1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Acción: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-04434-01 Accionantes: PÍA EUGENIA DOMÍNGUEZ RAMÍREZ Y OTRO Accionados: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN C Y OTROS ACLARACIÓN DE VOTO 1.

Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala, me permito manifestar las razones por las que aclaro mi voto en relación con la decisión adoptada el 6 de noviembre de 2025, en el proceso de la referencia. 2. Para efectos metodológicos y prácticos, en este salvamento de voto, me referiré a los siguientes dos asuntos: primero, realizaré una síntesis del caso y de los argumentos que soportan la decisión adoptada por la mayoría de la Sala; y, segundo, explicaré las razones que fundan esta aclaración de voto.

I. Síntesis del caso 3. En la sentencia del 10 de octubre de 2024, la Sección Quinta del Consejo de Estado accedió al amparo del derecho a la salud de la señora Pía Eugenia Domínguez Ramírez, en los siguientes términos:

TERCERO: Ampárese el derecho fundamental a la salud de la señora Pía Eugenia Domínguez Ramírez, por parte de la Nueva EPS. En consecuencia, se ordena a dicha entidad que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de este proveído: i) autorice, asigne y garantice a la accionante, la prestación inmediata de los siguientes servicios: Consulta de primera vez por especialista en anestesiología. Ecografía de abdomen total (hígado, páncreas, vesícula, vías biliares).

Ecografía articular de hombro. Resonancia magnética de columna lumbosacra simple. Consulta de primera vez por especialista en neurocirugía. Consulta de primera vez por especialista en ortopedia y traumatología. Consulta de control o de seguimiento por especialista en oftalmología. Así mismo, se ordena la prestación inmediata de los demás exámenes, citas y procedimientos prescritos por sus médicos tratantes para atender las patologías diagnosticadas, o en proceso de diagnóstico, de las cuales se ha dejado algún registro en su historia clínica, hasta la fecha de expedición de la presente providencia; ii) garantice el servicio de transporte de la actora y su acompañante, de ida y regreso, desde su residencia hasta el lugar donde le son suministrados los servicios de salud, el cubrimiento en transporte deberá realizarlo con la frecuencia que su tratamiento lo exija y deberá incluir todas las terapias, citas médicas, procedimientos o exámenes que sean prescritos por el médico tratante que sean autorizados en un municipio distinto a su lugar de residencia, para tratar las patologías diagnosticadas, o en proceso de diagnóstico, de las cuales se ha dejado algún registro en su historia clínica, hasta la fecha de expedición de la presente providencia. Accionante: Pía Eugenia Domínguez Ramírez y otro Accionados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04434-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.

Mediante memorial allegado el 17 de enero de 2025, la parte demandante solicitó la apertura del incidente de desacato, debido a que la Nueva EPS no le prestó los servicios médicos requeridos y no le brindó el servicio de transporte para asistir a las citas médicas programadas. 5. En ese sentido, el 20 de enero del mismo año se requirió a la entidad para que suministrara los datos de contacto de los funcionarios encargados de cumplir la orden, quien informó que la dirección electrónica en la que sus funcionarios recibían notificaciones judiciales a través del correo electrónico: secretaria.general@nuevaeps.com.co, como medio expedito y eficaz registrado ante la Cámara de Comercio. 6.

Por lo anterior, mediante providencia del 27 de febrero de 2025, se declaró que las señoras Indira Janeth Beltrán Acosta y Yurani Tatiana Barrera Alonso, gerentes Regional (E) de Bogotá y Zonal Cundinamarca de la Nueva EPS, respectivamente, incurrieron en desacato en el cumplimiento del fallo de tutela y, en consecuencia, se les sancionó con multa equivalente a dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes a cargo de cada una de ellas. 7.

No obstante, mediante auto del 11 de abril de 2025, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en grado jurisdiccional de consulta, declaró la nulidad de todo lo actuado, por cuanto, previo a la imposición de la sanción por desacato, debía surtirse la notificación personal de los autos de apertura del desacato a los funcionarios contra quienes se abrió el incidente. 8.

De conformidad con lo anterior, el despacho del magistrado Omar Joaquín Barrero Suárez llevó a cabo las siguientes actuaciones tendientes a lograr la notificación de los funcionarios competentes: i. Auto del 21 de mayo de 2025, por medio del cual requirió a la Nueva EPS para que rindiera informe sobre el cumplimiento de la orden de tutela e indicara los correos de notificación de los funcionarios encargados de cumplir la orden.

No obstante, la empresa guardó silencio. ii. Auto del 30 de mayo de 2025, por medio del cual requirió por segunda vez a la Nueva EPS, a su vicepresidente, al gerente regional Bogotá – Cundinamarca, al agente interventor y al gerente regional, las direcciones de notificación de los funcionarios encargados de cumplir la orden. En dicha oportunidad, la entidad incidentada también guardó silencio. iii.

Auto del 11 de junio de 2025, por medio del cual se dio apertura al incidente de desacato, en el que se dispuso la notificación a los correos electrónicos de notificaciones judiciales de la entidad prestadora del servicio de salud y la notificación física, con el fin de correr el respectivo traslado de la providencia. Sin embargo, la entidad tampoco se pronunció al respecto.

Accionante: Pía Eugenia Domínguez Ramírez y otro Accionados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04434-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co iv. Auto del 3 de julio de 2025, por medio del cual presentó un proyecto de auto en el que sancionaba por desacato a diversos funcionarios con cargos directivos al interior de la institución. Sin embargo, en atención a que este no obtuvo la mayoría requerida para su aprobación, a través de auto de la misma fecha se resolvió remitir al despacho que sigue en turno. 9.

Por lo anterior, el despacho de la magistrada Gloria María Gómez Montoya surtió las siguientes actuaciones: i. Auto del 31 de julio de 2025, por medio del cual se requirió remitir los datos de notificación del presidente, vicepresidente, gerente regional Bogotá – Cundinamarca, agente interventor, agente especial suplente y representante judicial para asuntos judiciales y de tutela.

La entidad no se pronunció al respecto. ii. Auto del 1 de septiembre de 2025, mediante el cual reiteró el requerimiento. En dicha oportunidad, mediante memorial allegado al día siguiente, la Nueva EPS informó los nombres de los funcionarios que se desempeñan como vicepresidencia de salud, la vicepresidencia administrativa y financiera, y la gerencia de la regional centro (antes regional Bogotá), e indicó su dirección de notificación personal institucional.

A su vez, informó que los cargos de presidente y representante legal de asuntos judiciales y de tutela se encuentran vacantes. No obstante, no indicó los funcionarios que en la actualidad se encuentran ejerciendo dichas funciones y tampoco señaló quien es el agente interventor suplente de la entidad. iii. Auto del 2 de septiembre de 2025, por medio del cual requirió los datos de notificación de quienes se desempeñan como presidente, interventor suplente y representante legal de asuntos judiciales y de tutela.

El requerimiento fue atendido mediante memorial remitido el 23 del mismo mes y año, quien explicó que el cargo de presidente se encuentra vacante desde el 2 de abril de 2024 y el de agente especial interventor suplente fue suprimido de la estructura organizacional de la entidad. Adicionalmente, señaló que, en vista de la vacancia del cargo de representante legal para asuntos judiciales y de tutela, la información adicional debía ser solicitada a la vicepresidenta de asuntos jurídicos, la señora Lidia Hemilet Cala Celis. iv.

Auto del 9 de octubre de 2025, por medio del cual notificó del trámite incidental a los siguientes funcionarios: Betsy Caterine Sánchez Aponte, vicepresidente de salud; Indira Janeth Beltrán Acosta, gerente regional – Regional Centro; Gloria Libia Polania Aguillón, agente interventor de la Nueva ESP y Lidia Hemilet Cala Celis, vicepresidenta de asuntos jurídicos.

Accionante: Pía Eugenia Domínguez Ramírez y otro Accionados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04434-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Las notificaciones fueron realizadas a sus correos de notificación personal.

No obstante, guardaron silencio. 10. Posteriormente, a través del memorial del 15 de octubre del 2025, la Nueva EPS indicó que la señora Indira Janeth Beltrán Acosta, quien había sido vinculada al proceso en calidad de gerente regional – Regional Centro, ya no se encuentra adscrita a la entidad. 11. Por otra parte, indicó que, de los 11 servicios médicos programados, la accionante no asistió a ninguno, lo que evidencia que la imposibilidad de cumplimiento no es imputable a la entidad sino a la conducta omisiva de la tutelante.

A su vez, señaló que reprogramó las citas. 12. Por auto del 21 de octubre de 2025 se ordenó la apertura del trámite. A través del memorial del 23 del mismo mes y año, la entidad prestadora del servicio de salud reiteró la reprogramación de los servicios médicos y señaló que también coordinó el servicio de transporte especial que fue ordenado en el fallo de tutela.

Sin embargo, el señor Luis Carlos Domínguez, hijo de la accionante, manifestó que su madre decidió no asistir a las citas programadas. 13. Por lo anterior, en auto de 6 de noviembre de 2025, la Sección Quinta, resolvió el incidente de desacato presentado el 17 de enero de 2025, en el sentido de abstenerse de imponer sanción a los funcionarios incidentados.

Esto, debido a que se constató que la Nueva EPS no actuó de manera temeraria o culposa, por el contrario, acreditó que la realización de acciones positivas orientadas al cumplimiento con relación a la orden judicial que le fue impartida. II. Argumentos en los que sustento mi postura 14. Si bien comparto la decisión adoptada por la Sala, considero oportuno aclarar mi voto en aras de recordar que el trámite de la acción de tutela y, por contera, el del incidente de desacato se caracterizan por su celeridad.

Ello se traduce en un mandato constitucional de que estos sean resueltos en un plazo de 10 días. 15. Ciertamente, en lo que respecta al incidente sub examine, aun cuando ni el artículo 86 de la Constitución ni el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 fijaron un plazo para su resolución, en la sentencia C-367 de 2014, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad del artículo 52 ibidem, «en el entendido de que el incidente de desacato allí previsto debe resolverse en el término establecido en el artículo 86 de la Constitución Política», es decir, 10 días. 16.

Esta decisión se adoptó tras constatar que la ausencia de un término para decidir los incidentes de desacato desconoce el mandato constitucional «de que la protección de los derechos fundamentales y el cumplimiento de los fallos de tutela sean inmediatos». En efecto, para la Corte Constitucional: Accionante: Pía Eugenia Domínguez Ramírez y otro Accionados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04434-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […] de la circunstancia de que no haya término para resolver el trámite incidental de desacato a un fallo de tutela se siguen dos graves consecuencias inconstitucionales, pues (i) se prolonga en el tiempo la vulneración de los derechos fundamentales o su amenaza, con el riesgo de que el daño a los mismos se consume y sea irreparable, y (ii) se vulnera otros derechos fundamentales como el acceso a la justicia y el debido proceso sin dilaciones injustificadas, se desconoce importantes deberes del Estado y, en especial, de la administración de justicia, y se incumple con un explícito mandato constitucional. 4.4.6.1.

En efecto, en el inciso cuarto del artículo 86 de la Constitución, se plasma un límite objetivo para decidir sobre el reclamo de protección inmediata de derechos fundamentales, valga decir, para fijar el tiempo que puede transcurrir entre la solicitud de tutela y su resolución, que no puede ser superior a diez días. Por lo tanto, no es irrazonable asumir que, si el cumplimiento del fallo de tutela debe ser inmediato, sea que esto ocurra en razón de la solicitud de cumplimiento o sea que ocurra como consecuencia del trámite incidental de desacato, para este fin tampoco sea posible superar los diez días, contados desde su apertura.

Por el contrario, así se sigue del objeto de la acción de tutela, que es la protección de los derechos fundamentales, y del derecho de acceso a la justicia, que no se satisface con el mero fallo de tutela, sino que requiere de su efectividad, de tal suerte que el derecho vulnerado sea restablecido o que la amenaza cese1. 17. Lo anterior impone al juez constitucional el deber de instruir este tipo de incidentes con la celeridad que exige la protección de los derechos fundamentales y la eficacia del cumplimiento de las decisiones de tutela. 18.

Ahora bien, la celeridad no implica, en lo absoluto, que el trámite pueda adelantarse con desconocimiento del debido proceso de las partes, en especial, el de los sujetos incidentados, pues ello es un presupuesto indispensable para que se surta el incidente y, por supuesto, para la imposición de la eventual sanción por desacato2. 19.

Sin embargo, considero que, en este caso, el incidente pudo ser adelantado con mayor celeridad y sin sacrificar las garantías del debido proceso de la parte accionante y de los sujetos incidentados. Esto es así en atención a las múltiples notificaciones y requerimientos efectuados por esta Sección a la Nueva EPS y, asimismo, en virtud de la renuencia de la entidad administradora del plan de beneficios de remitir las direcciones de notificación de las personas encargadas de cumplir con la orden de tutela. 20.

Al respecto, es pertinente resaltar que luego de declarada la nulidad de todo lo actuado, esta Sección profirió los autos del 21 de mayo, 30 de mayo y 11 de junio, 1 Corte Constitucional. Sentencia C-367 de 2014. 2 Ibidem. «[…] A pesar de ser un trámite breve, en todo caso se debe comunicar la iniciación del incidente a la persona de quien se afirma ha incurrido en desacato, para que pueda ejercer su derecho a la defensa y aportar o solicitar las pruebas necesarias para demostrar el cumplimiento del fallo de tutela o la imposibilidad de dicho cumplimiento, pues para que se configure el desacato se requiere, entre otras condiciones, demostrar la responsabilidad subjetiva (dolo o culpa) de la persona incumplida y el vínculo de causalidad entre ésta y el incumplimiento.

Para resolver el trámite incidental de desacato a un fallo de tutela es imperioso respetar el principio de necesidad de la prueba, como elemento esencial del derecho a la defensa y del debido proceso, al punto de que, en casos excepcionalísimos, siempre y cuando haya una justificación objetiva y razonable, consignada en una providencia judicial, si la práctica o recaudo de la prueba supera el antedicho término, el juez pueda excederlo para analizar y valorar esta prueba y tomar su decisión».

Accionante: Pía Eugenia Domínguez Ramírez y otro Accionados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04434-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co todos de esta anualidad, mediante los cuales le requirió a la Nueva EPS las direcciones de notificación personal de los funcionarios encargados de cumplir la orden y dispuso la notificación a la dirección física de la entidad, dado el silencio de la entidad en atender las solicitudes realizadas.

Tales requerimientos se reiteraron en los autos del 31 de julio y 1 de septiembre de 2025. No obstante, tan solo hasta el 2 de septiembre del año en curso la Nueva EPS dio respuesta a las solicitudes hechas, es decir, después de que la Sección hubiese proferido cinco providencias requiriendo las direcciones de notificación personal de los incidentados. 21.

Si bien reconozco y reafirmo que se debe garantizar el derecho fundamental al debido proceso y de defensa de los funcionarios llamados a cumplir con la orden de tutela, también es cierto que la Nueva EPS tiene el deber de atender los requerimientos que le haga el juez de tutela acerca de las direcciones de notificación personal de los incidentados. 22.

Desde ese punto de vista, considero que la renuencia de la Nueva EPS en atender los requerimientos de esta Sección condujo a que se dilatara innecesariamente incidente de desacato. Lo anterior, se reitera, debido a que la Nueva EPS solo dio respuesta a dichos requerimientos después de transcurridos cuatro meses y tras haberse emitido cinco autos distintos por parte de esta Sección, incluso con notificación física a la entidad. 23.

Dicha dilación se torna especialmente relevante si se tiene en cuenta que el caso sub examine versa sobre la protección del derecho fundamental a la salud, cuya efectividad depende de la inmediatez y eficacia con la que se adopten las medidas dispuestas por el juez constitucional. 24. Por lo anterior, la Sala debió valorar la aplicación del artículo 16 del Decreto 2591 de 1991, que dispone que las providencias que se dicten en el trámite de la acción de tutela «se notificarán a las partes o intervinientes, por el medio que el juez considere más expedito y eficaz».

Ello supone que el juez de tutela no está sometido a una única forma de notificación de sus providencias. Al respecto, la Corte Constitucional ha sostenido que el «juez no está sujeto a fórmulas sacramentales ni a la obligación de acudir a una cierta forma de notificación para hacer conocer sus decisiones»3, siempre que la elección del medio de notificación no resulte caprichosa. 25.

Por tanto, disiento del trámite impartido al incidente de desacato. En mi criterio, exigir como única forma de notificación el envío de mensaje de datos a los correos electrónicos personales de los funcionarios de la EPS, —como pareció entenderlo la Sala de decisión que conoció el grado jurisdiccional de consulta y luego esta Sección— no solo desatiende lo dispuesto por el artículo 16 ibidem, sino que, en el caso concreto, tuvo como consecuencia la convalidación de la conducta renuente y dilatoria de la Nueva EPS en detrimento de la celeridad que caracteriza a este mecanismo constitucional y al incidente de desacato. 3 Al respecto, ver los autos 587 de 2022 y 045A de 2011 proferidos por la Corte Constitucional.

Accionante: Pía Eugenia Domínguez Ramírez y otro Accionados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04434-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26. En otras palabras, el juez de tutela, so pretexto de salvaguardar el debido proceso de los incidentados en aras de que fuesen notificados a sus direcciones del correo electrónico institucional, avaló la afectación del debido proceso de la accionante, pues terminó sacrificando el plazo razonable para instruir y decidir el incidente de desacato, pues, este solo pudo ser decidido casi 10 meses después de su presentación. 27.

Así las cosas, considero que el juez del incidente de desacato tiene la libertad de adoptar las medidas que estime necesarias con el fin de impedir la dilación injustificada del trámite, especialmente, en casos como este, en el que está de por medio el goce efectivo del derecho fundamental a la salud. Esto, por cuanto la celeridad procesal no constituye una mera exigencia formal, sino una garantía sustancial orientada a asegurar la protección real y material de los derechos fundamentales, en particular cuando su desconocimiento puede comprometer la integridad física o incluso la vida del titular del derecho. 28.

En los anteriores términos, expongo las razones por las cuales aclaro mi voto en relación con la decisión adoptada. PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Fecha ut supra