Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintisiete (27) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 52001-23-33-000-2018-00333-01 (0943-2023) Demandante: Teresa de Jesús Segura Dájome Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos de servicio docente en plazas del orden territorial.
Aplicación de sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. No se configuró excepción de cosa juzgada ante falta de identidad de partes. Condena en costas en primera instancia en vigencia de la Ley 2080 de 2021. REVOCA SENTENCIA PARCIALMENTE Y CONFIRMA EN LO DEMÁS. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el ocho (8) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) por el Tribunal Administrativo de Nariño, por medio de la cual accedió a las pretensiones.
ANTECEDENTES La señora Teresa de Jesús Segura Dájome instauró demanda1 en contra de la UGPP en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad de las Resoluciones: (i) RDP 005922 del 15 de febrero de 2018; y (ii) RDP 022568 del 18 de junio de 2018; por medio de las cuales se negó el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la accionante y se resolvió desfavorablemente el respectivo recurso de apelación. Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la UGPP a reconocer y pagar a la actora la mencionada dádiva en cuantía equivalente al 75% del promedio 1 Ver expediente digital en el índice 2 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00333-01 (0943-2023) salarial mensual devengado en el año anterior a la consolidación del estatus pensional, con efectividad desde ese mismo instante ocurrido el 18 de marzo de 2015, y con el debido ajuste de valor sobre las sumas adeudadas por este concepto.
Que la autoridad demandada sea condenada en costas y dé cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 del CPACA.
HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que la demandante nació el 18 de marzo de 1965. Que durante su vida laboral se desempeñó al servicio del municipio de Tumaco (Nariño) como docente oficial con unas vinculaciones legales y reglamentarias sostenidas durante los siguientes períodos: (i) del 2 de septiembre de 1980 al 30 de junio de 1983, y (ii) del 1.º de septiembre de 1997 al 11 de julio de 2018.
Que, el 6 de septiembre de 2017 radicó ante la autoridad demandada una solicitud tendiente a obtener el reconocimiento de la pensión gracia por haber laborado durante más de 20 años al servicio del magisterio. Que la referida entidad negó lo reclamado a través de la Resolución RDP 005922 del 15 de febrero de 2018, aduciendo que no se había demostrado adecuadamente el vínculo laboral como docente antes del 31 de diciembre de 1980.
Que presentó recurso de apelación contra dicha decisión, el cual fue resuelto mediante la Resolución RDP 022568 del 18 de junio de 2018, ello en el sentido de confirmar en todas y cada una de las partes el acto inicial. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Que con los actos administrativos demandados se transgredieron los artículos: 53 de la Constitución Política; 1 y 4 de la Ley 114 de 1913; 5 de la Ley 116 de 1928; 3 de la Ley 37 de 1993; 4 de la Ley 4.ª de 1966; y 15 de la Ley 91 de 1989.
Que la UGPP desconoció el valor probatorio de los certificados de tiempos de servicio, donde se indica el tipo de nombramiento, el plantel, el decreto de nombramiento y el origen de los recursos; violando flagrantemente la Constitución y la ley, así como las sentencias del Consejo de Estado; ya que al solicitar documentos que no son idóneos para el reconocimiento y pago de la pensión gracia, como son el acta de posesión y los decretos de designación, se está en contra de la jurisprudencia de dicha corporación que ya que ha manifestado que tales documentos no son necesarios para demostrar los períodos de labor educativa, pues lo importante es la acreditación de la plaza, lo cual sí fue comprobado.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00333-01 (0943-2023) TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA El 19 de noviembre de 2018 fue admitida la demanda,2 la cual se notificó a la UGPP, quien manifestó3 que, luego de analizar los medios probatorios, se concluye que la parte actora de forma precaria probó los 20 años de servicio, pues desconoció la jurisprudencia del Consejo de Estado, en el entendido que las certificados que se expidan para acreditar los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia deben ser precisos y contener datos fundamentales que reflejen la realidad de la vinculación y el desarrollo de la función docente, lo cual no se desprendió de la documentación allegada en esta oportunidad.
Propuso como excepciones las que denominó: (i) inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales, (ii) cobro de lo no debido, (iii) prescripción, y (iv) genérica. El 11 de junio de 20214 se determinó que se emitiría sentencia anticipada, por lo que se fijó el litigio, se decretaron las pruebas solicitadas y se corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión, y al Ministerio Público para que conceptuara si a bien lo consideraba.
SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN5 El Tribunal Administrativo de Nariño mediante sentencia del 8 de septiembre de 2021 accedió a las pretensiones en el sentido de declarar la nulidad de los actos demandados y ordenar a la UGPP reconocer la pensión gracia a favor de la reclamante a partir del 18 de marzo de 2015, liquidada sobre el 75% del promedio de todos los factores salariales percibidos durante el año anterior a esta fecha.
Adicionalmente condenó en costas a la parte demandada con fundamento en la aplicación de un criterio objetivo por haber sido vencida en juicio. Que está debidamente acreditado que la demandante se vinculó al servicio docente antes del 31 de diciembre de 1980 mediante una vinculación del orden municipal, según formato único para la expedición de la historia laboral de la señora Teresa de Jesús Segura Dájome, así como del acta de posesión respectiva del 2 de septiembre de 1980, en la que se indica que fue nombrada por el municipio de Tumaco en virtud del Decreto 060 de esta misma fecha.
Que también es computable el período de labor de la actora acumulado a partir del año 1997, pues en la certificación aportada con los antecedentes administrativos expedida por la Secretaría de Educación Municipal de Tumaco, se advierte que el vínculo como docente fue en propiedad y es de carácter territorial, lo cual se ratifica 2 Ibid. 3 Ibid. 4 Ibid. 5 Ibid.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00333-01 (0943-2023) con base en el Decreto 313 del 1 de septiembre de 1997 a través del cual dicha entidad territorial nombró al reclamante bajo tales condiciones. Que, al 18 de marzo de 2015 la accionante había cumplido un tiempo de 17 años, 6 meses y 17 días, los cuales, sumados a los 2 años, 8 meses y 28 días del período entre 1980 y 1983, da un total de 20 años, 3 meses y 15 días, lo que implica que cumplió con el requisito temporal, así como con el de la edad y el buen comportamiento que le permiten acceder al reconocimiento de una pensión gracia desde la primera data en comento.
Que la prescripción de 3 años empezó a correr desde el 18 de marzo de 2015, siendo interrumpida entre el 6 de septiembre de 2017 y el 6 de septiembre de 2020, cuando se solicitó el reconocimiento pensional, por lo que como la demanda se presentó en una fecha anterior, concretamente el 2 de agosto de 2018, es claro que en este caso no operó el fenómeno bajo estudio.
RECURSO DE APELACIÓN6 La parte demandada interpuso recurso de apelación afirmando que, la reclamante no demostró adecuadamente tener un vínculo antes del 31 de diciembre de 1980, y, en todo caso, si en gracia de discusión este se aceptara, se debe tener en cuenta que no se dilucidó qué tipo de vinculación tenía en su momento, así como tampoco el origen de los recursos con que se pagaron las asignaciones.
Que el documento idóneo para demostrar la vinculación como docente es el original o copia auténtica del decreto de nombramiento, los cuales no fueron aportados en vía administrativa para demostrar dicha relación legal y reglamentaria. Además, los diferentes certificados de información laboral obrantes en el cuaderno pensional no son de recibo, ya que para demostrar tiempos de labor oficial estos deben expedirse en formato CETIL por la autoridad competente para tal fin, que en este caso era la secretaria de educación del ente territorial correspondiente.
Que para conceder el derecho en litigio no basta que la educadora tenga la condición de docente territorial, o que haya cumplido los 20 años de servicio oficial, sino que además se exige cumplir también el requisito de “no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional”; razón por la cual, si la solicitante percibía sus salarios de la Nación (Situado Fiscal / Sistema General de Participaciones) no tendrá derecho a ser beneficiaria de esta dádiva.
Que, por otra parte, no se comparte la condena en costas impuesta contra la UGPP, ya que la oposición de esta entidad no ha sido temeraria, por el contrario, se acomoda a un adecuado ejercicio de la garantía de contradicción, sin que la defensa haya implicado un abuso de la misma, pues siempre se ha argumentado con un 6 Ibid. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00333-01 (0943-2023) fundamento razonable y claramente el recurso interpuesto no es dilatorio, lo que implica que nunca ha habido una conducta reprochable que obligue a la parte accionada a correr con los gastos realizados por la actora para obtener un pronunciamiento judicial.
TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El 3 de marzo de 20237 se admitió el recurso de apelación, y se dispuso que, una vez ejecutoriada esta decisión, el expediente pasaría a Despacho para dictar sentencia sin necesidad de traslados, y se advirtió que el Ministerio Público podría emitir concepto hasta antes de que el proceso ingresara al mismo.
La parte demandante8 se pronunció en esta oportunidad para solicitar que se confirme el fallo apelado, asegurando que quedó demostrado el cumplimiento de todos los requisitos para adquirir la pensión gracia. La parte demandada9 reprodujo los argumentos de su recurso de apelación. El 29 de agosto de 202410 se decretó una prueba de oficio tendiente a verificar la posible ocurrencia del fenómeno de cosa juzgada, por lo que se solicitó a la secretaría del Tribunal Administrativo de Nariño que remitiera la totalidad del expediente con radicado 52001-23-33-000-2014-00179-00, en el que presuntamente figuraban las mismas partes del presente litigio.
A través de la plataforma SAMAI, el 1.º de octubre de 202411 la mencionada autoridad judicial allegó la documentación solicitada, de la cual se corrió traslado a las partes el 31 de octubre de este mismo año.12 Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES El problema que debe resolver la Subsección es determinar si la demandante cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente los relativos a acreditar una o varias vinculaciones como maestra oficial con carácter territorial o nacionalizado durante al menos 20 años de servicio, e igualmente algún período en tal calidad anterior al 31 de diciembre de 1980.
También se deberá establecer si era procedente la condena en costas de primera instancia a cargo de la entidad demandada. 7 Ver índice 4 de SAMAI. 8 Ver índice 9 de SAMAI. 9 Ver índice 10 de SAMAI. 10 Ver índice 15 de SAMAI. 11 Ver índice 22 de SAMAI. 12 Ver índice 24 de SAMAI. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00333-01 (0943-2023) Cuestión previa Antes de resolver el fondo del asunto, es de destacar que el 29 de agosto de 202413 esta Subsección decretó como prueba de oficio el envío por parte del Tribunal Administrativo de Nariño de la copia del expediente 52001-23-33-000-2014-00179- 00, esto con el fin de verificar la posible ocurrencia del fenómeno de cosa juzgada.
Ahora, luego de analizar la documentación allegada se puede establecer que esta excepción no se configuró. Al respecto, se observa que el presente proceso fue promovido por la señora Teresa de Jesús Segura Dájome, identificada con cédula de ciudadanía 59.666.740 de Tumaco (Nariño), en calidad de actual demandante, en contra de la UGPP.
Por el contrario, en el proceso con radicado 2014-00179-00, se aprecia que la parte accionante fue la UGPP, formulando el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad, contra la señora Teresa de Jesús Dájome de Segura, identificada con cédula de ciudadanía 27.498.913 de Tumaco (Nariño), quien actuó en calidad de demandada.
Ahora, al comparar las cédulas y registros civiles de nacimiento de la actual accionante y de la entonces demandada en el segundo litigio, lo que se corrobora es que, a pesar de la coincidente similitud de nombres y apellidos entre las dos, lo cierto es que se trata de personas completamente diferentes, pues no solo tienen números de identificación y fechas de nacimiento distintas, sino que, además, los hechos relacionados con el reconocimiento de la pensión gracia en cada asunto son totalmente independientes los unos de los otros.
Precisamente por la semejanza en los nombres, la Sala consideró necesario descartar cualquier posibilidad de error de digitación en el orden de los apellidos dentro del sistema SAMAI, de manera que, al advertir que, en realidad de trata de personas disímiles en cada actuación, se concluye que no hay identidad de partes entre ambas controversias judiciales, lo que hace improcedente declarar probada la excepción de cosa juzgada por falta de configuración de uno de sus elementos.
En consecuencia, habrá de resolverse de fondo el actual proceso bajo los siguientes planteamientos: Marco normativo y jurisprudencial Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, ya que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de 13 Ver índice 15 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00333-01 (0943-2023) servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» De igual forma, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»14. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.
De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los 14 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00333-01 (0943-2023) sueldos devengados durante el último año».
De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que: «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio». Ahora bien, sobre el derecho bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980.
Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» (Subrayado intencional).
Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199715 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00333-01 (0943-2023) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
En lo que referente a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201816 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, frente al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «[…] i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer 16 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00333-01 (0943-2023) con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones. […]» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,17 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de 17 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00333-01 (0943-2023) obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución en sede administrativa y judicial.
En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. Pues bien, frente al primer requisito enunciado anteriormente relacionado con la edad, se observa que la demandante nació el 18 de marzo de 196518, de modo que cumplió los 50 años el 18 de marzo de 2015.
Para el segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio de la accionante como docente territorial o nacionalizada, (el cual es punto de debate en esta instancia), se realiza el siguiente estudio sobre los tiempos de labor acreditados en la presente causa judicial: 18 Según copia de la cédula de ciudadanía y del registro civil de nacimiento obrantes a folios 96 y 97.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00333-01 (0943-2023) • (i) Del 2 de septiembre de 1980 al 30 de junio de 1983, y, (ii) del 1.º de septiembre de 1997, al menos hasta el 6 de septiembre de 201719 Según el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral emitido el 11 de julio de 2018 por la Secretaría de Educación Municipal de Tumaco,20 la actora laboró como docente oficial de esa entidad, exactamente durante los dos períodos bajo estudio, ello ocupando unas plazas que se indica, fueron del orden territorial.
Frente al primer lapso en mención es de destacar que, si bien en el expediente no reposa el acto administrativo de nombramiento de la educadora, es posible acudir a otros medios de prueba supletorios que permitan establecer de forma inequívoca tanto la prestación del servicio como el tipo de vinculación durante este tiempo, tal como se señaló en la aludida sentencia de unificación del 21 de junio de 2018.21 Se observa que, en los antecedentes administrativos aportados por la entidad demandada, obra el acta de posesión de la reclamante del 2 de septiembre de 1980,22 en la que se señaló con total precisión que esta asumiría a partir de ese momento el cargo de “maestra rural – municipal” en la Escuela Mixta de Peña Colorada, para el cual fue nombrada en virtud del Decreto 060 de la misma fecha, emitido por el alcalde del municipio de Tumaco (Nariño).
Adicionalmente, se encuentra un certificado laboral generado por el secretario general de dicha autoridad el 8 de agosto de 1983,23 en el que, de manera clara e inequívoca, estando dentro del período final laborado por la demandante, expresamente se aseguró lo siguiente: «[…] Que previa constancia de los archivos de la Alcaldía Municipal de Tumaco, se establece que la señorita Teresa de Jesús Segura Dájome prestó servicios en el magisterio municipal de Tumaco con el siguiente record de trabajo: Decreto No. 060 de septiembre 02 de 1980 Cargo: Maestra rural Municipal en propiedad en la Escuela Mixta Peña Colorada.
Tiempo laborado: septiembre 2 de 1980 hasta junio 30 de 1983. […]» 19 Esta fecha corresponde a la de la radicación de la petición de reconocimiento pensional, cuando la demandante aún seguía activa al servicio del magisterio, pues si bien en el certificado de información laboral del 11 de julio de 2018 se indicó que aquella continuaba laborando para ese momento, lo cierto es que dicho tiempo adicional entre el 6 de septiembre de 2017 (cuando solicitó el pago de la pensión), y el 11 de julio de 2018, no puede ser analizado en esta instancia judicial, ya que al no haber sido examinado por la entidad demandada en vía administrativa, tampoco se habilita su verificación por parte del juez, porque en caso de hacerlo se vulneraría el principio de decisión previa a favor de la autoridad accionada, el cual debe tenerse en cuenta en observancia de la garantía del debido proceso. 20 Ver el expediente digital en el índice 2 de SAMAI. 21 Sobre el punto se afirmó: «[…] vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. […]» 22 Ver el expediente digital en el índice 2 de SAMAI. 23 Ibid.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00333-01 (0943-2023) Del mismo modo se advierte que al proceso fue allegada una certificación suscrita por la secretaria de educación municipal de Tumaco el 17 de julio de 2018,24 en la que, convalidando con exactitud la misma información indicada en el documento anterior de 1983, se señaló que, según la hoja de vida de la actora que reposa en el archivo de la entidad, se verificó que aquella había laborado como maestra de esa entidad territorial mediante una vinculación del mismo nivel, por haber ocupado una plaza de la planta de personal del municipio, pagada con recursos propios.
El anterior material probatorio valorado en conjunto, dándole prevalencia al acta de posesión que es un acto integrador del de nombramiento, y, teniendo en cuenta que cada documento ratifica lo consignado en cada uno, incluso con diferencia de fechas entre 1983 y 2018; permite a la Sala estimar con certeza que la accionante sí prestó el servicio educativo para el municipio de Tumaco entre el 2 de septiembre de 1980 y el 30 de junio de 1983, ello bajo un vínculo propiamente territorial que le permite computar dicho interregno en orden de acceder a la pensión gracia. Respecto del segundo lapso bajo estudio, es de anotar que el mismo también está certificado no solo por el referido Formato Único de Expedición de Historia Laboral del 11 de julio de 2018 y por el generado el 17 de julio de 2018, sino que, además, en el proceso fue recaudado el Decreto 313 del 1.º de septiembre de 1997,25 por medio del cual el alcalde del municipio de Tumaco, con la sola intervención de su secretario de educación, nombró directamente a la reclamante para que se desempeñara como educadora oficial del orden municipal, dentro de la propia estructura funcional de la entidad, en la misma escuela del período entre 1980 y 1983, ello exactamente desde la fecha del acto de nombramiento.26 Sobre el particular, la Sala considera a partir de las mencionadas pruebas que, las decisiones de designación fueron adoptadas sin la intervención directa o indirecta del Ministerio de Educación, ni aval de este para que, en virtud de la desconcentración, las mencionadas autoridades en representación de la Nación efectuaran las vinculaciones en comento, así como tampoco se verifica que se haya presentado autorización de financiamiento por parte del delegado de dicha cartera gubernamental ante el respectivo Fondo Educativo Regional.
Esto conlleva descartar el argumento de la parte demandada cuando aduce que no se demostró adecuadamente la clase de vinculación de la actora, ya que no es cierto que la única prueba para determinar lo propio sea el acto de nombramiento, así como tampoco es una exigencia legal que ello se derive de un certificado laboral en el formato CETIL. 24 Ibid. 25 Ibid. 26 Ver acta de posesión en el mismo índice.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00333-01 (0943-2023) Se recuerda que, de la misma sentencia de unificación en comento, es claro que para tener probado lo anterior se requiere solamente medios de convicción inequívocos que acrediten ese mismo hecho, ello incluso en virtud de la libertad probatoria del CGP prevista en el artículo 165 que se predica de esta clase de actuaciones, tal como ocurrió en el presente caso con las pruebas idóneas aportadas para el efecto.
En ese orden de ideas, se extrae con claridad que los dos vínculos de la accionante durante los tiempos examinados tuvieron lugar por decisión autónoma y directa del alcalde municipal de Tumaco, lo que indica que tales relaciones legales fueron en calidad de docente territorial y no nacional ni nacionalizado. Lo expuesto porque tal situación se ajusta a la interpretación que se desarrolló en dicha providencia, según la cual es territorial la plaza creada de forma exclusiva por el distrito, departamento o municipio respectivo, y cuyos gastos se cubran con cargo a su propio presupuesto, tal como se corroboró para estos tiempos de servicio, y como bien lo indica el artículo 1.º de la Ley 91 de 1989 que señala lo siguiente: «[…]
ARTÍCULO 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: […] Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975. […]» De hecho, es por esta misma razón que no tendría ningún sustento el argumento de impugnación de la entidad demandada cuando adujo que el nombramiento de la reclamante desde 1997 era del orden nacional en razón del origen de los recursos a través del Sistema General de Participaciones.
Ello no solo porque el criterio de la financiación de las plazas no es válido para establecer automáticamente la naturaleza del vínculo como se expuso en la sentencia del 21 de junio de 2018, sino porque, contrario a lo afirmado por la UGPP en su recurso, no se demostró que las acreencias de esta docente hubiesen sido asumidas mediante dicha fuente económica, por el contrario, se evidencia que tales cargos eran propios de la planta de personal la entidad territorial, sin intervención del FER.
En consecuencia, los tiempos de labor oficial de la accionante como educadora estatal de naturaleza territorial, comprendidos entre el del 2 de septiembre de 1980 al 30 de junio de 1983, y, del 1.º de septiembre de 1997, al menos hasta el 6 de septiembre de 2017 (para un total de 22 años, 10 meses y 3 días), sí deben ser tenidos en cuenta para cumplir la exigencia de 20 años de servicio Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00333-01 (0943-2023) necesarios para acceder a la prerrogativa solicitada, por lo que se entiende satisfecho este presupuesto.
Sobre el tercer requisito referente a la necesidad de demostrar alguna relación legal y reglamentaria en una plaza de igual naturaleza jurídica a las mencionadas antes, previo al 31 de diciembre de 1980, lo propio se deriva del hecho de que la reclamante se desempeñó como tal al servicio del municipio de Tumaco en virtud de un nombramiento del orden territorial, comprendido entre el 2 de septiembre de 1980 y el 30 de junio de 1983, es decir, en un interregno previo a la primera fecha en comento, por lo que está colmado el presupuesto analizado.
Frente al cumplimiento el cuarto requisito que se circunscribe a la verificación de la buena conducta de la demandante, entendida como el ejercicio del cargo con honradez y consagración, se resalta que este aspecto no se discutió en sede administrativa ni en primera instancia, por lo que se presume la buena fe de la interesada en cuanto a la acreditación de este requerimiento normativo.
Con base en lo expuesto, se estima que resultó acertado el estudio del tribunal de primera instancia en el fallo apelado para acceder al reconocimiento del derecho solicitado por la actora, de manera que habrá de confirmarse dicha providencia. Lo anterior incluye el análisis de la prescripción, pues la fecha de exigibilidad de la dádiva en mención fue el 18 de marzo de 2015, y la reclamante presentó la petición de reconocimiento pensional el 6 de septiembre de 2017,27 radicando la demanda el 2 de agosto de 2018,28 es decir, dentro de los 3 años de la interrupción generada por la primera solicitud, lo que implica que no debía declararse probada esta excepción, tal como se hizo en primera instancia. De la condena en costas: análisis de primera y segunda instancia Procederá la Sala a analizar lo relacionado con la condena en costas impuesta en primera instancia, en consideración a que, para la entidad demandada, actualmente no existe un fundamento que justifique la imposición de esta carga, solo por el hecho de ser vencida en juicio, por lo que considera que esta orden debe ser revocada.
En lo que respecta a este punto de impugnación, la Sala en el caso particular acudirá a la tesis que se ha sostenido a partir de la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, teniendo en cuenta la fecha de expedición de la sentencia de primera instancia (8 de septiembre de 2021). 27 Ver folio 2. 28 Ver sello de radicación y hoja de reparto a folios 42 y 44.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00333-01 (0943-2023) Sobre la condena en costas, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.
No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no, carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, pues para estos efectos existe la referida norma especial que debe ser aplicada en su integridad.
Por ello, en el presente asunto, se procederá a analizar dicha situación a la luz de la normativa vigente, así: En el caso bajo estudio, aplicando el criterio anunciado, se observa que los fundamentos expuestos en la contestación de la demanda y en el recurso de apelación presentados por la parte demandada, no revisten una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas.
Por el contrario, esta indicó razones en defensa jurídica de sus intereses. Por eso, al no encontrarse acreditado tal presupuesto normativo se revocará la condena impuesta en su contra en primera instancia y se dispondrá no imponer dicha carga en segunda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: REVOCAR EL ORDINAL SÉPTIMO de la sentencia proferida el ocho (8) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) por el Tribunal Administrativo de Nariño, que condenó en costas de primera instancia a la parte demandada.
SEGUNDO: CONFIRMAR en todo lo demás la providencia recurrida que accedió a las pretensiones de la demanda.
TERCERO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte apelante. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00333-01 (0943-2023)
CUARTO: RECONOCER PERSONERÍA como mandatario general de la UGPP al abogado Jhonier Alejandro Trejos Valencia, y como apoderada sustituta a la abogada Laura Lucia Amaya Guerra, ambos portadores de las tarjetas profesionales 268.679 y 381.522 respectivamente, ello conforme a los poderes que se observan en el índice 30 de SAMAI.
QUINTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente