del total de los ingresos depurados de conformidad con el artículo 135 de la Ley 1735 de 2015, norma que consagra lo siguiente: Radicado: 25000-23-37-000-2018-00674-01 (28821) Demandante: Helmer Douglas Robayo Cardozo 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ARTÍCULO 135.

Los trabajadores independientes por cuenta propia y los independientes con contrato diferente a prestación de servicios que perciban ingresos mensuales iguales o superiores a un (1) salario mínimo mensual legal vigente (smmlv), cotizarán mes vencido al Sistema Integral de Seguridad Social sobre un ingreso base de cotización mínimo del cuarenta por ciento (40%) del valor mensualizado de sus ingresos, sin incluir el valor total del Impuesto al Valor Agregado (IVA), cuando a ello haya lugar, según el régimen tributario que corresponda.

Para calcular la base mínima de cotización, se podrán deducir las expensas que se generen de la ejecución de la actividad o renta que genere los ingresos, siempre que cumplan los requisitos del artículo 107 del Estatuto Tributario. En caso de que el ingreso base de cotización así obtenido resulte inferior al determinado por el sistema de presunción de ingresos que determine el Gobierno Nacional, se aplicará este último según la metodología que para tal fin se establezca y tendrá fiscalización preferente por parte de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).

No obstante, el afiliado podrá pagar un menor valor al determinado por dicha presunción siempre y cuando cuente con los documentos que soportan la deducción de expensas, los cuales serán requeridos en los procesos de fiscalización preferente que adelante la UGPP (…). Se precisa que si bien dicho artículo fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-219 de 2019, dicha corporación difirió sus efectos hasta el vencimiento de las dos legislaturas siguientes.

Por lo anterior esta Sección24 concluyó que: (…) es claro que el fallo de la Corte no indicó que el retiro de la disposición juzgada operaría desde siempre -ex tunc-, por el contrario, la orden consistió en diferir hacia futuro la efectividad de la decisión de inconstitucionalidad, que se materializaría una vez venciera el plazo otorgado al legislador para que adoptase la base de cotización de los trabajadores independientes, justamente porque una inexequibilidad inmediata “podría dar lugar a la eventual afectación de principios y valores constitucionales”, de ahí que, contrario a lo aducido por el apelante, la decisión de esa corporación no operó con efectos retroactivos.

En consecuencia, era procedente que para los meses de julio a diciembre de 2015 la UGPP determinara la base gravable de conformidad con lo establecido en la mencionada norma, sin que sea necesario acudirse a la Ley 1122 de 2007 como lo pretende el demandante. Se niega el cargo. 3. Mensualización de los ingresos El actor reprocha que la UGPP para determinar el IBC de los aportes tomara los ingresos declarados en renta y los dividiera en los 12 meses fiscalizados del año 2015.

También cuestionó que se tomaran todos los ingresos declararos cuando la mayoría eran no constitutivos de renta. Además, en el recurso de apelación indicó que la mayor parte de sus ingresos en el 2015 se trataban de dividendos provenientes de inversiones en acciones bursátiles, los cuales por regla general se distribuyen en el último día del año fiscal, es decir, el 31 de diciembre de cada año gravable; mientras que la otra parte de sus ingresos se trataban del pago de arrendamientos de inmuebles, y que fue sobre éstos que efectuó las cotizaciones. 24 Consejo de Estado.

Sección Cuarta. Sentencia del 21 de marzo de 2024, exp 27738, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, reiterada en la sentencia del 20 de febrero de 2025, exp 28878, C.P. Luis Antonio Rodríguez Montaño. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00674-01 (28821) Demandante: Helmer Douglas Robayo Cardozo 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al efecto, en la liquidación oficial la entidad tomó como base los ingresos reportados en la declaración de renta del actor en el año 2015 por valor de $388.873.00025.

Para los períodos de enero a junio de ese año tomó los ingresos y los dividió en partes iguales y los limitó a 25 SMLMV26, mientras que para los meses de julio a diciembre a ese prorrateo les aplicó el 40% en virtud del artículo 135 de la Ley 1753 de 2015. Así, se tiene que la demandada determinó los aportes a seguridad social con base en el promedio mensual de los ingresos obtenidos por el contribuyente durante la vigencia fiscalizada, información que no fue desvirtuada por el actor en sede administrativa ni judicial.

De manera que, como el demandante no ejerció su derecho de defensa para aportar pruebas al proceso de determinación y judicial que permitieran sustentar sus pretensiones y desvirtuar la mensualización efectuada por la entidad, la Sección considera que no cumplió con su carga probatoria relacionada con la demostración del monto y período de percepción de sus ingresos27.

No se desconoce que, en otras oportunidades, como la invocada por el demandante en el recurso de apelación28, la Sección ha modificado el prorrateo de los ingresos, pero dichas decisiones obedecen a las pruebas aportadas al proceso, lo cual no se evidenció en este asunto. Ahora bien, como se indicó en el numeral anterior la base gravable de las contribuciones parte de los ingresos efectivamente percibidos, sin que sea posible su depuración por su naturaleza como ingresos no constitutivos de renta ni de ganancia ocasional ya que el legislador no lo dispuso así. No prospera el cargo.

Conclusión Comoquiera que ninguno de los cargos de apelación formulados por el actor prosperó, la Sección confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. Costas La Sección se abstendrá de su imposición, toda vez que se observa que en el expediente no obra prueba de su causación como lo exige el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, norma aplicable por remisión expresa del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 25 La declaración de renta puede consultarse en los anexos de la demanda. Samai. Índice 2. Expediente digital. PDF anexos demanda. Página 1 del PDF. 26 Para enero utilizó el salario del año 2014. 27 En términos similares se ha pronunciado la Sala en sentencia del 23 de noviembre de 2023, exp.26613, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 28 Sentencia del 19 de julio de 2023, exp.26641, C.P. Milton Chaves García Radicado: 25000-23-37-000-2018-00674-01 (28821) Demandante: Helmer Douglas Robayo Cardozo 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA 1.

Confirmar la sentencia apelada, proferida el 14 de marzo de 2024 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A. 2. Sin condena en costas en segunda instancia. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador