Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Referencia: NULIDAD. Radicación: 11001-03-25-000-2023-00155-00 (2003-2023) Demandantes: Nora Elena Patiño y otros Demandados: Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) y municipio de Bello (Antioquia) Temas: Concurso de méritos.

Deber de socializar el manual específico de funciones y competencias laborales de manera previa a su expedición con las organizaciones sindicales. ACCEDE A LAS PRETENSIONES. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA Procede la Sala a dictar sentencia de única instancia dentro del proceso de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), promovido por los señores Nora Elena Patiño, Mónica Consuelo Foronda Díaz, Mario Arturo Aguilar Torres, Henrry Cano Carmona, Álvaro Betancur Zapata, Claudia Yesenia Valencia González, Alex Vásquez Muñetón, Diana Cristina Osorio Suárez, Luis Hernando Ibarra Montoya, Emerson Alberto Cardona Sánchez, Carlos Mario Patiño Valencia, José Fernando Muñoz Morales, William de Jesús Agudelo Fernández, Marcela Henao Ortega, Margarita María Rodríguez Zapata, Andrés Felipe Sánchez Osorio, Leider Alexander Macías Vallejo, Juan Guillermo Fernández Cadavid, José Kendrik Moreno Higuita, Diana Patricia Sepúlveda Castillo, Fabián de la Cruz Moncada Cardona, Farley Alberto Zapata Montoya, Óscar Diego Agudelo Montoya, Hugo Aldrovandy Isaza Giraldo, Deibys Pérez Isaza, Paula Andrea Puerta Vargas, John Jairo Arboleda Pinto, Diego Fernando Monsalve Salazar, Juan Esteban Díaz Molina, Jorge Alberto Arbeláez Molina, Luz Dary Marín Bedoya, Dora del Carmen García Galeano, Deicy del Socorro Duque Londoño, Jorge Iván Cañas Rodríguez, Ricardo Restrepo Giraldo, Edinson Arley Díaz Zapata, Gloria Judith Londoño Rentería, Elizabeth García Patiño, Luis Fernando Echavarría Giraldo, Felipe Alejandro Rodríguez Arismendy, Deisy Patricia Jaramillo Montoya, Gustavo Adolfo Suárez Rodríguez, Leidy Johana Ochoa Jiménez, Arlinton Mahecha Osorio, Diego Andrés Muñoz Castro, Luis Eduardo Agudelo Vásquez, Bayron de Jesús Aguirre Suárez, Óscar Darío Valencia Mesa, Franceny Franco Salazar, Heidy Alexandra López Torres, Claudia Janeth Ossa Roldán, Durley Adiela Palacio Valencia, Diana Catalina Ochoa Jiménez, John Jairo Álvarez Duque, Julián Andrés Murillo Trujillo, Radicación: 11001-03-25-000-2023-00155-00 (2003-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Óscar Darío Tamayo Gallego, Mónica Andrea Vélez Muñoz, Yohnatan Ortega Palacio, Gloria Patricia García Giral, Jorge Iván Isaza Suárez y Faber Steves Gaviria, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES1 1.

Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: - Acuerdo CNSC 20191000001516 del 4 de marzo de 2019 «por el cual se convoca y se establecen las reglas del proceso de selección por mérito para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la Alcaldía de Bello (Antioquia) - Convocatoria n.° 998 de 2019- Territorial 2019», expedido por la Comisión Nacional del Servicio Civil y el municipio de Bello. - Decretos 201904000258 del 18 de junio de 2019 «por medio del cual se actualiza el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales de la Administración Municipal» y 201904000489 del 20 de noviembre de 2019 «por medio del cual se ajusta el manual Específico de Funciones y Competencias Laborales de la Administración Municipal», proferidos por referido ente territorial.

HECHOS 2. La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: 3. Que con ocasión de la etapa de planeación realizada entre la Comisión Nacional del Servicio Civil y el municipio de Bello, se expidió el acuerdo que estableció las reglas del concurso de méritos para proveer los empleos vacantes de la planta de personal de dicho ente territorial, el cual fue publicado en la página web www.cnsc.gov.co.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN 4. Los demandantes consideraron vulnerados los artículos: 2, 3, 4, 6, 13, 23, 25, 28, 53, 58, 113, 115, 121, 125, 189-1, 209, 218, 230 y 241 de la Constitución Política; 7,11, 28 y 29 de la Ley 909 de 2004; 2.2.6.34 del Decreto 1083 de 2015 (adicionado por el artículo 3 del Decreto 051 de 2018); 2 de la Ley 1960 de 2019; y 4 del Decreto 498 de 2020. 5.

Argumentaron que los manuales específicos de funciones y de competencias laborales (en adelante MEFCL) del ente territorial demandado, son nulos porque 1 Índice 3 Samai. Radicación: 11001-03-25-000-2023-00155-00 (2003-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 omitieron realizar la socialización que ordena la ley, circunstancia que impidió la participación de la ciudadanía. 6.

Que el estudio técnico requerido para la expedición de los manuales no tuvo en cuenta las competencias del empleo, formación académica, experiencia, número de cargos ofertados, y no fueron realizados por una entidad idónea para este tipo de labores. 7. Afirmaron que la actuación administrativa adelantada por las entidades demandadas presentó inconsistencias presupuestales, específicamente se advierten irregularidades en el rubro asignado para el pago de la convocatoria. 8.

Que el municipio de Bello no informó los empleos que debían ser excluidos de la OPEC porque estaban ocupados por personas que ostentan condiciones especiales, tales como madres o padres cabeza de familia sin alternativa económica, prepensionados, víctimas de violencia, entre otros. 9. Acerca de la aplicación de pruebas escritas, indicaron que las preguntas no siguieron normas convencionales, formales, semánticas y gramaticales del español.

Que muchas de las expresiones en los textos resultaron poco claras, inconclusas y ambiguas. Que en lo que tiene que ver con la valoración de antecedentes de los participantes que superaron las pruebas escritas, se incumplieron los requisitos mínimos exigidos. 10. Que a pesar de que el Consejo de Estado declaró la nulidad del Decreto 1754 del 22 de diciembre de 2020, al considerar que la reactivación del concurso de méritos, en un periodo de emergencia sanitaria y social, iba en contravía del ordenamiento superior; las entidades demandadas no garantizaron el principio del mérito, porque los aspirantes no estaban en óptimas condiciones para continuar en el certamen. 11.

El 16 de junio de 2023 se admitió la demanda, y se corrió traslado de la solicitud de medida cautelar, la cual fue resuelta por auto del 20 de julio de 2024. Notificado el medio de control, las entidades demandadas se pronunciaron en tiempo. 12. Comisión Nacional del Servicio Civil2. Manifestó que el acuerdo demandado y sus modificatorios3 no se encuentran afectados por vicio de nulidad alguno, pues fueron expedidos en uso de las facultades constitucionales y legales conferidas por el ordenamiento jurídico.

Que los manuales de funciones y competencias laborales que integraron la OPEC, gozan de legalidad y validez jurídica, y, en todo caso, fueron expedidos por el municipio de Bello sin que la CNSC haya tenido injerencia alguna en su expedición. 2 Índices 29 y 30, Samai. 3 Acuerdos 2019000005726 del 14 de mayo, 20191000006776 del 16 de julio de 2019 y 20191000009346 del 19 de noviembre de 2019.

Radicación: 11001-03-25-000-2023-00155-00 (2003-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 13. Afirmó que en la actualidad ya existen derechos adquiridos para aquellos aspirantes que superaron las pruebas y obtuvieron un lugar de mérito en las listas de elegibles, los cuales no pueden ser transgredidos.

Agregó que, si bien el Consejo de Estado declaró la nulidad del Decreto 1754 de 2020, las entidades debían efectuar los nombramientos en periodo de prueba, pues esta etapa no estaba suspendida con ocasión de la declaración de la emergencia sanitaria. 14. Argumentó que los empleados provisionales así padezcan una condición especial, gozan de una estabilidad relativa, motivo por el cual, si no superan las pruebas para proveer el empleo que desempeñan, deberán ceder la plaza a quien ocupe el primer lugar en el concurso de méritos. 15.

Formuló las excepciones denominadas ineptitud sustantiva de la demanda por falta de requisitos formales; inexistencia de causales de nulidad; incumplimiento de la carga probatoria, fuerza vinculante del proceso de selección, no comprender la demanda todos los litisconsortes necesarios; y falta de legitimación en la cusa en la expedición del MEFCL. 16.

El Municipio de Bello4. Expuso que la presunta vulneración por la ausencia de socialización del MEFCL, es completamente improcedente, pues el Consejo de Estado ha considerado que esta omisión no es causal de nulidad de dicho acto. Además, la parte actora no efectuó un análisis claro o detallado de la presunta vulneración. 17. Que se evidencia un interés subjetivo de desvirtuar el proceso por aquellos participantes que no superaron la totalidad de las pruebas, lo que sin duda es improcedente.

En este sentido, la parte actora invocó irregularidades inexistentes y de forma genérica, respecto del desconocimiento de los Decretos 051 de 2018 y 498 de 2020. 18. Igualmente, que sin fundamento alguno se afirmó que no se tuvieron en consideración las competencias del empleo, formación académica, experiencia, número de cargos ofertados y la falta de identificación de empleos ocupados por personas con calidades de especial consideración o protección, y que con ello se vulnera el debido proceso y la confianza legítima, lo cual no es cierto. 19.

Propuso las excepciones de presunción de legalidad del acto administrativo; falta de determinación del concepto de la violación; inexistencia del derecho reclamado; falta de prueba; buena fe e imposibilidad de condena en costas. TRÁMITE DE ÚNICA INSTANCIA 20. El 11 de octubre de 2024 se declararon no probadas las excepciones de ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales formulada y la de no comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios, formuladas por el municipio de Bello y la Comisión Nacional del Servicio Civil.

Por auto del 4 de 4 Índice 36 ibid. Radicación: 11001-03-25-000-2023-00155-00 (2003-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 diciembre de 2024 se evidenció la posibilidad de emitir sentencia anticipada en los términos del artículo 182A del CPACA, se prescindió de la audiencia inicial prevista en el artículo 189 de la Ley 1437 de 2011, se decretaron las pruebas y se fijó el correspondiente litigio.

El 7 de abril de 2025 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 21. La parte demandante guardó silencio. 22. La CNSC5 y el municipio de Bello6 reiteraron lo afirmado en las contestaciones de la demanda. 23. El Ministerio Público7. La Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado, solicitó negar las pretensiones al considerar que la parte actora no distinguió entre las omisiones de publicidad de los manuales de funciones según el procedimiento general y el especial previsto por el ordenamiento, y tampoco si este requisito se cumplió con los mecanismos dispuestos por la convocatoria. 24.

Que, de conformidad con la posición de la Corte Constitucional el retiro del empleado público que eventualmente pueda ser considerado como sujeto de especial protección, tiene derecho a participar en los concursos en igualdad de condiciones y también, a ser reemplazado por quien haya superado las etapas del certamen. Además, que el concurso cuestionado ya culminó y generó derechos adquiridos. 25.

Expuso que verificados los anexos de la contestación de demanda se evidenció que el ente territorial beneficiario asignó los recursos presupuestales correspondientes para su financiación. Que no se aportaron pruebas que comprometan el debido proceso y demás principios que rigen la convocatoria. 26. Se resolverá previas las siguientes, CONSIDERACIONES De la excepción formulada 27.

Previo al pronunciamiento de fondo, se hace necesario realizar el análisis respecto de la falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por la Comisión Nacional del Servicio Civil, decisión que se difirió para el momento de dictar sentencia mediante auto del 11 de octubre de 2024. 28. Esta figura jurídica hace referencia a la posibilidad que tienen las partes de proponer o controvertir las pretensiones planteadas en la demanda, al ser sujetos 5 Índice 61 ibid. 6 Índice 67 ibid. 7 Índice 68 ibid.

Radicación: 11001-03-25-000-2023-00155-00 (2003-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 procesales con interés, por activa, en el caso de la parte demandante, o pasiva, en el de la demandada, en la relación jurídico sustancial que se ventila en el proceso. Se ha explicado que la legitimación en la causa se puede abordar desde dos perspectivas8. 29. a) De hecho.

Se configura una vez se traba la litis con la notificación del auto admisorio de la demanda y permite a los sujetos actuar dentro del proceso para ejercer su defensa; y b) material. Se predica de la efectiva titularidad del derecho reclamado (por activa) y, por pasiva, de quien tiene a su cargo la obligación, es decir, que concierne a la posibilidad de que la pretensión salga avante y que sea quien deba responder por las resultas del proceso. 30.

La CNSC manifestó que los reproches de la demanda están dirigidos a los manuales de funciones del municipio de Bello, asunto sobre el cual no tiene competencia. Al respecto, si bien es dable afirmar que la parte actora endilgó varios cargos en contra de dichos actos, existe conexidad entre el acuerdo de convocatoria y los decretos que actualizaron y ajustaron el manual específico de funciones y competencias laborales de los empleos de la planta de personal de la Alcaldía de ese municipio. 31.

Lo anterior, por cuanto, como lo ha señalado esta Subsección9, los manuales específicos de funciones son la base para la Oferta Pública de Empleos de Carrera (OPEC), por medio de la cual las entidades beneficiarias le comunican al ente responsable de la elaboración del concurso de méritos las plazas que se encuentran vacantes definitivamente, con la identificación detallada de los empleos a proveer, la descripción de su contenido funcional y el perfil de competencias necesarias para ocupar los cargos, buscando que estos sean provistos a través del respectivo proceso de selección. 38.

En este sentido, la CNSC como ente responsable del concurso de méritos que se estudia en este medio de control, está legitimada materialmente en la causa para pronunciarse frente a la legalidad de los decretos municipales demandados, en la medida en que cualquier modificación o, incluso, anulación de estos, podría tener efectos sobre la validez del acuerdo de la convocatoria. 32.

Se deberá determinar si los Decretos 201904000258 del 18 de junio de 2019 y 201904000489 del 20 de noviembre del mismo año, fueron expedidos de forma irregular porque: i) no fueron socializados antes de su expedición con los empleados vinculados en provisionalidad ni con la organización sindical; y ii) el estudio técnico que les sirvió de soporte no tuvo en cuenta las competencias de los empleos, la formación académica, la experiencia ni el número de cargos y, 8 Consejo de Estado.

Sección Quinta. Sentencia del 5 de abril de 2018. C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. En: Sección Primera. Sentencia del 3 de mayo de 2018. Exp. 05001-23-31-000-2008-00576-01. C.P. Lucy Jeannette Bermúdez. 9 Al respecto se pueden consultar: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Sentencias del 30 de abril de 2020.

Exp. 11001-03-25-000-2014-00675-00 (2084- 2014) y del 30 de junio de 2021. Exp. 110010325000201801551 00 (5060-2018). C.P. William Hernández Gómez. Radicación: 11001-03-25-000-2023-00155-00 (2003-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 además, no fueron elaborados por una entidad idónea. 33.

También, si el acto de convocatoria desconoció las normas en que debía fundarse, pues según se afirma: a) no tuvo en cuenta las medidas afirmativas para las personas con debilidad manifiesta al momento de ofertar las vacantes; b) deficiencias en las pruebas escritas; c) se inobservó el cumplimiento de los requisitos mínimos exigidos en la valoración de antecedentes; y d) no se dio aplicación al artículo 2 de la Ley 1960 de 2019.

Igualmente, si se presentaron inconsistencias presupuestales. Validez de los actos administrativos 34. La validez del acto administrativo puede entenderse como la conformidad de la decisión administrativa con el ordenamiento jurídico, de manera que su elaboración, expedición y contenido se ajusten a las normas y principios que lo integran. 35.

Los requisitos para que se predique este concepto son: i) que se haya dictado por autoridad competente; ii) que su contenido se ajuste a la Constitución y al ordenamiento jurídico vigente; iii) que su expedición se haya llevado a cabo de manera regular; iv) que los motivos que lo justifican resultan acordes con la realidad; y v) que el ejercicio de la atribución con base en la cual se profirió satisfaga intereses públicos o los específicos a los que responde dicha competencia. 36.

Los vicios invalidantes de los actos administrativos en nuestro ordenamiento jurídico aluden a todas aquellas circunstancias que tienen la capacidad de suprimirles validez a las manifestaciones de voluntad de la administración como consecuencia del incumplimiento de los requisitos legalmente establecidos para que estas se produzcan conforme a derecho. 37.

Respecto de la clasificación de estos vicios, el profesor Jaime Orlando Santofimio Gamboa10 analiza los elementos del acto administrativo que resultan afectados con la irregularidad que corresponda. Por la pertinencia de este aporte para lo que es objeto de estudio, se puede sintetizar de la siguiente manera: a) Elementos externos, entendidos como irregularidades que se predican del sujeto activo o autoridad que profiere la decisión. Causales: - Falta de competencia; - Desconocimiento del debido proceso y del derecho de defensa; - Voluntad de la administración: i) error, ii) fuerza, y iii) dolo; - De forma o de procedimiento: i) sustanciales -conducen a su nulidad- y ii) de forma -no generan nulidad-.

(Se destaca). 10 Santofimio Gamboa, Jaime Orlando. Acto administrativo: Procedimiento, eficacia y validez. Universidad Externado de Colombia. Radicación: 11001-03-25-000-2023-00155-00 (2003-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 b) Elementos internos, se trata de defectos que afectan propiamente el acto administrativo.

Causales: - Respecto de su objeto: i) imposibilidad, ii) ilicitud, iii) indeterminación e vi) inexistencia; - En relación con sus motivos: falsa motivación e inexistencia de ella; - En cuanto a su finalidad: desviación de poder. 38. De acuerdo con la reiterada jurisprudencia de esta corporación11 las causales de nulidad operan en la etapa de formación del acto administrativo pues las hipótesis que la generan se encuentran ligadas a circunstancias, internas o externas, predicables del acto en el momento en que nace a la vida jurídica.

Irregularidades del manual de funciones – deber de socializar de manera previa con las organizaciones sindicales 39. Para la parte actora, los MEFCL no fueron socializados antes de su expedición con los empleados vinculados en provisionalidad de la planta de personal del municipio de Bello ni con los miembros de la organización sindical antes de ser expedidos, circunstancia que, según afirma, desconoció los fines esenciales del Estado de derecho, en lo que se refiere a facilitar la participación de todos en las decisiones de la administración. 40.

Al respecto, el parágrafo 3 del artículo 2.2.2.6.1 del Decreto 1083 de 201512, adicionado por el Decreto 051 de 2018 y vigente para la fecha en que se adoptaron los manuales de funciones demandados, impuso a las entidades el deber de publicar las modificaciones o actualizaciones de aquel por el término previsto en su reglamentación y, además, de socializarlas con las organizaciones sindicales antes de expedir el correspondiente acto administrativo. 41.

En concordancia con lo anterior, la Circular Externa 100-09 de 2015 del Departamento Administrativo de la Función Pública estableció que las entidades de la Rama Ejecutiva del orden nacional y territorial que adelantaran procesos de rediseño institucional, modificación de la estructura interna o reforma de la planta de empleos debían garantizar «la participación efectiva de las organizaciones sindicales de la respectiva entidad, con el fin de escuchar sus inquietudes y sugerencias». 42.

Sobre el particular, esta corporación13 ha sostenido que de esta disposición se desprende la intención del Ejecutivo de democratizar el procedimiento administrativo, el cual, tiene como objetivo facilitar la participación de todos en las 11 Se pueden consultar las sentencias del 31 de enero de 2019. Exp. 11001032500020160101700 (4574-16).

C.P. César Palomino Cortés; del 26 de agosto de 2021. Exp. 11001-03-25-000-2019-00210-00 (1356-19) y del 5 de mayo de 2022. Exp. 11001-03-25-000-2019-00886-00 (6373-2019). C.P. William Hernández Gómez. 12 «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública». Antes de la modificación del artículo 4 del Decreto 498 de 2020. 13 Consejo de Estado.

Sección Segunda. Subsección A. Sentencias del 26 de mayo de 2022. Exp. 11001-03- 25-000-2019-00347-00 (2234-2019). C.P. William Hernández Gómez y del 16 de febrero de 2026. Exp. 11001- 03-25-000-2019-00295-00 (1892-2019). C.P. Gabriel Valbuena Hernández. Radicación: 11001-03-25-000-2023-00155-00 (2003-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 decisiones que los afectan, lo que permite que el acto administrativo tenga en consideración los intereses de los grupos sindicales. 43.

En todo caso, esta garantía no influye en la unilateralidad que caracteriza al acto administrativo, pues las observaciones y sugerencias de los interesados carecen de efectos vinculantes para las autoridades quienes solo están sujetos a la Constitución, a la ley, y en general a los principios que rigen la función administrativa. De esta manera se contempla en el Decreto 051 de 2018 cuando establece que la socialización se realiza sin perjuicio de la autonomía del jefe del organismo que lo expide. 44.

Ahora bien, la Sala observa que lo alegado por la parte demandante encuentra fundamento, pues no se probó que, previo a la expedición de los Decretos 201904000258 del 18 de junio de 2019 y 201904000489 del 20 de noviembre del mismo año, se garantizaron espacios para la participación de los sindicatos de la entidad en la configuración de dichos actos. 45.

Ante el requerimiento por auto del 16 de junio de 2023 respecto de que se informara cuál o cuáles fueron los actos administrativos que adoptaron el MEFCL que sirvió de base a la OPEC de la Convocatoria 998 de 201914, el ente territorial certificó y allegó copia de los decretos anteriormente mencionados15, y, al momento de allegar los antecedentes administrativos solo se advierte el acuerdo de convocatorio demandado y sus modificatorios, el reporte las OPEC de varias fechas, reporte de prepensionados, validación de ejes temáticos16, entre otros. 46.

Sin embargo, no se observa medio de convicción alguno aportado por las entidades demandadas que dieran cuenta que se dio a conocer a los sindicatos el alcance de la actualización y ajuste de los manuales, que le permitiera a este grupo de servidores presentar sus opiniones, sugerencias, propuestas e inquietudes, frente a las modificaciones proyectadas. 47.

Por el contrario, la misma demandada allegó Oficio 0232005594 del 3 de febrero de 202317, expedido por la directora administrativa de Talento Humano del ente territorial, quien, al responder una petición respecto del Decreto 201904000258 del 18 de junio de 2019, certificó que: «consultados los archivos de la administración no se encontró copia de los estudios y/o socialización del Manual de Funciones con los miembros de las organizaciones sindicales», (énfasis propio). 48.

Tampoco se advierte el cumplimiento de este deber en la parte motiva de ninguno de los dos decretos municipales, al punto que en la contestación de la demanda se afirmó que la ausencia de socialización del MEFCL con los respectivos sindicatos, no es motivo de nulidad del manual conforme la sentencia 14 Índice 8 Samai. 15 Índice 14 ibid. 16 ÍAntecedentes administrativos, link: https://1drv.ms/f/s!AogKEiHAFTIlioVwy4rOJNqeRZYKSA?e=baSRq6 de la contestación de la demanda (índice 36 Samai). 17 Ibid, archivo 23.

Radicación: 11001-03-25-000-2023-00155-00 (2003-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 del Consejo de Estado fechada 16 de febrero de 202318. 49. La Sala echa de menos las correspondientes actas, registros de asistencia o cualquier otro soporte documental que dé cuenta de la realización de espacios de socialización con las organizaciones sindicales o de su intervención en el proceso de adopción de los manuales, como lo exige el parágrafo 3 del artículo 2.2.2.6.1 del Decreto 1083 de 2015, adicionado por el Decreto 051 del 16 de enero de 2018. 50.

En este sentido, el municipio de Bello no acreditó el cumplimiento del deber de socialización de los MEFCL en los términos exigidos por la normativa aplicable. En consecuencia, la Sala declarará la nulidad de los Decretos 201904000258 del 18 de junio de 2019 y 201904000489 del 20 de noviembre del mismo año, y por sustracción de materia se relevará de realizar el estudio de los demás cargos planteados por la parte actora frente a estos actos administrativos. 51.

En virtud de la facultad de la Sala para modular los efectos en el tiempo de sus decisiones19 y con el fin de garantizar la continuidad en el funcionamiento de la entidad y el cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales, se diferirán los efectos de la nulidad por el término de seis (6) meses contados a partir de la ejecutoria de esta providencia. 52.

Lapso dentro del cual, el municipio de Bello deberá expedir un nuevo MEFCL con observancia de los requisitos legales, en especial uno debidamente socializado con las organizaciones sindicales, salvo que para la fecha de esta sentencia ya hubiere adoptado uno ajustado a derecho. 53. En un asunto de contornos similares al aquí estudiado, esta Subsección20 consideró la procedencia de esta modulación porque «de retirarse del ordenamiento jurídico el MEFCL sin ningún tipo de salvedad sobre los efectos de esta providencia, los funcionarios de la entidad territorial demandada no tendrían ninguna norma que establezca sus funciones y obligaciones, lo que afectaría el cumplimiento del servicio público, por lo que es necesario diferir los efectos de nulidad del manual». 54.

Ahora bien, la parte demandante estimó que las irregularidades advertidas en los MEFCL tienen la vocación de viciar de nulidad el acuerdo de convocatoria demandado por haberse fundamentado en aquellos. Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha precisado21: «Si bien el acto administrativo que crea, actualiza, adiciona o modifica el manual de funciones es independiente y autónomo de la decisión 18 La cual fue aportada. 19 Sobre los efectos de las sentencias de nulidad y la posibilidad de modularlos se puede consultar: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 27 de abril de 2017.

Exp. 11001-03-25-000-2013- 01087-00 (2512-2013). C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 20 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 7 de mayo de 2026. Exp. 11001 03 25 000 2023 00042 00 (0818-2023). C.P. Juan Camilo Morales Trujillo. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 12 de marzo de 2026.

Exp.11001-03-25-000-2021-00534-00 (2560-2021). Radicación: 11001-03-25-000-2023-00155-00 (2003-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 administrativa que convoca a concurso de méritos, lo cierto es que el MEFCL no solamente genera impacto en la provisión de empleos o en la configuración y estructura de la autoridad administrativa, dado que el MEFCL de cara al concurso de méritos tiene una trascendencia directa, pues la elaboración del proceso de selección, la OPEC y los mecanismos de evaluación de los participantes se fundamentan en éste». 55.

En este sentido, a pesar de que el MEFCL y el acuerdo de convocatoria no conforman un acto complejo, aquel sí constituye una herramienta fundamental para la gestión del talento humano en las entidades, que permite establecer con claridad las responsabilidades, tareas y competencias asociadas a cada empleo, así como los requerimientos de conocimiento, experiencia y demás características exigidas para su desempeño, parámetros relevantes para la conformación de la OPEC y la evaluación de los aspirantes. 56.

El deber de socialización de los proyectos de modificación de los manuales de funciones con las organizaciones sindicales es un proceso de concertación y diálogo social, y tiene como objetivo principal garantizar la transparencia y la participación de los trabajadores, permitiendo a estos grupos conocer, analizar y proponer ajustes sobre las nuevas responsabilidades, perfiles y requisitos de los cargos. 57.

Así, resulta esencial su correcta elaboración, actualización y aplicación que permita a la administración, realizar los ajustes propios del proceso deliberativo y participativo que es consecuencia de la socialización previa. 58. Este vicio en los manuales de funciones demandados tiene una clara incidencia en la convocatoria cuestionada, tal como lo consideró recientemente esta Sala22 al señalar «la nulidad del MEFCL no recae sobre un aspecto aislado carente de incidencia en las OPEC o en las reglas del concurso, sino sobre un vicio que compromete la legalidad de la convocatoria, al tratarse de un defecto que repercute en las funciones y requisitos de los cargos ofertados». 59.

En consecuencia, el Acuerdo 20191000001516 del 4 de marzo de 2019 debe ser retirado del ordenamiento jurídico, en tanto se fundamentó en manuales de funciones expedidos con desconocimiento de las normas que regulaban su formación, al no haber sido socializados previamente con las organizaciones sindicales. Efectos de la nulidad 60.

De conformidad con la jurisprudencia de esta corporación23, se precisa que los 22 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 7 de mayo de 2026. Exp. 11001 03 25 000 2023 00042 00 (0818-2023). C.P. Juan Camilo Morales Trujillo. 23 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 4 de julio de 2019. Rad. 11001-03-25- 000-2013-00369-00 (0793-2013);

Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 27 de abril de 2017. Exp. 11001-03-25-000-2013-01087-00 (2512-2013). C.P. Sandra Lisset Ibarra Velez; Subsección A. Sentencias del 23 de octubre de 2024. Exp. 63001-23-33-000-2022-00099-01 (7138-2023) y del 2 de mayo de 2025. Exp. 11001-03-25-000-2023-00263-00 (3240-2023). C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez; entre otras.

Radicación: 11001-03-25-000-2023-00155-00 (2003-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 efectos de la nulidad declarada en la presente providencia son de carácter ex tunc, es decir, retroactivos. Sin embargo, téngase en cuenta que el acto administrativo de convocatoria se presumió válido desde su expedición y hasta esta decisión. En dicho intervalo de tiempo, produjo efectos y tuvo la potencialidad de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas particulares y concretas que, estando consolidadas, no se alteran en virtud de este pronunciamiento. 61.

Con ocasión del principio de seguridad jurídica, la nulidad del Acuerdo 20191000001516 del 4 de marzo de 2019 solo puede afectar situaciones jurídicas no consolidadas, es decir, aquellas que al momento de proferirse el fallo se debatían o son susceptibles de debatirse ante la entidad estatal o la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Condena en costas 62. El artículo 188 del CPACA establece que, por regla general, no habrá condena en costas cuando el asunto objeto de litigio sea de interés público; y que, excepcionalmente, procederá la imposición de costas en este escenario cuando la demanda haya carecido manifiestamente de fundamento legal. La norma hace referencia a las pretensiones cuyo interés trasciende la esfera de lo particular al abordar asuntos de provecho general o común que pueden ser promovidos por cualquier persona y no persiguen el reconocimiento de derechos subjetivos en favor de un sujeto determinado. 63.

En el caso concreto, se tiene que el medio de control fue presentado en ejercicio del medio de control de nulidad, el cual trasciende de la esfera particular a la general al abordar asuntos de interés común que pueden ser promovidos por cualquier persona y no persigue el reconocimiento de derecho subjetivo alguno. Adicionalmente, no se advierte que la demanda haya carecido manifiestamente de fundamento legal, toda vez que se plantearon cuestionamientos jurídicos contra los actos administrativos demandados que debieron ser analizados tanto al decidir la medida cautelar como en la sentencia. En consecuencia, se prescindirá de la condena en costas en el presente proceso.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. DECLARAR no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva en la expedición de los manuales de funciones y competencia laborales, formulada por la Comisión Nacional del Servicio Civil, según las consideraciones expuestas.

Segundo. DECLARAR LA NULIDAD de los Decretos 201904000258 del 18 de junio y 201904000489 del 20 de noviembre de 2019, que adoptaron y ajustaron el Radicación: 11001-03-25-000-2023-00155-00 (2003-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 manual específico de funciones y competencias laborales del municipio de Bello, Antioquia, respectivamente, y del Acuerdo CNSC 20191000001516 del 4 de marzo de 2019, según las consideraciones que anteceden.

La declaratoria de nulidad de los Decretos solo producirá efectos una vez transcurridos seis (6) meses contados a partir de la ejecutoria de esta providencia. Dentro de ese término, el municipio de Bello deberá expedir un nuevo acto administrativo contentivo del manual específico de funciones y competencias laborales, con observancia de todos los requisitos legales, salvo que para la fecha de esta sentencia ya hubiere adoptado uno ajustado a derecho.

Tercero. La presente decisión solo puede afectar situaciones jurídicas no consolidadas, es decir, aquellas que al momento de proferirse el fallo se debatían o son susceptibles de debatirse ante la entidad estatal o la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Cuarto. SIN CONDENA en costas. Quinto. En firme esta decisión, por Secretaría de la Sección Segunda, REALIZAR las anotaciones correspondientes en el aplicativo SAMAI y archívese el expediente.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Ausente con permiso JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente